Imóveis vazios e especulação imobiliária: o direito de propriedade pode se sobrepor ao direito à cidade?
Resumo
A Constituição da República de 1988 submeteu a propriedade urbana ao cumprimento de sua função social, conferindo aos municípios papel central na implementação de uma política urbana orientada pelo interesse coletivo. Passadas quase quatro décadas, ganha relevo o desafio de enfrentar a ociosidade e a subutilização de imóveis em áreas valorizadas, frequentemente mantidos como meros ativos de especulação imobiliária. Tomando como ponto de partida a criação de grupo de trabalho em Campinas para regulamentar instrumentos como parcelamento, edificação e utilização compulsórios, IPTU progressivo no tempo e desapropriação com títulos, voltados sobretudo à ativação de imóveis ociosos em áreas centrais, inclusive para fins habitacionais, o artigo examina a forma pela qual a política urbana municipal vem sendo utilizada como mecanismo jurídico-econômico de combate à degradação urbana. Em paralelo, analisa-se a experiência do Município do Rio de Janeiro, que passou a direcionar medidas de reativação e eventual desapropriação por hasta pública de empreendimentos hoteleiros e de um shopping center localizados em áreas nobres, mantidos fechados por longos períodos e associados a um padrão de “ociosidade estratégica” voltado à valorização futura dos ativos . A partir desses estudos de caso, o trabalho discute os limites constitucionais da intervenção municipal na propriedade privada, os efeitos econômicos da mobilização de instrumentos urbanísticos e fiscais e as tensões entre segurança jurídica, liberdade de iniciativa e primazia do interesse público na ordenação do solo urbano.
Palavras-chave: Função social da propriedade; política urbana; IPTU progressivo; imóveis ociosos; especulação imobiliária; Estatuto da Cidade; desapropriação urbana; Campinas; Rio de Janeiro.
Abstract
The 1988 Brazilian Constitution submitted urban property rights to the fulfillment of a social function and assigned municipalities a central role in implementing an urban policy oriented by collective interests. Almost four decades later, tackling vacancy and underuse of real estate in high-value urban areas—often kept as mere speculative assets—has become an urgent legal and economic challenge. This article starts from the recent initiative of the Municipality of Campinas, which created a working group to regulate instruments such as compulsory subdivision, building and use, progressive property tax (IPTU) and expropriation paid with public debt bonds, with a special focus on activating vacant properties in central areas, including for social housing purposes . It examines how local urban policy has been used as a legal-economic tool to counter urban decay. In parallel, the article analyzes the experience of the Municipality of Rio de Janeiro, which has begun to adopt reactivation measures and even public auction expropriation against hotels and a shopping mall located in affluent neighborhoods, kept closed for years and associated with a pattern of “strategic vacancy” aimed at future asset appreciation. Based on these case studies, the paper discusses the constitutional limits on municipal intervention in private property, the economic effects of mobilizing urban and fiscal instruments, and the tensions between legal certainty, freedom of enterprise and the primacy of the public interest in the regulation of urban land use.
Keywords: Social function of property; urban policy; progressive property tax; vacant properties; real estate speculation; City Statute; urban expropriation; Campinas; Rio de Janeiro.
Sumário: 1. Introdução. 2. Função social da propriedade urbana e política urbana constitucional. 3. Instrumentos jurídicos de combate à ociosidade: teoria e desenho normativo. 4. O caso de Campinas: grupo de trabalho, IPTU progressivo e ativação de imóveis ociosos. 5. O caso do Rio de Janeiro: “ociosidade estratégica” e desapropriação por hasta pública. 6. Dimensão econômico-social: habitação, revitalização urbana e dinamização do mercado. 7. Tensões jurídicas e econômicas: segurança jurídica, propriedade privada e interesse público. 8. Considerações finais
1. Introdução: cidade, ociosidade imobiliária e especulação
A Constituição da República de 1988 promoveu verdadeira inflexão no modo de compreender a propriedade urbana no Brasil, deslocando-a do plano puramente privado para integrá-la a uma lógica pública de ordenação territorial, desenvolvimento urbano equilibrado e justiça social. Ao atribuir aos municípios o dever de executar a política urbana e condicionar o exercício do direito de propriedade ao cumprimento de sua função social, o texto constitucional inaugurou uma racionalidade jurídico-econômica que vincula a cidade à ideia de bem coletivo, e não apenas de espaço sujeito a dinâmicas de mercado.
