A regulamentação do lobby no Brasil e a racionalização jurídica da influência política: uma leitura institucional pela Análise Econômica do Direito
Resumo
O artigo examina a regulamentação do lobby — ou, em terminologia legislativa mais frequente, a “representação de interesses” — como técnica de racionalização jurídica da influência política no Estado brasileiro, analisando o tema sob a lente da Análise Econômica do Direito e da teoria dos grupos de pressão. Sustenta-se que, em ambientes de alta complexidade normativa e de assimetria informacional, a influência organizada tende a operar como investimento racional, direcionado a reduzir incertezas decisórias, encurtar custos de transação e aumentar retornos esperados, quadro teórico compatível com as contribuições de Gary Becker e Mancur Olson. A partir do panorama legislativo no Congresso Nacional — com destaque para o PL 2.914/2022 (originário do PL 1.202/2007) e para propostas correlatas, como o PL 2.338/2021 — discute-se em que medida a normatização do lobby incrementa transparência e previsibilidade sem, contudo, neutralizar assimetrias estruturais entre interesses difusos e interesses organizados. Conclui-se que a regulamentação pode funcionar como infraestrutura de integridade procedimental, desde que desenhada com mecanismos efetivos de publicidade, rastreabilidade, fiscalização e sanção, evitando que a formalização da influência se converta em mera legitimação burocrática do acesso desigual ao processo decisório.
Palavras-chave: lobby; representação de interesses; grupos de pressão; Análise Econômica do Direito; transparência; rent-seeking.
Abstract
This article examines lobbying regulation—often framed in Brazilian bills as “interest representation”—as a legal strategy to rationalize political influence within the Brazilian state, adopting a Law and Economics perspective grounded in pressure-group theory. It argues that, in highly complex legal systems marked by informational asymmetries, organized influence tends to operate as a rational investment aimed at reducing decisional uncertainty, lowering transaction costs, and increasing expected returns, a framework consistent with Gary Becker’s and Mancur Olson’s contributions. Drawing on Brazil’s current legislative landscape—especially Bill No. 2,914/2022 (originating from Bill No. 1,202/2007) and related proposals such as Bill No. 2,338/2021—the article assesses whether lobbying regulation enhances transparency and predictability while acknowledging that structural asymmetries between diffuse and organized interests are not automatically eliminated by formal rules. The conclusion is that lobbying regulation may serve as an infrastructure for procedural integrity only if it incorporates robust publicity, traceability, oversight, and sanctions, preventing formalization from becoming mere bureaucratic legitimation of unequal access to decision-making arenas.
Keywords: lobbying; interest representation; pressure groups; Law and Economics; transparency; rent-seeking.
Sumário: 1. Introdução — 2. Patrimonialismo, informalidade e o problema da influência invisível — 3. Becker, Olson e o mercado político: por que a influência se organiza — 4. Panorama legislativo no Congresso: o que está em jogo — 5. PL 2.914/2022 (origem no PL 1.202/2007): arquitetura regulatória e escolhas de desenho — 6. PL 2.338/2021 e a disputa conceitual: lobby, RIG e “representação de grupos de interesse” — 7. Transparência, rastreabilidade e assimetrias: o limite estrutural da normatização — 8. Integridade procedimental, compliance e risco de formalismo — 9. Critérios de qualidade regulatória: como evitar a legitimação do acesso desigual — 10. Conclusão
1. Introdução
A regulamentação do lobby no Brasil costuma ser discutida em chave moralizante, como se a atividade fosse, por definição, uma patologia a ser erradicada; contudo, em democracias representativas complexas, a atuação de grupos organizados na defesa de interesses perante agentes públicos é um dado estrutural do processo político, razão pela qual o problema central não está na existência da influência, mas na forma institucional pela qual ela se manifesta, se declara, se registra e se submete — ou não — a mecanismos de transparência e responsabilização.
Sob a ótica da Análise Econômica do Direito, a discussão ganha precisão: não se trata de substituir valores constitucionais por um economicismo simplificador, mas de reconhecer que normas e procedimentos modulam incentivos e que, em determinados desenhos institucionais, torna-se racional investir recursos na influência política para reduzir incertezas, produzir assimetrias de informação e ampliar retornos esperados na disputa por decisões estatais, fenômeno que dialoga diretamente com a teoria dos grupos de pressão e com a economia política de Gary Becker.
A consequência metodológica é clara: regular o lobby é menos um gesto simbólico de “moralização” e mais uma escolha de engenharia institucional sobre como organizar — e limitar — um mercado político inevitável, definindo quais contatos devem ser públicos, quais agendas devem ser rastreáveis, quais vantagens são proibidas e quais sanções devem incidir quando a influência se converte em opacidade, captura ou fraude.
2. Patrimonialismo, informalidade e o problema da influência invisível
O patrimonialismo brasileiro, tradicionalmente descrito como confusão entre o público e o privado, deve ser lido, no plano contemporâneo, não apenas como herança histórico-cultural, mas como ambiente institucional em que a informalidade opera como tecnologia de poder: quanto menor a publicidade dos contatos e quanto mais dispersos os registros das interações, maior a capacidade de produzir decisões com baixa rastreabilidade e, portanto, com menor custo reputacional e menor probabilidade de responsabilização.
