Se essa rua fosse minha: juridicidade e moralidade na desafetação urbana
“Se essa rua, se essa rua fosse minha, eu mandava ladrilhar…”
— Canção popular brasileira
Resumo
A desafetação de bens públicos de uso comum do povo representa uma das mais complexas manifestações do poder administrativo no contexto urbano. Envolve a tensão entre o dever de tutela do patrimônio coletivo e a necessidade de modernização da gestão pública. Este artigo examina a juridicidade e a moralidade da desafetação de ruas, praças e áreas verdes à luz do ordenamento constitucional, do Estatuto da Cidade e da jurisprudência nacional, ressaltando os limites éticos e técnicos impostos à alienação ou concessão de bens de fruição coletiva. Conclui-se que a validade desses atos depende de lei específica, motivação técnica e comprovação do interesse público primário, sob pena de vulneração ao princípio republicano e à função social da cidade.
Palavras-chave: direito urbanístico; bens públicos; desafetação; interesse público; função social da cidade.
Abstract
The removal of the public nature of common goods, such as streets and squares, is one of the most complex manifestations of administrative power in urban contexts. It involves a tension between the duty to protect collective assets and the need for modernization of public management. This paper analyzes the legality and morality of the declassification of public spaces under Brazilian constitutional law and national case law, emphasizing the ethical and technical limits of such administrative actions. It concludes that validity requires specific legislation, technical justification, and evidence of primary public interest, failing which the acts breach the republican principle and the social function of the city.
Keywords: urban law; public assets; declassification; public interest; social function of the city.
Sumário: 1. Introdução. 2. Espaço público e juridicidade urbana 3. Planejamento e função social da cidade. 4. Desafetação e interesse público. 5. Privatização do espaço urbano. 6. Controle e integridade administrativa. 7. Conclusão. Referências
1. Introdução
O espaço público é mais que um componente da malha urbana: é a materialização do pacto civilizatório que sustenta a convivência democrática.
A rua, a praça, o parque — esses lugares que aparentemente pertencem a ninguém — são, na verdade, a expressão mais concreta daquilo que pertence a todos.
É neles que a sociedade se reconhece, que o Estado se faz visível e que o Direito encontra corpo e sentido.
Desde o constitucionalismo de 1988, o espaço urbano deixou de ser mera questão de engenharia e passou a integrar o campo dos direitos fundamentais, especialmente na dimensão difusa do direito à cidade.
O artigo 182 da Constituição, ao instituir a função social da propriedade e da cidade, consagrou o dever do Estado de organizar o território em favor da coletividade — e não em favor de sua própria conveniência administrativa.
A desafetação de bens públicos de uso comum, nesse contexto, é uma decisão que toca o âmago da legitimidade republicana.
Ao retirar de uma rua, de uma praça ou de um logradouro o seu caráter de uso coletivo, o poder público altera não apenas o regime jurídico do bem, mas o próprio significado simbólico da cidade.
A rua, uma vez desafetada, deixa de ser espaço de encontro para se tornar objeto de apropriação — um deslocamento que, em termos morais, não é neutro.
Assim, o problema da desafetação transcende o debate sobre competência municipal ou sobre o procedimento administrativo que a autoriza.
Ele se situa no domínio da prudência institucional: trata-se de ponderar o que significa, para o pacto democrático, a conversão de um bem comum em ativo patrimonial.
Toda desafetação, mesmo que juridicamente possível, é eticamente sensível. Sua legitimidade exige motivação robusta, prova de interesse público primário e compatibilidade com os princípios estruturantes da função social da cidade, sob pena de o Estado transformar-se em agente de exclusão.
O presente artigo, portanto, propõe-se a examinar a juridicidade e a moralidade administrativa da desafetação urbana a partir de uma leitura constitucional, jurisprudencial e axiológica.
Busca-se demonstrar que o ato de desafetar, quando desprovido de prudência, converte-se em forma disfarçada de privatização, rompendo o dever de cuidado que o Estado deve ao bem comum.
2. Espaço público e juridicidade urbana
O conceito de espaço público ultrapassa a ideia física de via, praça ou parque.
