Conflito de Interesses no Licenciamento Ambiental: Integridade Decisória, Competência Federativa e Tensões Sistêmicas no Regime da Lei nº 15.190/2025
Resumo
O presente estudo examina o conflito de interesses no âmbito do licenciamento ambiental brasileiro, adotando abordagem ampliada que transcende a concepção clássica centrada na dimensão subjetiva do agente público. Parte-se da premissa de que o processo licenciador, enquanto instrumento constitucional de tutela preventiva do meio ambiente, opera em ambiente de elevada complexidade normativa, técnica e institucional. Analisa-se o tema à luz dos fundamentos constitucionais, notadamente os artigos 225, 170, VI, 23 e 24 da Constituição Federal, bem como da legislação de regência, com destaque para a Lei nº 6.938/1981, a Lei Complementar nº 140/2011 e a Lei nº 15.190/2025. A investigação incorpora diretrizes de integridade administrativa delineadas pelo Guia de Integridade Aplicado ao Licenciamento Ambiental da Controladoria-Geral da União, enfatizando os riscos sistêmicos decorrentes de vulnerabilidades institucionais, assimetrias informacionais e conflitos epistêmicos. Examina-se, ainda, a jurisprudência consolidada dos tribunais pátrios quanto à unicidade do licenciamento, repartição de competências e limites à flexibilização normativa. Conclui-se que o conflito de interesses no licenciamento ambiental revela natureza multifacetada, manifestando-se tanto na esfera ética individual quanto nas tensões estruturais do sistema regulatório, impondo à Administração Pública a necessidade de governança robusta, motivação qualificada e integridade decisória.
Palavras-chave: Licenciamento ambiental. Conflito de interesses. Integridade administrativa. Competência federativa. Princípios ambientais. Lei nº 15.190/2025.
Abstract
This study examines conflicts of interest within the Brazilian environmental licensing framework, adopting an expanded approach that goes beyond the traditional perspective focused solely on the subjective dimension of public agents. It is grounded on the premise that environmental licensing, as a constitutional instrument of preventive environmental protection, operates in a context of significant normative, technical, and institutional complexity. The analysis is conducted in light of constitutional foundations, particularly Articles 225, 170(VI), 23, and 24 of the Federal Constitution, as well as the governing legislation, notably Law No. 6.938/1981, Complementary Law No. 140/2011, and Law No. 15.190/2025. The research integrates administrative integrity guidelines established by the Office of the Comptroller General (CGU), highlighting systemic risks arising from institutional vulnerabilities, informational asymmetries, and epistemic conflicts. It also reviews consolidated case law addressing the principle of unified licensing, allocation of competences, and limits to regulatory flexibilization. The study concludes that conflicts of interest in environmental licensing exhibit a multifaceted nature, arising both from individual ethical issues and structural tensions within the regulatory system, thereby requiring robust governance mechanisms, reasoned decision-making, and institutional integrity.
Keywords: Environmental licensing. Conflict of interest. Administrative integrity. Federative competence. Environmental principles. Law No. 15.190/2025.
Sumário: 1. Introdução: o conflito de interesses como fenômeno ampliado. 2. Fundamentos constitucionais e a centralidade do dever de proteção. 3. Legislação de regência e unicidade do licenciamento. 4. Competência federativa e tensões institucionais. 5. Integridade administrativa, governança e riscos sistêmicos. 6. Modalidades simplificadas e conflito epistêmico. 7. Conclusão: integridade decisória e coerência do sistema
1. Introdução: o conflito de interesses como fenômeno ampliado
A categoria jurídica do conflito de interesses ocupa posição tradicionalmente associada à moralidade administrativa, à imparcialidade do agente público e à preservação da integridade decisória. Em sua formulação clássica, o instituto refere-se à colisão entre o interesse público primário e interesses privados capazes de comprometer a neutralidade do processo decisório. Essa compreensão, embora indispensável, revela-se insuficiente quando transposta ao campo do licenciamento ambiental, cuja estrutura normativa e funcional apresenta singularidades que desafiam abordagens reducionistas.
O licenciamento ambiental não constitui mero procedimento autorizativo, tampouco se exaure em formalidade administrativa. Trata-se de processo decisório complexo, tecnicamente intensivo, vocacionado à avaliação preventiva de riscos e impactos sobre bens ambientais difusos. A decisão licenciadora articula variáveis científicas, técnicas, econômicas, jurídicas e sociais, inserindo-se em ambiente de incerteza empírica, assimetria informacional e múltiplas pressões institucionais. Nesse cenário, o conflito de interesses deixa de ser fenômeno restrito à esfera subjetiva do agente para manifestar-se também como resultado de tensões estruturais inerentes ao próprio desenho do sistema.