Entretanto, o distanciamento entre a normatividade constitucional e a realidade urbana mostrou-se persistente. A experiência brasileira revela fenômeno recorrente de ociosidade imobiliária, subutilização de imóveis e manutenção deliberada de edificações vazias, em especial em áreas centrais consolidadas e de elevado valor urbano. Tais práticas, frequentemente associadas a estratégias de valorização futura dos ativos, resultam em degradação do tecido urbano, esvaziamento populacional, retração de atividades econômicas, perda de vitalidade social e agravamento de déficits habitacionais.
Nesse cenário, começam a ganhar relevo experiências municipais que buscam concretizar os comandos constitucionais e estatutários. Em Campinas, a Administração Municipal decidiu estruturar institucionalmente o enfrentamento do problema, criando grupo de trabalho com participação de diferentes áreas governamentais para elaborar legislação e regulamentar instrumentos urbanísticos e fiscais voltados à ativação de imóveis abandonados, não edificados, subutilizados ou sem destinação social adequada. A iniciativa inclui, de modo explícito, a possibilidade de aplicação de parcelamento, edificação e utilização compulsórios, IPTU progressivo no tempo e, em estágio extremo, desapropriação com pagamento em títulos da dívida pública, com especial atenção à requalificação de áreas centrais e à destinação habitacional de interesse social.
Em movimento convergente — embora em contexto econômico urbano distinto — o Município do Rio de Janeiro passou a direcionar medidas a imóveis privados de grande impacto urbanístico, como hotéis e shopping center situados em áreas nobres, mas mantidos fechados por anos. A Prefeitura condicionou a manutenção desses ativos à apresentação de projetos eficazes de reativação, sob pena de adoção de mecanismos previstos no Plano Diretor, inclusive desapropriação por hasta pública, justificando a intervenção pela degradação urbana, pelo bloqueio de investimentos e pela impossibilidade de admitir “especulação sem produção” como lógica dominante do ordenamento da cidade.
Ambos os casos indicam um movimento relevante: a política urbana municipal deixa de ser discurso normativo abstrato e passa a assumir natureza operativa, estrutural e econômica, atuando sobre incentivos, desestimulando comportamentos especulativos nocivos e promovendo a reocupação produtiva do espaço urbano. Ao mesmo tempo, reacendem-se debates constitucionais fundamentais: os limites da intervenção pública na propriedade privada, a linha divisória entre indução legítima e suposta violação ao núcleo do direito de propriedade, os contornos da segurança jurídica e a afirmação do interesse público urbanístico como parâmetro normativo de primeira grandeza.
É nesse entrecruzamento de direito, economia urbana e política pública que se insere o presente estudo, examinando, à luz dos casos de Campinas e Rio de Janeiro, de que maneira a função social da propriedade tem deixado o plano retórico para ingressar na esfera da concretude administrativa.
2. Função social da propriedade urbana e política urbana constitucional
A Constituição da República de 1988 conferiu centralidade inédita ao tema da política urbana, estruturando-o a partir de dois pilares indissociáveis: a função social da propriedade e o protagonismo municipal na ordenação do território. O art. 182 estabelece que “a política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes”, condicionando expressamente a propriedade urbana ao cumprimento de sua função social, a ser definida no âmbito do Plano Diretor.
