Medidas Cautelares em Controle Concentrado e o Impeachment de Ministros do STF: Análise Estrutural dos Pressupostos, Limites e Tensões Constitucionais
Resumo
O artigo examina, sob perspectiva estritamente técnica e institucional, os pressupostos para a concessão de medida cautelar em ações de controle concentrado que discutem dispositivos da Lei nº 1.079/1950 relativos ao impeachment de ministros do Supremo Tribunal Federal. A análise ultrapassa leituras conjunturais e se concentra na dogmática constitucional: a tensão hermenêutica entre preconstitucionalidade e compatibilidade material; a diferenciação entre risco político e risco constitucional para fins de periculum in mora; o papel da excepcionalidade como limite implícito da jurisdição constitucional; e o paradoxo da autocontenção quando a Corte é simultaneamente intérprete da Constituição e potencial destinatária da normatividade contestada. Conclui-se que o debate revela problemas estruturais do constitucionalismo brasileiro e demanda uma compreensão refinada dos critérios de atuação cautelar em temas que envolvem accountability e separação de Poderes.
Palavras-chave: Controle concentrado; medida cautelar; impeachment; Supremo Tribunal Federal; separação de Poderes; autocontenção judicial; excepcionalidade; independência judicial.
Abstract
This article offers a strictly technical and institutionally grounded analysis of the requirements for granting preliminary injunctions in concentrated constitutional review actions concerning provisions of Law No. 1,079/1950 related to the impeachment of Brazilian Supreme Court justices. The discussion moves beyond political circumstances and focuses on constitutional dogmatics: the hermeneutic tension between pre-constitutional legislation and material compatibility; the distinction between political risks and genuine constitutional threats for purposes of periculum in mora; the role of exceptional circumstances as an implicit limit on constitutional adjudication; and the paradox of judicial self-restraint when the Court is both interpreter of the Constitution and potential subject of the challenged norm. The study concludes that the controversy exposes deeper structural issues within Brazilian constitutionalism and calls for a refined understanding of precautionary judicial intervention in matters involving accountability and separation of powers.
Keywords: Concentrated constitutional review; preliminary injunction; impeachment; Supreme Federal Court; separation of powers; judicial self-restraint; exceptional circumstances; judicial independence.
Sumário: 1. Introdução — 2. O controle concentrado como mecanismo de integridade constitucional — 3. O fumus boni iuris e a tensão entre preconstitucionalidade e compatibilidade material — 4. O periculum in mora e a distinção entre risco político e risco constitucional — 5. A excepcionalidade e a suspensão cautelar de normas estruturantes — 6. O paradoxo da autocontenção na definição dos limites de responsabilização — 7. Conclusão: entre o técnico e o estrutural.
1. Introdução
A controvérsia instaurada em torno da concessão de medida cautelar em ações de controle concentrado que discutem aspectos da Lei nº 1.079/1950 — especialmente no que concerne ao regime jurídico do impeachment de ministros do Supremo Tribunal Federal — reacende um debate que é, simultaneamente, jurídico e estrutural.
Por um lado, a matéria trata da compatibilidade entre uma legislação anterior à Constituição de 1988 e o atual modelo constitucional de separação de poderes. Por outro, envolve a delicada tarefa do STF ao operar sua função de guarda da Constituição em circunstâncias nas quais é, de algum modo, parte interessada institucionalmente.
Essa dupla condição — de Corte julgadora e de órgão sujeito à disciplina normativa em análise — projeta o tema para além das clássicas discussões sobre constitucionalidade. Impõe que se reflita sobre os limites da função jurisdicional quando exercida em regime de autocontrole institucional, especialmente no âmbito cautelar, em que decisões provisórias produzem efeitos imediatos e, por vezes, de difícil reversão.
A introdução dessa problemática no debate público e jurídico evidencia um ponto crucial: o controle concentrado não é apenas um instrumento técnico de invalidação de atos normativos, mas também um mecanismo de manutenção do equilíbrio sistêmico entre os Poderes.
Assim, compreender a controvérsia atual exige situá-la em uma moldura de teoria constitucional, institucionalismo e filosofia pública, que ultrapassa a leitura literal de dispositivos legais e alcança a reflexão sobre os limites da intervenção judicial em temas de auto-organização dos Poderes.
