O Estado-Empresário em Reconfiguração: Análise Jurídico-Econômica da Situação dos Correios à Luz dos Arts. 170 e 173 da Constituição da República
Luiz Carlos Nacif Lagrotta
Resumo
O presente artigo examina, sob enfoque jurídico-econômico e institucional, a situação contemporânea da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT), tomando por base os princípios constitucionais da livre iniciativa, da função social da propriedade, da neutralidade competitiva e da responsabilidade fiscal. Analisa-se a compatibilidade entre o modelo jurídico da estatal e as exigências da Constituição Econômica de 1988, discutindo-se a redefinição de seu papel à luz da governança corporativa, do compliance público e das alternativas de reestruturação — inclusive privatização e parcerias público-privadas. O estudo adota abordagem técnica e neutra, propondo parâmetros constitucionais para a modernização institucional e para a atuação eficiente e legítima do Estado no domínio econômico.
Palavras-chave: Constituição Econômica; empresa pública; Correios; governança corporativa; neutralidade competitiva; compliance estatal.
Abstract
This article examines, from a legal-economic and institutional perspective, the contemporary situation of the Brazilian Post and Telegraph Company (ECT). It analyzes the compatibility between the company’s legal framework and the 1988 Economic Constitution, focusing on the constitutional principles of free enterprise, social function, competitive neutrality, and fiscal responsibility. The study also discusses public compliance, corporate governance, and structural reform alternatives such as privatization and public-private partnerships. It adopts a technical and neutral approach, proposing constitutional parameters for the modernization of state-owned enterprises and for the efficient, legitimate performance of the State within the economic domain.
Keywords: Economic Constitution; state-owned enterprise; Brazilian Postal Service; corporate governance; competitive neutrality; public compliance.
Sumário: 1 Introdução. 2. A Constituição Econômica e os limites da intervenção estatal. 3. Estrutura, evolução e desafios contemporâneos da estatal. 4. Aspectos fiscais e concorrenciais da atuação estatal. 5. Diagnóstico e perspectivas de reestruturação institucional. 6. Privatização, parcerias e a função social da empresa pública. 7. Conclusão: a redefinição constitucional do Estado-empresário. Referências
1. Introdução
A Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT) constitui uma das mais emblemáticas experiências de atuação direta do Estado brasileiro no domínio econômico. Criada sob a lógica de serviço público essencial e dotada de capilaridade nacional, a empresa consolidou-se, ao longo do século XX, como instrumento de integração territorial e de comunicação social.
Nas últimas décadas, contudo, o contexto institucional, tecnológico e concorrencial transformou-se substancialmente. A expansão do comércio eletrônico, o desenvolvimento de plataformas digitais de entrega e a multiplicação de operadores logísticos privados alteraram a estrutura do mercado antes dominado pela estatal. Esse cenário trouxe à tona questionamentos acerca da adequação do modelo jurídico e administrativo da ECT às novas condições econômicas e às exigências constitucionais de eficiência e sustentabilidade.
A análise da conjuntura atual transcende a dimensão empresarial. Ela envolve a compreensão do papel do Estado na economia contemporânea e da conformidade entre sua atuação empresarial e o regime jurídico delineado pela Constituição da República de 1988. A chamada Constituição Econômica, que estrutura os princípios da livre iniciativa, da função social da propriedade, da defesa da concorrência e da intervenção estatal, fornece o marco teórico necessário para examinar a legitimidade e os limites da presença estatal no mercado.
Diante desse contexto, o estudo propõe examinar a situação dos Correios sob um duplo enfoque: jurídico-constitucional — em relação aos arts. 170 e 173 da Carta Magna — e econômico-institucional, quanto à racionalidade de sua gestão e aos mecanismos de governança corporativa. O objetivo é oferecer uma leitura sistemática, neutra e técnica, que permita identificar os fatores estruturais do atual desequilíbrio e, ao mesmo tempo, indicar parâmetros constitucionais para uma eventual reconfiguração institucional da empresa.
Em síntese, trata-se de investigar se o modelo de empresa pública adotado para os Correios permanece compatível com o paradigma econômico inaugurado pela Constituição de 1988 e com as exigências contemporâneas de eficiência, integridade e neutralidade competitiva — ou se se impõe, ao contrário, uma revisão de natureza jurídica e administrativa, em busca de coerência entre texto constitucional e realidade de mercado.
