Terras em Disputa: O Labirinto Jurídico da Aquisição de...

Enquanto os brasileiros discutem política, uma guerra silenciosa pelo controle da terra avança, e o poder sobre a nossa segurança alimentar está discretamente mudando de mãos.

Um Tabuleiro de Xadrez Chamado “BRASIL”

A questão da aquisição de terras rurais por estrangeiros no Brasil assemelha-se a uma complexa e interminável partida de xadrez, jogada sobre um tabuleiro feito da terra mais fértil do planeta. De um lado do tabuleiro, senta-se a Soberania Nacional, uma peça rainha, poderosa e defensiva, preocupada com a segurança alimentar, a gestão territorial e a defesa das fronteiras. Do outro lado, o Investimento Estrangeiro, um cavalo ágil e imprevisível, prometendo saltar sobre barreiras para injetar capital, tecnologia e desenvolvimento no agronegócio. Por décadas, os jogadores – governo, investidores, produtores rurais e sociedade civil – têm debatido as regras de um manual escrito em 1971, resultando em um impasse onde cada movimento é contestado e o jogo em si encontra-se paralisado pela incerteza.

O cerne do problema é um verdadeiro túnel do tempo jurídico: uma lei concebida durante o regime militar, a Lei nº 5.709/71, é hoje aplicada às hiperglobalizadas e intrincadas estruturas societárias do século XXI (1). Essa desconexão fundamental gera um ambiente de profunda

insegurança jurídica, um nevoeiro denso que esfria o ânimo dos investidores e deixa os interesses nacionais em um estado de ambiguidade perigosa. O fenômeno, por vezes chamado de "estrangeirização de terras", é visto por alguns como uma ameaça e, por outros, como uma oportunidade indispensável (3).

Vamos navegar pelos três palcos onde esta batalha legal e econômica se desenrola, buscando clarear o caminho em meio à névoa. Analisaremos:

O Poder Executivo: Onde a Advocacia-Geral da União (AGU) atuou como um árbitro inconstante, mudando drasticamente as regras do jogo por meio de interpretações conflitantes.
O Poder Judiciário: Onde o Supremo Tribunal Federal (STF) figura como o juiz supremo, detendo o movimento final e decisivo há anos, sem, contudo, executá-lo.
O Poder Legislativo: Onde o Congresso Nacional, cansado do impasse, tenta redigir um manual de regras inteiramente novo, mais adequado aos tempos atuais.

Ao final, traçaremos os cenários possíveis para o desfecho desta partida, cujo resultado definirá o futuro de um dos ativos mais valiosos do Brasil: sua terra.

1. O Nó Górdio da Lei de 1971 – A Regra do Jogo e Sua Peça Controversa

Para entender o impasse atual, é preciso voltar à origem do manual de regras. A Lei nº 5.709, de 7 de outubro de 1971, foi a primeira grande guardiã das terras brasileiras contra o capital externo (2). Nascida em um contexto de forte nacionalismo, ela estabeleceu um sistema de controle estatal, impondo restrições claras. Entre elas, limites para o tamanho das propriedades que poderiam ser adquiridas por estrangeiros (geralmente até 50 módulos de exploração indefinida) e tetos para a concentração de terras estrangeiras por município: no máximo 25% do território municipal poderia pertencer a estrangeiros, e dentro desse limite, pessoas de uma mesma nacionalidade não poderiam deter mais de 10% da área total do município (4).

Contudo, a verdadeira fonte de toda a controvérsia jurídica, o "nó górdio" que ninguém consegue desatar, reside em um dispositivo específico: o §1º do Artigo 1º da lei. Este parágrafo estabelece a controversa figura da "equiparação". Ele determina que uma pessoa jurídica brasileira, constituída sob as leis do Brasil, será tratada como se fosse estrangeira para fins de aquisição de terras rurais se a maioria de seu capital social pertencer a pessoas (físicas ou jurídicas) estrangeiras que residam ou tenham sede no exterior (1).

Para ilustrar com uma analogia, a lei faz a seguinte pergunta: um time de futebol que joga no campeonato brasileiro, tem um CNPJ brasileiro e sede no Brasil, mas cujo dono, comissão técnica e a maioria dos jogadores são estrangeiros, é verdadeiramente um time brasileiro? A Lei de 1971 responde com um sonoro "não". Para efeitos de propriedade de terras, esse time deve ser tratado como uma equipe estrangeira, sujeito a todas as restrições especiais. A validade e a aplicação desta cláusula são o epicentro de todas as grandes batalhas legais sobre o tema, desde os pareceres da AGU até o julgamento pendente no STF. Ela coloca em rota de colisão a identidade jurídica formal de uma empresa (brasileira) e seu controle material (estrangeiro).