A análise ampliada do conflito de interesses no licenciamento ambiental exige considerar que distorções decisórias podem emergir independentemente da presença de desvio ético individual. Incentivos normativos, metas organizacionais, limitações técnicas, pressões econômicas legítimas e arranjos institucionais podem produzir zonas de tensão capazes de influenciar a racionalidade administrativa. O conflito assume, assim, feição funcional e sistêmica, projetando-se sobre a arquitetura procedimental, a repartição de competências, a produção da prova técnica e a interação entre entes federativos.
Nesse contexto, a Lei nº 15.190/2025, ao estabelecer normas gerais para o licenciamento ambiental, reafirma princípios estruturantes como eficiência, celeridade, transparência, prevenção e participação pública. A simultaneidade desses vetores normativos, longe de eliminar tensões, evidencia a necessidade de permanente harmonização entre valores constitucionais igualmente legítimos. O desafio contemporâneo reside, portanto, em compreender que o conflito de interesses no licenciamento ambiental não se limita à exceção patológica, mas pode constituir risco sistêmico inerente ao processo regulatório, cuja gestão exige instrumentos de governança, integridade e motivação qualificada.
2. Fundamentos constitucionais e a centralidade do dever de proteção
O regime jurídico do licenciamento ambiental encontra assento direto na ordem constitucional inaugurada em 1988. O artigo 225 da Constituição Federal consagra o meio ambiente ecologicamente equilibrado como direito fundamental de titularidade difusa, qualificando-o como bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida. A densidade normativa desse dispositivo projeta deveres jurídicos concretos ao Poder Público, entre os quais se destaca o controle prévio de atividades potencialmente degradadoras, materializado na exigência de estudo prévio de impacto ambiental para instalação de obra ou atividade suscetível de causar significativa degradação (§1º, IV).
Tal comando constitucional revela inequívoca opção pelo paradigma preventivo. O Estado não atua apenas de forma repressiva ou compensatória, mas assume dever jurídico de antecipação e mitigação de riscos ambientais. O licenciamento emerge, assim, como instrumento estruturante de tutela preventiva, integrando a própria engrenagem de concretização do direito fundamental ambiental. A decisão administrativa em matéria ambiental passa a ostentar relevância constitucional ampliada, exigindo fundamentação técnica robusta, motivação qualificada e observância rigorosa dos princípios que informam a proteção ambiental.
O artigo 170, VI, ao inserir a defesa do meio ambiente entre os princípios da ordem econômica, reforça a necessária compatibilização entre atividade econômica e preservação ambiental. A livre iniciativa, embora essencial à dinâmica econômica, submete-se à lógica constitucional da sustentabilidade e da proteção intergeracional. Essa coexistência normativa revela que o licenciamento ambiental constitui locus privilegiado de ponderação entre desenvolvimento e tutela ambiental, afastando leituras dicotômicas ou simplificadoras.
No plano federativo, os artigos 23, VI e VII, e 24, VI, estruturam o modelo cooperativo de competências em matéria ambiental. A competência comum para proteção do meio ambiente e a competência legislativa concorrente impõem coordenação institucional entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios. A repartição de atribuições não visa à fragmentação decisória, mas à racionalização funcional do sistema. A Lei Complementar nº 140/2011, ao disciplinar a cooperação federativa, concretiza esse mandamento constitucional ao estabelecer critérios de predominância do interesse e o princípio da unicidade do licenciamento.
A centralidade constitucional do dever de proteção ambiental projeta efeitos diretos sobre a análise dos conflitos de interesse. A decisão administrativa ambiental não se insere em esfera de discricionariedade ordinária, mas em campo normativo densamente condicionado por princípios como prevenção, precaução, vedação ao retrocesso ambiental, motivação, legalidade e proporcionalidade. Eventuais tensões entre eficiência administrativa, celeridade procedimental e rigor técnico devem ser resolvidas à luz dessa moldura constitucional protetiva.
Nesse contexto, o conflito de interesses pode emergir não apenas da colisão entre interesses públicos e privados, mas também da tensão entre princípios constitucionais simultaneamente incidentes. A harmonização entre eficiência (art. 37, caput), prevenção ambiental (art. 225), segurança jurídica, participação pública e proporcionalidade exige decisões tecnicamente consistentes e juridicamente fundamentadas. O núcleo constitucional do licenciamento ambiental revela, portanto, que a integridade decisória não constitui atributo acessório, mas requisito essencial de legitimidade do próprio exercício da função administrativa ambiental.