2. A Constituição Econômica e os limites da intervenção estatal
A Constituição da República de 1988 inaugura um modelo de economia de mercado regulada, em que a livre iniciativa é princípio estruturante, mas não absoluto, coexistindo com a intervenção estatal em hipóteses justificadas de interesse coletivo. Esse arranjo normativo é expresso no Título VII da Carta Magna, que consagra, no art. 170, os fundamentos da ordem econômica e, no art. 173, os contornos da atuação direta do Estado na atividade empresarial.
O art. 170 estabelece que a ordem econômica tem por base a valorização do trabalho humano e a livre iniciativa, orientando-se pela busca da justiça social. Entre os princípios enumerados, destacam-se a defesa da concorrência, a função social da propriedade e a redução das desigualdades regionais. Esse conjunto de normas traduz o modelo de economia de mercado com função social, que confere legitimidade à atuação privada, mas impõe limites ético-jurídicos e finalidades públicas à atividade econômica.
Já o art. 173, por sua vez, define as condições excepcionais sob as quais o Estado pode explorar diretamente atividade econômica: quando necessária à segurança nacional ou a relevante interesse coletivo. O dispositivo também determina que as empresas estatais devem submeter-se ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto às obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributárias. Essa disposição tem relevância dupla: garante isonomia concorrencial e impede a criação de privilégios institucionais que possam distorcer o mercado.
A conjugação dos arts. 170 e 173 compõe o núcleo da Constituição Econômica brasileira, expressão utilizada pela doutrina para designar o conjunto de princípios que delimitam a atuação pública e privada na economia. Esse núcleo não é estático: ele reflete o compromisso entre liberdade e responsabilidade, entre mercado e solidariedade. A livre iniciativa é o ponto de partida, mas a legitimidade da intervenção estatal depende de justificativa objetiva, proporcional e demonstrável.
O princípio da subsidiariedade econômica, extraído desse sistema, impõe que a atuação direta do Estado seja excepcional e justificada apenas quando o setor privado não puder atender, de modo adequado, a determinado interesse coletivo. Essa diretriz encontra eco no próprio art. 37, caput, que exige eficiência, moralidade e impessoalidade na administração pública. Assim, a presença estatal no mercado não é um direito do Estado, mas uma faculdade condicionada à demonstração de utilidade pública e viabilidade econômica.
No plano operacional, isso significa que as empresas estatais devem atuar com neutralidade competitiva e responsabilidade fiscal, evitando o uso de vantagens decorrentes de sua natureza pública — como garantias soberanas, imunidades ou subsídios implícitos — que possam comprometer a isonomia entre agentes econômicos. O equilíbrio entre função social e neutralidade é, portanto, condição indispensável de constitucionalidade.
O exame do caso dos Correios insere-se nesse marco. A empresa desempenha, simultaneamente, função pública e atividade econômica. Essa dualidade impõe desafios jurídicos complexos, sobretudo no que se refere à delimitação entre o serviço postal universal, que atende ao interesse público, e as atividades comerciais, sujeitas à concorrência. A Constituição não proíbe essa coexistência, mas exige que ela ocorra sob critérios de transparência, eficiência e isonomia.
Em síntese, a Constituição Econômica brasileira admite a presença do Estado no domínio econômico, mas sob um regime jurídico estritamente condicionado. O equilíbrio entre liberdade e intervenção, entre eficiência e solidariedade, constitui o cerne do modelo constitucional. A compreensão desses limites é essencial para avaliar a legitimidade e a sustentabilidade das empresas públicas contemporâneas — em especial, daquelas inseridas em setores marcados por inovação tecnológica e competição crescente, como o logístico e postal.
3. Estrutura, evolução e desafios contemporâneos da estatal
A Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT) possui trajetória singular no contexto da administração pública federal. Sua origem remonta a um período em que o Estado detinha protagonismo na prestação direta de serviços essenciais e na integração territorial, função que justificava a centralização e o monopólio da atividade postal. Durante grande parte do século XX, os Correios desempenharam papel estratégico para a comunicação nacional, assegurando a interligação entre os entes federativos, a difusão de informações e a execução de políticas públicas em escala nacional. Sua atuação estava associada a valores de soberania e de segurança nacional, o que conferia à empresa natureza quase institucional, para além de sua dimensão econômica.