Do ponto de vista jurídico, trata-se de um bem dotado de regime próprio, caracterizado pela fruição coletiva, pela inalienabilidade condicionada e pela submissão ao interesse público.
Do ponto de vista político, é o palco da vida democrática — o lugar onde o cidadão se reconhece como parte de uma totalidade que o transcende.
A Constituição de 1988, ao instituir o direito à cidade sustentável, atribuiu ao poder público o dever de garantir o uso socialmente justo e ambientalmente equilibrado do território.
Esse dever é indeclinável e impõe limites à autonomia administrativa.
Assim, o gestor não dispõe da rua, da praça ou da área verde como quem gere patrimônio próprio; ele apenas administra bens cuja titularidade é da coletividade, exercendo uma função fiduciária.
A moderna teoria da juridicidade — que substitui o antigo positivismo formalista — ensina que a legalidade é apenas o ponto de partida da validade do ato administrativo.
O gestor não satisfaz o Direito apenas ao agir conforme a lei; ele o realiza ao agir conforme a razão pública, a finalidade constitucional e a moralidade administrativa.
Nesse sentido, a juridicidade urbana impõe uma leitura integrada dos princípios da função social, da sustentabilidade e da supremacia do interesse público.
O espaço público, portanto, não é um vazio à disposição do poder político, mas um valor jurídico estruturante.
É nele que se projetam os direitos de locomoção, de convivência, de lazer, de manifestação e de identidade cultural.
Por isso, o ato que reduz, transfere ou restringe seu uso não é um simples expediente técnico — é uma decisão de alta densidade ética, que deve ser tomada sob critérios de necessidade, proporcionalidade e transparência.
A rua é mais que infraestrutura: é símbolo.
Quando o Estado a desafeta sem justificativa sólida, rompe a continuidade da cidade como construção coletiva e fere o princípio da confiança pública.
O poder de dispor encontra limite no dever de conservar. A administração não cria o espaço público — ela o herda e o guarda para as gerações futuras.
Nessa condição, deve agir com a prudência de quem zela pelo que não é seu, mas de todos.
A juridicidade urbana, nesse sentido, é o antídoto contra a banalização do poder administrativo.
Ela recorda que o Direito não existe para autorizar, mas para conter; não para legitimar a vontade de governar, mas para submeter essa vontade ao princípio da razão pública. A cidade, como construção normativa e simbólica, é expressão desse equilíbrio.
Qualquer decisão que altere seu desenho — especialmente aquelas que retiram do espaço comum seu caráter público — deve ser compreendida não apenas como ato de gestão, mas como ato de responsabilidade constitucional.
4. Desafetação e interesse público
A desafetação de bens públicos constitui um dos atos mais delicados da administração, porque traduz o momento em que o Estado decide retirar de um bem o seu caráter de uso comum, tornando-o disponível para alienação, permuta, concessão ou doação.
Não se trata, portanto, de mera formalidade administrativa, mas de decisão política de alta densidade ética e jurídica.
O bem público desafetado deixa de integrar o domínio coletivo para ingressar na categoria dos bens dominicais — aqueles que o Estado pode dispor livremente, ainda que deva fazê-lo observando o interesse público.
Ocorre que, no Estado de Direito, interesse público não é cláusula vazia, nem autorização genérica para a conveniência administrativa: é princípio vinculado à finalidade constitucional de promover o bem comum.
A desafetação, portanto, só se legitima quando fundada em motivação técnica, autorização legislativa específica e demonstração concreta do interesse público primário.
Tais requisitos não são meros ritos procedimentais, mas salvaguardas do patrimônio coletivo. A ausência de qualquer deles implica violação à moralidade administrativa e à juridicidade material do ato.
A jurisprudência nacional tem consolidado essa compreensão com notável coerência. O Tribunal de Justiça de Mato Grosso, por exemplo, considerou regular a permuta de área institucional apenas quando precedida de autorização legislativa e avaliação técnica (Apelação Cível n. 0015624-49.2013.8.11.0003).
No mesmo sentido, o Tribunal de Justiça de Goiás reconheceu a validade da doação de bem público quando comprovado o interesse social coletivo — no caso, o fomento à geração de empregos e à arrecadação municipal (Apelação Cível n. 0219482-11.2013.8.09.0149).