3. Legislação de regência e unicidade do licenciamento
A estrutura normativa do licenciamento ambiental no Brasil não decorre exclusivamente da Constituição Federal, mas encontra sustentação em um complexo arranjo infraconstitucional destinado a conferir operacionalidade ao dever estatal de proteção ambiental. A Lei nº 6.938/1981, ao instituir a Política Nacional do Meio Ambiente, consagrou o licenciamento como instrumento essencial da atuação preventiva, estabelecendo-o como mecanismo de controle prévio de atividades utilizadoras de recursos ambientais ou potencialmente poluidoras.
A evolução do sistema revelou, contudo, desafios relevantes decorrentes da repartição constitucional de competências. A competência comum prevista no artigo 23 da Constituição, embora imprescindível à tutela ambiental, produziu, na prática, zonas de sobreposição administrativa, duplicidade procedimental e conflitos federativos. Nesse contexto, a Lei Complementar nº 140/2011 assumiu papel estruturante ao disciplinar a cooperação entre os entes federativos, definindo critérios de predominância do interesse e consolidando o princípio da unicidade do licenciamento ambiental.
O artigo 13 da LC nº 140/2011 estabelece que os empreendimentos e atividades serão licenciados por um único ente federativo, em conformidade com as atribuições ali previstas. Tal diretriz não constitui mera técnica procedimental, mas expressão direta dos princípios da segurança jurídica, eficiência administrativa, racionalidade regulatória e vedação ao bis in idem. A unicidade do licenciamento visa evitar decisões contraditórias, sobreposição de exigências, duplicidade sancionatória e instabilidade regulatória, fenômenos que comprometem tanto a proteção ambiental quanto a previsibilidade jurídica necessária à atividade econômica.
A jurisprudência consolidou entendimento nesse sentido. O Tribunal de Justiça do Amazonas, ao examinar a Apelação Cível nº 0228653-91.2010.8.04.0001, assentou:
“É cediço que a proteção do meio ambiente, pela sua importância, é de competência comum a todos os entes federativos (art. 23, VI, CF), não se autorizando, contudo, a ocorrência de bis in idem (…) a Resolução CONAMA nº 237/1997 já dispunha expressamente sobre a vedação ao licenciamento ambiental dúplice.”
Prossegue o julgado:
“Tendo em vista a existência de licença de operação concedida pelo órgão estadual (…) é nula a multa aplicada por órgão de fiscalização ambiental municipal.”
O precedente explicita dimensão relevante do conflito institucional federativo. A atuação concorrente, quando dissociada de critérios claros de coordenação, pode converter-se em fator de insegurança jurídica e tensionamento interadministrativo. A unicidade do licenciamento, nesse contexto, opera como mecanismo de estabilização decisória e racionalização do exercício das competências ambientais.
A Lei nº 15.190/2025 reafirma essa lógica ao estabelecer normas gerais aplicáveis ao licenciamento ambiental, preservando a observância das atribuições definidas na Lei Complementar nº 140/2011. O novo marco legal, portanto, não rompe com a arquitetura cooperativa anterior, mas reforça a necessidade de coerência sistêmica, harmonização federativa e prevenção de conflitos decorrentes da fragmentação decisória.
4. Competência federativa e tensões institucionais
A repartição de competências em matéria ambiental constitui um dos pontos mais sofisticados e sensíveis do federalismo brasileiro. A Constituição Federal, ao adotar modelo cooperativo, distribui atribuições legislativas e administrativas entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios, exigindo convivência harmônica entre autonomia federativa e unidade sistêmica.
No plano legislativo, o artigo 24, VI, prevê competência concorrente para legislar sobre meio ambiente, cabendo à União estabelecer normas gerais e aos Estados suplementá-las. Os Municípios, por sua vez, exercem competência legislativa nos limites do interesse local (art. 30, I e II), podendo editar normas ambientais desde que compatíveis com a disciplina geral. No plano administrativo, o artigo 23, VI e VII, estabelece competência comum para proteção ambiental, o que pressupõe coordenação institucional e delimitação funcional.
A jurisprudência constitucional tem reafirmado esse equilíbrio. No julgamento da ADI 2142, o Supremo Tribunal Federal reconheceu que:
“O Município é competente para legislar sobre o meio ambiente no limite do seu interesse local (…) Cabe aos Municípios promover o licenciamento ambiental das atividades ou empreendimentos que possam causar impacto ambiental de âmbito local.”
Fixou-se, ainda, a tese segundo a qual:
“É inconstitucional interpretação (…) de que decorra a supressão da competência dos Municípios para regular e executar o licenciamento ambiental de atividades e empreendimentos de impacto local.”
