Tema 1.260 do STF, caixa dois, improbidade administrativa e independência de instâncias
Resumo
O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema 1.260 da repercussão geral, consolidou entendimento no sentido de que a prática de caixa dois em campanhas eleitorais pode ensejar dupla responsabilização, tanto na esfera penal-eleitoral quanto na esfera civil por improbidade administrativa. A decisão, unânime, afasta a alegação de bis in idem ao reconhecer a autonomia e a finalidade distinta dos regimes sancionatórios envolvidos. O presente artigo analisa criticamente os fundamentos constitucionais e infraconstitucionais desse entendimento, seus reflexos no sistema de tutela da moralidade administrativa e os limites impostos pela jurisprudência quanto aos efeitos das decisões absolutórias proferidas na esfera penal. Busca-se demonstrar que a tese firmada pelo STF reforça a coerência do modelo sancionatório brasileiro, ao mesmo tempo em que impõe novos desafios hermenêuticos e institucionais.
Palavras-chave: Caixa dois; improbidade administrativa; independência de instâncias; bis in idem; Supremo Tribunal Federal.
Abstract
The Brazilian Supreme Federal Court, when adjudicating General Repercussion Theme 1,260, consolidated the understanding that illegal campaign financing (“caixa dois”) may give rise to dual accountability, both in the electoral criminal sphere and in civil proceedings for administrative improbity. The unanimous decision rejects the allegation of double jeopardy by recognizing the autonomy and distinct purposes of the sanctioning regimes involved. This article critically examines the constitutional and statutory foundations of this ruling, its effects on the protection of administrative morality, and the limits imposed by case law regarding the binding effects of criminal acquittals. It argues that the Court’s holding strengthens the coherence of Brazil’s sanctioning system while raising new hermeneutical and institutional challenges.
Keywords: Illegal campaign financing; administrative improbity; independence of jurisdictions; double jeopardy; Brazilian Supreme Court.
Sumário: 1. Introdução. 2. A construção constitucional da independência de instâncias. 3. Caixa dois como ilícito multifacetado. 4. O afastamento do bis in idem no Tema 1.260. 5. Efeitos das decisões penais sobre a improbidade. Administrativa. 6. Critérios de compatibilização entre a tutela eleitoral e a tutela da probidade 7. Considerações finais. Referências
1. Introdução
O financiamento de campanhas eleitorais constitui um dos pontos mais sensíveis do regime democrático contemporâneo, na medida em que se situa no cruzamento entre a liberdade de participação política, a igualdade de chances na disputa eleitoral e a preservação da moralidade pública.
No Brasil, esse debate assume contornos ainda mais delicados diante da recorrência histórica de práticas informais de captação e utilização de recursos, com destaque para o fenômeno conhecido como caixa dois, cuja persistência desafia tanto os mecanismos de controle eleitoral quanto os instrumentos clássicos de responsabilização administrativa e penal.
O caixa dois não se resume a uma irregularidade contábil ou a uma falha meramente formal na prestação de contas eleitorais. Trata-se de conduta que, ao ocultar a real dimensão do financiamento político, compromete a transparência do processo democrático, distorce a competição eleitoral e fragiliza a confiança pública nas instituições representativas.
Por essa razão, o tema extrapola o âmbito estrito do Direito Eleitoral, irradiando efeitos relevantes sobre o Direito Administrativo Sancionador, o Direito Penal e, em última instância, sobre a própria teoria constitucional da responsabilidade do agente público.
Nesse cenário, a controvérsia acerca da possibilidade de dupla responsabilização — penal-eleitoral e civil por improbidade administrativa — sempre ocupou posição central no debate jurídico. De um lado, sustenta-se que a submissão do fato à Justiça Eleitoral deveria esgotar a pretensão punitiva estatal, sob pena de violação ao princípio do ne bis in idem e de comprometimento da segurança jurídica.
De outro, argumenta-se que a limitação da resposta estatal à esfera eleitoral produziria efeitos indesejáveis, convertendo a Justiça Eleitoral em instância de blindagem e esvaziando a tutela da moralidade administrativa, valor expressamente consagrado no art. 37 da Constituição da República.
