Conversão da ação de improbidade em ação civil pública após a Lei 14.230/2021: o freio jurisprudencial
Resumo
A Lei nº 14.230/2021 introduziu, no art. 17, §§ 16 e 17, da Lei nº 8.429/1992, a possibilidade de o magistrado converter a ação de improbidade administrativa em ação civil pública quando verificar a existência de ilegalidades ou irregularidades administrativas a serem sanadas, mas inexistirem os requisitos para a aplicação das sanções de improbidade, notadamente o dolo exigido pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1.199. A medida foi pensada para evitar que o novo modelo subjetivo da improbidade gerasse esvaziamento da tutela coletiva. A jurisprudência dos tribunais estaduais (TJMG, TJSP, TJPR e TJSC) passou a admitir a conversão, porém com freios: decisão motivada, atuação do juízo de origem, respeito ao contraditório e rejeição de conversões feitas diretamente em grau recursal. O Superior Tribunal de Justiça, no REsp n. 2.139.458/SC (1ª Turma, rel. Min. Gurgel de Faria, j. 18 fev. 2025, DJe 24 fev. 2025), consolidou esse entendimento ao afirmar que a conversão deve ocorrer no primeiro grau e antes da sentença, por implicar redefinição da lide, eventual aditamento da inicial e possível nova fase probatória. Conclui-se que o instituto é válido e útil, mas não constitui carta em branco: há um freio jurisprudencial que impede a conversão tardia, sem contraditório ou feita diretamente pelo tribunal.
Palavras-chave: improbidade administrativa; ação civil pública; conversão processual; Lei nº 14.230/2021; REsp 2.139.458/SC.
Abstract
Law No. 14,230/2021 introduced, in article 17, paragraphs 16 and 17, of Brazilian Administrative Improbity Act (Law No. 8,429/1992), a mechanism allowing judges to convert an administrative improbity action into a public civil action whenever there are administrative unlawfulnesses to be remedied but the legal requirements for applying improbity sanctions are not met, especially after the Brazilian Supreme Court, in Theme 1,199, required intent (dolo) for the core provisions of the statute. This conversion was designed to prevent the new, more subjective regime of improbity from emptying collective protection. State courts (Minas Gerais, São Paulo, Paraná and Santa Catarina) began to accept such conversion, but with safeguards: reasoned decisions, practice at first instance, full adversarial proceedings and rejection of conversions made directly on appeal. The Superior Court of Justice, in REsp No. 2,139,458/SC (1st Panel, Justice Gurgel de Faria, Feb. 18, 2025, e-DJe Feb. 24, 2025), consolidated this view by holding that the conversion must take place before the trial judgment and in the court of origin, since it redefines the cause of action and may require amendment of the initial pleading and a new evidentiary phase. It follows that the mechanism is valid and useful, but it is not a blank check: there is a jurisprudential brake that bars late, surprise or appellate-stage conversions.
Keywords: administrative improbity; public civil action; procedural conversion; Law No. 14,230/2021; REsp 2,139,458/SC.
Sumário: 1. Introdução – 2. Finalidade do art. 17, § 16, da LIA – 3. Contraditório e momento útil (“a qualquer momento” não é “em qualquer grau”) – 4. Limites materiais da conversão (pedido já existente e compatível) – 5. Papel dos tribunais estaduais e consolidação pelo STJ – 6. Conclusão.
1. Introdução
A reforma da Lei de Improbidade Administrativa, levada a efeito pela Lei nº 14.230/2021, fez duas coisas ao mesmo tempo. Primeiro, “apertou” o conceito de improbidade, retirando dela o papel de varredura geral de irregularidades administrativas e exigindo, como depois consolidou o Supremo Tribunal Federal no Tema 1.199, a presença de dolo para os atos previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992.