Com a promulgação da Constituição da República de 1988 e a subsequente abertura econômica da década de 1990, a posição da estatal começou a se modificar. O novo marco constitucional estabeleceu limites à intervenção direta do Estado na economia (art. 173), reconhecendo a livre iniciativa e a concorrência como fundamentos da ordem econômica (art. 170). Essa inflexão coincidiu com o avanço das tecnologias de comunicação e com o início da digitalização das relações sociais e comerciais, fatores que reduziram gradualmente a centralidade do serviço postal tradicional. O correio físico, antes indispensável à correspondência civil e administrativa, passou a coexistir com meios eletrônicos de comunicação, o que implicou queda contínua da demanda por serviços postais convencionais.
A transformação tecnológica redefiniu o papel da ECT, que passou de operadora monopolista de comunicação documental a prestadora de serviços logísticos em ambiente concorrencial. A expansão do comércio eletrônico e o surgimento de empresas privadas com atuação nacional e internacional — como plataformas de marketplace, transportadoras e startups de logística — deslocaram o eixo competitivo do setor. A estatal, que antes exercia função exclusiva, passou a atuar em condições de paridade com novos agentes econômicos, sem que sua estrutura jurídica e administrativa tivesse sido integralmente adaptada a essa realidade.
Atualmente, os Correios preservam relevância institucional expressiva, sobretudo pela presença em localidades de baixa atratividade econômica, onde o serviço postal mantém caráter público e universal. Todavia, a empresa já não detém posição monopolista nem centralidade estratégica no sistema econômico nacional. Sua importância passou a ser setorial e complementar, concentrada nas regiões e segmentos em que o mercado privado ainda não alcança cobertura integral. A legitimidade contemporânea da estatal decorre, portanto, menos de sua exclusividade e mais de sua capacidade de assegurar universalização e continuidade de serviços essenciais, em conformidade com o princípio da função social e com as diretrizes do art. 175 da Constituição.
Essa evolução histórica traz implicações significativas para o modelo jurídico e institucional da empresa. O regime concebido para uma operadora estatal de caráter estratégico — centralizada, hierarquizada e com prerrogativas públicas — mostra-se, hoje, tensionado por exigências de eficiência, flexibilidade e transparência típicas de um ambiente concorrencial. Os relatórios recentes de desempenho indicam desafios de ordem financeira e operacional, com redução de receitas, aumento de despesas de pessoal e dependência crescente de garantias do Tesouro Nacional. Tais dados evidenciam a necessidade de reconciliação entre a estrutura jurídico-administrativa da ECT e as condições de mercado em que ela atua.
O descompasso entre o modelo original e o cenário atual reflete, em grande medida, a ausência de delimitação clara entre atividade econômica em sentido estrito e serviço público de natureza social. Enquanto parte das operações dos Correios possui caráter eminentemente público — como a entrega de correspondências em áreas remotas —, outra parcela é exercida em regime concorrencial, disputando o mesmo espaço econômico ocupado por agentes privados. Essa sobreposição dificulta a transparência contábil, a definição de metas de desempenho e o cálculo dos subsídios cruzados entre atividades rentáveis e deficitárias.
Do ponto de vista jurídico-constitucional, essa dualidade coloca a empresa diante de um desafio central: compatibilizar a função pública universal que justifica sua existência com o regime de mercado imposto pela Constituição Econômica. O art. 173, § 1º, exige que empresas estatais sujeitem-se ao regime das privadas, enquanto o art. 37, caput, impõe-lhes o dever de eficiência e moralidade. A conciliação desses mandamentos requer desenho institucional que garanta autonomia gerencial e, simultaneamente, accountability e controle social.
Assim, a posição atual dos Correios não é de declínio funcional, mas de redefinição estrutural. A empresa permanece relevante para o equilíbrio territorial e a coesão logística do país, mas sob parâmetros distintos daqueles que nortearam sua criação. O eixo de sua importância deslocou-se do monopólio à complementaridade; da centralidade à integração; da exclusividade à cooperação regulada. O futuro institucional da ECT dependerá, em grande medida, da capacidade de o Estado redefinir com clareza os limites entre sua função pública e sua atuação econômica, preservando o interesse coletivo e assegurando condições de competitividade e sustentabilidade compatíveis com os princípios constitucionais da ordem econômica.
4. Aspectos fiscais e concorrenciais da atuação estatal
A análise da situação dos Correios sob o prisma da Constituição Econômica revela a importância de se compreender as inter-relações entre política fiscal, concorrência de mercado e intervenção estatal. A atividade empresarial do Estado, quando exercida de forma contínua e em setores abertos à iniciativa privada, demanda atenção não apenas à viabilidade econômica, mas também aos efeitos que produz sobre o equilíbrio concorrencial e sobre as finanças públicas.
