A Moratória da Soja entre Concorrência e Sustentabilidade: análise da atuação do Cade e dos limites da autorregulação privada no agronegócio brasileiro
Luiz Carlos Nacif Lagrotta
Resumo
A decisão recente do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade), que prorrogou a vigência da Moratória da Soja até dezembro de 2025, reacendeu o debate sobre os limites da autorregulação privada e sua compatibilidade com o direito concorrencial e ambiental brasileiro. O acordo, firmado em 2006, busca impedir a compra de soja proveniente de áreas desmatadas na Amazônia após julho de 2008, consolidando-se como um dos instrumentos privados mais influentes de proteção ambiental. Contudo, a instauração de inquérito administrativo pelo Cade, que apura eventual conduta anticompetitiva, levanta questionamentos sobre o papel de pactos privados que ultrapassam o Código Florestal (Lei nº 12.651/2012), criando, na prática, barreiras de entrada e impactos econômicos relevantes. O artigo propõe uma análise crítica da decisão do Cade, das tensões entre sustentabilidade e livre concorrência e dos efeitos jurídicos, econômicos e ambientais da Moratória da Soja.
Palavras-chave: Moratória da Soja; Cade; Direito Concorrencial; Direito Ambiental; Autorregulação Privada; Agronegócio.
Abstract
The recent decision of the Brazilian Antitrust Authority (Cade), which extended the Soy Moratorium until December 2025, reignited the debate on the limits of private self-regulation and its compatibility with Brazilian competition and environmental law. The agreement, signed in 2006, aims to prevent the purchase of soybeans produced in deforested areas of the Amazon after July 2008, becoming one of the most influential private instruments for environmental protection. However, the administrative inquiry launched by Cade, which investigates potential anticompetitive conduct, raises questions about the role of private agreements that surpass the Forest Code (Law nº 12.651/2012), creating de facto entry barriers and significant economic impacts. This article critically examines Cade’s decision, the tensions between sustainability and free competition, and the legal, economic, and environmental effects of the Soy Moratorium.
Keywords: Soy Moratorium; Cade; Competition Law; Environmental Law; Private Self-Regulation; Agribusiness.
Sumário: 1. Introdução — 2. Fundamentos jurídicos da Moratória da Soja — 3. Cade e a investigação concorrencial — 4. A tensão entre autorregulação privada e Código Florestal — 5. Impactos econômicos e internacionais — 6. Princípios da razoabilidade e da proporcionalidade — 7. Estratégia nacional e soberania regulatória — 8. Considerações finais — Referências
1. Introdução
O agronegócio brasileiro ocupa posição estratégica na economia nacional e internacional, e a soja se destaca como uma das principais commodities exportadas pelo país. O Brasil, maior produtor e exportador mundial, responde por parcela expressiva do abastecimento global, especialmente em mercados como China, União Europeia e Estados Unidos.
Esse protagonismo, contudo, não é isento de controvérsias: o cultivo da soja na Amazônia está associado, historicamente, à expansão de fronteiras agrícolas sobre áreas de floresta nativa, o que gerou forte pressão de organizações internacionais e movimentos ambientais para a adoção de mecanismos de contenção do desmatamento.
Nesse contexto, surgiu em 2006 a Moratória da Soja, um pacto firmado entre a Associação Brasileira das Indústrias de Óleos Vegetais (Abiove), a Associação Nacional dos Exportadores de Cereais (Anec) e grandes tradings, em articulação com organizações da sociedade civil e o governo federal.
O acordo inovou ao estabelecer que as empresas signatárias não comprariam soja cultivada em áreas desmatadas da Amazônia a partir de julho de 2008, transformando-se em um dos principais instrumentos privados de sustentabilidade do setor.
Ao longo dos anos, a moratória adquiriu dimensão que ultrapassou seu caráter voluntário inicial, tornando-se, na prática, requisito essencial de acesso ao mercado. A decisão do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade), em setembro de 2025, de manter sua vigência até dezembro do mesmo ano, mas suspender seus efeitos a partir de janeiro de 2026, recoloca o tema no centro do debate jurídico.
Isso porque a autarquia reconheceu que a moratória, embora relevante para a preservação ambiental, também poderia caracterizar prática anticoncorrencial, afetando a livre iniciativa e gerando distorções econômicas.