Por outro lado, a jurisprudência também tem advertido contra o uso abusivo da desafetação. O Superior Tribunal de Justiça, no REsp 1.135.807/RS, relatado pelo Ministro Herman Benjamin, qualificou como “vandalismo estatal” a desafetação de praças e áreas verdes sem fundamento técnico e sem compensação ambiental.
A expressão é forte, mas precisa: revela que o dever de proteção do espaço público é indeclinável, e que a omissão estatal não pode servir de pretexto para sua alienação.
Decisões recentes do Tribunal de Justiça de Minas Gerais caminham na mesma direção. Em 2017, reconheceu-se a legalidade da desafetação de área verde apenas porque acompanhada de compensação ambiental proporcional e preservação do percentual mínimo de espaços verdes urbanos (Apelação Cível n. 1070211-05.3042.6.003).
Já em 2020, o mesmo tribunal confirmou a validade da desafetação de uma rua municipal, entendendo inexistir lesão à moralidade ou desvio de finalidade, uma vez comprovadas as melhorias coletivas decorrentes do ato (Remessa Necessária-Cv n. 1033109-00.08156-2/005).
Esses precedentes revelam um denominador comum: a desafetação é medida excepcional, que só se justifica quando o benefício coletivo supera o ônus da perda do bem público.
Não há interesse público presumido; há interesse público demonstrado.
A doutrina contemporânea denomina essa exigência de prudência administrativa — virtude que exige do gestor a consciência de que o poder de dispor do patrimônio coletivo deve ser exercido com parcimônia, sob o escrutínio da sociedade e do Legislativo. A autorização legal, nesses casos, não é mera formalidade; é manifestação de controle republicano sobre o uso dos bens de todos.
A desafetação, enfim, é legítima quando realiza a cidade como valor, e não como mercadoria. Quando praticada com base em estudos técnicos, motivação idônea e transparência, constitui instrumento legítimo de reordenação territorial. Mas, quando movida pela conveniência financeira ou pela omissão, degrada o princípio da juridicidade e rompe a confiança pública — transformando o administrador em mero gestor de transações e não em guardião do interesse coletivo.
Em termos morais, desafetar é uma forma de decidir o destino daquilo que simboliza o comum. E, como todo ato que toca o bem comum, só é justo quando nasce do dever de proteger.
5. Privatização do espaço urbano
O fenômeno da privatização do espaço urbano não se manifesta apenas pela alienação formal de bens públicos, mas também pelas múltiplas formas de reconfiguração simbólica do uso coletivo.
Em nome da modernização e da eficiência, multiplicam-se concessões, parcerias e “requalificações” que, sob aparência de gestão racional, retiram do cidadão o direito de usufruir plenamente da cidade.
O que se observa é a consolidação de uma nova retórica: a da cidade como empresa, o gestor como empreendedor e o cidadão como consumidor.
Nessa lógica, o espaço público deixa de ser território de convivência para se tornar mercadoria de fruição condicionada — um produto cultural, estético ou financeiro, muitas vezes inacessível àqueles que dele mais necessitam.
O discurso da eficiência urbana, embora sedutor, pode degenerar em desvio de finalidade quando ignora o caráter simbólico e político dos bens públicos.
A rua, a praça e o parque não são apenas espaços de circulação ou lazer: são os lugares onde a cidadania se reconhece e se exercita.
Quando o poder público transforma esses espaços em instrumentos de exploração econômica, rompe-se a essência republicana da cidade e corrompe-se a noção de bem comum.
O direito urbanístico contemporâneo não proíbe a colaboração público-privada, mas a subordina a princípios de juridicidade, publicidade e controle social.
Toda concessão ou requalificação deve ser orientada pela ideia de função social ampliada, compreendida não apenas em sua dimensão econômica, mas também cultural, ecológica e identitária.
A ausência de motivação técnica e de participação popular converte o ato administrativo em exercício de poder autorreferido — uma espécie de “desafetação pela porta dos fundos”, expressão que vem ganhando força na doutrina crítica.