O art. 173 da Constituição estabelece que a atuação direta do Estado no domínio econômico deve observar o mesmo regime jurídico aplicável às empresas privadas, inclusive quanto às obrigações tributárias, trabalhistas e comerciais. Tal disposição busca garantir isonomia de condições entre agentes públicos e privados e evitar a concessão de vantagens que possam comprometer o funcionamento livre e competitivo do mercado. O § 4º do mesmo artigo, ao vedar a criação de privilégios fiscais não extensíveis às empresas privadas, consagra o princípio da neutralidade competitiva, segundo o qual o Estado, ao exercer atividade econômica, deve atuar em bases equivalentes às do setor privado.
No caso dos Correios, esse princípio adquire relevo particular. A coexistência entre atividades de natureza pública e operações de mercado tende a gerar assimetria estrutural, uma vez que a estatal, por força de seu vínculo com o Tesouro Nacional, pode dispor de garantias de crédito, renúncias implícitas ou outros mecanismos de proteção que não estão disponíveis aos competidores privados. Ainda que tais instrumentos tenham por finalidade assegurar a continuidade de serviços de interesse coletivo, seu uso generalizado pode afetar a concorrência e criar dependência fiscal permanente.
Sob a ótica das finanças públicas, a intervenção do Estado por meio de aportes e garantias deve obedecer aos princípios da responsabilidade fiscal e da transparência orçamentária, previstos nos arts. 163 e 169 da Constituição e regulamentados pela Lei Complementar nº 101/2000. A separação entre gasto social e gasto empresarial é requisito fundamental para a integridade das contas públicas. Quando uma empresa estatal passa a depender de recursos orçamentários para custear atividades comerciais, o equilíbrio fiscal se torna vulnerável, e a distinção entre investimento público e subsídio econômico perde clareza.
Esse cenário demanda mecanismos de prestação de contas específicos, capazes de identificar o custo efetivo das atividades de caráter público e os resultados das operações de mercado. A ausência de contabilidade segregada dificulta a aferição da eficiência e a identificação de eventuais subsídios cruzados. Assim, a aplicação de metodologias de contabilidade regulatória, com separação de centros de custo e de receitas, é medida compatível com os princípios constitucionais da publicidade e da eficiência (art. 37, caput).
Do ponto de vista concorrencial, o sistema jurídico brasileiro — em especial a Lei nº 12.529/2011, que estrutura o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) — impõe a repressão ao abuso de poder econômico e à prática de condutas anticoncorrenciais, inclusive quando derivadas de favorecimento estatal. A doutrina e a jurisprudência reconhecem que a intervenção pública pode, em certas circunstâncias, gerar distorções de mercado equivalentes àquelas causadas por práticas privadas restritivas. O favorecimento indireto a uma estatal por meio de garantias de crédito, subsídios não compensados ou prerrogativas fiscais pode, portanto, configurar hipótese de interferência indevida na concorrência, ainda que não se enquadre em conduta típica sancionada pela autoridade antitruste.
A observância da neutralidade competitiva não implica negar o papel social das empresas públicas, mas disciplinar juridicamente a coexistência entre a lógica pública e a lógica de mercado. É possível compatibilizar interesse coletivo e isonomia concorrencial mediante instrumentos normativos de compensação explícita — como fundos de universalização, subsídios diretos e contratos de concessão com metas definidas. O que se busca é a transparência na alocação de recursos e a previsibilidade regulatória, de modo que as políticas públicas não resultem em distorções sistêmicas no ambiente econômico.
Em perspectiva comparada, a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) tem enfatizado, em suas Diretrizes sobre Governança de Empresas Estatais, que o equilíbrio entre competitividade e interesse público depende da adoção de estruturas financeiras transparentes, de auditorias independentes e da separação entre funções de regulação e operação. Tais recomendações refletem uma tendência global de subordinar a atuação empresarial do Estado a padrões de eficiência, governança e accountability equivalentes aos do setor privado.
No contexto brasileiro, essa orientação reforça a necessidade de consolidar práticas de governança fiscal integrada, nas quais o controle interno e os órgãos de supervisão — como o Tesouro Nacional, a Controladoria-Geral da União (CGU) e o Tribunal de Contas da União (TCU) — atuem de forma coordenada na fiscalização das empresas estatais. A verificação de desempenho financeiro, de riscos fiscais e de conformidade regulatória deve constituir requisito para a concessão de garantias ou aportes públicos.