Foi nesse contexto de tensão entre garantias individuais, efetividade sancionatória e coerência institucional que o Supremo Tribunal Federal reconheceu a repercussão geral da matéria no ARE 1.428.742, posteriormente julgado sob o Tema 1.260.
Ao fazê-lo, a Corte não apenas enfrentou uma controvérsia recorrente na prática forense, mas assumiu a tarefa de redefinir, em chave sistemática, os contornos da independência de instâncias no ordenamento jurídico brasileiro, especialmente quando o mesmo fato histórico projeta consequências jurídicas em múltiplos ramos do Direito.
A decisão do Supremo Tribunal Federal, tomada por unanimidade, afirmou a possibilidade de dupla responsabilização pelo caixa dois, afastando a alegação abstrata de bis in idem e reconhecendo que os regimes sancionatórios eleitoral e administrativo tutelam bens jurídicos distintos.
Ao mesmo tempo, a Corte estabeleceu limites relevantes a essa autonomia, ao reconhecer a comunicação excepcional entre instâncias nas hipóteses de inexistência do fato ou de negativa de autoria, preservando, assim, a coerência mínima do sistema e evitando a convivência de verdades judiciais inconciliáveis.
A relevância do Tema 1.260, contudo, não se esgota na afirmação da dupla via sancionatória. O julgamento insere-se em um movimento mais amplo de reconfiguração do Direito Administrativo Sancionador brasileiro, intensificado pela reforma da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 14.230/2021) e pela crescente preocupação jurisprudencial com os limites materiais da responsabilização estatal, em especial no que concerne à exigência do dolo, à justa causa para a persecução e à vedação de punições automáticas.
Nesse ponto, o diálogo com a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça revela-se indispensável. Precedentes como o RHC 173.448/DF evidenciam que, embora a independência das instâncias seja a regra, há situações excepcionais em que a ausência do elemento subjetivo reconhecida na esfera cível inviabiliza a própria tipicidade penal, esvaziando a justa causa da ação criminal. Tal compreensão reforça a ideia de que a pluralidade de instâncias não autoriza contradições ontológicas no Direito, devendo ser operada à luz de critérios de racionalidade, proporcionalidade e coerência sistêmica.
O presente artigo propõe-se, portanto, a analisar criticamente o Tema 1.260 da repercussão geral, examinando seus fundamentos constitucionais e legais, seus desdobramentos dogmáticos e seus limites à luz da jurisprudência penal e administrativa.
Busca-se demonstrar que a dupla responsabilização pelo caixa dois é compatível com a Constituição, desde que compreendida como expressão de tutela plural de bens jurídicos diversos, e não como mecanismo de sobreposição punitiva irrefletida. Ao final, sustenta-se que o verdadeiro desafio não está em admitir ou negar a autonomia das instâncias, mas em compatibilizá-la com as exigências de tipicidade, dolo, justa causa e segurança jurídica, de modo a preservar a integridade do sistema sancionatório brasileiro.
2. A construção constitucional da independência de instâncias
A independência de instâncias constitui um dos pilares estruturantes do sistema sancionatório brasileiro e encontra fundamento direto no texto constitucional. O art. 37, § 4º, da Constituição da República, ao prever que os atos de improbidade administrativa sujeitam os responsáveis a sanções de natureza política, civil e administrativa “sem prejuízo da ação penal cabível”, consagra, de forma inequívoca, a coexistência de regimes sancionatórios autônomos, voltados à tutela de bens jurídicos distintos. Trata-se de opção constitucional consciente, que afasta qualquer leitura segundo a qual a incidência de uma sanção penal esgotaria, por si só, a resposta estatal a condutas ofensivas à Administração Pública.
Essa diretriz constitucional é reforçada pelo art. 935 do Código Civil, segundo o qual a responsabilidade civil é independente da criminal, ressalvados apenas os efeitos da sentença penal que reconheça a inexistência do fato ou a negativa de autoria.
