Os Limites da Responsabilidade Fiscal diante de R$ 1,56 Trilhão em Auxílios Federais (2020-2025)
Resumo
O artigo examina a trajetória recente das despesas federais com programas de transferência de renda no Brasil – que somam R$ 1,56 trilhão entre 2020 e 2025, considerando Bolsa Família, Auxílio Emergencial e benefícios assistenciais correlatos – e indaga em que medida tal expansão socialmente desejável se conserva dentro do perímetro jurídico da responsabilidade fiscal previsto na Constituição, na Lei Complementar 101/2000 e, mais recentemente, no regime fiscal sustentável introduzido pela LC 200/2023 (o chamado novo arcabouço fiscal). A partir dos dados oficiais de transparência e de registros orçamentários, demonstra-se que a despesa social se tornou estrutural e de caráter continuado, deixando para trás o perfil emergencial que justificara as amplas derrogações de 2020-2022. Nessa ambiência, o trabalho sustenta que três filtros jurídicos passam a ser inafastáveis: (i) o teste de criação e expansão de despesa obrigatória de caráter continuado (arts. 16 e 17 da LRF); (ii) o teste de compatibilidade com o limite global de crescimento da despesa primária e com as metas de resultado primário de banda previstas na LC 200/2023; e (iii) o teste de sustentabilidade intergeracional da dívida pública, especialmente quando o Executivo busca soluções extra-orçamentárias ou expedientes de reclassificação para manter o nível de gasto social. Conclui-se que o fortalecimento do welfare state brasileiro não é, por si só, incompatível com a responsabilidade fiscal, mas exige governança de cadastros, avaliação periódica de elegibilidade, compensação de renúncias e disciplina de expansão vegetativa, sob pena de erosão silenciosa do próprio arcabouço fiscal.
Palavras-chave
Responsabilidade fiscal. Lei Complementar 101/2000. Regime fiscal sustentável (LC 200/2023). Despesas obrigatórias de caráter continuado. Transferências de renda. Bolsa Família. Auxílio Emergencial. Sustentabilidade da dívida.
Keywords
Fiscal responsibility. Brazilian Fiscal Responsibility Law. Sustainable fiscal framework. Mandatory social spending. Cash transfer programs. Public debt sustainability.
Sumário: Introdução – 1. Da emergência ao estrutural: o salto de R$ 1,56 trilhão (2020-2025) – 2. A moldura constitucional da responsabilidade fiscal e a LRF como estatuto de limitação do gasto social – 3. O novo arcabouço fiscal (LC 200/2023) e o lugar das transferências de renda – 4. Despesa obrigatória de caráter continuado, cadastro e judicialização assistencial – 5. Criatividade fiscal, off-budget e o risco de erosão do regime – 6. Compatibilização possível: parâmetros para um welfare state fiscalmente responsável – Conclusão.
Introdução
A experiência brasileira recente revelou um paradoxo: jamais se gastou tanto com proteção social e, ao mesmo tempo, jamais se requereu tanta engenharia fiscal para demonstrar que esse gasto é compatível com a Constituição financeira. Entre 2020 e 2025, o governo federal terá desembolsado R$ 1,56 trilhão em auxílios e programas de transferência de renda, cifra que se explica inicialmente pela pandemia, mas que se mantém elevada mesmo após o arrefecimento do evento excepcional.
A questão jurídica que aqui se coloca não é de natureza ideológica – se é bom ou mau gastar com pobres –, mas de aderência ao sistema: pode um Estado que se autolimitou pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000) e que, mais recentemente, substituiu o antigo teto de gastos por um regime fiscal sustentável (LC 200/2023) continuar adicionando, ano a ano, camadas de despesa obrigatória social sem repetir o exame de requisitos dos arts. 16 e 17 da LRF e sem reequilibrar as demais rubricas do orçamento? A resposta, adiantemos, é condicional: pode, desde que reconheça que a exceção acabou e que o gasto social agora disputa espaço dentro de um teto móvel e dentro de metas de resultado primário com banda.
1. Da emergência ao estrutural: o salto de R$ 1,56 trilhão (2020-2025)
O levantamento divulgado mostra que, a partir de 2020, o Auxílio Emergencial – que sozinho consumiu R$ 352 bilhões nos dois primeiros anos – foi o gatilho de uma arquitetura de proteção de renda que não voltou ao patamar pré-pandemia.
Em 2025, o gasto anual projetado apenas com iniciativas sociais é de R$ 296 bilhões, com o Bolsa Família na casa de R$ 160 bilhões anuais e o BPC pressionando a despesa obrigatória. Isso significa que a despesa de exceção foi progressivamente convertida em despesa de natureza continuada.