O problema fundamental é que esta lei é um artefato de outra era. Ela reflete uma mentalidade anterior à globalização e à Guerra Fria, quando o capital era menos fluido e o controle corporativo estava mais diretamente ligado à posse da maioria das ações. A lei foi desenhada para proteger o território físico da influência de outros Estados-nação, uma preocupação legítima para a época. No entanto, ela foi promulgada antes mesmo da moderna Lei das Sociedades por Ações de 1976 e décadas antes da explosão das finanças globais, com suas complexas estruturas de holdings, fundos de investimento e acordos de acionistas (5). Hoje, o controle de uma empresa pode ser exercido por meio de mecanismos sofisticados que não dependem necessariamente da detenção da maioria do capital. Tentar regular os fluxos de capital do século XXI com um instrumento tão rudimentar e baseado na nacionalidade é como tentar fiscalizar o comércio eletrônico com leis feitas para carroças. Este anacronismo é a raiz de toda a insegurança jurídica que paralisa o setor.

2. A Bússola Desregulada da AGU – Uma Dança de Pareceres e a Insegurança Jurídica

Se a Lei de 1971 é o mapa antigo, a Advocacia-Geral da União (AGU) tem sido a bússola que guia sua aplicação. O problema é que essa bússola se mostrou desregulada, apontando para o norte por mais de uma década e, subitamente, girando 180 graus para o sul, deixando investidores e operadores do direito perdidos em um mar de incertezas.

2.1. A "Porta Aberta" (1994-2010)

Com a promulgação da Constituição Federal de 1988, que consagrou princípios como a livre iniciativa e a isonomia, surgiu a dúvida se a restritiva Lei de 1971 ainda seria válida. A AGU, como principal órgão de assessoramento jurídico do Poder Executivo, respondeu a essa questão por meio de dois pareceres que se tornaram a lei não escrita do mercado. O Parecer GQ-22/94 e, posteriormente, o Parecer GQ-181/98 firmaram o entendimento de que a cláusula de equiparação (o §1º do Art. 1º) não havia sido "recepcionada" pela nova ordem constitucional (1). Em outras palavras, a Constituição de 1988, ao não diferenciar entre empresa brasileira e empresa brasileira de capital nacional, teria tornado a restrição inconstitucional (5).

O efeito prático foi imediato e profundo: as restrições da Lei de 1971 deixaram de ser aplicadas a empresas com sede no Brasil, independentemente da origem de seu capital. A porta para o investimento estrangeiro no agronegócio, por meio de subsidiárias brasileiras, foi escancarada. Por 16 anos, o mercado operou sob essa premissa, com investimentos bilionários sendo realizados com base na segurança jurídica fornecida por esses pareceres.

2.2. O "Cavalo de Pau" de 2010

Em 2010, em uma das mais drásticas reviravoltas da história jurídica administrativa do país, a AGU deu um "cavalo de pau". Por meio do Parecer CGU/AGU nº 01/2008-RVJ, publicado em agosto de 2010, o órgão declarou que suas interpretações anteriores estavam equivocadas (6). O novo entendimento era de que a cláusula de equiparação da Lei de 1971 era, sim, perfeitamente compatível com a Constituição de 1988 e, portanto, sempre esteve em pleno vigor (1).

A porta que esteve aberta por 16 anos foi violentamente fechada. De um dia para o outro, milhares de empresas e investimentos que se consideravam legais foram lançados em um limbo jurídico, teoricamente sujeitos às antigas e rígidas limitações. Este ato administrativo singular mergulhou o setor em um caos que perdura até hoje.