Portanto, a presente análise busca compreender a moratória sob três perspectivas complementares: i) o seu fundamento jurídico, diante do ordenamento ambiental e concorrencial; ii) a atuação do Cade, especialmente no processo administrativo que investiga possíveis condutas anticompetitivas; e iii) a tensão entre os compromissos privados de sustentabilidade e a segurança jurídica garantida pelo Estado de Direito.
2. Fundamentos jurídicos da Moratória da Soja
A discussão sobre a validade e os limites da Moratória da Soja exige um exame detalhado de seu enquadramento jurídico.
Em primeiro lugar, a Constituição Federal de 1988 confere status de direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225), impondo ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
A moratória, portanto, pode ser vista como uma expressão do princípio da cooperação socioambiental, em que agentes privados assumem obrigações adicionais em prol da proteção da Amazônia.
Contudo, o pacto também tensiona outros princípios constitucionais. O art. 170 da Constituição estabelece a livre concorrência e a livre iniciativa como fundamentos da ordem econômica, em harmonia com a função social da propriedade. Nesse ponto, o Código Florestal (Lei nº 12.651/2012) representa o marco normativo de regulação estatal sobre a produção em áreas rurais, disciplinando percentuais de reserva legal, proteção de áreas de preservação permanente e mecanismos de regularização via Cadastro Ambiental Rural (CAR).
Assim, produtores que cumprem integralmente as exigências legais deveriam estar aptos a comercializar sua produção sem restrições adicionais.
A moratória, no entanto, cria um padrão paralelo, ao exigir que os produtores se submetam a critérios privados mais rigorosos do que os definidos pelo Código Florestal.
Auditorias contratadas pelas tradings, com base em imagens de satélite e listas de conformidade, passaram a determinar quem poderia ou não acessar o mercado, independentemente de regularidade formal perante órgãos ambientais. Isso gera a crítica de que a moratória se converte em um “piso legal” privado, mais restritivo do que o estabelecido pelo legislador, deslocando o centro de gravidade da regulação ambiental para instâncias contratuais sem a mesma legitimidade democrática.
Por fim, cabe destacar a tensão entre a autorregulação privada e a regulação estatal. Embora seja legítimo que empresas estabeleçam políticas internas de sustentabilidade, o problema surge quando tais regras se tornam universais e obrigatórias, impactando produtores que não possuem poder de negociação frente a grandes tradings.
Nesse ponto, a questão deixa de ser apenas ambiental e passa a envolver também o direito concorrencial e o devido processo legal.
3. Cade e a investigação concorrencial
O Cade, enquanto autarquia responsável por zelar pela livre concorrência no Brasil, instaurou em 2025 inquérito administrativo (Processo nº 08700.008421/2025-60) para apurar a legalidade da Moratória da Soja.
O órgão partiu da hipótese de que o pacto poderia configurar uma forma de cartel de compra, já que as principais tradings internacionais — Bunge, Cargill, ADM, COFCO e LDC — alinhariam condutas para excluir produtores que não atendessem às condições estabelecidas pelo acordo.
Em agosto de 2025, a superintendência-geral determinou medida preventiva de suspensão da moratória, impondo ainda proibição de coleta, armazenamento e compartilhamento de informações comerciais relacionadas ao pacto.
O fundamento foi a possibilidade de que a conduta investigada gerasse lesão irreparável ao mercado, restringindo a livre concorrência e a liberdade de contratar.
No julgamento do recurso, ocorrido em setembro de 2025, o plenário do Cade ficou dividido. O conselheiro José Levi votou pelo provimento parcial dos recursos, suspendendo a eficácia da medida preventiva apenas até 31 de dezembro de 2025, com base na decisão monocrática do ministro Flávio Dino na ADIn 7.774, que modulou efeitos de lei estadual sobre restrições a acordos comerciais. Para ele, esse período deveria servir como “tempo para diálogo construtivo” entre agentes públicos e privados.
Já o relator, Carlos Jacques, sustentou que a medida preventiva deveria ser integralmente mantida, entendendo que o Código Florestal já garantiria instrumentos adequados de proteção ambiental, sem necessidade de pactos privados.