Esse quadro é particularmente visível nas grandes capitais brasileiras, onde o discurso da revitalização urbana tem servido de justificativa para a apropriação privada de praças, praias, calçadas e espaços culturais.
Tais iniciativas, longe de representar um avanço civilizatório, revelam o enfraquecimento do dever republicano de tutela do espaço público.
O poder público não é dono da cidade, mas seu curador ético e jurídico.
Sua missão não é maximizar receitas, mas garantir o acesso universal e equitativo ao território urbano.
O administrador que trata o solo público como ativo contábil trai o sentido constitucional de sua função e banaliza o ideal de cidadania.
A cidade contemporânea é o espelho da alma coletiva.
Ela não pode ser administrada com o pragmatismo frio de um balanço financeiro.
Cada rua, cada praça, cada parque constitui um fragmento de memória, um símbolo de convivência, um pedaço de identidade.
Por isso, a alienação ou concessão de bens públicos não pode ser legitimada pela retórica da eficiência, mas apenas pela prova do interesse público primário e da compatibilidade com o planejamento urbano e ambiental.
Como ensina a experiência brasileira recente, o risco não está apenas na venda formal, mas na erosão simbólica da esfera pública — quando o Estado cede o espaço comum à lógica da exclusividade e da rentabilidade.
Nesse ponto, a moralidade administrativa assume papel fundamental: é o freio ético da administração, o parâmetro invisível que recorda ao gestor que a rua não é sua, mas de todos.
A verdadeira modernização urbana é a que preserva o acesso, a fruição e a beleza compartilhada; não a que mascara a privatização sob o verniz da eficiência.
O espaço público, como categoria jurídica e política, é o lugar da igualdade e da diferença, o território onde a diversidade humana se encontra sem barreiras.
Perder esse espaço é empobrecer a democracia.
Conservá-lo é cumprir a Constituição
6. Controle e integridade administrativa (versão expandida e aprofundada)
O controle da administração pública não é obstáculo à eficiência, mas condição de sua legitimidade. O Estado Democrático de Direito não se sustenta na liberdade de agir, e sim na obrigação de justificar. Todo ato de gestão — sobretudo aquele que toca o patrimônio coletivo — deve ser acompanhado de motivação clara, coerente e rastreável, apta a demonstrar que o administrador não se desviou do interesse público primário.
A moralidade administrativa, erigida a princípio constitucional autônomo pelo artigo 37 da Carta de 1988, não se confunde com a moral privada ou subjetiva.
Trata-se de uma moral jurídica, objetivada, vinculada à noção de integridade institucional. A moralidade exige do agente público conduta compatível com os valores republicanos, e da decisão administrativa, coerência entre sua finalidade declarada e o propósito constitucional que a legitima.
No campo urbanístico, essa integridade adquire contornos ainda mais sensíveis.
O gestor, ao lidar com o território, atua sobre o espaço de todos, exercendo poder quase fundacional sobre a vida coletiva.
Cada decisão de desafetação, concessão ou permuta repercute não apenas sobre o patrimônio físico, mas sobre a memória, a paisagem e o sentimento de pertencimento urbano. Por isso, a integridade administrativa deve ser vista como virtude constitucional — o ponto de convergência entre técnica e ética, entre legalidade e prudência.
A ausência de integridade é o que transforma a gestão em arbítrio e a lei em mero instrumento de conveniência.
Um ato legal pode ser ilegítimo se carecer de motivação honesta ou de finalidade pública.
A licitude formal não é suficiente: é preciso que o conteúdo da decisão corresponda ao que se espera de um poder público que age em nome da coletividade.
Nesse contexto, os instrumentos de controle externo e social — Ministério Público, Tribunais de Contas, Câmaras Municipais e a própria cidadania organizada — tornam-se elementos essenciais de equilíbrio institucional.
Eles não representam obstáculos à ação administrativa, mas garantias de que o exercício do poder não se desgarre de sua base ética.
A cidade, enquanto bem jurídico difuso, só é verdadeiramente pública quando seu destino pode ser discutido, fiscalizado e compreendido por todos.
A integridade administrativa, portanto, é mais que princípio: é método e atitude. Exige do gestor transparência, coerência e disposição para prestar contas.