A discussão surge exatamente nesse espaço: não na identificação de quem tem razão no plano empírico, mas na indagação sobre como uma Corte Constitucional deve operar quando chamada a intervir liminarmente em normas que impactam sua própria accountability. Trata-se de examinar, com frieza metódica, não o resultado, mas o modelo decisório que sustenta a atuação cautelar do Tribunal.
2. O controle concentrado como mecanismo de integridade constitucional
O controle concentrado de constitucionalidade, tal como delineado pela Constituição de 1988, assume dupla função:
(i) salvaguardar a integridade da Constituição e
(ii) proteger a coerência sistêmica das competências dos Poderes.
Diferentemente de sistemas difusos nos quais múltiplos órgãos exercem controle fragmentado, o modelo brasileiro concentra no STF o papel de árbitro final da validade normativa.
Essa centralidade, porém, não se traduz — nem pode se traduzir — em liberdade decisória absoluta. O próprio desenho constitucional estabelece limites implícitos e explícitos à atuação da Corte, de modo que sua intervenção não afaste o espaço de autorregulação do Legislativo e do Executivo.
Essa ideia, amplamente estudada pela doutrina como princípio da deferência estrutural, funciona como contrapeso da jurisdição constitucional, impedindo que o Tribunal se coloque como legislador de emergência ou como controlador permanente das opções democráticas.
No plano cautelar, essa contenção é ainda mais necessária. A medida liminar, por sua natureza, suspende imediatamente a eficácia de lei presumidamente constitucional, antes mesmo de contraditório pleno ou deliberação colegiada.
Tal instrumento, se mal calibrado, pode produzir uma assimetria entre o poder normativo do Tribunal e a capacidade legislativa do Parlamento, especialmente quando o tema envolve arranjos institucionais antigos ou sensíveis.
Por isso, a dogmática consolidou três vetores decisórios: fumus boni iuris qualificado, periculum in mora institucional e excepcionalidade decisória.
Esses parâmetros, embora clássicos, adquirem contornos ainda mais sofisticados quando aplicados a normas que disciplinam hipóteses de responsabilização política de ministros do próprio STF.
A margem de cautela deve ser elevada, não para restringir o poder da Corte, mas para garantir que sua atuação não ultrapasse o limite essencial entre jurisdição constitucional e autodefinição institucional.
Há, portanto, uma distinção conceitual que precisa ser reafirmada: julgar a constitucionalidade de norma que afeta o próprio Tribunal é diferente de julgar norma alheia, porque envolve o delicado problema da legitimidade da autocontenção judicial.
Em outros termos, não basta que a decisão seja juridicamente correta; é necessário que seja institucionalmente adequada. Esse é o cerne da análise estrutural, cuja neutralidade se impõe diante da complexidade do tema.
3. O fumus boni iuris e a tensão entre preconstitucionalidade e compatibilidade material
A análise do fumus boni iuris, no contexto da suspensão cautelar de dispositivos da Lei nº 1.079/1950, exige partir de uma premissa hermenêutica elementar, mas frequentemente negligenciada: a condição de lei pré-constitucional não implica, automaticamente, invalidade, mas tão somente submete o diploma a um juízo de compatibilidade material com a nova ordem constitucional.
Essa distinção entre “revogação” e “não recepção” é central para o constitucionalismo brasileiro desde a Constituição de 1946, e foi reiterada pelo próprio STF, por exemplo, no julgamento da ADI 2.071.
A questão não reside, portanto, na antiguidade da lei, mas em saber se a estrutura normativa por ela desenhada mantém coerência com o sistema de separação de Poderes de 1988. O debate atual coloca luz sobre essa diferença.
A Lei nº 1.079/1950 não apenas é anterior à Constituição de 1988, mas foi elaborada segundo uma lógica institucional diversa, na qual a relação entre os Poderes tinha contornos históricos específicos. Essa circunstância abre espaço para duas leituras possíveis:
(i) A leitura que identifica incompatibilidade material
Parte da premissa de que a Constituição de 1988 fortaleceu extraordinariamente o princípio da independência judicial, estabeleceu garantias funcionais amplificadas e criou uma arquitetura institucional que exige mecanismos de proteção reforçada contra interferências políticas indevidas.
Nesse quadro, a possibilidade de instauração de processo de impeachment de ministros do STF por maioria simples poderia, segundo essa leitura, tensionar a independência judicial. Daí se extrairia um fumus boni iuris favorável à revisão constitucional da lei.