Essa mudança abrupta de interpretação não foi apenas uma reanálise técnica da lei; foi uma monumental alteração de política econômica executada por um órgão administrativo, com consequências que se assemelham às de uma nova legislação. O mercado e a comunidade jurídica haviam confiado por mais de uma década em uma orientação estável do mais alto conselho jurídico do governo, um princípio conhecido como confiança legítima. A reviravolta de 2010 não apenas estabeleceu uma nova regra para o futuro, mas, ao afirmar que a interpretação anterior estava errada desde o início, lançou uma sombra retroativa sobre todas as transações realizadas no período (7). Essa manobra contornou o processo democrático do Congresso Nacional. Em vez de propor uma nova lei para restringir a aquisição de terras, o Executivo alcançou o mesmo objetivo por meio de uma reinterpretação, um ato com profundas implicações para a separação de poderes e para a estabilidade do ambiente de negócios. Criou-se uma "bomba-relógio jurídica", estabelecendo um precedente de que o governo poderia, unilateralmente, alterar as regras fundamentais do jogo.

3. Oráculo em Silêncio – O STF e a Interminável Espera pela ADPF 342

Com o Executivo tendo criado o caos, coube ao Judiciário a tarefa de restaurar a ordem. O Supremo Tribunal Federal (STF) foi invocado para atuar como o "Oráculo de Delfos" do direito brasileiro, de quem se espera uma palavra final e definitiva para resolver o enigma. O principal veículo para essa decisão é a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 342, ajuizada pela Sociedade Rural Brasileira (SRB) em 2015 (8).

A pergunta central levada à Corte é direta: a cláusula de equiparação da Lei de 1971 é compatível com os princípios constitucionais da livre iniciativa, da igualdade e do direito de propriedade? (9). Em paralelo, tramita a Ação Cível Originária (ACO) 2463, na qual a União e o INCRA buscam justamente anular um parecer da Corregedoria de Justiça de São Paulo que dispensava a aplicação da lei restritiva, reforçando a posição do governo federal (9).

O que se seguiu foi um verdadeiro drama processual. Em abril de 2023, reconhecendo o "grave quadro de insegurança jurídica", o ministro relator André Mendonça concedeu uma liminar para suspender todos os processos sobre o tema no país, uma tentativa de estancar a sangria de decisões conflitantes até que o STF pudesse decidir o mérito (10). Contudo, poucas semanas depois, em maio de 2023, o plenário da Corte analisou a decisão. Com a aposentadoria do ministro Ricardo Lewandowski, o tribunal estava com dez membros, e a votação terminou em um empate de 5 a 5. Pelas regras internas do STF, o empate em casos como este leva à rejeição da proposta. Assim, a suspensão nacional foi derrubada, e a porta para o caos de decisões judiciais divergentes foi reaberta (3).

Este empate em uma questão meramente processual foi extremamente revelador. Não se tratou de um acaso, mas de um sintoma claro da profunda divisão ideológica dentro da própria Corte sobre o tema central. O STF está tão dividido quanto o restante do país no dilema entre soberania e abertura econômica. O fato de o caso estar pendente há quase uma década, desde 2015, já indicava uma forte relutância dos ministros em enfrentar um tema tão politicamente sensível e economicamente impactante (9). O impasse na votação da liminar apenas confirmou que não há consenso fácil. Ao não conseguir chegar a uma decisão final, o STF cria um vácuo de poder. Esse silêncio prolongado pode ser interpretado como um sinal implícito ao Poder Legislativo. A Corte pode estar indicando que uma política socioeconômica tão complexa e de vastas implicações é mais bem resolvida pelo processo negociado e plural do Congresso do que por uma decisão judicial binária e contundente de "constitucional" ou "inconstitucional".

4. Congresso Assumindo as Rédeas – Projetos de Lei como Rota de Fuga do Caos

Diante da instabilidade gerada pelo Executivo e da paralisia do Judiciário, o Congresso Nacional decidiu assumir as rédeas, buscando construir uma "rota de fuga" legislativa para o impasse. Diversos projetos de lei tramitam com o objetivo de substituir o mapa rasgado de 1971 por uma carta de navegação moderna, clara e previsível.