Trata-se de ruptura deliberada com a concepção liberal clássica de propriedade como direito absoluto, ilimitado e essencialmente patrimonial. A Constituição de 1988 insere a propriedade urbana numa lógica funcional, relacional e finalística: não basta existir juridicamente; ela deve produzir efeitos socialmente adequados, contribuir para a organização racional do espaço urbano, para a proteção do meio ambiente construído, para a segurança e para o interesse coletivo. Em outras palavras, a propriedade urbana deixa de ser mero ativo privado e passa a integrar o sistema constitucional da cidade, submetendo-se às finalidades públicas que informam o ordenamento urbanístico.
Esse direcionamento constitucional é densificado pelo Estatuto da Cidade (Lei n.º 10.257/2001), que operou a transição da moldura principiológica para um modelo normativo operativo, conferindo aos municípios instrumentos concretos para assegurar a realização da função social. O diploma legal sistematizou e disciplinou mecanismos de natureza urbanística e econômico-fiscal – como parcelamento, edificação e utilização compulsórios, IPTU progressivo no tempo e desapropriação com pagamento em títulos – concebidos não como punição, mas como meios de indução comportamental e regulação econômica do solo urbano.
Nessa perspectiva, a política urbana constitucional assume feições nitidamente jurídico-econômicas. Ao condicionar o exercício do direito de propriedade ao interesse coletivo e ao permitir a aplicação de instrumentos que alteram incentivos de mercado, o ordenamento confere ao Poder Público municipal capacidade de corrigir falhas urbanas, combater a retenção especulativa de imóveis, evitar a degradação de áreas consolidadas e promover o uso socialmente eficiente do território. A cidade, portanto, deixa de ser apenas um espaço submetido às dinâmicas espontâneas do mercado imobiliário e passa a constituir campo de intervenção legítima do Estado para assegurar equilíbrio, justiça e funcionalidade urbanística.
A experiência constitucional brasileira revela, assim, um modelo normativo sofisticado: a propriedade permanece reconhecida como direito fundamental, mas integrada a um regime de responsabilidades, limites e finalidades. Ao lado da autonomia privada, emerge uma dimensão pública irrenunciável, que impede a cristalização de comportamentos proprietários incompatíveis com o interesse social urbano, como a manutenção de imóveis intencionalmente ociosos, subutilizados ou degradados.
É sobre esse arcabouço constitucional-legal que se assentam as iniciativas municipais recentemente observadas – como as de Campinas e Rio de Janeiro –, que buscarão ser analisadas a seguir como expressões contemporâneas da efetivação da função social da propriedade e da política urbana enquanto instrumentos estruturantes da ordem econômica e social urbana brasileira.
3. Instrumentos jurídicos de combate à ociosidade: teoria e desenho normativo
A realização concreta da função social da propriedade urbana depende de instrumentos capazes de induzir comportamentos proprietários compatíveis com o interesse coletivo, superando o plano meramente programático da Constituição. Nesse contexto, o Estatuto da Cidade (Lei n.º 10.257/2001) estruturou um verdadeiro sistema operacional de política urbana, conferindo aos municípios ferramentas jurídico-econômicas que permitem enfrentar a ociosidade, a subutilização e a degradação do solo urbano. Surge, então, um encadeamento normativo progressivo que articula medidas de natureza urbanística, fiscal e expropriatória, concebidas não como punição, mas como mecanismos de regulação do uso da propriedade e de indução à sua destinação socialmente adequada.
O primeiro movimento consiste na imposição do dever de parcelar, edificar ou utilizar adequadamente o imóvel localizado em áreas definidas pelo Plano Diretor e pela legislação municipal. Esse comando jurídico positivo traduz a ideia de que a propriedade urbana não pode permanecer inerte diante das demandas coletivas da cidade. Se essa etapa não obtém êxito, ingressa em cena um instrumento de natureza econômica: o IPTU progressivo no tempo, cuja lógica não é confiscatória, mas regulatória, alterando os incentivos econômicos e tornando cada vez menos racional, do ponto de vista financeiro, manter imóveis ociosos, abandonados ou deliberadamente retidos para fins especulativos. Persistindo a inatividade injustificada, chega-se ao último recurso previsto na ordem urbanística: a desapropriação com pagamento em títulos da dívida pública, medida extrema e constitucionalmente legitimada, destinada a assegurar que o bem passe a cumprir finalidades de interesse social, como habitação, equipamentos públicos ou requalificação de áreas urbanas degradadas.
