Resumo: a presente reflexão tem por finalidade analisar se o empregado público da Administração Direta (Prefeituras e Câmara de Vereadores), submetido ao regime jurídico da Consolidação das Leis do Trabalho, possui a garantia da estabilidade no serviço público, mormente após a Emenda Constitucional nº 19/1998, a qual alterou a redação do artigo 41 da Constituição Federal de 1988.
Palavras-chave: Direito Constitucional. Direito Administrativo. Empregados Públicos. Regime jurídico celetista. Estabilidade.
A Constituição Federal de 1988, em seu texto original, previu no artigo 39, caput, que os entes federativos instituiriam no âmbito de sua competência, regime jurídico único e planos de carreira para os servidores da administração pública direta, das autarquias e das fundações públicas.
Malgrado, a Emenda Constitucional nº 19 de 1998, conhecida como da Reforma Administrativa, alterou o respectivo texto a passou a prever que os entes da Federação instituirão conselho de política de administração e remuneração de pessoal, integrado por servidores designados pelos respectivos Poderes, além de deixar de prever a estabilidade aos “servidores nomeados em virtude de concurso público” da antiga redação do artigo 41.
Destarte, deixava de existir o regime jurídico único (RJU) para os servidores públicos, podendo o ente publico conviver tanto com o regime estatutário quando com o regime celetista.
Conforme argumentava o sapientíssimo Hely sobre o fim do RJU (2020, p. 449),
A EC 19 deu ao art. 39, caput, da CF conteúdo totalmente diverso, acrescentando a obrigatoriedade de a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituírem, no âmbito de suas Administrações, conselho de política de administração e remuneração de pessoal, integrado por servidores designados pelos respectivos Poderes. A composição entre os Poderes deverá ser paritária e é recomendável que seus integrantes tenham investidura a temo certo, para terem maior independência na formulação da política pretendida pela norma constitucional. Desse conselho também deverão participar integrantes do Tribunal de Contas e do Ministério Público, uma vez que estes órgãos constitucionais autônomos e independentes tem competência para a iniciativa de leis a respeito de sua Administração e da remuneração de seus membros e pessoal. Aliás, quando ao último, a redação do § 2º do art. 127 da CF assegura-lhe autonomia na formulação de sua política remuneratória e planos de carreira. Assim, se, de um lado, estes órgãos tem competência para formulação de suas políticas, não podem, de outro, estar divorciados da política geral pretendida pela EC 19, e que deve decorrer justamente das diretrizes desse conselho. Não podem também deixar de considerar os comandos do art. 169 e §§ da CF. (G. N.)
A bem da verdade, nunca se ouviu falar, em 20 (vinte) anos de serviço público, na criação de algum Conselho de Política de Administração integrado por servidores públicos para fins de formulação de uma política remuneratória justa e perfeita.
Outrossim, para o professor Celso (2022, p. 644), a EC n. 19/98 eliminou a figura do regime jurídico único. Além disso,
Antes da promulgação da referida emenda constitucional, contudo, o mesmo regime jurídico adotado para os servidores da Administração direta deveria ser seguido, obrigatoriamente, para as autarquias e fundações, o que não mais se verifica. Pela nova sistemática adotada pela Constituição, portanto, poderão autarquias e fundações, como podiam empresas públicas e sociedades de economia mista, adotar regime jurídico diferenciado do aplicado na Administração direta para os seus servidores.
Sem embargo, pautado em questiúnculas, o Partido dos Trabalhadores propôs a ADI nº 2.135-DF1 para questionar suposta viola a norma constitucional que trata sobre o procedimento das emendas constitucionais.
Dessa forma, entre 2007 e 2024, quando a ação foi julgada improcedente por maioria2, as Administrações Públicas continuaram a conviver com regimes jurídicos diferenciados entre si, cada uma escolhendo aquele mais conveniente ao seu propósito de gestão.