O presidente do Cade, Gustavo Augusto Freitas de Lima, acompanhou o relator, mas defendeu prazo de transição até janeiro de 2026, argumentando que o país enfrentava uma “guerra comercial” e que restrições abruptas poderiam fragilizar os produtores em meio às tensões internacionais.
O resultado final foi a manutenção da moratória até 31 de dezembro de 2025, com suspensão a partir de 1º de janeiro de 2026.
Essa decisão, embora provisória, é emblemática, pois revela a dificuldade de equilibrar valores igualmente constitucionais: de um lado, a proteção ambiental; de outro, a livre concorrência e a segurança jurídica.
4. A tensão entre autorregulação privada e Código Florestal
A Moratória da Soja é frequentemente celebrada como um marco da sustentabilidade no agronegócio brasileiro. Contudo, quando analisada sob uma ótica jurídico-normativa, emergem tensões significativas entre a sua natureza de compromisso privado e o ordenamento estatal.
O Código Florestal (Lei nº 12.651/2012) estabeleceu um regime detalhado de proteção ambiental: percentuais de reserva legal, delimitação de áreas de preservação permanente (APPs), obrigações de recomposição e regularização por meio do Cadastro Ambiental Rural (CAR).
Trata-se de um conjunto normativo com legitimidade democrática, fruto de amplo debate no Congresso Nacional e sujeito a controle judicial de constitucionalidade. Nesse cenário, a moratória, ao impor restrições adicionais, opera como um instrumento de autorregulação paralela, que se sobrepõe à lei.
O problema jurídico surge quando essa autorregulação privada cria, na prática, um novo piso regulatório, condicionando o acesso ao mercado a parâmetros mais restritivos do que os previstos pelo legislador.
Um produtor que cumpre integralmente a legislação pode, ainda assim, ser excluído de cadeias de comercialização se não se adequar aos critérios da moratória. Auditorias privadas — muitas vezes sem transparência metodológica — assumem o papel de avaliar a conformidade ambiental, substituindo o órgão público como instância decisória.
Esse fenômeno tensiona princípios constitucionais caros à ordem econômica: a livre concorrência (art. 170, IV), a função social da propriedade (art. 5º, XXIII) e o próprio devido processo legal (art. 5º, LIV).
A crítica reside não na legitimidade de empresas adotarem padrões internos de sustentabilidade, mas na transformação desses padrões em cláusulas contratuais universais, que acabam por funcionar como barreiras de entrada em um mercado altamente concentrado.
Nesse ponto, o debate desloca-se para a arena concorrencial: quando um grupo de empresas líderes de mercado utiliza um pacto privado para restringir o acesso de determinados produtores, está-se diante de uma prática que pode caracterizar abuso de posição dominante ou cartel de compra, cabendo ao Cade intervir para evitar distorções.
Assim, a tensão entre autorregulação e regulação estatal não é apenas teórica, mas concreta: trata-se de definir até onde empresas privadas podem impor critérios que extrapolam a lei, sem violar princípios constitucionais e sem criar insegurança jurídica para milhares de produtores.
5. Impactos econômicos e internacionais
A análise da Moratória da Soja não pode se limitar ao plano jurídico, pois seus efeitos se irradiam para a economia e para as relações internacionais do Brasil. A soja é o principal produto de exportação nacional, com receita que supera US$ 60 bilhões anuais, sendo determinante para o saldo da balança comercial.
Do ponto de vista econômico interno, os impactos são ambíguos.
Para grandes tradings e exportadores, a moratória é um instrumento de gestão de risco reputacional: ao se comprometerem com critérios ambientais mais rigorosos, preservam a imagem da soja brasileira perante mercados internacionais exigentes, como União Europeia e Estados Unidos, cujos consumidores e reguladores vinculam a compra de commodities a critérios ambientais.
A ausência de tal compromisso poderia resultar em barreiras não tarifárias, dificultando a colocação do produto no exterior.
Por outro lado, produtores de pequeno e médio porte alegam que a moratória produz efeitos de exclusão econômica. Muitos são incluídos em listas restritivas sem possibilidade de contestar as auditorias privadas.
Isso afeta diretamente sua capacidade de comercializar a produção, de obter crédito bancário, de participar de operações de barter (troca de insumos por produção futura) e de planejar a safra. A consequência é a concentração de poder de compra nas mãos de poucas tradings, gerando desequilíbrios regionais e potencial redução da liquidez local.
