Cobrança por Serviços Acessórios no Transporte Aéreo: Entre a Liberdade Tarifária e o Dever de Informação ao Consumidor
Luiz Carlos Nacif Lagrotta
Resumo
O artigo analisa a tendência de desagregação tarifária no transporte aéreo, evidenciada pela cobrança por bagagem de mão e pela eliminação de assentos reclináveis em companhias internacionais. Examina o conflito entre liberdade tarifária e dever de informação, à luz da regulação da ANAC, do Código de Defesa do Consumidor e do Projeto de Lei nº 5.041/2025. Conclui pela necessidade de um modelo regulatório híbrido, que harmonize eficiência de mercado e proteção do passageiro.
Abstract
The article examines the growing trend of fare unbundling in air transport, illustrated by the introduction of charges for carry-on baggage and the elimination of reclining seats by international airlines. It discusses the tension between tariff freedom and the duty to inform under Brazilian consumer law and ANAC regulations, highlighting Bill No. 5.041/2025 as a potential corrective measure. It concludes that regulatory balance must ensure both market efficiency and passenger protection.
Palavras-chave: Aviação civil; Regulação; Direito do consumidor; ANAC; Bagagem de mão; Assentos reclináveis; Liberdade tarifária.
Keywords: Civil aviation; Regulation; Consumer law; ANAC; Carry-on baggage; Reclining seats; Tariff freedom.
Sumário: 1. Introdução – a nova economia da aviação civil • 2. Marco regulatório e a liberdade tarifária na ANAC • 3. O papel do Procon-SP e o diálogo institucional • 4. O Projeto de Lei nº 5.041/2025 e a resposta legislativa • 5. A experiência comparada: a WestJet e o fim dos assentos reclináveis • 6. Conclusão – cidadania regulatória e tutela do passageiro
1. Introdução – a nova economia da aviação civil (versão expandida)
O transporte aéreo, em tempos recentes, passou por uma transformação estrutural de natureza econômica e regulatória. Se, outrora, o preço da passagem representava o custo global do deslocamento — incluindo serviços como despacho de bagagem, marcação de assento e até a reclinação da poltrona —, o modelo contemporâneo vem adotando a lógica da precificação fragmentada de serviços, na qual o consumidor paga exclusivamente pelo que utiliza.
Essa tendência, denominada desagregação tarifária (fare unbundling), decorre de uma filosofia empresarial fundada na eficiência operacional e na maximização da margem por assento, mas tem consequências jurídicas expressivas. Sob o prisma econômico, a justificativa é reduzir custos e ampliar o acesso a tarifas mais baixas; sob o prisma jurídico, porém, suscita controvérsias quanto à preservação do núcleo essencial do contrato de transporte aéreo, cuja natureza é de serviço público delegado, sujeito a padrões mínimos de qualidade e segurança.
No plano internacional, o fenômeno manifesta-se de diversas formas: a eliminação da gratuidade da bagagem de mão, a cobrança por marcação de assento, a restrição do espaço para as pernas (legroom), o encosto fixo e, mais recentemente, a cobrança pela reclinação da poltrona. A companhia canadense WestJet é exemplo paradigmático: a empresa decidiu eliminar a reclinação dos assentos da classe econômica tradicional, oferecendo esse conforto apenas mediante pagamento adicional.
Trata-se de uma mercantilização do conforto, em que elementos tradicionalmente vinculados à dignidade do transporte são convertidos em “opcionais”. A decisão, por mais racional sob o ponto de vista econômico, provoca indagações jurídicas relevantes: pode o transportador suprimir aspectos inerentes à experiência mínima de viagem? E mais: até que ponto a liberdade de precificação, assegurada pela lei, exime a companhia aérea de observar o princípio da boa-fé objetiva e da proteção do consumidor?
No Brasil, o debate assume contornos ainda mais complexos diante das recentes práticas tarifárias das companhias Latam, Gol e Azul, que implementaram ou anunciaram tarifas “básicas”, sem direito à mala de mão gratuita.