Segundo, para não deixar o sistema sem resposta nos casos em que há fato administrativo irregular, mas não há dolo, o legislador abriu, dentro do próprio art. 17, uma saída processual: o juiz poderá, por decisão motivada, converter a ação de improbidade em ação civil pública, que passará a se reger pela Lei nº 7.347/1985. É uma solução de continuidade: se não se pode punir, pode-se ainda reparar, anular, exigir contas ou determinar o cumprimento regular da política pública.
O problema é que o texto legal veio generoso demais. O § 16 diz que o juiz pode converter “a qualquer momento”; o § 17 diz que da decisão cabe agravo de instrumento. Lidos sem freio, esses dois comandos pareceriam autorizar o juiz, e até o tribunal, a converter a qualquer tempo, inclusive já em grau recursal, o que chocaria com o contraditório, com a estabilização da lide e com a proibição de supressão de instância.
Foi precisamente nesse contexto que a jurisprudência entrou: primeiro os tribunais estaduais (MG, SP, PR e SC) colocaram limites práticos; depois, o Superior Tribunal de Justiça, no REsp n. 2.139.458/SC (1ª Turma, rel. Min. Gurgel de Faria, j. 18.2.2025, DJe 24.2.2025), disse com todas as letras o que se vinha fazendo por construção: a conversão deve ocorrer no primeiro grau e antes da sentença. O texto que se segue descreve esse movimento: a razão de ser do § 16, os seus freios, os limites materiais e o ponto de chegada do STJ.
2. Finalidade do art. 17, § 16, da LIA
O § 16 não é um benefício ao réu; é uma válvula de preservação da tutela coletiva. Quando a Lei nº 14.230/2021 elevou o requisito subjetivo da improbidade — passando a exigir dolo em hipóteses em que antes bastava culpa —, o legislador percebeu que deixaria em curso dezenas de ações propostas sob o regime anterior, baseadas em fatos reais (prestação de contas insuficiente, execução torta de convênio, licitação com vício formal, ato administrativo sem base legal) que já não alcançariam o novo patamar de exigência.
Se nada fosse feito, o Judiciário teria de extinguir ações úteis apenas porque o tipo sancionatório mudou. A solução foi, então, criar uma forma de “descer” o processo, sem perdê-lo: o juiz diz que não é caso de sanção de improbidade (porque não há dolo, porque o art. 10, VIII, passou a exigir dano efetivo, porque o art. 11 deixou de ser aquela cláusula aberta de outrora), mas constata, ao mesmo tempo, que o fato administrativo é irregular e que há pedido que pode ser conhecido na via da ação civil pública. Em vez de extinguir e mandar o autor propor outra ação, o próprio juiz converte.
Isso se vê com nitidez na jurisprudência catarinense. No caso da ApCiv 5008138-70.2020.8.24.0018 (4ª Câmara de Direito Público, j. 18.5.2023), o TJSC disse, em suma: a reforma de 2021 tornou mais rígida a configuração da improbidade; aqui não há dolo nem dano efetivo.
Mas o autor também pediu ressarcimento; como o § 16 permite a conversão “a todo momento”, faz-se agora a adequação para que a causa siga quanto a esse pleito específico. O tribunal não “ajudou” o réu — ao contrário, impediu que o processo fosse extinto. A finalidade, pois, é de economia processual e de tutela adequada: aproveita-se o que o processo tem de útil e expulsa-se dele apenas o que não se sustenta no modelo sancionatório pós-2021.
3. Contraditório e momento útil (“a qualquer momento” não é “em qualquer grau”)
O ponto mais delicado do dispositivo sempre foi a expressão “a qualquer momento”. A doutrina brasileira, desde sempre, olha com desconfiança para cláusulas de tempo aberto porque elas costumam colidir com dois pilares do processo: o contraditório substancial (arts. 9º e 10 do CPC) e a estabilização da demanda (arts. 141 e 492 do CPC).
Não é diferente aqui. Se o juiz pode converter a qualquer momento, isso significaria, em tese, que ele poderia fazê-lo depois de encerrada a instrução, depois de saneada a causa e até no julgamento recursal. Foi isso que os tribunais começaram a recusar.