Os desafios enfrentados pelos Correios ilustram de maneira nítida a importância dessa abordagem integrada. A política fiscal e a política concorrencial, quando observadas de modo dissociado, tendem a produzir efeitos contraditórios: o socorro financeiro, embora preserve empregos e continuidade de serviços, pode gerar desequilíbrios de mercado e comprometer a credibilidade do Estado enquanto agente regulador. Por isso, o ponto de equilíbrio está na responsabilização institucional: toda intervenção pública deve ser temporária, justificada e condicionada a metas de desempenho.
Em síntese, o caso dos Correios evidencia a necessidade de fortalecer a coerência entre as dimensões fiscal e concorrencial da intervenção estatal. A sustentabilidade das empresas públicas não depende apenas de recursos financeiros, mas da capacidade de operar dentro dos parâmetros constitucionais de eficiência, neutralidade e responsabilidade. A efetivação desses princípios assegura que a presença do Estado no mercado continue a servir ao interesse público, sem comprometer o equilíbrio competitivo nem a integridade fiscal da República.
5. Diagnóstico e perspectivas de reestruturação institucional
O diagnóstico jurídico e econômico da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos evidencia um conjunto de desafios estruturais que transcende a questão financeira e alcança dimensões normativas, institucionais e gerenciais. A análise demonstra que a sustentabilidade de uma empresa pública inserida em ambiente concorrencial depende menos do volume de recursos disponíveis e mais da coerência entre seu desenho jurídico, seu sistema de governança e sua aderência aos princípios constitucionais que regem a atuação estatal.
A primeira constatação é que a ECT se encontra diante de um quadro de dualidade funcional. De um lado, desempenha atividade de interesse público, vinculada à universalização dos serviços postais e à integração territorial; de outro, atua em segmentos econômicos de natureza concorrencial, como encomendas expressas e logística comercial. Essa coexistência, embora juridicamente possível, exige uma estrutura de governança que garanta transparência, segregação contábil e gestão orientada por resultados. Sem esses elementos, a sobreposição de finalidades tende a gerar desequilíbrio operacional, dependência fiscal e indefinição de objetivos estratégicos.
Nesse contexto, a reestruturação institucional dos Correios deve basear-se em parâmetros de racionalidade e conformidade constitucional. O primeiro deles consiste na redefinição clara da missão institucional, distinguindo as funções de caráter público das operações de natureza empresarial. As atividades vinculadas à universalização de serviços podem permanecer sob controle estatal, desde que acompanhadas de instrumentos de compensação financeira expressos e transparentes. As demais funções, típicas do mercado logístico e de encomendas, podem ser executadas mediante delegação, parcerias ou contratos com operadores privados, respeitados os princípios da eficiência, da economicidade e da modicidade tarifária.
O segundo parâmetro reside na necessidade de governança corporativa qualificada, em consonância com a Lei nº 13.303/2016 (Lei das Estatais), que estabelece diretrizes sobre integridade, transparência, controle interno e gestão de riscos. Essa legislação representa avanço significativo no sentido de aproximar a gestão das empresas públicas dos padrões de governança observados nas corporações privadas, sem suprimir seu caráter público. No caso dos Correios, sua plena implementação requer o fortalecimento dos conselhos de administração, a profissionalização dos dirigentes, a independência dos órgãos de controle interno e a criação de políticas de compliance efetivas, com metas verificáveis e supervisão contínua.
Os programas de compliance público desempenham papel essencial nesse processo. Eles constituem o conjunto de mecanismos destinados a assegurar a conformidade das atividades da empresa com o ordenamento jurídico, os princípios da administração pública e as boas práticas de mercado. No âmbito das empresas estatais, tais programas assumem dimensão ampliada: além da prevenção de ilícitos e irregularidades, servem para garantir a integridade das decisões empresariais e a proteção do interesse coletivo. A existência de um sistema de compliance robusto é, portanto, condição de legitimidade e de credibilidade institucional, especialmente em entidades que operam sob escrutínio público e em ambiente competitivo.
Outro aspecto fundamental é a vinculação da gestão a metas de desempenho e indicadores de eficiência. A Constituição, ao consagrar o princípio da eficiência no art. 37, impõe à administração pública o dever de orientar sua atuação por critérios de resultado. Para empresas estatais, isso implica adoção de métricas objetivas — financeiras, operacionais e sociais — que permitam avaliar a efetividade de sua presença no mercado e o retorno proporcionado ao interesse público. A governança baseada em resultados, associada a controles internos transparentes e à auditoria independente, favorece a accountability e contribui para a estabilidade fiscal.