A norma civil, longe de ser meramente supletiva, projeta efeitos sistêmicos sobre o Direito Administrativo Sancionador, servindo como parâmetro interpretativo para a articulação entre as esferas penal, civil e administrativa. O que se observa, portanto, é a adoção de um modelo de independência mitigada, no qual a autonomia das instâncias convive com pontos de comunicação necessários à preservação da segurança jurídica.
No plano jurisprudencial, esse entendimento é antigo e consolidado. O Supremo Tribunal Federal, em reiteradas oportunidades, afirmou que a absolvição penal somente impede a responsabilização administrativa quando fundada na inexistência do fato ou na negativa de autoria, não produzindo efeitos automáticos quando decorrente de insuficiência probatória ou de causas excludentes de ilicitude específicas da esfera penal.
Esse raciocínio encontra eco também na Súmula nº 18 do Superior Tribunal de Justiça, segundo a qual “a sentença penal absolutória, que reconhece a inexistência do fato ou a negativa de autoria, faz coisa julgada no cível”, reafirmando a lógica constitucional da independência coordenada das instâncias.
No âmbito do controle da Administração, a Súmula nº 473 do Supremo Tribunal Federal igualmente dialoga com essa construção, ao reconhecer a autotutela administrativa como expressão do dever de proteção à legalidade e à moralidade.
Ainda que voltada à invalidação de atos administrativos, a súmula reforça a ideia de que a Administração Pública possui deveres próprios de correção e responsabilização, que não se subordinam integralmente às conclusões alcançadas em outras esferas jurisdicionais.
É nesse quadro normativo e jurisprudencial que se insere a discussão sobre o caixa dois eleitoral. A Constituição não autoriza que a Justiça Eleitoral funcione como instância de blindagem geral contra outras formas de responsabilização. Ao contrário, o modelo constitucional pressupõe que cada subsistema sancionatório atue dentro de sua finalidade própria, preservando a integralidade da tutela estatal sobre bens jurídicos de alta relevância, como a moralidade administrativa e a probidade no exercício da função pública.
3. Caixa dois como ilícito multifacetado
O financiamento irregular de campanhas eleitorais, conhecido como caixa dois, apresenta natureza jurídica complexa e multifacetada, não se esgotando em sua dimensão estritamente eleitoral. Embora tradicionalmente enquadrado como crime eleitoral — notadamente sob a tipificação do art. 350 do Código Eleitoral, que trata da falsidade ideológica eleitoral —, o caixa dois revela potencial ofensivo que transcende a proteção da lisura do pleito, alcançando diretamente valores estruturantes do regime republicano.
Sob a perspectiva constitucional, a prática do caixa dois compromete não apenas a normalidade do processo eleitoral, mas também a moralidade administrativa, princípio expresso no caput do art. 37 da Constituição Federal. Quando a conduta envolve agentes públicos, candidatos que venham a exercer mandato eletivo ou recursos que, direta ou indiretamente, impactam a gestão da coisa pública, o ilícito eleitoral passa a irradiar efeitos no campo do Direito Administrativo Sancionador, legitimando a incidência da Lei nº 8.429/1992.
A Lei de Improbidade Administrativa, especialmente após a reforma promovida pela Lei nº 14.230/2021, mantém como núcleo de sua incidência a proteção da probidade, da lealdade institucional e da moralidade administrativa. Atos que atentem contra esses valores, ainda que também tipificados como crimes eleitorais, podem subsumir-se aos arts. 9º, 10 e, sobretudo, 11 da Lei nº 8.429/1992, desde que presentes os elementos subjetivos e objetivos exigidos pelo diploma legal. Não há, portanto, sobreposição automática de ilícitos, mas coexistência de regimes jurídicos distintos que analisam o mesmo fato sob ângulos normativos diversos.
Foi precisamente essa compreensão que orientou o Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 1.260 da repercussão geral. Ao reconhecer que o caixa dois pode ensejar, simultaneamente, responsabilização penal-eleitoral e responsabilização civil por improbidade administrativa, a Corte afastou a tese de que a competência da Justiça Eleitoral teria caráter absorvente ou excludente. O Tribunal afirmou que a Justiça Eleitoral tutela a higidez do processo democrático, enquanto a Justiça comum, no âmbito da improbidade, protege a moralidade administrativa e o patrimônio público, bens jurídicos que não se confundem nem se subordinam entre si.