O caráter sofisticado desse desenho normativo reside em sua progressividade e proporcionalidade. O Estado não rompe imediatamente a esfera patrimonial do proprietário; ao contrário, oferece oportunidades, cria incentivos, promove indução comportamental e apenas intervém diretamente quando se evidencia a incompatibilidade estrutural entre a conduta privada e o interesse coletivo urbano. Trata-se, portanto, de uma política pública que atua simultaneamente no plano jurídico e econômico, enfrentando falhas de mercado que perpetuam vazios urbanos, encarecem artificialmente o solo e agravam desigualdades espaciais.
Esse conjunto integrado de instrumentos revela que a política urbana brasileira possui capacidade regulatória efetiva. Mais do que um discurso normativo, constitui uma engrenagem apta a reorganizar o uso do território, revitalizar centros urbanos, conter a expansão desordenada para as periferias, promover maior racionalidade no aproveitamento do espaço e reafirmar a centralidade da função social da propriedade como parâmetro jurídico e político indispensável à construção de cidades mais justas, eficientes e socialmente inclusivas.
4. O caso de Campinas: grupo de trabalho, IPTU progressivo e ativação de imóveis ociosos
Em Campinas, observa-se iniciativa concreta de operacionalização da política urbana constitucional, marcada por uma postura institucional que reconhece a necessidade de enfrentar a ociosidade imobiliária como problema jurídico, econômico e social. A Administração Municipal decidiu estruturar formalmente a atuação do Poder Público ao criar grupo de trabalho com representantes de diferentes áreas — planejamento urbano, finanças, procuradoria municipal e saneamento — com a finalidade de elaborar legislação específica, definir metodologia de identificação de imóveis não edificados ou subutilizados, estabelecer áreas prioritárias e regulamentar a aplicação dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade. Trata-se de sinalização clara de que o Município busca não apenas reconhecer a função social da propriedade como princípio, mas conferir-lhe densidade prática e operacionalidade administrativa.
A iniciativa parte do diagnóstico de que há imóveis vazios, abandonados ou sem destinação social adequada, sobretudo na região central, historicamente marcada por processo de esvaziamento populacional, perda de vitalidade urbana e sinais de degradação. Ao direcionar atenção e planejamento justamente a esse espaço simbólico e estratégico da cidade, Campinas demonstra compreensão de que a ociosidade imobiliária em áreas consolidadas não constitui fenômeno inofensivo ou neutro: ela produz impactos sobre mobilidade, segurança, dinâmica econômica, valorização desigual do território e, sobretudo, sobre as possibilidades de inclusão social por meio da habitação em áreas dotadas de infraestrutura.
Nesse contexto, o Município não apenas menciona, mas admite expressamente a aplicação escalonada dos principais instrumentos de regulação urbanística previstos no Estatuto da Cidade: o parcelamento, a edificação e a utilização compulsórios, o IPTU progressivo no tempo e, em última instância, a desapropriação com pagamento em títulos. A lógica é clara: oferecer ao proprietário oportunidades normativas e incentivos econômicos para que dê ao imóvel destinação compatível com o interesse coletivo e, persistindo a inércia, admitir a intervenção pública como medida necessária à realização da função social. Não se trata de hostilidade ao direito de propriedade, mas de alinhamento à compreensão constitucional segundo a qual ele não é absoluto e deve ser exercido em consonância com as finalidades urbanísticas e sociais que informam a cidade contemporânea.