(ii) A leitura que preserva a validade
Sustenta que a Constituição de 1988, ao não prever quórum para instauração do processo e ao remeter à lei ordinária a definição dos procedimentos, preservou espaço legítimo para o legislador estabelecer mecanismos de responsabilização política. Assim, eventual desconforto institucional não equivaleria a incompatibilidade normativa. Aqui, o fumus boni iuris seria mitigado.
Essas leituras são ambas tecnicamente defensáveis, pois o próprio art. 52 da Constituição — que confere ao Senado competência para processar e julgar ministros do STF — é suficientemente aberto para comportar diferentes arranjos procedimentais.
O fumus boni iuris, portanto, não é categórico nem autoevidente. Ele se constrói por meio de ponderações estruturais, e não de confrontos textuais diretos. E é justamente por essa razão que a discussão se desloca para o plano mais profundo da dogmática constitucional: o quanto a Constituição permite que o Legislativo discipline os mecanismos de responsabilização sem comprometer a autonomia da jurisdição constitucional?
Além disso, o fumus ganha especial complexidade quando se considera a dimensão simbólica do instituto do impeachment.
Diferentemente de outros instrumentos normativos, o impeachment opera como instrumento de responsabilidade política e, ao mesmo tempo, como expressão de contenção democrática.
Assim, o debate sobre o quórum necessário para a instauração não se restringe à técnica procedimental, mas envolve o equilíbrio delicado entre accountability institucional e independência judicial, ambos valores constitucionais protegidos.
Por isso, é possível afirmar que o fumus boni iuris, na hipótese concreta, existe — mas em estado dialético, não cartesiano; argumentativo, não conclusivo; hermenêutico, não lógico-formal. E essa natureza fluida do fumus é, justamente, o que torna a controvérsia apta ao debate acadêmico rigoroso.
4. O periculum in mora e a diferenciação entre risco político e risco constitucional
O periculum in mora, em controle concentrado, não se confunde com o risco comum presente em medidas cautelares de natureza subjetiva.
No âmbito constitucional, o perigo deve ser institucional, estrutural e iminente, capaz de comprometer a integridade do sistema constitucional caso a suspensão da eficácia normativa não seja concedida imediatamente.
Essa exigência decorre da própria natureza da liminar: ao suspender norma aprovada pelo Legislativo e presumidamente constitucional, o Tribunal atua contra a força de inércia democrática.
Daí a necessidade de o periculum demonstrar algo mais do que inconveniência ou tensão política: ele deve indicar uma lesão potencial à ordem constitucional, e não apenas ao ambiente político.
No caso em análise, a argumentação que buscou evidenciar periculum se apoiou em dois elementos principais:
o elevado número de pedidos de impeachment apresentados ao Senado;
o ambiente político delicado, que poderia incentivar instrumentalização do mecanismo.
Ambos os elementos são empiricamente verificáveis, mas juridicamente insuficientes se analisados isoladamente. Isso porque:
(i) o número de pedidos, por si só, não gera risco constitucional
Pedidos podem ser apresentados por qualquer cidadão e, historicamente, constituem fenômeno recorrente em sistemas de accountability política. O importante não é o volume, mas a existência — ou não — de movimento concreto de processamento institucional.
(ii) o ambiente político não se confunde com ameaça constitucional
O constitucionalismo não opera por prognoses de instabilidade política, mas por identificação de riscos que afetem competências, garantias ou funcionamento dos Poderes. Tensões entre Executivo, Legislativo e Judiciário são inerentes à democracia e não configuram, ipso facto, periculum in mora.
(iii) o filtro institucional do Senado funciona como válvula de contenção
A Constituição atribui ao Presidente do Senado competência para receber, arquivar ou dar seguimento aos pedidos. Esse controle político inicial reduz o risco de instauração automática de processos e, portanto, mitiga a urgência típica do periculum.
(iv) não há precedente recente de instauração de processo contra ministros do STF
A ausência de processamento efetivo, apesar da multiplicidade de pedidos, indica uma dinâmica institucional estável, na qual a existência de pleitos não gera, necessariamente, ameaça ao funcionamento da Corte.
Esses argumentos sustentam uma interpretação restritiva do periculum. Contudo, há uma leitura alternativa, também tecnicamente legítima:
(v) a mera possibilidade de uso abusivo do impeachment pode, em tese, produzir efeito dissuasório (chilling effect)
Se o ambiente político se deteriora a ponto de multiplicar pedidos de impeachment com motivação difusa, poderia haver — segundo essa leitura — um risco de que ministros modulassem sua atuação não por convicção jurídica, mas por receio de pressão institucional.