No plano internacional, o Brasil enfrenta um paradoxo. De um lado, a manutenção da moratória reforça a imagem do país como fornecedor confiável de produtos sustentáveis, elemento essencial em tempos de mudanças climáticas e acordos multilaterais, como o Acordo de Paris.
De outro, a suspensão ou enfraquecimento do pacto pode comprometer a credibilidade internacional, impactando diretamente o acesso a mercados e a captação de investimentos estrangeiros.
Esse dilema revela a complexidade do caso: enquanto o Cade se preocupa com a proteção da livre concorrência e a prevenção de práticas anticompetitivas, há uma dimensão geopolítica em que a reputação ambiental brasileira se torna variável estratégica para a inserção internacional do agronegócio.
6. Princípios da razoabilidade e da proporcionalidade
O controle da validade de medidas que impactam direitos fundamentais e a ordem econômica exige a aplicação dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, ambos incorporados ao ordenamento jurídico brasileiro e consagrados pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF).
Esses princípios atuam como limites materiais à atuação do Estado e, por extensão, funcionam como parâmetros de aferição da legitimidade de compromissos privados que, pela sua abrangência e impacto, assumem relevância quase normativa.
A proporcionalidade, inspirada no direito constitucional alemão, estrutura-se em três subprincípios:
Adequação: a medida deve ser apta a alcançar o fim pretendido. No caso da moratória, estudos comprovam sua eficácia em conter o avanço da soja sobre áreas desmatadas da Amazônia, funcionando como instrumento adequado de preservação ambiental.
Necessidade: impõe a escolha do meio menos gravoso entre as alternativas disponíveis. Aqui reside a controvérsia: o Brasil já dispõe de um arcabouço normativo robusto — Código Florestal, CAR, mecanismos de recomposição — que poderia ser utilizado para garantir a sustentabilidade sem recorrer a barreiras privadas de entrada. Assim, é discutível se a moratória, em seu desenho atual, seria realmente necessária.
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Proporcionalidade em sentido estrito: exige ponderação entre os benefícios ambientais alcançados e os ônus impostos aos produtores. A exclusão de pequenos e médios agricultores, mesmo em conformidade com a lei, demonstra que os custos econômicos e sociais podem superar as vantagens ambientais marginais, especialmente quando auditorias privadas falham em oferecer transparência e revisibilidade.
O princípio da razoabilidade, por sua vez, relaciona-se ao equilíbrio lógico e ao senso de justiça que devem orientar qualquer medida, estatal ou privada, de caráter restritivo. Sob essa ótica, não se mostra razoável negar o acesso ao mercado a produtores que cumprem integralmente a legislação ambiental, com base em critérios privados mais rigorosos e muitas vezes opacos.
O risco é a consolidação de um cenário em que a conformidade legal deixa de ser suficiente para assegurar direitos econômicos básicos, gerando insegurança jurídica e comprometendo a confiança no Estado de Direito.
Nesse contexto, pode-se afirmar que a Moratória da Soja, em sua configuração atual, padece de desproporcionalidade e irrazoabilidade, não em sua finalidade ambiental — que é legítima e constitucionalmente exigida —, mas em seus meios de execução, que ultrapassam o limite de sacrifícios aceitáveis para os produtores e para a concorrência.
O equilíbrio só pode ser alcançado se os critérios privados dialogarem com a legislação vigente, respeitando a previsibilidade e a transparência exigidas pela ordem constitucional.
7. Estratégia nacional e soberania regulatória
A análise da Moratória da Soja deve considerar também o seu papel dentro de uma estratégia nacional de desenvolvimento.
O Brasil, enquanto maior produtor mundial de soja e detentor da Amazônia, exerce uma posição estratégica singular, que combina poder agrícola e responsabilidade ambiental. Isso significa que cada decisão relacionada à governança da produção de soja ultrapassa o plano setorial e assume dimensão de política de Estado, com reflexos geopolíticos e comerciais.
Compromissos privados como a moratória, ainda que bem-intencionados, suscitam questões de soberania regulatória.