Esse entendimento evidencia que a autonomia municipal integra o núcleo essencial do pacto federativo. Todavia, a definição do que constitui impacto local, regional ou nacional frequentemente envolve elevada carga técnica e pode converter-se em foco de controvérsia institucional. A tensão não emerge necessariamente de disputa política, mas da complexidade inerente à avaliação dos efeitos ambientais.
De igual modo, no julgamento da ADI 6288, o STF assentou limites ao poder normativo estadual, declarando:
“O afastamento do licenciamento de atividades potencialmente poluidoras afronta o art. 225 da Constituição.”
Reconheceu-se que simplificação procedimental é admissível, desde que não implique desproteção ambiental nem afronta aos princípios da prevenção, precaução e proibição de retrocesso.
Esses precedentes revelam que o conflito de interesses no licenciamento ambiental pode manifestar-se como tensão institucional legítima entre vetores constitucionais simultaneamente incidentes. A autonomia federativa convive com a necessidade de uniformidade mínima protetiva; a eficiência administrativa dialoga com o rigor técnico; a simplificação procedimental submete-se ao dever constitucional de prevenção.
A Lei nº 15.190/2025, ao reafirmar normas gerais e disciplinar modalidades procedimentais diferenciadas, intensifica esse campo de análise. A redistribuição funcional de competências, a padronização de instrumentos e a previsão de procedimentos simplificados não eliminam as tensões federativas, mas exigem maior densidade na motivação administrativa e maior sofisticação na coordenação interinstitucional.
Nesse cenário, o conflito de interesses assume dimensão estrutural. Pode emergir quando divergências técnicas se projetam sobre disputas de competência, quando interesses públicos regionais tensionam o interesse ambiental difuso, ou quando modelos procedimentais diferenciados desafiam a coerência sistêmica do regime constitucional ambiental.
5. Integridade administrativa, governança e o conflito de interesses no processo licenciador
A integridade administrativa, no contexto do licenciamento ambiental, não se limita ao cumprimento formal de normas éticas ou disciplinares, mas constitui dimensão estruturante da legitimidade decisória. A complexidade técnica, a multiplicidade de interesses envolvidos e a elevada relevância dos bens jurídicos tutelados transformam o processo licenciador em ambiente particularmente sensível a riscos institucionais.
O Guia de Integridade Aplicado ao Licenciamento Ambiental, elaborado pela Controladoria-Geral da União, desloca o enfoque tradicionalmente repressivo para uma lógica preventiva de gestão de riscos. Reconhece-se que o conflito de interesses, nesse campo, frequentemente transcende hipóteses clássicas de corrupção ou favorecimento pessoal, manifestando-se como resultado de vulnerabilidades estruturais, arranjos organizacionais deficientes, assimetrias informacionais e pressões institucionais difusas.
A análise proposta pelo Guia parte de premissa relevante: processos licenciadores são intensivos em informação técnica especializada, dependentes de estudos elaborados por consultorias contratadas pelo empreendedor e sujeitos a condicionamentos institucionais complexos. Nesse cenário, o risco de conflito de interesses pode emergir não apenas de vínculos pessoais, mas também de incentivos organizacionais mal calibrados, ausência de segregação de funções, fragilidade documental, insuficiência de transparência e deficiência na rastreabilidade decisória.
A integridade passa, assim, a assumir feição sistêmica. A preocupação desloca-se da identificação exclusiva de desvios individuais para o fortalecimento da governança institucional. Mecanismos como gestão de riscos, controles internos, transparência ativa, motivação qualificada, padronização procedimental e rastreabilidade dos atos administrativos convertem-se em instrumentos essenciais de prevenção.
Sob essa perspectiva, o conflito de interesses no licenciamento ambiental revela-se não apenas como questão ética, mas como fenômeno de governança pública. A qualidade da decisão administrativa passa a depender da robustez das estruturas institucionais destinadas a mitigar riscos de captura regulatória, interferências indevidas, vieses técnicos e distorções procedimentais.
6. Modalidades simplificadas, assimetria informacional e conflito epistêmico
A Lei nº 15.190/2025 introduz e consolida instrumentos destinados à racionalização e eficiência procedimental, entre os quais se destacam modalidades simplificadas como a Licença por Adesão e Compromisso (LAC) e a Licença Ambiental Única (LAU). Tais mecanismos refletem movimento normativo voltado à otimização administrativa, especialmente em contextos de menor potencial poluidor ou impacto ambiental reduzido.