No plano fiscal, a reestruturação deve observar o princípio da responsabilidade e da previsibilidade orçamentária. A concessão de garantias, aportes ou socorros financeiros à estatal precisa estar condicionada à apresentação de planos de ajuste, com cronogramas e metas definidas. Esse modelo de governança vinculada a desempenho é compatível com a Constituição Econômica e com as melhores práticas internacionais recomendadas pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). Ao condicionar o apoio público à comprovação de resultados, o Estado deixa de atuar como provedor permanente e passa a agir como indutor de eficiência e de correção institucional.
A reestruturação, contudo, não se limita à dimensão administrativa. É necessário também repensar a cultura organizacional e a função pública da empresa. A ECT deve equilibrar seu duplo compromisso: ser economicamente viável e, ao mesmo tempo, socialmente relevante. Isso exige que a eficiência seja compreendida como instrumento de realização do interesse coletivo, e não como finalidade exclusiva. A função social da empresa pública, ao contrário do que se possa supor, não se opõe à eficiência: ambas se complementam, pois a boa gestão é condição de continuidade e legitimidade do serviço público.
Do ponto de vista jurídico, a consolidação de práticas de integridade, transparência e controle interno reforça a compatibilidade da empresa com os arts. 170 e 173 da Constituição, ao mesmo tempo em que materializa o dever de probidade e eficiência previsto no art. 37. A adoção de mecanismos de governança corporativa e compliance fortalece o pacto republicano de responsabilidade e assegura que a intervenção estatal no domínio econômico se mantenha dentro dos limites constitucionais da subsidiariedade e da racionalidade fiscal.
Em perspectiva comparada, observa-se que países que reformaram suas estatais em setores competitivos — como Alemanha, França e Chile — obtiveram melhores resultados quando combinaram autonomia gerencial, controles transparentes e governança técnica independente. Essa tendência evidencia que o sucesso da empresa pública contemporânea não depende necessariamente de sua natureza jurídica, mas da qualidade institucional de seus processos decisórios.
Assim, as perspectivas de reestruturação dos Correios devem concentrar-se na criação de um modelo institucional capaz de unir legalidade, eficiência e integridade. O fortalecimento do compliance, a profissionalização da administração e a adoção de governança vinculada a resultados constituem instrumentos indispensáveis para o restabelecimento da confiança pública e para a adequação da estatal ao paradigma constitucional vigente.
A sustentabilidade da empresa pública no século XXI exige, portanto, uma dupla convergência: entre função social e racionalidade econômica, e entre autonomia gerencial e controle público efetivo. Somente sob esse equilíbrio será possível compatibilizar a continuidade do serviço público com a observância dos princípios da Constituição Econômica e assegurar que a atuação estatal no domínio empresarial permaneça legítima, eficiente e alinhada ao interesse da sociedade.
6. Privatização, parcerias e a função social da empresa pública
A discussão sobre o futuro institucional da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos não se resume a uma questão de gestão ou rentabilidade: envolve, em essência, o papel do Estado na economia e os limites constitucionais de sua intervenção. A Constituição de 1988 não proíbe a atuação estatal em setores econômicos, mas a condiciona à demonstração de relevante interesse coletivo ou necessidade de segurança nacional (art. 173, caput). Nesse sentido, a redefinição da estrutura jurídica e operacional dos Correios deve ser compreendida como oportunidade para alinhar sua atuação ao paradigma da Constituição Econômica contemporânea, que exige eficiência, neutralidade e responsabilidade fiscal.
A hipótese de privatização total ou parcial da empresa — frequentemente debatida em momentos de crise — encontra respaldo jurídico, desde que observados os princípios da legalidade, moralidade, publicidade e eficiência (art. 37 da CR/88). A transferência de controle acionário ou de determinados segmentos de atividade não representa, por si, abdicação da função pública; trata-se de reconfiguração do instrumento por meio do qual o Estado busca realizar o interesse coletivo. A Constituição não impõe modelo único de execução das políticas públicas, mas exige que o formato adotado seja funcional, transparente e compatível com os fins republicanos.
Sob o ponto de vista jurídico-econômico, a privatização de uma estatal como os Correios requer análise de três dimensões interdependentes: a finalidade pública, a regulação setorial e a continuidade do serviço. Em primeiro lugar, é indispensável identificar com precisão quais atividades da empresa possuem natureza essencial e, portanto, devem permanecer sob tutela pública, ainda que indiretamente. Em segundo, é necessário assegurar arcabouço regulatório capaz de preservar a universalização do serviço postal e a modicidade tarifária. Em terceiro, a transição deve observar mecanismos de acompanhamento e controle social que garantam previsibilidade e confiança.