Esse movimento administrativo também revela preocupação com a segurança jurídica e com a robustez procedimental das futuras medidas, ao reconhecer que a efetividade da política urbana depende de regulamentação bem estruturada, com critérios claros, transparência, fundamentação técnica e previsibilidade, justamente para suportar eventuais questionamentos judiciais. Ao mesmo tempo, projeta efeitos potencialmente transformadores: a ativação de imóveis ociosos como estratégia de revitalização urbana, reuso de áreas centrais, ampliação de oferta habitacional em zonas dotadas de serviços públicos e infraestrutura e reversão de um padrão histórico de retenção especulativa do solo urbano.
Em síntese, Campinas configura exemplo emblemático de municipalidade que, longe de permanecer inerte diante do arcabouço constitucional e legal existente, busca dar-lhe concretude administrativa, demonstrando que a política urbana — quando levada a sério — constitui instrumento capaz de reorganizar incentivos econômicos, enfrentar práticas predatórias de retenção imobiliária e reafirmar a centralidade da função social da propriedade como eixo estruturante da cidade.
5. O caso do Rio de Janeiro: “ociosidade estratégica” e desapropriação por hasta pública
No Rio de Janeiro, a experiência recente revela uma dimensão distinta, mas igualmente expressiva, da concretização da função social da propriedade urbana. Diferentemente de Campinas, onde o foco recai principalmente sobre imóveis ociosos em área central associados a degradação progressiva e potencial de uso habitacional, o município carioca volta-se a ativos imobiliários de grande porte e alto valor econômico — hotéis e shopping center situados em regiões nobres — que permanecem fechados por longos períodos, sem destinação produtiva, afetando diretamente a dinâmica urbana.
A atuação da Prefeitura tem sido marcada por postura mais assertiva, ao estabelecer prazos para reativação de empreendimentos e, sobretudo, ao explicitar a possibilidade de adoção de instrumentos previstos no Plano Diretor, inclusive a desapropriação por hasta pública. A Administração Municipal fundamenta o movimento não apenas na degradação física provocada pela inatividade desses imóveis, mas na compreensão de que sua ociosidade prolongada bloqueia investimentos, compromete a vitalidade econômica local e impede a requalificação de áreas urbanas essenciais. A afirmação segundo a qual “especulação sem produção não dá” resume, com clareza, a opção política e jurídica adotada: a mera retenção estratégica do imóvel, com finalidade de aguardar momentos mais favoráveis de mercado, não pode prevalecer quando gera prejuízos estruturais à cidade e ao interesse coletivo.
Esse cenário expõe de maneira bastante nítida o fenômeno que se poderia denominar ociosidade estratégica, no qual grandes empreendimentos, dotados de potencial significativo de impacto econômico, urbano e social, permanecem intencionalmente inativos, fora do circuito produtivo da cidade, aguardando condições mais lucrativas de exploração. Trata-se de conduta proprietária que, embora racional no plano empresarial individual, revela-se disfuncional no plano da ordem urbanística constitucional, ao inviabilizar o uso socialmente adequado do território e ao permitir que espaços estruturantes da cidade convertam-se em vazios urbanos de alta visibilidade.
Ao admitir a possibilidade de desapropriação por hasta pública, o Município do Rio de Janeiro sinaliza para um modelo de política urbana que não se limita ao enfrentamento da ociosidade de imóveis residuais, mas alcança o núcleo do mercado imobiliário de grande escala. Ao mesmo tempo, reafirma a compreensão de que o direito de propriedade — ainda que ligado a empreendimentos sofisticados e de alta complexidade econômica — continua subordinado ao cumprimento de sua função social, não podendo servir de instrumento para práticas puramente especulativas dissociadas do interesse coletivo.
Do ponto de vista jurídico, a experiência carioca também evidencia a importância do adequado desenho normativo e do respaldo institucional, uma vez que medidas com esse grau de impacto tendem a suscitar forte resistência privada e intenso debate judicial. Entretanto, revela igualmente o amadurecimento da política urbana municipal como ferramenta de ordenação econômica do espaço, mecanismo de indução de comportamento proprietário e instrumento de defesa da cidade enquanto realidade viva, dinâmica e socialmente orientada.