Tais práticas levaram à reação do Procon-SP e à tramitação do Projeto de Lei nº 5.041/2025, conhecido como “PL das Bagagens”, que busca restabelecer um patamar mínimo de proteção legal.
Essa conjuntura revela o choque entre liberdade econômica e função social da empresa, entre regulação econômica e regulação social. É nesse ponto de tensão que se situa a análise proposta neste artigo: até onde a autonomia tarifária pode ir sem violar a essência do serviço público de transporte e o direito básico do consumidor à informação, à segurança e ao conforto mínimo?
2. Marco regulatório e a liberdade tarifária na ANAC (versão expandida)
A Lei nº 11.182/2005, diploma fundador da Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC), consagrou, em seu artigo 8º, a liberdade tarifária e operacional como pilar da regulação do setor aéreo brasileiro. Essa diretriz representou uma ruptura com o modelo anterior, centralizado e intervencionista, e buscou alinhar o Brasil às práticas internacionais da aviação civil, especialmente à lógica de mercado da Organização da Aviação Civil Internacional (OACI).
A ideia central é que as companhias aéreas, competindo livremente, possam diferenciar produtos e serviços de acordo com o perfil e o poder aquisitivo dos passageiros. A ANAC, nesse cenário, abandona o papel de fixadora de tarifas e assume a função de reguladora da segurança, da transparência e da concorrência leal, intervindo apenas quando houver práticas que comprometam o equilíbrio entre liberdade de mercado e interesse público.
Contudo, essa liberdade não é absoluta. A regulação setorial brasileira está subordinada à Constituição e às normas de defesa do consumidor. O Código de Defesa do Consumidor (Lei nº 8.078/1990) impõe ao prestador de serviços o dever de informação adequada, clara e ostensiva (art. 6º, III) e veda práticas abusivas que restrinjam direitos básicos ou imponham obrigações desproporcionais (art. 39, V e X).
Nesse contexto, a Resolução ANAC nº 400/2016 desempenha papel central. O ato normativo define as Condições Gerais de Transporte Aéreo (CGTA) e estabelece, entre outros princípios:
o direito do passageiro à informação clara e acessível sobre as tarifas e serviços incluídos;
a proibição de alteração contratual sem comunicação prévia e consentimento expresso;
e o dever das companhias de preservar padrões mínimos de conforto e segurança, inclusive quanto ao espaço físico e condições de assento.
A liberdade tarifária, portanto, deve ser interpretada à luz da proporcionalidade e da função social da atividade regulada. Se a regulação econômica visa à eficiência e competitividade, a regulação social visa à proteção da parte vulnerável da relação — o passageiro.
A eliminação de serviços antes essenciais (como o despacho gratuito de bagagem ou a reclinação de assento) pode ser lícita do ponto de vista da livre iniciativa, mas torna-se problemática quando compromete o núcleo de adequação do serviço — conceito previsto no art. 22 do CDC e reiterado pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça.
A atuação da ANAC, nesse cenário, deve buscar um ponto de equilíbrio: garantir a competitividade das empresas sem permitir a precarização do serviço público concedido. A regulação contemporânea não se confunde com intervenção direta, mas tampouco se reduz à omissão. É, antes, um exercício de governança técnica e social, no qual eficiência e dignidade coexistem como vetores complementares.
Assim, a liberdade tarifária, longe de ser um salvo-conduto absoluto, deve ser compreendida como instrumento de política pública regulatória: legítima enquanto fomenta inovação e acesso, ilegítima quando resulta em práticas abusivas, opacas ou lesivas à confiança legítima do consumidor.
3. O papel do Procon-SP e o diálogo institucional (versão expandida)
O protagonismo assumido pelo Procon-SP, ao requisitar esclarecimentos às companhias aéreas sobre as novas tarifas “básicas”, evidencia o papel crucial dos órgãos de defesa do consumidor na arquitetura regulatória brasileira.