Esse entendimento também dialoga com a jurisprudência consolidada acerca do princípio do ne bis in idem. A duplicidade de sanções somente é vedada quando há identidade de fato, de fundamento jurídico e de bem jurídico tutelado, o que não se verifica no caso do caixa dois analisado sob perspectivas distintas. A pluralidade de consequências jurídicas decorre, assim, da pluralidade de interesses constitucionalmente protegidos, e não de um exercício arbitrário do poder punitivo estatal.
Desse modo, o caixa dois deve ser compreendido como ilícito de estrutura polifacetada, capaz de acionar múltiplos mecanismos de responsabilização, desde que observados os limites constitucionais, legais e jurisprudenciais que regem a coordenação entre as instâncias. A tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal não inaugura um regime de exceção, mas reafirma a coerência interna de um sistema que se pretende íntegro, racional e comprometido com a efetividade dos princípios republicanos.
4. O afastamento do bis in idem no Tema 1.260
O argumento do bis in idem foi, no Tema 1.260, enfrentado pelo Supremo Tribunal Federal a partir de uma premissa que, embora simples, é decisiva: a identidade do fato histórico não implica, necessariamente, identidade do ilícito, nem unicidade do bem jurídico protegido. Veja-se o que consta do texto confeccionado pelo Excelso Pretório:
"O Tribunal, por unanimidade, apreciando o tema 1.260 da repercussão geral, negou provimento ao recurso extraordinário e fixou a seguinte tese: “(I) É possível a dupla responsabilização por crime eleitoral caixa dois (art. 350 do Código Eleitoral) e ato de improbidade administrativa (Lei 8.429/1992), pois a independência de instâncias exige tratamentos sancionatórios diferenciados entre os atos ilícitos em geral (civis, penais e político-administrativos) e os atos de improbidade administrativa; (II) Reconhecida, na instância eleitoral, a inexistência do fato ou negativa de autoria do réu, a decisão repercute na seara administrativa; (III) Compete à Justiça Comum processar e julgar ação de improbidade administrativa por ato que também configure crime eleitoral”. Tudo nos termos do voto do Relator, Ministro Alexandre de Moraes. O Ministro Gilmar Mendes acompanhou o Relator com ressalvas. Plenário, Sessão Virtual de 19.12.2025 a 6.2.2026."
O Supremo reconheceu a relevância constitucional da controvérsia precisamente para delimitar, em chave sistêmica, “a possibilidade de dupla responsabilização por crime eleitoral – ‘caixa dois’ – (art. 350 do Código Eleitoral) e ato de improbidade administrativa (Lei 8.429/92)” e, de par com isso, “definir a Justiça competente” para a ação de improbidade quando o mesmo fato também configurar crime eleitoral.
Em rigor, o núcleo dogmático é o de que a tutela penal-eleitoral se volta à higidez do processo democrático, enquanto a tutela de improbidade dirige-se à moralidade administrativa e, quando for o caso, ao patrimônio público, sendo distintas as finalidades e o telos das sanções.
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça oferece a moldura conceitual desse raciocínio ao reafirmar, de modo constante, a autonomia das instâncias. Em precedente paradigmático, assentou-se que “as esferas civil, penal e administrativa são independentes e autônomas entre si”, de tal sorte que decisões cíveis ou administrativas “não vinculam a seara criminal” (EDcl no AgRg no REsp 1.831.965/RJ).
A frase é importante porque permite compreender por que o Supremo, no Tema 1.260, não acolhe o bis in idem como fórmula de blindagem: a coexistência de consequências jurídicas, em sistemas diversos, não é, por si, duplicação ilegítima, mas expressão da pluralidade de interesses constitucionalmente tutelados.
Ainda no STJ, registra-se que, embora não haja vinculação automática, é “pertinente” considerar fundamentos da absolvição cível “como elementos de persuasão” no juízo penal (REsp 1.847.488/SP), o que reforça que a “unidade do Direito” não se confunde com absorção de competências, mas com coerência racional na valoração do mesmo suporte fático.