Em suma, o caso do Rio de Janeiro demonstra que a política urbana constitucional não se limita a contextos de vulnerabilidade periférica ou de degradação silenciosa; ela é igualmente capaz de incidir sobre empreendimentos de alto valor econômico, revertendo a lógica da imobilização especulativa e restabelecendo a centralidade do interesse público na gestão do território.
6. Dimensão econômico-social: habitação, revitalização urbana e dinamização do mercado
A análise conjunta das experiências de Campinas e do Rio de Janeiro permite compreender que a política urbana contemporânea ultrapassa a esfera estritamente jurídica e assume contornos nitidamente econômicos e sociais. A repressão à ociosidade imobiliária não se limita à defesa abstrata da função social da propriedade; ela se conecta a objetivos estruturantes de produção de cidade, correção de desigualdades e racionalização do uso do território.
Em primeiro lugar, há evidente dimensão habitacional e social. Em Campinas, a discussão sobre imóveis ociosos em áreas centrais está diretamente associada à possibilidade de conversão desses espaços para moradia de interesse social ou para usos coletivos estratégicos, aproveitando infraestrutura urbana já instalada, serviços públicos disponíveis e acesso a equipamentos urbanos.
Tal racionalidade afasta o modelo historicamente predominante de expansão desordenada para as periferias, que onera o poder público, agrava a segregação socioespacial e compromete a mobilidade urbana. Ao estimular a reocupação de áreas consolidadas, a política urbana atua como instrumento de inclusão social e de mitigação de déficits habitacionais, inserindo populações em regiões dotadas de oportunidades e condições reais de vida digna.
Em segundo lugar, verifica-se relevante impacto na revitalização e dinamização do espaço urbano. A manutenção de imóveis vazios, subutilizados ou abandonados em áreas centrais ou nobres gera externalidades negativas que vão muito além da esfera patrimonial do proprietário. Produz insegurança, degrada a paisagem urbana, desestimula investimentos, compromete a vitalidade econômica local e gera sensação difusa de abandono. No caso do Rio de Janeiro, a inatividade prolongada de hotéis e de um shopping center localizados em regiões estratégicas reforça esse fenômeno: espaços de alta capacidade produtiva permanecem fora do circuito econômico e social da cidade, impedindo a circulação de riquezas, a geração de empregos e a dinamização de cadeias produtivas do turismo, comércio e serviços. Ao pressionar pela reativação ou pela transferência desses ativos para agentes dispostos a utilizá-los, a política urbana converte-se também em política de desenvolvimento econômico.
Há, ainda, uma dimensão de correção de distorções de mercado. A chamada “ociosidade estratégica”, tanto em Campinas quanto no Rio, revela conduta proprietária que, embora racional do ponto de vista privado, produz distorções coletivas: imóveis permanecem parados à espera de melhor oportunidade de valorização, artificializando a dinâmica de oferta e demanda, encarecendo o solo urbano e bloqueando iniciativas produtivas. A intervenção municipal, por meio de instrumentos urbanísticos e fiscais, não representa desconfiança em relação ao mercado, mas resposta a falhas evidentes de seu funcionamento em matéria urbana. Trata-se de política pública que internaliza custos sociais e busca alinhar interesses privados a finalidades públicas, sobretudo quando a inércia proprietária impacta diretamente a coletividade.
Por fim, a dimensão econômico-social dessas medidas reforça o caráter estratégico e estrutural da função social da propriedade. Longe de consistir em cláusula retórica, esse princípio revela-se mecanismo de governança urbana, capaz de reorganizar fluxos econômicos, promover usos socialmente úteis do território, reduzir desigualdades e fortalecer a cidade enquanto espaço de convivência, produção e realização de direitos fundamentais. Campinas e Rio demonstram que, quando aplicada com seriedade, a política urbana pode induzir novas racionalidades proprietárias e recolocar o interesse público no centro da gestão do espaço urbano.