O modelo de privatização total — com alienação do controle e conversão da empresa em sociedade de capital aberto — pode ampliar a eficiência operacional e reduzir o impacto fiscal, desde que acompanhado de estrutura regulatória independente. Nesse cenário, o Estado atuaria como regulador e garantidor da continuidade do serviço público, mantendo instrumentos jurídicos como a golden share ou cláusulas de reversibilidade, que preservam o poder de intervenção em situações excepcionais. Esse modelo, amplamente utilizado em países europeus nas décadas de 1990 e 2000, mostrou-se funcional quando associado a agências reguladoras autônomas e a contratos de desempenho claros.
Por outro lado, há alternativas intermediárias, como a privatização parcial ou as parcerias público-privadas (PPPs). Tais instrumentos permitem que a empresa mantenha parte de sua estrutura sob controle estatal, mas compartilhe investimentos, riscos e responsabilidades com o setor privado. O regime das PPPs, instituído pela Lei nº 11.079/2004, prevê contratos de longo prazo com remuneração vinculada ao desempenho e metas de qualidade, o que é compatível com as exigências de eficiência e economicidade do art. 37 da Constituição. No caso dos Correios, esse modelo poderia ser aplicado a áreas logísticas e tecnológicas, em que a inovação e a escala privada agregam valor sem comprometer a universalização.
Essas alternativas não devem ser tratadas em termos dicotômicos, mas como parte de um continuum institucional entre controle público e mercado regulado. Em qualquer formato, o que se exige é a preservação do núcleo público da função social da empresa, compreendida como a garantia de acesso, inclusão territorial e integração nacional. O princípio da função social da atividade econômica (art. 170, III) impõe que a atuação empresarial — pública ou privada — produza efeitos positivos para a coletividade, seja pela ampliação do acesso a bens e serviços, seja pela redução de desigualdades regionais.
A experiência comparada demonstra que reformas bem-sucedidas de estatais ocorreram quando houve transparência processual, consenso social e estabilidade regulatória. Modelos híbridos, como o adotado por países escandinavos e pela Alemanha em suas empresas logísticas, combinaram controle público estratégico, governança corporativa independente e ampla abertura ao capital privado. O fator decisivo não foi a natureza jurídica da empresa, mas a qualidade de sua regulação e de sua governança.
No caso brasileiro, qualquer proposta de privatização ou parceria deve observar três condições fundamentais: (i) a manutenção do controle regulatório do Estado sobre a política postal e sobre o dever de universalização; (ii) a criação de mecanismos de governança e compliance capazes de impedir captura política ou econômica da nova estrutura; e (iii) a adoção de indicadores públicos de desempenho e qualidade, de modo a assegurar a prestação adequada e contínua dos serviços.
A eventual reestruturação dos Correios, portanto, não pode ser compreendida como simples operação de mercado. Trata-se de processo constitucionalmente condicionado, cujo êxito depende da observância simultânea dos princípios da eficiência, moralidade, impessoalidade, publicidade e função social. A escolha entre privatização, parceria ou manutenção sob controle público deve resultar de análise técnica e transparente, fundamentada em dados objetivos e submetida ao controle dos órgãos de Estado e da sociedade.
A função social da empresa pública, nesse contexto, não se extingue com a mudança de controle societário; ela se reconfigura. O Estado pode continuar a garanti-la por meio de regulação, fiscalização e incentivos econômicos. O que importa é assegurar que o serviço postal e logístico — instrumento de integração nacional e de inclusão social — permaneça acessível, eficiente e economicamente sustentável.
Em síntese, o debate sobre o futuro dos Correios é menos uma questão de ideologia administrativa e mais um exame de constitucionalidade econômica. O modelo a ser adotado — estatal, privado ou híbrido — deve ser aquele que melhor realize o interesse público com o menor ônus fiscal e o maior grau de transparência e eficiência. A privatização, em si, não representa uma ruptura com o ideal republicano; ao contrário, pode expressar sua efetivação, desde que conduzida sob os parâmetros da legalidade, da responsabilidade e da integridade institucional que regem a Administração Pública.