Nessa senda, alguns impropérios foram cometidos por administrações municipais3, as quais submeteram agentes exercentes de atividades exclusivas de Estado, como Advogados Públicos e Auditores-Fiscais Tributários, ao regime jurídico celetista, em aparente contradição ao artigo 247 da Constituição da República, o qual assegura a esses servidores garantias especiais4.
No entanto, uma tese que vinha sendo adotada por algumas Advocacias Públicas tende a falhar: aquela que defendia a estabilidade do artigo 41 da Constituição de Outubro aos empregados públicos da Administração Direta5.
Nesse particular, para alguns Procuradores Municipais, valia a Súmula 390 do Tribunal Superior do Trabalho segundo a qual a estabilidade é assegurada ao servidor público celetista da administração direta, autárquica e fundacional:
ESTABILIDADE. ART. 41 DA CF/1988. CELETISTA. ADMINISTRAÇÃO DIRETA, AUTÁRQUICA OU FUNDACIONAL. APLICABILIDADE. EMPREGADO DE EMPRESA PÚBLICA E SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. INAPLICÁVEL.
I - O servidor público celetista da administração direta, autárquica ou fundacional é beneficiário da estabilidade prevista no art. 41 da CF/1988. (ex-OJs nºs 265 da SBDI-1 - inserida em 27.09.2002 - e 22 da SBDI-2 - inserida em 20.09.2000)
II - Ao empregado de empresa pública ou de sociedade de economia mista, ainda que admitido mediante aprovação em concurso público, não é garantida a estabilidade prevista no art. 41 da CF/1988. (ex-OJ nº 229 da SBDI-1 - inserida em 20.06.2001)
No entanto, o enunciado nº 37 elaborado na I Jornada de Direito Administrativo do Conselho da Justiça Federal afirma expressamente o contrário, verbis6:
A estabilidade do servidor titular de cargo público efetivo depende da reunião de dois requisitos cumulativos: (i) o efetivo desempenho das atribuições do cargo pelo período de 3 (três) anos; e (ii) a confirmação do servidor no serviço mediante aprovação pela comissão de avaliação responsável (art. 41, caput e § 4º, da CF c/c arts. 20 a 22 da Lei n. 8.112/1990). Assim, não há estabilização automática em virtude do tempo, sendo o resultado positivo em avaliação especial de desempenho uma condição indispensável para a aquisição da estabilidade. (G. N.)
Curiosamente, algumas administrações públicas locais tentaram conferir estabilidade aos seus empregados públicos, tendo tal iniciativa sido veementemente rejeitada pelo Tribunal de Justiça de São Paulo. Vejamos alguns julgados recentíssimos:
EMENTA: Ação Direta de Inconstitucionalidade de autoria do Exmo. Procurador-Geral de Justiça, questionando a constitucionalidade dos arts. 21,inciso I e 24, inciso I, bem como da expressão contida no art. 26, inciso I, todos da Lei Complementar nº 66,de 26 de dezembro de 2009, do Município de Santa Barbara D'Oeste. Estágio probatório e Estabilidade para Empregados Públicos. Usurpação da competência privativa da União para legislar sobre normas de Direito do Trabalho. Ofensa ao pacto federativo que restou bem configurada. Afronta ao art. 22, I, da Constituição Federal e aos arts.127 e 144, da Constituição do Estado de São Paulo de 1989. Ação direta julgada procedente, com efeitos ex tunc. (ADI nº 2153952-91.2025.8.26.000)
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - Inconstitucionalidade do art. 20 da Lei Complementar nº 322, de 29 de dezembro de2006 e do art. 28 da Lei Complementar nº 826, de16 de novembro de 2023, ambos do Município de Santa Cruz do Rio Pardo - Falta de interesse de agir relativamente à expressão “Regime CLT” prevista no art. 20 da Lei Complementar nº 322,de 29 de dezembro de 2006, em razão da modificação promovida pela Lei Complementar nº 570, de 26 de agosto de 2015, transformando o cargo comissionado de Procurador Geral do Município em função de confiança Extinção do processo, sem resolução do mérito, nos termos do art. 493 e art. 485, inciso VI, ambos do CPC - Inconstitucionalidade do art. 28 da Lei Complementar nº 826, de 16 de novembro de 2023, que disciplina o período relativo ao estágio probatório e à avaliação de desempenho aos empregados públicos da Câmara Municipal, submetidos à Consolidação das Leis do Trabalho Violação à competência privativa da União para legislar sobre Direito do Trabalho Inobservância ao art. 22, I, da Constituição Federal e aos arts. 127 e 144 da Constituição Estadual Precedentes do STF e deste Órgão Especial - Ação julgada parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade do art. 28 da Lei Complementar nº 826, de 16 de novembro de 2023, de Santa Cruz do Rio Pardo e para julgar extinto o processo, sem resolução do mérito,quanto ao art. 20 da Lei Complementar nº 322, de29 de dezembro de 2006, do mesmo Município. (ADI nº 2153946-84.2025.8.26.0000)