Embora a ANAC detenha competência técnica e normativa sobre o transporte aéreo, a proteção do consumidor constitui valor constitucional autônomo (art. 5º, XXXII, e art. 170, V, da Constituição Federal), conferindo legitimidade concorrente aos entes estaduais e municipais para atuar na tutela dos direitos do passageiro.
Em outubro de 2025, o Procon-SP notificou Latam e Gol para prestarem informações sobre a tarifa que, em determinadas rotas internacionais, impede o transporte gratuito de bagagem de mão. Essa modalidade, segundo o órgão, poderia restringir direitos básicos do consumidor e comprometer a transparência na oferta de serviços.
A nota oficial questionou se a nova estrutura tarifária foi apresentada de forma clara, conforme exigem os artigos 6º e 31 do Código de Defesa do Consumidor, e se não configuraria prática abusiva ao impor custos adicionais de modo disfarçado.
Além do aspecto informacional, o Procon levantou uma preocupação inédita e relevante: o potencial risco à segurança de voo decorrente da obrigatoriedade de posicionar volumes sob os assentos — prática que, em situações de emergência, pode retardar a evacuação da aeronave, a qual deve ocorrer, por norma internacional, em até 90 segundos. Também foi solicitado que as companhias apresentassem eventuais estudos ergonômicos ou sanitários sobre os impactos da restrição do espaço para as pernas em voos longos.
A reação do Procon não representa, como às vezes se alega, interferência indevida no domínio econômico, mas sim afirmação do controle social sobre a atividade regulada. A Constituição Federal de 1988, ao estabelecer o modelo de Estado regulador, conferiu aos órgãos de defesa do consumidor função complementar e corretiva, especialmente quando a regulação técnica se mostra insuficiente para coibir distorções de mercado.
É nesse ponto que emerge a necessidade de um diálogo institucional entre a ANAC e o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor (SNDC). Em vez de se sobreporem, os regimes devem atuar de forma coordenada, observando o princípio da cooperação federativa (art. 23, CF). Enquanto a ANAC zela pela eficiência e competitividade do setor, os Procons asseguram que tais objetivos não sejam perseguidos à custa da transparência, da segurança e do equilíbrio contratual.
A ausência de um canal permanente de interlocução entre a autoridade regulatória e os órgãos consumeristas tem levado a soluções fragmentadas e reativas, em que cada episódio suscita interpretações autônomas. Uma política pública regulatória madura deve instituir protocolos de comunicação e resposta rápida, permitindo que eventuais inovações tarifárias sejam avaliadas previamente sob o prisma da adequação, da proporcionalidade e da segurança jurídica.
Em suma, o caso em análise não é apenas uma disputa administrativa pontual, mas revela o tensionamento sistêmico entre regulação técnica e regulação social. O Procon-SP, ao agir, reafirma a importância de uma governança regulatória plural, na qual o consumidor não é mero destinatário passivo, mas sujeito de direitos fundamentais em face do poder econômico privado.
4. O Projeto de Lei nº 5.041/2025 e a resposta legislativa (versão expandida)
Diante da crescente insatisfação social e da multiplicação de modelos tarifários que restringem direitos tradicionalmente assegurados, o Congresso Nacional iniciou a tramitação do Projeto de Lei nº 5.041/2025, popularmente conhecido como “PL das Bagagens”.
De autoria do deputado Da Vitória (PP-ES), o projeto foi impulsionado pela repercussão negativa das novas tarifas e pelo reconhecimento, por parte da presidência da Câmara, de que a cobrança por bagagem de mão ultrapassou os limites da razoabilidade contratual. O presidente da Casa, Hugo Motta (Republicanos-PB), chegou a classificar a prática como “absurda”, anunciando a votação em regime de urgência.