Quando critérios de acesso ao mercado interno e externo são definidos majoritariamente por tradings multinacionais e ONGs internacionais, há o risco de deslocamento da capacidade regulatória do Estado brasileiro para atores privados com interesses próprios.
Em última análise, isso pode comprometer a autonomia do país na formulação de políticas agrícolas e ambientais, reduzindo o espaço de decisão democrática.
Nesse sentido, a moratória pode ser vista tanto como oportunidade quanto como risco estratégico:
Como oportunidade, porque confere ao Brasil um selo de sustentabilidade que amplia sua inserção em mercados sofisticados e protege a competitividade da soja brasileira em um cenário de crescente exigência ambiental.
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Como risco, porque a dependência de compromissos privados pode transformar o país em “tomador de regras”, em vez de formulador de políticas próprias, sujeitando sua produção às pressões externas sem contrapartidas proporcionais em termos de desenvolvimento interno.
A questão estratégica, portanto, está em saber como o Brasil pode internalizar os objetivos da moratória em sua política nacional, reforçando mecanismos públicos de monitoramento e certificação (como o CAR e sistemas de rastreabilidade digital), de modo a não depender exclusivamente de pactos privados.
Esse movimento não significaria abandonar a sustentabilidade, mas sim recolocar o Estado no centro da regulação, preservando a soberania nacional e assegurando que os benefícios ambientais caminhem lado a lado com inclusão social, segurança alimentar e competitividade econômica.
Do ponto de vista da estratégia nacional, a Moratória da Soja deve ser incorporada em um plano integrado de desenvolvimento sustentável, no qual a proteção da floresta, a valorização do produtor legalmente regular e a manutenção da credibilidade internacional estejam alinhadas como objetivos de política pública.
Isso exige diálogo entre órgãos estatais (Cade, Ibama, Ministério da Agricultura, Ministério do Meio Ambiente), setor privado e sociedade civil, de modo a transformar o pacto de 2006 em política nacional institucionalizada, e não em barreira privada de acesso ao mercado.
8. Considerações finais
A análise da Moratória da Soja revela um campo de tensões jurídicas, econômicas e políticas que vão muito além de um pacto setorial de sustentabilidade.
O caso examinado no Cade demonstra como um compromisso privado pode assumir efeitos normativos de grande alcance, criando padrões de conduta que impactam milhares de produtores e influenciam diretamente a posição do Brasil no comércio internacional.
Do ponto de vista jurídico-constitucional, constatou-se que a moratória cumpre um papel legítimo de proteção ambiental, em sintonia com o art. 225 da Constituição, mas extrapola a razoabilidade quando transforma critérios privados em barreiras universais de acesso ao mercado, afetando inclusive produtores que cumprem integralmente o Código Florestal.
Essa sobreposição gera insegurança jurídica e afronta os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, uma vez que o sacrifício imposto a determinados agentes econômicos pode superar os benefícios ambientais marginais obtidos.
No plano do direito concorrencial, a intervenção do Cade mostra-se justificada diante da hipótese de cartel de compra, ainda que a autarquia tenha optado por uma solução de transição até 2026.
O episódio confirma a necessidade de vigilância constante sobre arranjos de autorregulação privada que, sob o manto da sustentabilidade, podem produzir efeitos anticoncorrenciais e reduzir a pluralidade do mercado.
Sob a ótica da estratégia nacional, a moratória expõe um dilema geopolítico: enquanto confere ao Brasil credibilidade internacional imediata, pode fragilizar a autonomia regulatória do país ao submeter sua produção a regras ditadas por agentes privados e pressões externas.
Nesse sentido, torna-se imprescindível que o Estado brasileiro assuma o protagonismo na definição de uma política nacional integrada de sustentabilidade agroambiental, internalizando objetivos legítimos do pacto, mas preservando sua soberania regulatória.
Conclui-se, portanto, que a Moratória da Soja não deve ser abolida nem mantida em sua forma atual de modo acrítico. O caminho adequado é a convergência institucional, em que compromissos privados dialoguem com os instrumentos públicos, garantindo transparência, revisibilidade e previsibilidade aos produtores. Somente assim será possível alinhar três objetivos fundamentais: a preservação da Amazônia, a proteção da concorrência e a inserção estratégica do agronegócio brasileiro no mercado global.
Referências
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