Esse segundo entendimento, embora mais especulativo, tem lastro em teorias de independência judicial desenvolvidas no direito comparado.
A coexistência dessas duas leituras — uma mais restritiva, outra mais expansiva — demonstra que o periculum não é evidente. Ele depende de juízos prognósticos e de avaliação sistêmica do comportamento institucional dos Poderes.
Isso reforça a necessidade de abordagem extremamente criteriosa, pois, em casos como este, a fronteira entre o risco constitucional e o risco político é porosa, e o Tribunal deve assegurar que sua atuação cautelar não seja confundida com intervenção na esfera de autonomização política do Parlamento.
5. A excepcionalidade e a suspensão cautelar de normas estruturantes
A excepcionalidade constitui, talvez, o elemento mais delicado do juízo cautelar em controle concentrado, embora seja frequentemente menos discutido do que fumus e periculum.
É por meio desse requisito implícito — elaborado progressivamente pela doutrina e absorvido pela jurisprudência — que o Supremo Tribunal Federal estabelece uma espécie de autocontenção qualificada na suspensão provisória de leis.
Essa autocontenção cumpre uma função estrutural: impedir que a jurisdição constitucional opere como legislador negativo imediato. Quando a Corte suspende cautelarmente uma norma, produz-se uma modificação instantânea na ordem jurídica, sem contraditório pleno e, muitas vezes, com efeitos expansivos.
Para evitar o risco de superestimar seu próprio papel, o Tribunal instituiu, ao longo dos anos, critérios que exigem “gravidade incomum”, “urgência institucional máxima”, “risco irreversível ao sistema” ou “desfuncionalidade normativa evidente” como condições para a concessão da medida liminar.
O ponto central aqui é compreender que a excepcionalidade não é um requisito meramente formal, mas um verdadeiro princípio de deferência interinstitucional.
Em temas cuja normatividade está vigente há décadas, especialmente quando estruturam relações entre Poderes, a excepcionalidade assume contornos ainda mais rigorosos.
Quanto mais profunda a intervenção judicial e quanto maior a antiguidade e estabilização da norma, mais elevada deve ser a carga argumentativa para justificar sua suspensão abrupta.
Nesse sentido, a Lei nº 1.079/1950 apresenta características que exigem reflexão especial:
é uma lei estrutural, que disciplina mecanismos de responsabilização política das mais altas autoridades;
tem longevidade normativa superior a setenta anos, atravessando quatro Constituições;
sempre integrou o arranjo de freios e contrapesos do Estado brasileiro;
não demonstrou, historicamente, disfuncionalidades que justificassem sua interrupção imediata.
Em razão disso, exigir excepcionalidade elevada não é obstáculo formal, mas consequência lógica da função constitucional do Tribunal.
Do ponto de vista teórico, a excepcionalidade funciona como critério de calibragem institucional. Ela impede que tensões conjunturais — inerentes à vida democrática — sejam tomadas como fundamento para intervenções estruturais na arquitetura constitucional.
Assim, mesmo que o fumus boni iuris seja razoável e mesmo que o periculum in mora seja defensável, o requisito da excepcionalidade busca responder à seguinte pergunta: é legítimo suspender uma norma estrutural, antiga e estabilizada com base em informações contingentes ou tensões momentâneas?
A resposta não é evidente. E é justamente essa ambiguidade que justifica o aprofundamento acadêmico do tema.
A excepcionalidade, quando corretamente compreendida, atua como salvaguarda da moderação institucional e como instrumento de respeito ao princípio democrático, protegendo tanto o Legislativo quanto o próprio STF de decisões tomadas sob calor conjuntural.
6. O paradoxo da autocontenção: o tribunal pode definir cautelarmente os limites de sua própria responsabilização?
Um dos aspectos mais sofisticados — e menos discutidos — da presente controvérsia é o chamado paradoxo da autocontenção, que surge quando o STF é levado a decidir, ainda que abstratamente, sobre normas que disciplinam sua própria responsabilização política.
Diferentemente de outras ações de controle concentrado, o Tribunal, neste caso, não é apenas intérprete da Constituição: é também potencial destinatário das consequências práticas do que vier a ser decidido.