O texto do projeto propõe vedar a cobrança por bagagens de mão de até 10 kg, padronizar suas dimensões e determinar que tais condições sejam previstas expressamente em lei federal, e não apenas em resolução da ANAC. A proposta também atribui à ANAC o dever de fiscalizar o cumprimento da norma, impondo sanções às companhias que descumprirem o padrão legal.
Em termos jurídicos, o PL representa uma reafirmação do princípio da reserva legal no campo da regulação econômica. Ao deslocar o tema do plano infralegal para o âmbito legislativo, o Parlamento busca restaurar a previsibilidade e a estabilidade normativa, evitando que o padrão de proteção ao passageiro fique sujeito à oscilação das políticas internas da agência reguladora ou à pressão econômica do setor.
O debate, contudo, ultrapassa a simples questão da mala de mão. O que está em jogo é o alcance da liberdade tarifária frente à função social da empresa e ao princípio da dignidade da pessoa humana, fundamento da ordem econômica (art. 170, caput, da Constituição).
Em última instância, discute-se se a livre iniciativa pode legitimar a fragmentação do serviço aéreo em microprodutos pagos — reclinação, bagagem, marcação de assento —, o que implicaria transformar o transporte em um mosaico de “opcionais” e esvaziar sua natureza de serviço público essencial.
Do ponto de vista regulatório, a proposta também sinaliza um movimento de repolitização da aviação civil, no sentido de reequilibrar a relação entre a autonomia técnica da ANAC e o controle democrático exercido pelo Legislativo.
Ainda que a agência possua expertise e independência decisória, a definição de direitos mínimos do passageiro envolve interesses públicos primários, cuja proteção é indelegável e deve permanecer sob a égide da lei.
A eventual aprovação do PL 5.041/2025 consolidará a bagagem de mão gratuita como direito subjetivo do passageiro, vinculando as companhias aéreas à observância de um padrão mínimo de serviço. Tal medida, embora possa limitar a flexibilidade tarifária, reforça a segurança jurídica e a confiança legítima do consumidor, elementos indispensáveis à sustentabilidade de longo prazo do setor.
Por fim, sob o ângulo simbólico, o projeto reflete um processo de amadurecimento regulatório: o reconhecimento de que a eficiência de mercado não pode ser dissociada da dimensão cidadã do transporte aéreo, que envolve não apenas deslocar pessoas, mas garantir-lhes tratamento digno e previsível no exercício do direito de ir e vir.
5. A experiência comparada: a WestJet e o fim dos assentos reclináveis
No plano internacional, o caso da WestJet, companhia aérea canadense, ganhou projeção global ao anunciar, em outubro de 2025, a eliminação dos assentos reclináveis na classe econômica de suas aeronaves Boeing 737-8 MAX e 737-800, passando a cobrar adicionalmente dos passageiros que desejassem esse conforto.
A justificativa oficial repousa em dois argumentos empresariais: primeiro, o de que os assentos fixos aumentariam a “sensação de espaço pessoal” e reduziriam conflitos entre passageiros; segundo, o de que o novo design ultrafino permitiria incluir uma fileira suplementar de poltronas, reduzindo o custo operacional por assento e, por conseguinte, os preços médios das tarifas.
Trata-se, portanto, de um exemplo emblemático do movimento de mercantilização do conforto — expressão que sintetiza o fenômeno pelo qual atributos outrora indissociáveis da experiência mínima de transporte passam a ser convertidos em produtos opcionais.
O gesto da WestJet, ainda que juridicamente possível sob a lógica da livre iniciativa, inaugura um precedente regulatório inquietante, pois relativiza o próprio conceito de “adequação do serviço”, que constitui dever essencial do transportador conforme o art. 22 do Código de Defesa do Consumidor.
Em perspectiva comparada, observa-se que os marcos regulatórios norte-americano e europeu vêm enfrentando dilemas semelhantes. O Department of Transportation (DOT) dos Estados Unidos, embora adote postura liberal quanto à estrutura tarifária, exige disclosure prévio, transparente e detalhado de todos os custos incidentes sobre o bilhete — sob pena de multa administrativa por violação do dever de informação.