O Tribunal de Justiça de Minas Gerais, em 2024, ao julgar apelação em que se discutia improbidade contra município mineiro, foi taxativo: a análise do cabimento da conversão deve ficar, em um primeiro momento, ao juízo de origem; converter diretamente em segundo grau implicaria supressão de instância e usurpação de competência.
Outrossim, o Tribunal de Justiça de São Paulo fez o mesmo, mas por outro ângulo: anulou decisão que havia convertido sem fundamentação, dizendo que não basta citar o § 16; é necessário explicar qual a irregularidade que subsiste e por que, naquele caso, não é possível aplicar as sanções de improbidade.
O Superior Tribunal de Justiça, no REsp n. 2.139.458/SC, deu a forma final ao raciocínio: “a conversão de ação de improbidade administrativa em ação civil pública […] deve ocorrer no primeiro grau de jurisdição, antes da sentença”, porque o instituto implica “redefinição da lide, com possíveis alterações na causa de pedir e nos pedidos formulados, exigindo aditamento da petição inicial e, eventualmente, nova fase probatória”.
Em seguida, o acórdão diz algo que é quase uma síntese de todo o debate: se a conversão exige tudo isso, ela é “incompatível com o estágio recursal ou com as instâncias superiores”, justamente para resguardar o contraditório, a ampla defesa, a estabilidade da lide e a segurança jurídica.
O que o STJ fez, portanto, foi interpretar o “a qualquer momento” à luz do sistema: é a qualquer momento em que o juízo de origem ainda pode ajustar a causa, ouvir as partes e, se for o caso, reabrir a prova. Não é a qualquer momento em que o tribunal, lá na frente, achar conveniente.
Esse é o primeiro grande freio jurisprudencial: a conversão é de 1º grau e de momento útil. E isso já estava insinuado no próprio texto da lei, porque o § 17 diz que da decisão de conversão cabe agravo de instrumento — e agravo de instrumento se interpõe, classicamente, contra decisões interlocutórias de primeiro grau. O STJ apenas explicitou a lógica que o legislador já havia plantado.
4. Limites materiais da conversão (o que dá para converter e o que não dá)
O acórdão do STJ também foi feliz em pôr um limite de conteúdo. No caso concreto, a inicial não trazia pedido de ressarcimento, nem havia alegação de dano ao erário. Por isso o Tribunal afirmou, com todas as letras, que era “inaplicável o Tema 1.089 do STJ”, aquele que permite o prosseguimento de ações de ressarcimento mesmo quando caem as sanções do art. 12 da LIA. A mensagem é clara: converter não é inventar pedido; converter é aproveitar pedido que já estava na causa e que é compatível com o regime da ação civil pública.
Esse é o segundo grande freio jurisprudencial. A conversão serve para os casos em que: (a) havia ato administrativo irregular; (b) o Ministério Público ou o ente lesado pediu, desde logo, devolução, recomposição, obrigação de fazer, anulação, apresentação de contas; (c) o juiz, no curso do processo, percebe que não conseguirá chegar à condenação por improbidade porque o tipo mudou ou porque o dolo não se provou. Nessa hipótese, sim, converte-se.
O que não se admite — e os tribunais estaduais já tinham percebido isso antes mesmo do STJ — é o uso da conversão como “atalho” recursal para introduzir pedido de dano que o autor não formulou ou que não é minimamente delineado.
Impende destacar que o próprio TJSC, no acórdão de 18.5.2023, só converteu porque o autor havia “trazido também pedido de ressarcimento”. E frise-se também que o TJSP, nos agravos de 2022 e 2024, só admitiu a conversão se houvesse motivação concreta, isto é, se o juiz dissesse qual irregularidade permaneceria a ser saneada.