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE MUNICÍPIO DE SANTA BÁRBARA D´OESTE Lei Complementar nº 126/11, que trata da reestruturação do quadro de pessoal, plano de empregos, salários, carreira e avaliação de desempenho dos servidores do DAE - Departamento de Água e Esgoto Artigos que tratam do período de estágio probatório e avaliação de desempenho dos servidores, submetidos ao regime celetista Competência privativa da União para legislar sobre direito do trabalho Art. 22, inc. I, da Constituição Federal Tendo o Município, no exercício de sua autonomia, optado por adotar o regime celetista, deve adotar, sem ressalvas, somente o quanto previsto na CLT Ofensa ao pacto federativo Art. 144 da Constituição Estadual Precedentes. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. (ADI nº 3013219-92.2024.8.26.0000)
Portanto, conforme o sodalício, tendo a municipalidade optado pela regime jurídico celetista para os seus funcionários, não poderia, a revelia do artigo 22, inciso I, da Constituição Federal, conferir a eles a estabilidade própria dos servidores ocupantes da cargo de provimento efetivo, conforme delineia o artigo 41 do Texto Maior, sob pena de criação de um tertium genus, não previsto no ordenamento jurídico.
Nesse embate, conforme argutamente observam os Advogados da União Baltar Neto e Torres (2025, p. 266),
A estabilidade ocorre no serviço público e não no cargo. Ela é conferida, apenas, aos servidores estatutários efetivos, não fazendo jus os ocupantes de cargo comissionado, os temporários e os empregados públicos. No que concerne a estes últimos, convém destacar que a Constituição se refere ao servidor nomeado para ocupar cargo público, enquanto o empregado público é contratado para ocupar emprego público (…) No entanto, o TST, através do Enunciado nº 390, vem entendendo que o empregado público da administração direta, autárquica e fundacional possui direito à estabilidade prevista no art. 41, da CF. Trata-se de entendimento rejeitado pela doutrina administrativista e que não deve ser acatado pelo Supremo Tribunal Federal. (G. N.)
Destarte, todas as normas, geralmente municipais, que concedem estabilidade e definem estágio probatório para empregados públicos são inconstitucionais.
Contudo, longe de deixar o empregado público sem nenhuma garantia, a Suprema Corte já assentou que para a exoneração dos empregados públicos é necessária ao menos a motivação do ato de dispensa, sob pena de nulidade. Eis o julgado proferido no RE nº 589.998-PI:
EMENTA: EMPRESA BRASILEIRA DE CORREIOS E TELÉGRAFOS – ECT. DEMISSÃO IMOTIVADA DE SEUS EMPREGADOS. IMPOSSIBILIDADE. NECESSIDADE DE MOTIVAÇÃO DA DISPENSA. RE PARCIALMENTE PROVIDO. I - Os empregados públicos não fazem jus à estabilidade prevista no art. 41 da CF, salvo aqueles admitidos em período anterior ao advento da EC nº 19/1998. Precedentes. II - Em atenção, no entanto, aos princípios da impessoalidade e isonomia, que regem a admissão por concurso publico, a dispensa do empregado de empresas públicas e sociedades de economia mista que prestam serviços públicos deve ser motivada, assegurando-se, assim, que tais princípios, observados no momento daquela admissão, sejam também respeitados por ocasião da dispensa. III – A motivação do ato de dispensa, assim, visa a resguardar o empregado de uma possível quebra do postulado da impessoalidade por parte do agente estatal investido do poder de demitir. IV - Recurso extraordinário parcialmente provido para afastar a aplicação, ao caso, do art. 41 da CF, exigindo-se, entretanto, a motivação para legitimar a rescisão unilateral do contrato de trabalho.