7. Tensões jurídicas e econômicas: segurança jurídica, propriedade privada e interesse público
A consolidação de uma política urbana efetiva, especialmente quando direcionada ao enfrentamento da ociosidade imobiliária e da retenção especulativa, inevitavelmente suscita tensões jurídicas e econômicas relevantes. A experiência brasileira demonstra que, sempre que os municípios buscam dar concretude aos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade, emergem questionamentos sobre os limites da intervenção estatal, a proteção ao direito de propriedade, a suposta violação da livre iniciativa e a compatibilidade dessas medidas com a segurança jurídica.
De um lado, proprietários e agentes econômicos tendem a invocar a garantia constitucional do direito de propriedade e a associar a utilização de instrumentos como IPTU progressivo, parcelamento compulsório e desapropriação a iniciativas de caráter punitivo ou confiscatório. Argumenta-se, com frequência, que tais mecanismos afetariam a liberdade de gestão patrimonial, criariam instabilidade regulatória e desestimulariam investimentos, sobretudo em empreendimentos de maior porte. Em especial no caso do Rio de Janeiro, onde imóveis de elevado valor econômico e inserção estratégica são diretamente pressionados a retomar suas atividades ou sujeitar-se a medidas mais drásticas, é previsível a intensificação de disputas judiciais, com debates acerca dos limites da ingerência pública sobre decisões empresariais e estratégias de mercado.
De outro lado, contudo, não se pode ignorar que a própria Constituição condiciona o direito de propriedade ao cumprimento de sua função social e confere aos municípios poderes expressos para conduzir a política urbana. A leitura contemporânea da ordem constitucional evidencia que a proteção da propriedade não se dá de forma absoluta e descontextualizada, mas integrada a finalidades públicas, especialmente em matéria urbana. A segurança jurídica, nesse sentido, não se confunde com imobilismo normativo; ela exige, antes, que as intervenções sejam realizadas com base em legislação clara, procedimentos previamente estabelecidos, critérios técnicos objetivos e respeito à proporcionalidade e ao devido processo administrativo. É justamente por isso que experiências como a de Campinas, ao estruturar grupo de trabalho, estabelecer metodologia de identificação de imóveis e preparar regulamentação detalhada, revelam preocupação explícita em construir bases sólidas para a atuação estatal.
Há, portanto, uma tensão estrutural entre duas dimensões igualmente relevantes: a tutela da propriedade privada e a prevalência do interesse público urbanístico. O desafio consiste em demonstrar que os instrumentos urbanísticos não se configuram como punições arbitrárias, mas como mecanismos progressivos de indução e correção de distorções que geram prejuízo coletivo. A lógica jurídica subjacente é a de que, quando a inatividade do proprietário produz efeitos nocivos à cidade — seja na forma de degradação urbana, seja bloqueando investimentos produtivos, como evidenciado no debate carioca — a intervenção estatal deixa de ser ingerência excessiva para assumir natureza de dever constitucional de proteção do interesse da coletividade.
Do ponto de vista econômico, também se pode identificar tensão entre expectativas de retorno financeiro e responsabilidades sociais do uso do solo. A chamada “ociosidade estratégica” pode ser racional na lógica empresarial, mas revela-se disfuncional no plano urbano. A política pública, ao incidir sobre essa prática, não elimina a livre iniciativa, mas redefine seus contornos dentro de um espaço regulatório previamente conhecido, reafirmando que, em matéria urbana, a liberdade de explorar a propriedade encontra fronteira legítima no interesse coletivo.
O futuro desse debate dependerá, em grande medida, da capacidade de os municípios adotarem medidas juridicamente bem estruturadas, tecnicamente fundamentadas e socialmente legitimadas. Quanto mais consistente o desenho normativo, maior a chance de superação de resistências e de afirmação definitiva da função social da propriedade como parâmetro normativo central da ordem urbanística brasileira.