Sob essa lente, o bis in idem não se configura quando o mesmo acontecimento é juridicamente requalificado por dois subsistemas que protegem bens distintos e aplicam regimes diversos. No Tema 1.260, o Supremo fixou a tese de que (i) a dupla responsabilização é possível porque “a independência de instâncias exige tratamentos sancionatórios diferenciados” e (iii) compete à Justiça comum processar e julgar improbidade mesmo quando haja crime eleitoral correlato.
A ressalva relevante — e aqui se evidencia a sofisticação do sistema — não está em negar a autonomia, mas em impedir que ela se converta em contradição lógica quando o próprio fundamento que exclui o ilícito em uma esfera torna impossível a subsistência do ilícito na outra. É precisamente esse ponto que a jurisprudência penal do STJ, como se verá, densifica ao tratar do dolo como elemento de tipicidade, em hipóteses em que as consequências jurídicas “recaem sobre o mesmo fato” (RHC 173.448/DF).
Por fim, cumpre destacar que esse desenho do Supremo também dialoga com a jurisprudência cível que, ao examinar “caixa dois” e irregularidades conexas, insiste na exigência de elemento subjetivo e prova robusta para condenação por improbidade.
No âmbito do Distrito Federal, por exemplo, firmou-se que “declarações do agente colaborador, desacompanhadas de outros elementos de prova, são insuficientes” para a ação de improbidade (Tema 1043/STF), e isso vale, com redobrada razão, para a condenação. Esse pano de fundo prova que o sistema não endossa punições duplicadas por automatismo; antes, exige aderência probatória e subsunção rigorosa em cada esfera, sob pena de a pluralidade sancionatória degenerar em arbitrariedade.
5. Efeitos das decisões absolutórias e a exceção racional à independência
A independência das instâncias, embora seja regra, não é um dogma cego. Ela existe para permitir “exame particularizado do fato narrado, com base em cada ramo do direito”, de modo que as consequências cíveis sejam aferidas pelo juízo cível e as penais pelo juízo criminal; todavia, há situações em que a própria estrutura do ilícito penal torna incoerente — e juridicamente insustentável — que um elemento essencial negado em uma esfera ressuscite, sem nova base fática, na outra.
O STJ enfrentou esse problema com rara nitidez no RHC 173.448/DF (Operação Caixa de Pandora), ao reconhecer, em caráter excepcional, repercussão da absolvição na improbidade sobre a ação penal, justamente porque a absolvição cível se deu por ausência do elemento subjetivo dos particulares.
No referido precedente, o Tribunal reafirma, de início, a regra geral: decisões cíveis não vinculam a seara criminal. Contudo, explicita-se que, na esfera penal, é “pertinente” considerar os fundamentos da absolvição cível “como elementos de persuasão”, sobretudo quando a própria tipicidade penal reclama dolo, e o quadro fático imputado não comporta modalidade culposa.
A passagem nuclear, por sua força lógica, merece ser transcrita no que tem de indispensável: “não é possível que o dolo da conduta em si não esteja demonstrado no juízo cível e se revele no juízo penal” (RHC 173.448/DF). Essa afirmação não cria hierarquia entre instâncias; apenas impede que o Direito se contradiga, postulando simultaneamente a inexistência e a existência do mesmo elemento subjetivo, com base no mesmo fato.
Ainda no mesmo julgado, a Corte explicita que a ausência do requisito subjetivo “interfere na caracterização da própria tipicidade do delito” e, por isso, conduz à atipicidade e ao trancamento, por falta de justa causa. Em termos ainda mais diretos, assentou-se que, afastado categoricamente o dolo na esfera cível, “esvazia a justa causa para manutenção da ação penal”, pois “a conduta típica (...) depende do dolo para se configurar” (RHC 173.448/DF).