A União Europeia, por sua vez, consolidou um regime de “passenger rights” que impõe às companhias o respeito a padrões mínimos de conforto, comunicação e compensação, previstos no Regulamento (CE) nº 261/2004, aplicáveis inclusive a transportadoras estrangeiras que operem em seu território.
Em contraste, o modelo brasileiro, ainda em consolidação, confere à ANAC significativa margem de discricionariedade técnica, mas não define parâmetros objetivos de conforto mínimo, limitando-se a exigir que o serviço seja prestado de modo “adequado, eficiente e seguro”.
Tal omissão normativa abre espaço para a proliferação de soluções econômicas agressivas, que — embora competitivas — correm o risco de degradar a qualidade do serviço e afrontar o princípio da dignidade da pessoa humana, fundamento da ordem econômica (art. 170, caput, da Constituição).
A reflexão que o caso canadense suscita é paradigmática: se o transporte aéreo for reduzido a um conjunto de escolhas pagas, corre-se o perigo de converter o passageiro em mero consumidor precificado, submetido a uma lógica de exclusão pela renda. É nesse ponto que a regulação pública adquire papel civilizatório: preservar um núcleo essencial de conforto e segurança, não como luxo, mas como elemento intrínseco ao direito fundamental de mobilidade.
Assim, a WestJet serve de advertência. A inovação comercial, embora legítima, deve ser acompanhada de instrumentos regulatórios de contenção e transparência, sob pena de que o transporte aéreo — símbolo de progresso e integração — converta-se em espaço de precarização disfarçada de eficiência.
6. Conclusão – cidadania regulatória e tutela do passageiro
O panorama descrito revela um momento de inflexão no direito regulatório contemporâneo: de um lado, o imperativo econômico de competitividade; de outro, a necessidade de preservar padrões civilizatórios mínimos que garantam segurança, conforto e previsibilidade ao usuário. O transporte aéreo, pela sua natureza técnica e pela assimetria informacional que o caracteriza, não pode ser tratado como uma mera mercadoria de prateleira.
A liberdade tarifária, prevista na legislação brasileira e defendida pela ANAC como instrumento de dinamização do mercado, deve ser compreendida como liberdade condicionada — subordinada ao dever de informação, à boa-fé objetiva e à vedação de práticas abusivas.
Nenhum princípio econômico pode suplantar o dever de transparência e respeito à confiança legítima do consumidor, pilares do Código de Defesa do Consumidor e da jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça, segundo a qual o serviço público delegado deve manter um padrão mínimo de adequação, ainda que prestado em regime concorrencial.
O Projeto de Lei nº 5.041/2025 e as manifestações do Procon-SP demonstram que a sociedade brasileira exige recalibrar os limites da autonomia empresarial no setor aéreo. Não se trata de sufocar a livre iniciativa, mas de reafirmar que a eficiência econômica não é um valor autossuficiente — ela deve ser temperada pela equidade e pela proteção da parte vulnerável. O Estado regulador moderno não se confunde com o Estado intervencionista do passado; sua função é garantir equilíbrio e previsibilidade, atuando como árbitro da confiança social.
Nesse contexto, a cidadania regulatória desponta como conceito-chave. O passageiro deixa de ser mero usuário para tornar-se sujeito de direitos públicos subjetivos, amparado por uma malha normativa que une Constituição, legislação consumerista e regulação técnica.
O exercício dessa cidadania depende, todavia, de transparência ativa: cláusulas contratuais compreensíveis, avisos claros no momento da compra, e mecanismos eficazes de reparação quando a experiência de transporte for frustrada.
Conclui-se, pois, que a liberdade de mercado, quando desprovida de lastro ético e normativo, degenera em arbitrariedade comercial. A cobrança por reclinar o assento, por transportar uma mala de mão ou por escolher um lugar digno dentro da aeronave pode ser sintoma de um modelo que perdeu o senso do razoável. A missão da regulação pública — e, em especial, do Direito — é restituir essa medida de equilíbrio.
