RESUMO
Este artigo analisa a evolução, a estrutura institucional e os desafios do Mercado Comum do Sul (Mercosul), com especial atenção ao papel da Argentina no bloco. Destaca-se que, desde sua criação em 1991, o Mercosul tem sido fundamental na promoção do comércio regional, especialmente entre Argentina e Brasil. No entanto, seu desenho institucional, fortemente intergovernamental e carente de órgãos com autonomia real, tem limitado sua eficácia e desenvolvimento sustentado. A participação da Argentina tem variado de acordo com suas circunstâncias políticas e econômicas internas, o que tem impactado diretamente a estabilidade e a projeção do bloco. Em momentos de maior alinhamento com o Brasil e estabilidade interna, a Argentina tem contribuído para o fortalecimento do Mercosul; contudo, em períodos de crise ou desacordo político, seu papel tem sido mais fraco e inconsistente. Por fim, argumenta-se que o fortalecimento do bloco requer dois pilares fundamentais: a incorporação de novos membros, como Bolívia e Chile, e uma reforma institucional que conceda maior autonomia e capacidade de ação a órgãos como o Parlamento do Mercosul e o Tribunal Permanente de Revisão. Essas medidas permitiriam avançar em direção a uma integração regional mais sólida, técnica, representativa e vantajosa para a República Argentina.
PALAVRAS-CHAVE
ARGENTINA. MERCOSUL. INTEGRAÇÃO REGIONAL. RELAÇÕES INTERNACIONAIS.
1 - Mercosul
O evento internacional mais importante na América do Sul na década de 1990 foi, sem dúvida, a criação do Mercado Comum do Sul (Mercosul) por meio do Tratado de Assunção (1991). Inicialmente, o Mercado Comum tinha como principal objetivo facilitar o comércio entre seus Estados fundadores, Uruguai, Paraguai, Argentina e Brasil, especialmente entre estes dois últimos (ZELICOVICH, 2020).
O Tratado de Assunção é complementado por outros acordos, os Protocolos. O primeiro desses Protocolos, o de Ouro Preto (1994), estabeleceu os principais órgãos do Mercosul: o Conselho do Mercado Comum, o Grupo Mercado Comum e a Comissão de Comércio. Todos esses órgãos são essencialmente intergovernamentais, ou seja, são compostos por membros dos poderes executivos dos Estados-membros, especialmente seus Chefes de Estado/Governo, Ministros das Relações Exteriores, Ministros da Economia ou equivalentes, ou seus representantes.
Os braços legislativo e judiciário do bloco foram criados posteriormente. O Parlamento do Mercosul (PARLASUL) foi criado em 2005 pelo Protocolo de Montevidéu, e o Tribunal Permanente de Revisão (TPR) foi criado pelo Protocolo de Olivos em 2002. Enquanto o Parlasul é um órgão composto por membros dos poderes legislativos dos Estados-membros (com exceção da Argentina, que é eleita diretamente por seus cidadãos), o TPR é composto por juristas nomeados pelos poderes executivos dos Estados-membros. Embora possuam regimentos internos criados por eles próprios, ambos os órgãos são regidos por regulamentos aprovados pelo Conselho do Mercado Comum e pelo Grupo Mercado Comum, ou seja, pelos poderes executivos nacionais.
Além disso, cabe destacar que não existe um sentido cultural ou político de cidadania mercosul; ou seja, não há relação direta entre os cidadãos e o Mercosul; tudo é mediado pelos governos dos países-membros do bloco, o que faz com que os cidadãos dos Estados-parte não sintam uma identificação ou relação de pertencimento personal con o bloco como sentem com seus municípios e seus países.
2 - A Argentina no Mercosul
A participação no Mercosul é muito importante para a Argentina por um motivo vital: sua relação com o Brasil. Nas duas primeiras décadas de existência do bloco, os governos argentino e brasileiro estiveram estreitamente alinhados, devido a uma semelhança entre suas tendências políticas.