8. Considerações finais
As experiências de Campinas e do Rio de Janeiro evidenciam um movimento relevante no cenário urbano brasileiro: a transição da função social da propriedade do plano retórico-constitucional para o plano operativo e concreto das políticas públicas municipais. Depois de décadas em que o tema permaneceu muitas vezes confinado ao discurso normativo ou aplicado de forma pontual e fragmentada, observa-se uma inflexão institucional em direção à utilização efetiva dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade, com planejamento, estruturação administrativa e intenção clara de reorganizar o uso do território urbano.
Esse movimento revela que a política urbana deixa de ser entendida como mero campo de gestão técnica e passa a assumir caráter estratégico, econômico e social. Em Campinas, ao estruturar grupo de trabalho, elaborar regulamentação e preparar aplicação progressiva de instrumentos urbanísticos e fiscais, o Município demonstra preocupação com segurança jurídica, planejamento e sustentabilidade institucional das medidas, apostando em uma política pública que combina indução comportamental, clareza normativa e finalidade social. No Rio de Janeiro, por sua vez, a atuação mais assertiva sobre empreendimentos de grande porte e alto valor simbólico evidencia que a função social da propriedade também se projeta sobre ativos estratégicos do mercado imobiliário, capazes de influenciar diretamente a vitalidade econômica e a qualidade urbana de regiões inteiras.
Ao mesmo tempo, permanece clara a existência de desafios significativos. O primeiro deles é jurídico: a efetividade da política urbana depende de regulamentações técnicas sólidas, procedimentos transparentes, critérios objetivos e respeito rigoroso à proporcionalidade e ao devido processo, sob pena de judicialização intensa e eventual fragilização institucional das iniciativas. O segundo desafio é econômico: a regulação da ociosidade e da especulação imobiliária requer capacidade de diálogo com agentes do mercado, compreensão das dinâmicas de investimento e construção de instrumentos que, ao mesmo tempo em que coíbam práticas nocivas, preservem ambiente minimamente estável e previsível para iniciativas produtivas. O terceiro é político e social: políticas urbanas desse porte exigem legitimidade pública, clareza comunicacional e compreensão coletiva de que a cidade constitui bem comum e não apenas soma de interesses proprietários individuais.
Apesar dessas tensões, o cenário analisado aponta para uma tendência de amadurecimento institucional. A função social da propriedade consolida-se como verdadeiro eixo de governança urbana, não apenas limitando o exercício individual do direito de propriedade, mas orientando a construção de cidades mais inclusivas, eficientes, ambientalmente equilibradas e socialmente integradas. Ao invés de representar ameaça à propriedade privada, a política urbana contemporânea reafirma seu caráter funcional, inserindo-a em um regime constitucional no qual liberdade e responsabilidade caminham conjuntamente.
Seja pela via estruturante e administrativa, como em Campinas, seja pela atuação mais incisiva e simbólica, como no Rio de Janeiro, as experiências analisadas demonstram que os municípios brasileiros dispõem hoje de ferramentas jurídicas e econômicas robustas para enfrentar a ociosidade imobiliária, combater a retenção especulativa e reconstruir racionalidades urbanas orientadas pelo interesse público. O futuro da política urbana no Brasil dependerá, em grande medida, da capacidade de transformar essas iniciativas pontuais em práticas consistentes, replicáveis e institucionalmente estáveis, capazes de afirmar definitivamente a cidade como espaço de direitos, de vida coletiva e de realização concreta do projeto constitucional.
Referências
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Senado Federal, 1988.
BRASIL. Lei n.º 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 11 jul. 2001.
CAMPINAS. Propriedades ociosas estão na mira da Prefeitura de Campinas. Correio Popular, Campinas, 06 set. 2025. Disponível em: https://correio.rac.com.br/campinasermc/propriedades-ociosas-estao-na-mira-da-prefeitura-de-campinas-1.1706813. Acesso em: 04 jan. 2026.
SOARES, Thaís. O ultimato de Eduardo Paes a dois hotéis e um shopping. Brazil Journal, Rio de Janeiro, 30 dez. 2025. Disponível em: https://braziljournal.com. Acesso em: 04 jan. 2026.