Nesse quadro, a ausência de regras claras sobre representação de interesses não “elimina” o lobby; ao contrário, desloca-o para espaços menos visíveis, fortalece intermediários informais, fragmenta trilhas documentais e cria, por desenho, uma vantagem comparativa para os atores que já detêm capital político, técnico e relacional, em detrimento de interesses difusos que sequer conseguem identificar a arena decisória relevante.
É precisamente por isso que projetos legislativos recentes adotam, como justificativa recorrente, a necessidade de transparência, publicidade e acesso a informações, buscando criar um vocabulário normativo para disciplinar o que já ocorre na prática, substituindo a zona cinzenta por um regime de registros, deveres e vedações.
3. Becker, Olson e o mercado político: por que a influência se organiza
A tese de Mancur Olson, segundo a qual grupos pequenos e coesos conseguem se organizar com mais eficiência do que maiorias difusas, explica por que interesses setoriais tendem a ser mais consistentes e persistentes do que o “interesse público” tomado como abstração: custos de coordenação são menores, benefícios são concentrados e a ação coletiva se torna racionalmente sustentada por incentivos internos.
Gary Becker, ao tratar da competição entre grupos de pressão por influência política, oferece uma formalização ainda mais útil ao jurista institucionalista: recursos são alocados onde a margem de retorno é maior, e o investimento em influência não depende de desvio moral, mas de previsibilidade estrutural, sobretudo quando o processo decisório permite que acessos privilegiados reduzam incertezas e multipliquem chances de êxito.
Daí decorre uma implicação relevante para a discussão legislativa: regulamentar o lobby não “inventa” o mercado político; apenas escolhe se esse mercado operará sob opacidade informal, que premia relações silenciosas, ou sob um regime de transparência e rastreabilidade, que encarece a influência clandestina e aproxima a representação de interesses de padrões de accountability compatíveis com a impessoalidade republicana.
4. Panorama legislativo no Congresso: o que está em jogo
O eixo mais visível do debate recente é o PL 2.914/2022, em tramitação no Senado, que é a autuação senatorial do texto aprovado na Câmara sob a numeração PL 1.202/2007, adotando a noção de “representação de interesse” perante agentes públicos dos três Poderes e articulando o tema com garantias constitucionais de transparência e acesso à informação.
Paralelamente, no Senado, tramitou (e foi analisado em conjunto no âmbito da CTFC) o PL 2.338/2021, que disciplina a atividade de relações institucionais e governamentais de representação de grupos de interesse em múltiplos níveis federativos, servindo como alternativa conceitual e regulatória para o mesmo problema: como reconhecer a legitimidade da representação de interesses sem normalizar a opacidade das interações e sem ampliar assimetrias de acesso ao processo decisório.
Na Câmara, houve ainda o PL 4.391/2021 (originário do Poder Executivo) sobre “representação privada de interesses”, apensado ao PL 1.202/2007, além de proposições apensadas como o PL 1.535/2022, indicando que o debate não é episódico, mas persistente, com disputa terminológica e institucional acerca do alcance do regime (quem se registra, o que se declara, quais contatos entram no sistema e quais ficam fora).
5. PL 2.914/2022: arquitetura regulatória e escolhas de desenho
O PL 2.914/2022 se apresenta como lei de transparência aplicada à representação de interesses, estruturando o instituto a partir do contato entre pessoas naturais ou jurídicas e agentes públicos e vinculando explicitamente seu propósito a garantias constitucionais e à legislação de acesso à informação, o que revela uma escolha estratégica: enquadrar o lobby não como profissão em sentido estrito, mas como prática que deve ser iluminada por deveres de publicidade e rastreabilidade.
A tramitação no Senado registra que a matéria segue em curso e teve exame relevante na CTFC, com produção de relatório legislativo e substitutivo, o que evidencia que o debate se deslocou do “se” regular para o “como” regular — isto é, quais instrumentos normativos são capazes de produzir transparência efetiva sem gerar efeitos colaterais indesejados, como burocratização inócua, exclusão de participação social ou incentivos à migração para canais informais paralelos.
Do ponto de vista econômico-institucional, esse “como” é a questão decisiva: sistemas de cadastro e de agenda pública podem reduzir assimetria informacional, mas, se mal desenhados, podem criar apenas uma camada formal de conformidade, sem alterar o comportamento real dos agentes com maior capacidade de operar fora dos registros, tema recorrentemente apontado no debate público especializado.
6. PL 2.338/2021 e a disputa conceitual: lobby, RIG e “representação de grupos de interesse”
O PL 2.338/2021, ao disciplinar relações institucionais e governamentais, tende a trabalhar com uma linguagem que aproxima o fenômeno de um campo profissional e organizacional (RIG), deslocando o debate do termo “lobby” e procurando construir um regime regulatório que alcance a representação de grupos de interesse em diferentes esferas da Administração Pública, o que pode ampliar cobertura normativa, mas também aumenta o desafio de fiscalização e a necessidade de critérios operacionais claros.