Inicialmente, isso ocorreu com o neoliberalismo de Carlos Menem e Fernando Henrique Cardoso, que possibilitou a consolidação do bloco ao estabelecer como principal objetivo facilitar o comércio entre os países da região. Posteriormente, com governos mais focados em políticas sociais, como Lula da Silva e Dilma no Brasil, e Néstor e Cristina Kirchner na Argentina.
No entanto, nos últimos dez anos, o consenso em questões ideológicas e prioridades regionais tornou-se cada vez mais raro (tanto durante os três anos em que Jair Bolsonaro e Alberto Fernández estiveram no poder, quanto durante os atuais mandatos de Lula e Milei), e a regra parece ser a falta de coordenação entre os governos dos principais países do Cone Sul.
Isso tem dificultado as negociações e trazido descrédito ao bloco, a ponto de muitos questionarem se o Mercosul tem alguma utilidade prática real, visto que não é um mecanismo eficaz por si só, sendo dependente da situação política interna do Brasil e da Argentina. Mesmo assim, o interesse de ambos os países é praticamente sempre o mesmo: aprimorar o comércio bilateral.
Isso leva os outros dois países fundadores do bloco, Uruguai e Paraguai, a adotarem reações contrárias à concentração de poder entre Argentina e Brasil, chegando a ameaçar deixar o bloco ou questionar seus objetivos (ACCINELLI e SUÁREZ, 2008). Desde a suspensão de sua filiação plena ao Mercosul, a Venezuela pouco ou nada fez para recuperá-la, demonstrando seu desinteresse pelo bloco. Quanto à Bolívia, membro recente da família mercosulina, precisamos aguardar para ver qual posição ela adotará dentro do mercado comum.
Pelo mesmo motivo que levou à criação do bloco na década de 1990, o Mercosul continua importante para a Argentina: o comércio com o Brasil. Segundo Julieta ZELICOVICH (2020), o comércio bilateral evoluiu de forma que a Argentina se tornou cada vez mais dependente da economia vizinha.
De fato, o Brasil é o principal destino das exportações argentinas e a principal fonte de suas importações, tornando o país o principal parceiro comercial da Argentina, embora a Argentina seja apenas o terceiro parceiro comercial mais importante para o Brasil. Apesar disso, desde a criação do Mercosul, o comércio bilateral cresceu significativamente, mais do que qualquer taxa de importação ou exportação entre Brasil e Argentina com outros países do mundo (AMAR e DÍAZ, 2018).
Por essa razão, o Mercosul, bloco no qual a Argentina é a segunda maior economia, é fundamental para sua política externa, pois proporciona um meio de manter laços estreitos com seu principal parceiro comercial. Em nenhuma outra organização internacional a Argentina está tão próxima do país com o qual mantém o maior comércio bilateral, compartilhando a liderança política e econômica na integração regional.
3 - Debilidades do bloco
O principal problema é que o Mercosul é altamente dependente das relações intergovernamentais de seus países-membros. Ou seja, não existem órgãos do Mercosul com autoridade para implementar políticas, nem mesmo políticas comerciais, que deveriam ser o ponto focal de todo o sistema Mercosul. Tudo depende diretamente da relação entre os governos e dos acordos que eles estão dispostos a fazer.
Por essa razão, o Mercosul não evoluiu o suficiente; ou seja, suas instituições não alcançaram autonomia suficiente ou poder efetivo. Tampouco existem regras que estabeleçam obrigações que vão contra os interesses dos governos nacionais em favor de uma centralização de poder dentro do bloco. Nem mesmo nas décadas em que os governos dos dois países estiveram politicamente alinhados, o Mercosul conseguiu desenvolver órgãos autônomos capazes de interferir diretamente no cotidiano dos cidadãos do bloco.
Mudanças nas orientações políticas dos governos argentino e brasileiro dificultam a agenda do bloco, especialmente quando suas inclinações políticas divergem. Em outras palavras, a forte natureza intergovernamental do bloco (e a quase inexistência de organismos autônomos) é a causa da fragilidade do Mercosul.
Isso se deve, em grande parte, à incapacidade (ainda vigente) da Argentina de estabelecer uma política internacional estável, caracterizada por uma política externa altamente variável e dependente das escolhas políticas presidenciais, o que afeta a estabilidade do bloco (MALAMUD, 2011).