7. Conclusão: a redefinição constitucional do Estado-empresário
A análise empreendida permite compreender que a crise enfrentada pela Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos transcende o campo meramente financeiro. Trata-se de uma crise de coerência institucional, que reflete o descompasso entre o modelo jurídico concebido para um Estado-empresário de vocação monopolista e a realidade de uma economia aberta, tecnológica e competitiva. Essa tensão revela, em última instância, a necessidade de reconciliação entre a Constituição Econômica de 1988 e as formas contemporâneas de gestão pública e empresarial.
Os arts. 170 e 173 da Carta Magna delineiam uma ordem econômica fundada na livre iniciativa, mas dotada de função social e sujeita à intervenção do Estado em caráter excepcional. Esse modelo não elimina a presença estatal, mas a condiciona à racionalidade, à eficiência e à transparência, exigindo que toda atividade empresarial pública seja justificada pelo interesse coletivo e exercida sob critérios de isonomia e responsabilidade fiscal. O caso dos Correios, quando examinado à luz desses dispositivos, evidencia que a intervenção estatal permanece legítima, desde que adaptada aos limites constitucionais que a própria Constituição impõe.
A trajetória da estatal demonstra que sua função estratégica, outrora central para a comunicação e integração do território, transformou-se em função complementar e social, voltada à universalização de serviços e à inclusão logística de áreas desassistidas. Essa mutação funcional exige um novo desenho jurídico, capaz de compatibilizar a dimensão pública com a lógica econômica, preservando o serviço essencial e permitindo competitividade nas atividades comerciais.
Nesse sentido, o imperativo da eficiência republicana assume papel de síntese. A eficiência, compreendida como princípio de governança e não como valor mercantil, constitui requisito de legitimidade da atuação pública. O Estado, quando empresário, deve demonstrar que sua presença no mercado agrega valor coletivo, não se justificando pela tradição, mas pela necessidade. Assim, a reestruturação dos Correios — seja pela modernização interna, pela adoção de parcerias ou pela privatização regulada — deve orientar-se por critérios técnicos, mensuráveis e públicos.
A consolidação de mecanismos de compliance, governança corporativa e accountability fiscal não é mera formalidade, mas expressão concreta da moralidade administrativa e da supremacia do interesse público. Tais instrumentos representam a tradução contemporânea dos princípios constitucionais da legalidade e da eficiência, funcionando como garantias institucionais contra o uso político das estatais e contra a erosão de sua credibilidade social.
A eventual redefinição do modelo societário da ECT, portanto, não deve ser compreendida como uma ruptura, mas como uma readequação constitucional. A Constituição de 1988 é suficientemente flexível para admitir múltiplas formas de gestão pública — estatal, privada ou híbrida — desde que orientadas à realização do bem comum. A forma jurídica é um meio; o conteúdo republicano, um fim. O que se exige é que o instrumento escolhido respeite os princípios da subsidiariedade, neutralidade competitiva e transparência fiscal, preservando o interesse público e a sustentabilidade do sistema econômico.
Sob essa perspectiva, a discussão acerca do futuro dos Correios não é apenas sobre eficiência administrativa, mas sobre a natureza e os limites do Estado contemporâneo. O desafio reside em reconfigurar a presença estatal de modo a conciliar competitividade e solidariedade, controle e autonomia, economia e cidadania. O Estado que atua no mercado deve fazê-lo como agente racional, previsível e ético — nunca como competidor privilegiado nem como mero gestor deficitário.
Em última análise, a superação da crise dos Correios depende menos de reformas pontuais e mais de uma mudança de paradigma institucional. É preciso transitar de um modelo de intervenção paternalista para um modelo de Estado regulador e garantidor de resultados públicos, capaz de promover eficiência sem renunciar à justiça social. Essa é a essência da Constituição Econômica de 1988: permitir que a economia sirva à República, e não o inverso.
Assim, a redefinição dos Correios não deve ser vista como um fim em si mesma, mas como parte do esforço maior de modernização do Estado brasileiro — um Estado que continua presente, mas de modo racional, transparente e comprometido com a eficiência republicana. O êxito desse processo não será medido apenas pela recuperação financeira da empresa, mas pela sua capacidade de refletir, em sua estrutura e conduta, o equilíbrio que a Constituição consagrou entre liberdade e responsabilidade, entre mercado e interesse público, entre governança e democracia.
Referências:
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BRASIL. Lei nº 12.529, de 30 de novembro de 2011. Estrutura o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência, dispõe sobre a prevenção e repressão às infrações contra a ordem econômica. Diário Oficial da União, Brasília, 1 dez. 2011.
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