Perceba-se o ponto: não se está a dizer que toda absolvição por improbidade encerra ação penal, o que seria indevido; afirma-se, antes, que, em crimes cujo tipo exige dolo, a negativa judicial inequívoca desse dolo, no mesmo suporte fático, torna irracional manter a persecução penal como se o elemento subjetivo pudesse emergir do nada.
Essa exceção dialoga, ainda, com o debate legislativo e constitucional em torno do art. 21, § 4º, da Lei 8.429/1992, inserido pela Lei 14.230/2021, que procurou ampliar as hipóteses de comunicação entre absolvição criminal e improbidade, com remissão aos fundamentos do art. 386 do CPP.
O próprio STJ reconhece que o dispositivo teve sua eficácia suspensa por liminar na ADI 7.236/DF, mas extrai dele uma mensagem sistêmica: existem fundamentos absolvitórios tão relevantes que “não podem ser ignorados pelas demais esferas”, sem que isso implique subordinação automática (RHC 173.448/DF).
E vai além, ao registrar que a suspensão legal “não atinge a vedação constitucional do ne bis in idem” e que “sem justa causa não há persecução penal”, reforçando que o limite não é político, mas jurídico: a ausência de justa causa.
No campo probatório, a jurisprudência cível também oferece advertências que reforçam a racionalidade dessa exceção. O TJDFT, examinando imputações de caixa dois e improbidade, adverte contra a tentação de deduzir o conteúdo de “conversas sem palavras” a partir de meras correlações técnicas, afirmando que a “binarização” entre aparelhos telefônicos não autoriza conclusões sobre o teor da comunicação, nem a atribuição de consequências jurídicas ao “silêncio técnico”.
Esse rigor, somado à tese do Tema 1043/STF — de que declarações de colaborador desacompanhadas de outros elementos são insuficientes —, demonstra que o sistema exige prova de suporte e dolo demonstrado, não presunções narrativas. Não por acaso, quando a instância cível afirma, de modo categórico, que “ausente a subsunção dos fatos à norma” de responsabilização de particulares, por ausência de dolo, a manutenção da ação penal pode equivaler a insistência persecutória sem plausibilidade, isto é, sem justa causa, como reconheceu o STJ no RHC 173.448/DF.
Essas balizas — Tema 1.260, de um lado, e o RHC 173.448/DF, de outro — não se contradizem; antes, se complementam. O Supremo afirma a possibilidade de dupla responsabilização porque as esferas protegem bens distintos e aplicam regimes diversos. O STJ, por sua vez, afirma que a independência não autoriza incoerência lógica quando o mesmo fato, examinado com profundidade na esfera cível, afasta o elemento subjetivo indispensável à tipicidade penal. O resultado é um sistema que, sem abdicar da tutela múltipla, conserva o freio racional das garantias: onde não há dolo comprovável e não há justa causa, não pode haver persecução penal.
6. Critérios de compatibilização entre a tutela eleitoral e a tutela da probidade
A afirmação, pelo Supremo Tribunal Federal, de que é “possível a dupla responsabilização por crime eleitoral caixa 2 (…) e ato de improbidade administrativa”, bem como de que “compete à Justiça Comum processar e julgar ação de improbidade administrativa, mesmo quando a conduta investigada também configure crime eleitoral”, não conduz, nem pode conduzir, a um regime de automatismos .
Ao revés, a utilidade dogmática do Tema 1.260 está em permitir a tutela plena de bens jurídicos distintos — lisura do pleito e moralidade administrativa — sem sacrificar o núcleo de garantias que organiza o Direito Sancionador contemporâneo. Isso significa que a dupla via é possível, mas deve ser operada por critérios materiais de compatibilização, sob pena de a independência das instâncias degenerar em duplicação irracional de processos, em bisbilhotagem punitiva, ou, no extremo oposto, em contradições lógicas entre decisões proferidas sobre o mesmo suporte fático.
O primeiro desses critérios é o da identificação do bem jurídico e do objeto de tutela em cada esfera. No plano eleitoral, a apuração concentra-se na transparência e na legitimidade do processo democrático; no plano da improbidade, a análise se dirige à moralidade administrativa e, quando houver, ao patrimônio público.