Também em parte, as políticas econômicas adotadas nas últimas duas décadas por vários governos argentinos levaram a um período muito longo de inflação, endividamento, imobilidade social, empobrecimento da população, associado a uma maior dependência do bem-estar social estatal, um alto nível de controle estatal sobre a produção e os preços do comércio e dos serviços, etc., o que enfraqueceu a economia do segundo maior país do bloco. Em outras palavras, devido a políticas econômicas deficientes, a Argentina desperdiçou oportunidades de desenvolvimento, mesmo durante os períodos em que contava com a boa vontade dos governos brasileiros. (Ver KULFAS, 2016).
Aparentemente, há três períodos no relacionamento da Argentina com o Mercosul. Em um momento inicial, quando suas políticas interna e externa, bem como sua economia, eram mais estáveis (sob a estrutura política do menemismo), a Argentina contribuiu para o fortalecimento do bloco Mercosul. Em um segundo momento (sob o kirchnerismo), a Argentina buscou contribuir politicamente para o fortalecimento do bloco, mas sua fragilidade econômica levou ao seu enfraquecimento. Atualmente, embora Alberto Fernández tenha buscado contribuir para o bloco durante os poucos meses em que conviveu com Lula, não teve força política ou econômica para fazê-lo, e agora, Javier Milei não considera mais o Mercosul uma prioridade. Portanto, a Argentina parece ser uma espécie de "fiel da balança", que pode tanto conferir estabilidade e fortalecer o bloco, quanto retirar essa mesma estabilidade.
Ainda assim, é inegável que a Argentina se sai melhor quando tem maior estabilidade política (interna e externa) e quando contribui para o fortalecimento do Mercosul, pelo mesmo motivo já mencionado: um Mercosul mais forte significa mais comércio com o Brasil, o principal parceiro econômico da nação rioplatense, e o país que pode lhe dar a maior projeção internacional.
4 - Fortalecimento do Mercosul
Diante desse cenário, o fortalecimento do Mercosul pode ser muito benéfico para a Argentina, pois pode fortalecer suas relações comerciais e políticas com o Brasil. Isso, por si só, já é motivo suficiente para desejar um Mercosul mais forte e amplo.
O fortalecimento do Mercosul deve necessariamente contemplar duas questões fundamentais: por um lado, o bloco deve incluir mais países, e a comunidade do Mercosul deve ter órgãos menos dependentes dos governos atuais e com autonomia suficiente para estabelecer políticas comuns. Ambas as iniciativas contribuirão para tornar a gestão da integração regional mais objetiva, consistente e técnica.
4.1 - A Adesão da Bolívia e do Chile ao Mercosul
Atualmente, o Estado Plurinacional da Bolívia encontra-se em processo de adesão ao bloco, com prazo para se adaptar às normas do Mercado Comum. O próximo passo deverá ser a adesão do Chile ao Mercosul.
Além de adicionar uma vasta faixa de litoral do Pacífico ao Mercosul, a adesão do Chile criaria uma quinta zona de tríplice fronteira ao bloco (Chile-Argentina-Bolívia), justamente em uma área rica em recursos naturais, o chamado "triângulo do lítio". A transformação desse triângulo em uma zona de mercado aberto aumentaria a capacidade dos três países de explorar esses recursos e abrir novos mercados internacionais, diferentemente da situação atual, em que cada país possui suas próprias normas para a exploração e comercialização de lítio e outros minerais (VALENCIA, 2023).
Como o Chile não faz fronteira com o Brasil, a exploração dessa região sob o regime do Mercado Comum beneficiaria principalmente a Argentina, o que aumentaria seu poder relativo dentro do bloco.
4.2 - Fortalecimento Institucional do Mercosul
O Mercosul também precisa fortalecer seus órgãos de governo, com maior autonomia em relação aos governos nacionais, incluindo órgãos autônomos em relação aos órgãos de governo e gestão, como seu Parlamento e o Tribunal de Revisão.