O transporte aéreo, enquanto serviço público essencial, deve continuar sendo expressão de mobilidade, inclusão e dignidade. Que a racionalidade econômica não apague o humanismo jurídico que sustenta o contrato de transporte. Afinal, voar é um ato técnico, mas também um ato de confiança — e a confiança é, antes de tudo, uma categoria jurídica que o Estado e o mercado estão obrigados a proteger.
Referências:
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Senado Federal, 1988. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 17 out. 2025.
BRASIL. Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990. Dispõe sobre a proteção do consumidor e dá outras providências. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 12 set. 1990.
BRASIL. Lei nº 11.182, de 27 de setembro de 2005. Cria a Agência Nacional de Aviação Civil – ANAC e dispõe sobre sua estrutura e competências. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 28 set. 2005.
BRASIL. Projeto de Lei nº 5.041, de 2025 (Câmara dos Deputados). Garante a gratuidade da bagagem de mão em voos domésticos e internacionais e dá outras providências. Brasília, DF: Câmara dos Deputados, 2025. Disponível em: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2475984. Acesso em: 17 out. 2025.
BRASIL. Resolução nº 400, de 13 de dezembro de 2016. Dispõe sobre as Condições Gerais de Transporte Aéreo. Brasília, DF: Agência Nacional de Aviação Civil – ANAC, 2016. Disponível em: https://www.anac.gov.br. Acesso em: 17 out. 2025.
ESTADÃO. Sem mala de mão? Procon-SP pede que companhias aéreas expliquem cobrança extra por bagagem. São Paulo, 16 out. 2025. Disponível em: https://www.estadao.com.br/viagem/sem-mala-de-mao-procon-sp-pede-companhias-aereas-expliquem-passagem-nao-da-direito-bagagem/. Acesso em: 17 out. 2025.
INFOMONEY. Companhia aérea passará a cobrar dos passageiros para reclinar o assento. São Paulo, 16 out. 2025. Disponível em: https://www.infomoney.com.br/economia/companhia-aerea-passara-a-cobrar-dos-passageiros-para-reclinar-o-assento/. Acesso em: 17 out. 2025.
INFOMONEY. Entenda o que muda com o projeto que garante bagagem de mão gratuita em voo no Brasil. São Paulo, 17 out. 2025. Disponível em: https://www.infomoney.com.br/politica/entenda-o-que-muda-com-o-projeto-que-garante-bagagem-de-mao-gratuita-em-voo-no-brasil/. Acesso em: 17 out. 2025.
VALOR INVESTE. PL que veta cobrança de taxa por bagagem de mão pode ser votado semana que vem; entenda medida. Brasília, DF, 17 out. 2025. Disponível em: https://valorinveste.globo.com/mercados/brasil-e-politica/noticia/2025/10/17/pl-que-veta-cobranca-de-taxa-por-bagagem-de-mao-pode-ser-votado-semana-que-vem-entenda-medida.ghtml. Acesso em: 17 out. 2025.
VIAGEM E TURISMO. Os assentos reclináveis em aviões vão acabar? São Paulo, 20 mar. 2025. Disponível em: https://viagemeturismo.abril.com.br/noticias/os-assentos-reclinaveis-em-avioes-vao-acabar/. Acesso em: 17 out. 2025.
UNIÃO EUROPEIA. Regulamento (CE) nº 261/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de fevereiro de 2004. Estabelece regras comuns sobre compensação e assistência a passageiros em caso de recusa de embarque ou cancelamento de voo. Jornal Oficial da União Europeia, L 46, Bruxelas, 17 fev. 2004.
UNITED STATES. Department of Transportation (DOT). Enhancing Airline Passenger Protections II. Washington, D.C., 2023. Disponível em: https://www.transportation.gov/airconsumer. Acesso em: 17 out. 2025.