Essa diferenciação, expressamente valorizada na narrativa dos fatos e na justificação do voto relatorial, é o antídoto conceitual contra o bis in idem meramente retórico. É por isso que o Supremo ressalta a autonomia dos campos de tutela, afastando a tese defensiva de competência exclusiva da Justiça Eleitoral e mantendo, na Justiça comum, a aptidão para o julgamento da improbidade .
No entanto, a distinção de bens jurídicos não autoriza, por si só, condenações paralelas por mera contiguidade fática: ela apenas afasta a vedação abstrata; a subsunção concreta continua a exigir tipicidade, prova e elemento subjetivo conforme o regime aplicável.
O segundo critério, decisivo e frequentemente negligenciado, é o da centralidade do elemento subjetivo. A reforma da Lei 8.429/1992 pela Lei 14.230/2021 recolocou o dolo em posição ainda mais explícita para a configuração de improbidade, sobretudo nos tipos mais gravosos. E a jurisprudência, inclusive a que você trouxe no material, mostra que não se trata de detalhe técnico, mas de condição de justiça decisória.
É exemplar, aqui, o RHC 173.448/DF do STJ, quando afirma que, embora as instâncias sejam independentes, existem “particularidades do caso concreto” que impõem coerência: “não é possível que o dolo da conduta em si não esteja demonstrado no juízo cível e se revele no juízo penal”, justamente porque a ausência do requisito subjetivo interfere na tipicidade, esvaziando a justa causa da persecução penal.
A ratio desse entendimento é preciosa para o Tema 1.260: a independência das instâncias não é autorização para contradição ontológica do Direito. Se o mesmo fato, examinado com profundidade e prova em contraditório, afasta o dolo em termos categóricos, a insistência sancionatória em outra esfera, sem fatos novos e sem requalificação possível, tende a ser perseguição sem plausibilidade, e não tutela legítima.
O terceiro critério é o da comunicação excepcional de decisões de mérito, em nome da segurança jurídica. O Supremo, no próprio Tema 1.260, consignou expressamente que “reconhecida, na instância eleitoral, a inexistência do fato ou negativa de autoria do réu, a decisão repercute na seara administrativa” .
Essa passagem — que é, por assim dizer, o “freio de emergência” da dupla responsabilização — cumpre dupla função: impede que o sistema sancionatório se contradiga naquilo que é estrutural (fato e autoria) e, ao mesmo tempo, preserva a autonomia das instâncias nos demais aspectos.
Em linguagem dogmática, o STF reafirma o núcleo duro do art. 935 do Código Civil e da tradição jurisprudencial que limita os efeitos vinculantes da absolvição às hipóteses em que se conclui pela inexistência do fato ou pela negativa de autoria, mantendo autonomia quando a absolvição se funda em insuficiência probatória, prescrição ou causas formais.
O quarto critério, por sua vez, é o de prudência institucional na transição interpretativa, especialmente diante da ADI 7.236/DF. O material disponibilizado registra que o ministro Gilmar Mendes acompanhou o relator, mas com ressalvas, destacando que, em casos de dupla responsabilização, deve ser observada a decisão que o plenário vier a adotar na ADI 7.236, que discute a constitucionalidade do art. 21, § 4º, da Lei 8.429/1992.
Essa observação é mais do que um registro: é uma advertência de método. Enquanto a Corte não define, em definitivo, o alcance normativo desse dispositivo — e, por consequência, os contornos legais da comunicação de absolvições criminais e seus fundamentos —, cumpre ao intérprete evitar tanto a hipertrofia da autonomia (que pode gerar decisões incoerentes) quanto a amplificação apressada da comunicabilidade (que pode esvaziar a tutela própria de cada subsistema). Assim, o Tema 1.260, bem lido, não é um convite ao excesso; é um arranjo de coerência com válvulas de segurança.
7. Considerações finais
O julgamento do Tema 1.260 marca um ponto de maturidade do Supremo Tribunal Federal no enfrentamento do caixa dois como fenômeno juridicamente complexo. A Corte, ao afirmar a dupla responsabilização — penal-eleitoral e por improbidade —, responde a uma patologia institucional conhecida: a tentativa de deslocar integralmente a controvérsia para a Justiça Eleitoral, como se a via eleitoral pudesse funcionar como instância de absorção, com o efeito prático de paralisar a tutela da moralidade administrativa.