Há aqui uma mutação silenciosa: o que nasceu como “despesa extraordinária vinculada à calamidade” passou a ser “despesa primária sujeita ao limite global”, porque o novo arcabouço fiscal, ao contrário do antigo teto de 2016, combina regra de crescimento da despesa (0,6% a 2,5% reais, limitada a 70% do crescimento da receita) com metas de resultado e gatilhos de contenção. Se a transferência de renda cresce mais rápido que o espaço fiscal total, ela desloca outras políticas públicas ou empurra o governo para a fronteira da meta.
2. A moldura constitucional da responsabilidade fiscal e a LRF como estatuto de limitação do gasto social
A LRF foi concebida como lei de sobriedade financeira. Seu art. 1º define que a responsabilidade na gestão fiscal pressupõe ação planejada e transparente, com prevenção de riscos e correção de desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas. Isso vale tanto para ampliar salário de servidores quanto para multiplicar benefícios assistenciais. A lei não faz opção de classe; ela exige lastro.
Três comandos são decisivos para o nosso tema:
Art. 14 (renúncia de receita) – qualquer concessão, ampliação ou extensão de benefício financeiro-tributário precisa estar acompanhada de estimativa de impacto e de medida compensatória. Transferências de renda financiadas com renúncias – por exemplo, quando se decide subsidiar gás de cozinha a grupos específicos ou quando se tenta financiar programa via receitas desvinculadas de fundo público – caem nesse crivo.
Arts. 16 e 17 (criação e expansão de despesa obrigatória de caráter continuado) – toda nova política que gere despesa por período superior a dois exercícios deve demonstrar origem do recurso e compatibilidade com o plano plurianual e com a LDO. Os programas que hoje pressionam o orçamento (Bolsa Família reforçado, BPC judicializado, pé-de-meia educacional) cabem exatamente aqui.
Art. 9º e Anexo de Riscos Fiscais – o Poder Executivo deve demonstrar, já na LDO, os passivos potenciais, inclusive aqueles decorrentes de benefícios assistenciais cuja concessão vem sendo determinada por decisões judiciais (caso típico do BPC, que já ultrapassou R$ 30 bilhões por judicialização desde 2023). Quando isso não é feito, o gasto social aparece como surpresa e corrói a credibilidade do arcabouço.
Portanto, a expansão social sem o respectivo laudo de impacto e sem demonstração de compensação viola não apenas a LRF, mas o princípio da transparência orçamentária que hoje é exigido pelo próprio Portal da Transparência e pelo Siga Brasil, as mesmas bases que permitem afirmar o número de R$ 1,56 trilhão.
3. O novo arcabouço fiscal (LC 200/2023) e o lugar das transferências de renda
O regime fiscal sustentável, aprovado em 2023, nasceu justamente para reacomodar despesas que o antigo teto de gastos não conseguia absorver: benefícios previdenciários, assistenciais e de transferência que crescem com o salário-mínimo, indexados, muitas vezes, por critérios sociais. Ele fixa duas âncoras: (i) limite de crescimento real da despesa entre 0,6% e 2,5% e (ii) metas de resultado primário com banda de 0,25% do PIB para mais ou para menos. Quando o governo cumpre a meta, pode gastar 70% do ganho de receita; quando não cumpre, só 50%.
O ponto é que os programas sociais de grande escala – especialmente Bolsa Família e BPC – estão entre as rubricas sujeitas ao limite de despesa e concorrem com pessoal, custeio e investimento.
O próprio orçamento de 2025 fixou teto de despesas em torno de R$ 2,2 trilhões e projetou Bolsa Família de R$ 158-160 bilhões e BPC acima de R$ 120 bilhões, admitindo inclusive readequações intrabudgetárias para acomodar pressão previdenciária. Isso mostra que o gasto social já está no coração do cálculo de cumprimento de meta e não mais à margem dele.
Daí decorre a primeira tese deste artigo: qualquer ampliação relevante de transferências de renda a partir de 2026 terá de ser precedida ou de aumento estrutural de receita (reforma tributária infraconstitucional, revisão de gastos tributários) ou de realocação dentro do próprio bloco social, sob pena de o Executivo ser empurrado para os gatilhos de contenção do arcabouço e, no limite, descumprir a LRF.
4. Despesa obrigatória de caráter continuado, cadastro e judicialização assistencial
O texto de referência mostra dois problemas administrativos que rapidamente se convertem em problemas fiscais: (i) sobre-inclusão de beneficiários (mais beneficiários que domicílios em 10 cidades; omissão de cônjuge para receber duas vezes); (ii) expansão por via judicial, sobretudo no BPC.
Em agosto de 2025, 15,3% dos beneficiários de BPC ingressaram por decisão judicial, impondo mais de R$ 30 bilhões de gasto desde 2023. Isso é a própria figura da “despesa obrigatória de caráter continuado não planejada”, que a LRF tentou prevenir.
Do ponto de vista jurídico, há três movimentos indispensáveis:
Revalidação periódica de elegibilidade – não é só boa prática administrativa; é requisito de economicidade e, logo, de responsabilidade fiscal. A manutenção de cadastros fraudulentos produz gasto indevido e diminui o espaço fiscal para quem realmente precisa.