No domínio da política urbana, significa administrar o território com consciência de que cada metro quadrado da cidade é um fragmento de interesse coletivo.
Como ensina a boa doutrina administrativa, a moralidade é o conteúdo ético da legalidade, e a integridade é o seu desdobramento prático.
Não há boa gestão sem retidão de finalidade, assim como não há prudência sem prestação de contas.
Por isso, o administrador íntegro é aquele que compreende que agir corretamente é também explicar por que se age.
A cidade é, por natureza, o espaço da convivência plural. Cuidar dela é o mais nobre exercício da moralidade republicana.
Cada ato de gestão que protege o espaço público reafirma a integridade da administração; cada ato que o ameaça fragiliza o pacto de confiança que sustenta o Estado.
7. Conclusão
O regime jurídico da desafetação de bens públicos de uso comum traduz, em última análise, o ponto de equilíbrio entre a autonomia municipal e a supremacia do interesse coletivo.
A cidade, enquanto expressão concreta do pacto republicano, não pode ser objeto de disposições arbitrárias, mas sim de decisões tecnicamente justificadas, juridicamente fundadas e moralmente íntegras.
A jurisprudência tem reafirmado que a legitimidade dos atos de desafetação depende da observância estrita à legalidade, da existência de motivação técnica idônea, da compensação ambiental proporcional e da transparência administrativa.
Esses requisitos não são meros formalismos: constituem garantias essenciais da integridade do patrimônio público e da confiança social no poder estatal.
Desafetar, portanto, não é simples ato administrativo; é um ato de governo, que envolve escolhas de política urbana, repercute sobre a identidade da cidade e alcança a memória coletiva de seus habitantes.
Cada rua, cada praça, cada área verde possui dimensão simbólica que ultrapassa o domínio material — são lugares de pertencimento, de história e de convivência.
Por isso, a decisão de retirar-lhes o caráter público exige não apenas fundamento legal, mas consciência ética e prudência institucional.
A moralidade administrativa, nesse contexto, não se reduz a virtude retórica: constitui critério jurídico de validade e condição de legitimidade substancial dos atos de gestão. É pela moralidade — entendida como integridade da finalidade e decoro da decisão — que o Direito reafirma sua função civilizatória e impede que a conveniência política se sobreponha ao interesse coletivo.
A cidade sustentável é, antes de tudo, cidade juridicamente íntegra.
Não se constrói com slogans ou reformas ocasionais, mas com a permanência dos princípios constitucionais que lhe dão sentido e forma.
Somente onde o espaço público permanece resguardado como bem de todos e símbolo da convivência democrática, a República se realiza plenamente — não apenas como sistema político, mas como modo de vida.
Referências:
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal, 1988.
BRASIL. Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 11 jul. 2001.
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GOIÁS. Tribunal de Justiça. Apelação Cível n. 0219482-11.2013.8.09.0149. Rel. Des. Sandra Regina Teodoro Reis. Julgado em: 23 jan. 2018. Sexta Câmara Cível. Diário da Justiça, 6 fev. 2018.
MATO GROSSO. Tribunal de Justiça. Apelação Cível n. 0015624-49.2013.8.11.0003. Rel. Des. Gilberto Lopes Bussiki. Julgado em: 16 ago. 2021. Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo. Diário da Justiça Eletrônico, 25 ago. 2021.
MINAS GERAIS. Tribunal de Justiça. Apelação Cível n. 1070211-05.3042.6.003. Rel. Des. Áurea Brasil. Julgado em: 27 abr. 2017. Quinta Câmara Cível. Diário da Justiça Eletrônico, 9 maio 2017.
MINAS GERAIS. Tribunal de Justiça. Remessa Necessária-Cv n. 1033109-00.08156-2/005. Rel. Des. Alberto Vilas Boas. Julgado em: 11 fev. 2020. Diário da Justiça Eletrônico, 28 fev. 2020.
RABELLO, Sônia. O novo projeto para o Jardim de Alah afronta os direitos fundamentais do cidadão carioca. Revista Jus Navigandi, Teresina, ano 29, n. 7297, 2 maio 2024. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/109183. Acesso em: 9 out. 2025.