Esse cenário produz uma tensão entre dois pilares fundamentais da jurisdição constitucional:
o dever de assegurar a supremacia da Constituição, intervenindo sempre que houver incompatibilidade normativa;
o dever de preservar a legitimidade da Corte, evitando ampliar sua autoridade sobre temas nos quais possa existir interesse institucional direto.
Essa tensão é recorrente no constitucionalismo comparado, especialmente em cortes que, como o STF, acumulam funções de guarda da Constituição e de órgão de cúpula do Poder Judiciário.
Em países como Alemanha, Espanha e Itália, discussões semelhantes envolveram temas de autonomia interna do Tribunal, remuneração de magistrados, regras de composição ou competências regimentais.
A principal preocupação presente na literatura especializada é evitar que a Corte pareça agir em causa própria, mesmo quando a decisão é tecnicamente correta.
A legitimidade da jurisdição constitucional depende não apenas da qualidade jurídica da decisão, mas também de sua percepção pública enquanto exercício imparcial do poder.
Assim, quando o Tribunal suspende cautelarmente normas que dizem respeito à sua responsabilização, surge um risco: a decisão pode ser interpretada como autoproteção institucional.
Daí decorre o paradoxo: quanto mais relevante o tema para o futuro do Tribunal, maior deve ser sua autocontenção; porém, quanto mais sensível o tema constitucionalmente, maior pode ser a necessidade de sua intervenção.
A Corte, assim, se encontra diante de uma encruzilhada: não atuar pode deixar a Constituição vulnerável; atuar pode comprometer sua legitimidade simbólica.
A solução desse paradoxo não está na abstenção pura e simples, mas na elevação radical do ônus argumentativo. Quando o Tribunal decide sobre sua própria esfera de accountability, deve:
adotar fundamentação mais densa e exaustiva;
explicitar com precisão por que o risco é estrutural e não contingencial;
justificar por que a intervenção não representa benefício institucional para si, mas cumprimento estrito da Constituição;
reforçar a colegialidade, reduzindo a margem de atuação monocrática;
mencionar a necessidade de apreciação urgente pelo Plenário, evitando prolongar efeitos cautelares individuais.
Esse modelo de autocontenção reforçada não impede a atuação judicial, mas garante que ela ocorra dentro dos limites constitucionais de legitimidade democrática e institucional.
7. Conclusão: entre o técnico e o estrutural (versão expandida)
A controvérsia envolvendo a medida cautelar sobre a Lei nº 1.079/1950 apresenta-se como um caso paradigmático para o estudo da jurisdição constitucional no Brasil.
Não se trata apenas de interpretar uma norma antiga ou de avaliar a adequação de seu conteúdo à Constituição de 1988. Trata-se de compreender como o STF deve se posicionar diante de situações em que o exercício legítimo do controle de constitucionalidade coincide com temas que afetam sua própria posição institucional.
Do ponto de vista técnico, fumus boni iuris, periculum in mora e excepcionalidade são categorias que comportam análises plurais e interpretações igualmente legítimas. Do ponto de vista estrutural, a questão adquire densidade adicional: envolve o equilíbrio entre independência judicial, accountability democrática e separação de Poderes — valores igualmente protegidos pela Constituição e que não se encontram em relação de hierarquia entre si.
Ao final, a questão não é decidir quem tem razão no plano empírico, mas compreender o fenômeno jurídico em sua totalidade: o modo como a Constituição distribui competências, como os Poderes se equilibram, como a jurisdição constitucional se legitima e como a técnica cautelar deve operar quando incide sobre normas estruturantes.
O debate atual, portanto, não é um episódio isolado, mas parte de um movimento mais amplo de amadurecimento institucional. Ele revela a necessidade de:
reforçar critérios de autocontenção nos casos em que o Tribunal é potencialmente afetado;
diferenciar tensões políticas de riscos constitucionais reais;
aprimorar a metodologia decisória em cautelares que envolvem normas estruturais;
aprofundar o diálogo entre jurisdição constitucional e legislador democrático.
Em síntese, a questão demonstra que o constitucionalismo brasileiro ainda está em processo de refinamento, especialmente no que toca à interação entre Poderes e ao papel do STF como guardião da Constituição e, simultaneamente, ator institucional submetido a regras de responsabilização.
A reflexão técnica rigorosa — livre de paixões e leituras contingenciais — é o caminho adequado para que o sistema avance em direção a maior estabilidade, clareza e legitimidade, mantendo viva a função primordial da Constituição: estruturar a convivência democrática com racionalidade, previsibilidade e equilíbrio.
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