A própria leitura jornalística dos efeitos do julgamento assinala que o Supremo, por unanimidade, autorizou a responsabilização em duas esferas distintas e enfatizou que a “independência de instâncias exige tratamentos sancionatórios diferenciados”, reconhecendo que a proteção da transparência eleitoral não exclui a proteção da probidade administrativa. Nessa medida, o Tribunal reafirma valores constitucionais estruturantes: a lisura do pleito e a moralidade administrativa não são interesses redundantes, mas vértices complementares da legitimidade republicana.
O mérito do Tema 1.260, contudo, não reside apenas em permitir mais de uma resposta estatal, mas em impor que essa pluralidade se faça com racionalidade. A tese firmada pelo STF contém, internamente, sua própria disciplina de contenção. Ao reconhecer que a inexistência do fato ou a negativa de autoria decididas na instância eleitoral repercutem na seara administrativa, o Supremo estabelece um padrão mínimo de coerência do sistema, evitando a coexistência de verdades judiciais incompatíveis .
Com isso, o Tribunal preserva a independência das instâncias sem abdicar da integridade do Direito, como também enfatiza o STJ ao advertir, no RHC 173.448/DF, que a unidade do Direito deve pautar-se pela coerência, e que, em hipóteses excepcionais, a negativa categórica do dolo em uma esfera pode esvaziar a justa causa em outra, sobretudo quando o próprio tipo penal exige o elemento subjetivo.
Essa harmonização é particularmente importante em matéria de caixa dois porque o risco de punição por automatismo é real e, ao mesmo tempo, o risco de impunidade por blindagem é igualmente real.
O primeiro risco se manifesta quando a acusação tenta converter o simples “não declarar” em improbidade por enriquecimento ilícito, desconsiderando o dolo específico e a estrutura teleológica da conduta eleitoral.
Já o segundo aparece quando a defesa pretende que toda consequência jurídica se esgote na Justiça Eleitoral, como se a moralidade administrativa fosse interesse secundário ou reflexo. O Tema 1.260 procura impedir ambos os extremos: recusa a blindagem eleitoral e, ao mesmo tempo, preserva a exigência de prova, tipicidade e elemento subjetivo em cada esfera, com cláusulas de comunicação apenas quando o próprio sistema exige.
Por fim, o registro das ressalvas feitas no julgamento — especialmente a advertência quanto à ADI 7.236/DF — revela que o Supremo está consciente do delicado equilíbrio entre autonomia e comunicabilidade, entre tutela plena e garantias.
Em um país no qual a história do Direito Sancionador alterna surtos de permissividade e ondas de rigor, a virtude institucional não está em absolutizar qualquer dos polos, mas em construir soluções que resistam ao tempo: coerentes, controláveis e compatíveis com a Constituição.
O Tema 1.260, assim, não deve ser lido como “endurecimento” puro e simples, mas como uma regra de estrutura: quando um mesmo fato atinge bens jurídicos diversos, admite-se a atuação de instâncias diversas; quando a própria essência do fato ou da autoria é negada, impõe-se a repercussão; e quando falta justa causa, cessa a legitimidade da persecução. O resultado, se bem aplicado, é um Direito mais íntegro, mais previsível e, por isso mesmo, mais justo.
Referências
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BRASIL. Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. Apelação cível nº 1062179-95.2017.8.26.0053. Relatora: Des. Heloísa Martins Mimessi. 5ª Câmara de Direito Público. Julgado em 22 fev. 2021. Diário da Justiça Eletrônico: São Paulo, SP, 24 fev. 2021.
BRASIL. Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais. Apelação cível nº 5001541-80.2020.8.13.0151. Relator: Des. Fernando Caldeira Brant. 20ª Câmara Cível. Julgado em 19 jun. 2024. Diário da Justiça Eletrônico: Belo Horizonte, MG, 20 jun. 2024.