Sob o prisma jurídico-regulatório, a simplificação procedimental constitui técnica legítima de gestão administrativa, alinhada ao princípio constitucional da eficiência (art. 37, caput). Todavia, sua implementação reconfigura a dinâmica decisória, deslocando o eixo do controle prévio para modelos baseados em autodeclaração, padronização de requisitos e fiscalização posterior.
Essa inflexão normativa introduz elemento analítico relevante: o chamado conflito epistêmico institucional. O processo decisório passa a operar em ambiente de maior dependência das informações produzidas pelo próprio interessado direto, exigindo da Administração mecanismos robustos de verificação, auditoria e validação técnica.
A assimetria informacional, inerente à relação entre empreendedor e órgão licenciador, adquire centralidade. O empreendedor detém conhecimento aprofundado acerca de seu projeto, enquanto a Administração, frequentemente limitada por restrições operacionais e técnicas, realiza controle por amostragem ou posteriori. O risco não reside necessariamente na má-fé, mas na possibilidade de decisões administrativas baseadas em informações cuja verificação prévia é reduzida.
O conflito de interesses manifesta-se, nesse âmbito, como tensão estrutural entre eficiência regulatória e robustez epistêmica da decisão administrativa. A simplificação procedimental exige reforço proporcional dos mecanismos de integridade, transparência, rastreabilidade e fiscalização, sob pena de fragilização da legitimidade decisória e ampliação de riscos institucionais.
7. Conclusão: integridade decisória, prevenção de riscos e coerência do sistema
O exame do conflito de interesses no licenciamento ambiental evidencia que o fenômeno não se esgota na clássica oposição entre interesse público e interesses privados do agente decisor. A experiência normativa, institucional e jurisprudencial demonstra que os conflitos mais sensíveis frequentemente emergem das tensões estruturais do próprio sistema, envolvendo repartição de competências, desenho procedimental, assimetrias informacionais e harmonização entre princípios constitucionais simultaneamente incidentes.
A Constituição Federal, ao consagrar o meio ambiente ecologicamente equilibrado como direito fundamental e ao impor ao Poder Público o dever de controle prévio de atividades potencialmente degradadoras, atribuiu ao licenciamento ambiental função que transcende a dimensão administrativa ordinária. A decisão licenciadora projeta-se como ato juridicamente vinculado à tutela preventiva, condicionado pelos princípios da legalidade, motivação, prevenção, precaução, eficiência, proporcionalidade, transparência e participação pública.
Nesse contexto, a legislação de regência — notadamente a Lei nº 6.938/1981, a Lei Complementar nº 140/2011 e a Lei nº 15.190/2025 — estrutura mecanismos destinados à racionalização decisória, à segurança jurídica e à coerência federativa. A unicidade do licenciamento, a delimitação funcional das competências e a disciplina das modalidades procedimentais representam instrumentos voltados à mitigação de conflitos institucionais e à estabilização regulatória.
A jurisprudência consolidada reafirma essa arquitetura, ora vedando o bis in idem e o licenciamento ambiental dúplice, ora preservando a autonomia municipal nos limites do impacto local, ora impondo freios à flexibilização normativa incompatível com o dever constitucional de proteção ambiental. Esses precedentes revelam que a integridade do sistema depende da articulação harmônica entre autonomia federativa, densidade protetiva e racionalidade técnica.
As diretrizes de integridade administrativa, conforme ressaltado pelo Guia da Controladoria-Geral da União, acrescentam camada essencial à análise. O conflito de interesses, no âmbito do licenciamento, manifesta-se também como risco sistêmico, decorrente de vulnerabilidades institucionais, fragilidades procedimentais e estruturas decisórias sensíveis à assimetria informacional e ao conflito epistêmico. A resposta institucional adequada exige governança robusta, gestão de riscos, rastreabilidade decisória, controles internos e motivação técnica qualificada.
A Lei nº 15.190/2025, ao promover simplificação e racionalização procedimental, não altera o núcleo constitucional protetivo que informa o licenciamento ambiental. Ao contrário, amplia a necessidade de que eficiência administrativa e celeridade decisória sejam exercidas em consonância com os princípios estruturantes do regime ambiental, sob pena de comprometimento da legitimidade regulatória e da confiança institucional.
O desafio contemporâneo, portanto, não reside em opor simplificação e rigor técnico, nem em antagonizar eficiência e proteção ambiental, mas em assegurar que o sistema decisório preserve coerência normativa, densidade técnica e integridade institucional. Porque, em última análise, o conflito de interesses mais relevante não é apenas aquele que compromete a imparcialidade de um agente, mas aquele que, silenciosamente, fragiliza a racionalidade e a credibilidade do próprio sistema de licenciamento ambiental.
Referências
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