À guisa de conclusão, vemos com apreensão a possibilidade de demissão de exercentes de atividades exclusivas de Estado, como Procuradores Municipais e Fiscais Tributários, somente com a motivação do ato de dispensa.
Entretanto, como tais agentes são contratados por meio de imparcial concurso público, aqueles submetidos ao regime celetista só poderão ser dispensados nas hipóteses previstas no artigo 482 da Consolidação das Leis do Trabalho, visto que as situações previstas no § 1º do artigo 41 da Constituição de 1988 só se aplicam ao “servidor público estável”.
Apenas a título de curiosidade, os empregados públicos agraciados com a estabilidade acabavam sendo beneficiados com o melhor de dois mundos, pois também recebem o FGTS (fundo de garantia por tempo de serviço), cuja finalidade foi substituir a antigo estabilidade decenal do artigo 492 da CLT.
Referências bibliográficas
BALTAR NETO, Fernando Ferreira. TORRES, Ronny Charles Lopes de. Direito Administrativo. 15ª ed. – São Paulo: Juspodivm, 2025.
HELY, Lopes Meirelles. Direito Administrativo Brasileiro. Sinopses para Concursos. 44ª ed. - São Paulo: Malheiros, 2020.
SPITZCOVSKY, Celso. Direito Administrativo. 5ª ed. – São Paulo: SaraivaJur, 2022. Coleção Esquematizado.
1 EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL. PROCESSO LEGISLATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE AJUIZADA CONTRA A EC 19/1998. TRANSPOSIÇÃO DE TEXTO DEVIDAMENTE APROVADO PELO PLENÁRIO DA CÂMARA DOS DEPUTADOS DURANTE A FASE DE REDAÇÃO DO VENCIDO, QUE INTEGRA O PRIMEIRO TURNO DE VOTAÇÃO. AUTONOMIA DO PARLAMENTO PARA ORGANIZAR SEUS PROCEDIMENTOS. MATÉRIA QUE FOI SUBMETIDA E DECIDIDA NO ÂMBITO DA PRÓPRIA CÂMARA DOS DEPUTADOS. INEXISTÊNCIA DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA IMPROCEDENTE. MODULAÇÃO DE EFEITOS EM FACE DA CAUTELAR ANTERIORMENTE CONCEDIDA PELO PLENÁRIO.
2 Disponível em: https://noticias.stf.jus.br/postsnoticias/stf-valida-emenda-que-flexibilizou-regime-de-contratacao-de-servidores-publicos/ Acesso em: 1/1/2026.
3 Vide Lei Complementar nº 66/2009 do município de Santa Bárbara d’Oeste (SP). Disponível em: https://www.santabarbara.sp.gov.br/portal/leis_decretos/5930/ Acesso em: 1/1/2026.
4 As leis previstas no inciso III do § 1º do art. 41 e no § 7º do art. 169 estabelecerão critérios e garantias especiais para a perda do cargo pelo servidor público estável que, em decorrência das atribuições de seu cargo efetivo, desenvolva atividades exclusivas de Estado.
5 São estáveis após três anos de efetivo exercício os servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público.
6 Disponível em: https://www.cjf.jus.br/enunciados/enunciado/1416 Acesso em: 1/1/2026.