Previsão, na LDO e na LOA, de margens para cumprimento de decisões judiciais de benefícios assistenciais, de modo a evitar que cada sentença se torne um rompimento de teto. A LRF autoriza que se planeje o risco; o que não autoriza é fingir que o risco não existe.
Alinhamento entre piso social e regra de crescimento da despesa – se o piso assistencial crescer acima do limite anual de 2,5% reais, a única forma juridicamente limpa de acomodá-lo será por revisão da própria lei do programa ou por revisão das metas de resultado, com manifestação expressa do Legislativo.
5. Criatividade fiscal, off-budget e o risco de erosão do regime
A experiência brasileira mostra que, quando o Estado quer manter gasto social alto em ambiente de restrição, ele recorre a expedientes de contabilidade criativa: financiamento por bancos públicos, fundos não integrantes do orçamento fiscal e seguridade, securitizações ou reclassificações.
O noticiário de 2025 registra, inclusive, a necessidade de reintegrar determinadas despesas sociais ao orçamento primário após determinação de controle externo, exatamente para evitar esse bypass do arcabouço.
Do ponto de vista da responsabilidade fiscal, tais expedientes afrontam o princípio da universalidade orçamentária e o próprio art. 1º da LRF, porque mascaram o verdadeiro custo do welfare state brasileiro.
A erosão não se dá de uma vez; dá-se por fatias: uma despesa fora do teto aqui, uma compensação não realizada ali, uma renúncia de receita sem estimativa acolá. Quando se percebe, o regime está formalmente de pé – metas, bandas, limites – mas o gasto social real já se encontra acima da trajetória sustentável.
6. Compatibilização possível: parâmetros para um welfare state fiscalmente responsável
Não é necessário antagonizar política social e responsabilidade fiscal. Ao contrário: sem responsabilidade fiscal não há política social duradoura. A compatibilização se faz com alguns parâmetros normativos:
a) Regra de ouro da política social: toda ampliação de benefício que tenha vocação para se tornar continuada deve vir acompanhada de demonstração de fonte permanente, na mesma peça legislativa, a teor dos arts. 16 e 17 da LRF. Sem isso, o veto presidencial e o controle de constitucionalidade orçamentária deixam de ser faculdade e passam a ser dever.
b) Pente-fino permanente com transparência ativa: se o programa cresce por fraude, o problema não é social, é de controle interno. Logo, a primeira medida de ajuste fiscal é administrativa e não política: revisão de cadastros, cruzamento de bases e publicação dos resultados. Isso recupera bilhões sem tocar no benefício de quem precisa.
c) Indexação moderada: programas atrelados ao salário-mínimo – como o BPC – devem ser acompanhados de estudos de impacto a cada reajuste do mínimo, sob pena de o ganho real do trabalhador de hoje se traduzir no déficit social de amanhã.
d) Prioridade dentro do teto: se o bloco social for politicamente prioritário, o ajuste recairá sobre custeio e investimento. Isso é legítimo, mas precisa ser declarado na LDO e no PPA, para que o conflito distributivo seja parlamentar e não meramente administrativo.
e) Revisão de gastos tributários: o caminho ortodoxo para financiar um welfare state que custa perto de R$ 300 bilhões anuais é recuperar parte das renúncias fiscais que produzem pouco efeito redistributivo.
Conclusão
A explosão de transferências de renda de 2020 a 2025 não foi um acidente; foi uma escolha política legitimada pela calamidade e, depois, pela própria sociedade, que reconheceu nesses programas uma forma rápida de reduzir pobreza e desigualdade.
O que o direito financeiro brasileiro está dizendo, porém, desde 2000 e com ainda mais clareza desde 2023, é que escolhas políticas custosas precisam caber dentro de escolhas fiscais responsáveis.
O Estado pode – e talvez deva – proteger os mais vulneráveis; o que não pode é fazê-lo por meio de despesas obrigatórias que crescem acima do limite de despesa, sem demonstração de fonte e escondendo parcela do gasto em estruturas para-orçamentárias.
A responsabilidade fiscal, aqui, não é barreira ideológica ao social; é técnica de proteção do próprio social contra a volatilidade macroeconômica. Quando o gasto social se torna estrutural, ele precisa da LRF e do arcabouço como couraça. Sem isso, o que hoje é benefício programado amanhã vira contingenciamento, atraso de pagamento, adiamento de reajuste ou judicialização de massa.
Um welfare state que custa R$ 1,56 trilhão em seis anos só sobreviverá como conquista civilizatória se for concebido como política pública dentro do orçamento, sob vigilância de cadastro, avaliado periodicamente e compatível com a trajetória da dívida. Esse é o ponto de equilíbrio que a dogmática da responsabilidade fiscal brasileira – de matriz constitucional, legal e agora também de regime fiscal sustentável – oferece ao administrador, ao legislador e ao próprio jurisdicionado.
Referências:
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