A análise conjunta, registrada na tramitação do PL 2.914/2022 no Senado, sugere a convergência institucional para um texto prevalente, com discussão sobre prejudicialidade e substitutivo, o que, em termos de desenho regulatório, revela que o Congresso busca uma solução unificadora para um problema regulatório histórico, ainda que persistam divergências quanto ao alcance, às exceções e à intensidade das obrigações.
Para a Análise Econômica do Direito, a disputa terminológica é menos relevante do que a eficácia das regras: se a norma cria incentivos para registrar contatos, divulgar agendas, documentar participações e vedar vantagens, então ela altera o custo esperado da influência opaca; se, ao contrário, ela apenas legitima uma categoria profissional ou multiplica deveres sem enforcement, o resultado provável é a formalização simbólica da influência, com baixos efeitos sobre o mercado político real.
7. Transparência, rastreabilidade e assimetrias: o limite estrutural da normatização
A transparência é condição necessária, mas não suficiente: ainda que se exija cadastro, agenda pública e registro de encontros, a assimetria material entre interesses organizados e interesses difusos permanece, porque recursos para monitoramento, produção técnica, acompanhamento legislativo e litigância estratégica continuam concentrados, o que faz com que a “igualdade formal de acesso” possa conviver com desigualdade substancial de influência.
Esse é o ponto em que Olson permanece atual: quanto mais difuso o interesse, menor a propensão à coordenação e ao investimento consistente, de modo que a regulação do lobby, para não ser apenas um manual de boas maneiras, precisa ser acompanhada por instrumentos que facilitem a participação plural, que impeçam a captura por excesso de exceções e que criem mecanismos de fiscalização com capacidade real de detecção e resposta.
Em termos de qualidade regulatória, o desafio é construir rastreabilidade que seja auditável e útil, e não um repositório volumoso e inerte, pois, se a informação não é acessível, comparável e verificável, ela perde sua função de reduzir assimetria informacional e se converte em burocracia, fenômeno que a literatura crítica sobre o tema frequentemente destaca.
8. Integridade procedimental, compliance e risco de formalismo
A convergência contemporânea entre transparência, integridade e governança produz, muitas vezes, uma linguagem de compliance aplicada à esfera pública; porém, como já se observou em diversos domínios regulatórios, há risco de “conformidade formal” que satisfaz checklists sem alterar práticas substantivas, razão pela qual a regulamentação do lobby deve ser avaliada por seus mecanismos de enforcement e por sua capacidade de gerar consequências verificáveis quando regras são violadas.
Em termos de incentivos, o compliance público-procedimental só funciona se existir custo real para o descumprimento e benefício concreto para o cumprimento, o que exige fiscalização, sanção proporcional e previsibilidade de resposta institucional; do contrário, a norma se torna apenas um padrão retórico e, paradoxalmente, pode conferir legitimidade superficial a práticas que continuam a operar por vias informais.
9. Critérios de qualidade regulatória: como evitar a legitimação do acesso desigual
Uma regulamentação institucionalmente robusta tende a combinar (i) regras claras sobre quem representa interesses e em que condições; (ii) deveres de publicidade e registro com padronização mínima; (iii) vedação de vantagens indevidas e definição operacional de hospitalidade e brindes; (iv) mecanismos de fiscalização independentes e interoperáveis; e (v) sanções proporcionais, capazes de alterar o cálculo racional do agente.
Nesse horizonte, o PL 2.914/2022 e o debate em torno dele podem ser lidos como tentativa de construir infraestrutura normativa para uma influência mais transparente, reconhecendo que o Estado não pode “proibir” a interação entre público e privado, mas pode — e deve — modular incentivos para que essa interação seja rastreável, auditável e compatível com a impessoalidade, ponto central do debate legislativo contemporâneo no Senado.
10. Conclusão
A regulamentação do lobby no Brasil deve ser compreendida, com maior precisão, como política institucional de transparência aplicada ao processo decisório, destinada a reduzir opacidade, diminuir assimetrias informacionais e elevar o custo da influência clandestina, sem negar a legitimidade da representação de interesses em um sistema plural. O valor do debate legislativo atual — com destaque para o PL 2.914/2022 e proposições correlatas como o PL 2.338/2021 — está justamente em deslocar a discussão do moralismo abstrato para o desenho regulatório concreto, isto é, para a qualidade das obrigações de registro, publicidade, fiscalização e sanção que efetivamente alteram incentivos.
Se a normatização se limitar a uma camada formal de conformidade, sem rastreabilidade útil e sem enforcement, ela corre o risco de apenas legitimar burocraticamente a desigualdade de acesso; se, porém, for concebida como infraestrutura de integridade procedimental, com mecanismos auditáveis e consequências reais para violações, poderá contribuir para uma racionalização republicana da influência política, compatibilizando pluralismo, transparência e impessoalidade decisória.
Referências
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