E, por fim, não se olvide que o TJPR, em 6.3.2025, ao reafirmar que a falta de dolo não afasta o dever de ressarcir, o fez com base no art. 37, § 6º, da Constituição, que já é o fundamento natural da ação civil pública de reparação. Em todos esses exemplos, há algo processável depois da conversão. Onde não há esse algo, a conversão vira mutação indevida do pedido — e, aí, os tribunais têm freado.
5. Papel dos tribunais estaduais e consolidação pelo STJ
Um dado curioso desse tema é que os tribunais estaduais chegaram antes do STJ ao modelo de aplicação. Minas Gerais ensinou o “onde”: no primeiro grau, para evitar supressão de instância. São Paulo ensinou o “como”: com decisão motivada e depois de afastar, de modo claro, a configuração da improbidade. Santa Catarina ensinou o “por quê”: porque a lei nova tornou mais difícil tipificar e porque o autor já havia pedido ressarcimento. O Paraná ensinou o “para quê”: para manter vivo o dever de recompor o erário mesmo quando não há dolo. Faltava apenas o “quando” e o “quem”, isto é, o freio temporal e o juízo competente — e isso foi o que o STJ agregou no REsp n. 2.139.458/SC.
Ao dizer que a conversão deve ocorrer antes da sentença e no 1º grau, o STJ não esvaziou o instituto; pelo contrário, ele o tornou aplicável sem ofender o contraditório. Ao afastar o sobrestamento por causa das ADIs 7.236 e 7.237, lembrou que a Lei nº 14.230/2021 vigora e deve ser aplicada enquanto o STF não disser o contrário. Ao notar que não havia pedido de dano e, por isso, não era caso de aplicar o Tema 1.089 do STJ, mostrou que conversão não é um cheque em branco. E, ao lembrar que a decisão é agravável, trouxe o controle recursal imediato que a doutrina reclamava.
O resultado é um corpo de “freios jurisprudenciais” bem identificável: (i) ato do juízo de origem; (ii) antes da sentença; (iii) com motivação específica; (iv) com pedido civil-coletivo já existente; (v) recorrível por agravo; (vi) incompatível com a conversão direta em segundo grau. É exatamente isso que o título do seu artigo quer dizer.
6. Conclusão
A conversão da ação de improbidade em ação civil pública, tal como concebida pela Lei nº 14.230/2021, é um instrumento de equilíbrio. Ela existe porque o sistema brasileiro decidiu reservar a improbidade para as condutas dolosas, de maior reprovabilidade, fazendo dela uma sanção de caráter quase político-administrativo.
Mas o mesmo sistema não quis abrir mão de responsabilizar quem, sem dolo, causou dano, prestou contas de forma irregular ou executou mal um convênio. A conversão serve justamente para não desperdiçar o trabalho processual já feito nesses casos.
Contudo, por tocar em três nervos expostos do processo — tempo, contraditório e competência —, o instituto precisava de balizas. Quem forneceu essas balizas foi a jurisprudência. Os tribunais estaduais mostraram, caso a caso, que a conversão não pode ser um gesto brusco do tribunal; que precisa de motivação; que faz sentido quando há pedido de ressarcimento; e que pode exigir reabertura de instrução.
O Superior Tribunal de Justiça, em 18.2.2025, apenas amarrou aquilo que já estava sendo praticado: converta-se, sim, mas converta-se no juízo que viu a prova e quando ainda há tempo de ajustar o processo; não se converta em segundo grau; não se use o § 16 para criar pedido; e submeta-se a decisão ao agravo de instrumento.
Assim lido, o art. 17, §§ 16 e 17, não enfraquece a improbidade — ao contrário, protege-a, retirando dela o peso de ser o “depósito” de toda e qualquer irregularidade administrativa. E, ao mesmo tempo, não enfraquece a tutela coletiva — porque permite que o Judiciário, mesmo depois de afastar o sancionatório, siga exigindo reparação e correção. É esse ponto de equilíbrio, agora afirmado pelo STJ, que vale a pena registrar.
Referências:
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