Duas propostas se destacam:

Projeto de Lei (PL) 2.963/2019: De autoria do senador Irajá, este é um dos projetos mais avançados e visa revogar completamente a lei de 1971, estabelecendo um novo marco legal (11). Suas principais características incluem a manutenção de um limite de
25% da área de cada município para terras pertencentes a estrangeiros e a exigência de aprovação prévia do Conselho de Defesa Nacional para aquisições em áreas sensíveis, como a Amazônia Legal e faixas de fronteira (11). A proposta é abertamente pró-investimento, com seus defensores estimando um potencial de atração de R$ 50 bilhões anuais para o país (11).
Projeto de Lei (PL) 2.964/2022: Apresentado pelo então deputado Jerônimo Goergen, este projeto também propõe revogar a legislação antiga, mas com um foco acentuado em transparência e controle (12). Ele prevê a criação de um
registro especial obrigatório em livro auxiliar nos cartórios de registro de imóveis para todas as aquisições por estrangeiros (12). Além disso, estabelece rígidos mecanismos de comunicação desses dados pelos cartórios à Corregedoria de Justiça e ao INCRA, garantindo que o Estado tenha, pela primeira vez, um panorama claro e em tempo real do processo de "estrangeirização" (12).

Esses esforços legislativos representam mais do que uma simples atualização da lei; eles sinalizam uma mudança de paradigma na forma como o Brasil encara a regulação do capital estrangeiro no campo.

O debate está se deslocando da lógica identitária e obsoleta da lei de 1971 para um arcabouço moderno, baseado em risco e gestão territorial. A lei antiga se preocupava fundamentalmente com a pergunta: "Quem é o comprador?", tratando a nacionalidade do capital como o único critério relevante.

Os novos projetos fazem perguntas mais sofisticadas e eficazes:

"Onde a terra está sendo comprada?", reconhecendo que uma fazenda na Amazônia tem implicações estratégicas diferentes de uma em São Paulo (11).
"Qual a concentração de terras em uma determinada região?", usando limites municipais para evitar a formação de enclaves sob controle estrangeiro (11). E, crucialmente,
"A transação é transparente?", focando em registro e monitoramento de dados (12). Essa abordagem permite uma regulação mais inteligente, que pode atrair capital produtivo e, ao mesmo tempo, proteger interesses nacionais verdadeiramente estratégicos. O Congresso tenta, em essência, substituir uma marreta por um conjunto de bisturis, criando um sistema regulatório à altura da complexidade do século XXI.

5. Encruzilhada do Futuro – Legislação, Julgamento ou Inércia?

O Brasil se encontra hoje em um impasse de três vias. O Poder Executivo, com suas interpretações vacilantes, criou a insegurança jurídica. O Poder Judiciário, dividido e hesitante, encontra-se paralisado por ela. E o Poder Legislativo, por sua vez, tenta construir uma saída para o labirinto. Este é o drama central que define o direito agrário brasileiro na atualidade. A partir deste cenário, três futuros se desenham no horizonte:

Caminho Mais Provável: A Solução Legislativa. A contínua inação do STF torna uma nova lei a resolução mais plausível para o conflito. Uma decisão final da Corte sobre a ADPF 342 seria uma "opção nuclear", criando um vencedor e um perdedor claros e arriscando uma disrupção econômica massiva, qualquer que fosse o resultado. Uma nova lei, ao contrário, permite o meio-termo, a negociação de detalhes, a criação de regras de transição e a modulação de efeitos. É possível que o próprio STF esteja aguardando uma ação do Congresso para evitar o ônus de uma decisão tão impactante.
Caminho Disruptivo: A Decisão do STF. Se o Congresso falhar em construir um consenso, a pressão sobre o STF se tornará insustentável. Uma decisão de mérito na ADPF 342 finalmente traria um fim à incerteza, mas de forma abrupta. Se a cláusula de equiparação for declarada inconstitucional, o mercado pode assistir a uma corrida por terras. Se for declarada constitucional, a paralisia atual de investimentos pode se consolidar, e uma avalanche de disputas sobre transações passadas pode inundar o Judiciário.
Caminho Estagnado: A Inércia Contínua. O cenário menos provável, mas ainda possível, é que o impasse atual se arraste. O STF continuaria adiando seu julgamento, e o Congresso não conseguiria aprovar uma nova legislação. Esta inércia perpetuaria a insegurança jurídica, minando lentamente a credibilidade do Brasil como um destino para investimentos sérios e de longo prazo no agronegócio.

O Brasil está diante de uma encruzilhada legal e econômica. Um caminho leva a um marco regulatório moderno, claro e previsível, construído pelo diálogo democrático no Legislativo – uma rodovia projetada para o investimento do século XXI. O outro caminho continua pela estrada nebulosa e traiçoeira da ambiguidade, forçando a nação a navegar seu futuro sob a luz fantasmagórica de uma lei de meio século. A escolha que será feita definirá a paisagem do campo brasileiro por gerações.