Por um lado, o Parlamento do Mercosul (Parlasul) não possui efetivamente poder legislativo, é dizer, não pode exercer a função típica dos poderes legislativos nacionais de aprovar leis (ou tratados do Mercosul), nem tem o poder de controlar (ou supervisionar) os órgãos executivos do bloco.
Por sua vez, o Tribunal Permanente de Revisão (TPR) não é um tribunal judicial propriamente dito, pois não funciona como órgão decisório em processos judiciais, seja como instância originária ou como tribunal recursal. Sua única competência é a arbitragem de controvérsias relativas à interpretação e aplicação das normas do Mercosul.
Embora o Mercado Comum possua outros órgãos não executivos que também merecem ser fortalecidos (como o Instituto Social do Mercosul - ISM, e o Instituto de Políticas Públicas de Direitos Humanos - IPPDH), o Parlamento e o Tribunal são órgãos-chave para o fortalecimento institucional do Mercosul.
A teoria da separação de poderes, embora criada para prevenir governos totalitários, deve ser aplicada à gestão do Mercado Comum, tanto para evitar que todos os órgãos fiquem vinculados às decisões dos chefes dos poderes executivos dos Estados-membros quanto para permitir, no caso do Parlasul, a representação popular na administração do bloco, ou a aplicação de decisões técnicas e imparciais, no caso do TPR.
O Parlasul pode continuar a ser composto por parlamentares nacionais que representam seus pares no Parlamento comum ou por parlamentares eleitos exclusivamente para essa função. Na verdade, cada país deveria definir a questão da forma mais conveniente a seus cidadãos.
Porém seus poderes deveriam ser ampliados, por exemplo, para aprovar novos tratados do Mercosul, como uma delegação de poderes dos parlamentos nacionais. O Parlamento também deveria ter poderes de fiscalização das ações (inclusive orçamentárias) dos órgãos executivos do Mercosul, como uma forma de haver prestações de contas aos representantes da cidadania, que tipicamente estão nos parlamentos.
Quanto à composição da Corte, esta não deve ser composta por juízes membros das Cortes Supremas. O ideal é que seus juízes sejam indicados pelas Cortes Supremas ou pelos Conselhos da Magistratura ou de Justiça. Deixar sua nomeação nas mãos dos Presidentes de cada república sem o consentimento dos poderes legislativos nacionais ou comunitários, no entanto, é inapropriado.
Quanto aos poderes da Corte, ela deveria ter sua competência ampliada para decidir formalmente sobre incidentes processuais de forma vinculante na interpretação das normas do Mercosul. Atualmente as decisões da Corte são apenas de caráter consultivo e não vinculante.
5 - Considerações Finais
Desde a sua criação, o Mercosul tem sido um instrumento fundamental para o fortalecimento do comércio regional, especialmente entre Argentina e Brasil. No entanto, seu desenvolvimento institucional tem sido limitado devido à sua natureza marcadamente intergovernamental e à ausência de órgãos autônomos com autonomia decisória. Essa fragilidade institucional impede que o bloco opere com a eficácia desejada, visto que seu progresso depende, em grande parte, da harmonia política entre os governos no poder.
A participação da Argentina no bloco passou por diferentes fases, refletindo os altos e baixos de sua política interna e externa. Quando o país desfrutou de maior estabilidade econômica e diplomática, contribuiu positivamente para a integração regional. Contudo, em contextos de crise ou de desacordo político com o Brasil, seu papel tornou-se mais passivo ou mesmo desestabilizador. Isso demonstra que o compromisso da Argentina com o Mercosul deve ser acompanhado por uma visão estratégica de longo prazo e por políticas internas que fortaleçam sua posição regional.
Portanto, o fortalecimento do Mercosul exige não apenas a expansão do bloco (com a incorporação efetiva de países como Bolívia e Chile), mas também uma profunda reforma institucional que conceda maior autonomia aos seus órgãos não executivos, como o Parlamento do Mercosul e o Tribunal Permanente de Revisão. Somente com estruturas mais sólidas, técnicas e representativas, o Mercosul poderá se consolidar como um verdadeiro mecanismo de integração política, econômica e social no Cone Sul.
BIBLIOGRAFIA
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