Resumo
A cassação de aposentadoria dos servidores públicos é tema relevante que alçou novos entendimentos jurisprudenciais, sobretudo após o advento das Emendas Constitucionais nºs 3/1993, 20/1998 e 41/2003.
Consequentemente, a concessão de aposentadoria a servidores públicos que respondem a processo administrativo disciplinar (PAD) também é um tema que levanta diversas controvérsias jurídicas, especialmente no que se refere às diferentes modalidades de aposentadoria e à possibilidade de conversão da punição de demissão em cassação do benefício.
Neste artigo, analisamos a cassação da aposentadoria e a suspensão do processo previdenciário em trâmite no Regime Próprio de Previdência Social - RPPS de servidor público que responde a Processo Administrativo Disciplinar, seja na hipóteses de requerimento de aposentadoria voluntária ou por incapacidade.
1) Aplicação da punição de cassação da aposentadoria
A cassação da aposentadoria constitui modalidade de sanção disciplinar que, prevista em lei, não depende, para efeito de sua imposição, de prévia reversão do servidor público aposentado ao serviço ativo.
Trata-se de meio punitivo cuja aplicação, pelo Poder Público, pressupõe a existência de uma situação de inatividade do agente estatal, que se submete a essa sanção administrativa por haver praticado, quando em atividade, falta punível com a pena demissória.
Assim, deve ficar clara, no processo administrativo disciplinar, menção à sanção de demissão não ser exequível, e sua possibilidade de ser convertida em pena de demissão.
O debate em torno do assunto passou a figurar com mais visibilidade no cenário jurídico a partir da modificação do regime previdenciário do servidor público em sentido estrito, por força das Emendas Constitucionais (EC) 3/1993, 20/1998 e 41/2003.
Antes das alterações constitucionais introduzidas pelas emendas mencionadas, a aposentadoria dos servidores públicos era considerada um “direito vinculado ao cargo público, totalmente financiado pelo Poder Público, sem a contribuição do servidor”. Assim, muitos acreditavam que a penalidade para infrações graves era justificável, uma vez que o servidor não contribuía para a aquisição do direito à aposentadoria e ao recebimento de proventos.
Ao permitir a contagem de tempo de serviço (sem necessidade de contribuição) e a conversão de dias fictamente, a Constituição assegurava aos servidores vantagens que, indiscutivelmente, tratavam a aposentadoria no serviço público como um prêmio. Nesta sistemática, o servidor que exerce suas funções e desempenhasse o seu papel no serviço público sem sofrer sanções disciplinares, teria assegurado o prêmio da aposentadoria.
Por esta razão, a previsão estatutária de aplicação de penalidade de cassação da aposentadoria ou demissão, ao servidor que cometer falta gravíssima, alcança fundamento e sentido no sistema previdenciário que vigorou até 16 de dezembro de 1998.
Como conclui Maria Sylvia Zanella Di Pietro, “o regime previdenciário de caráter contributivo, já aplicado para os servidores federais com base na EC 3/1993, tornou-se obrigatório para Estados e Municípios1”.
Com as reformas constitucionais promovidas pelas EC 20 e EC 41, a natureza jurídica da aposentadoria do servidor público deixa de ser assegurada como “prêmio” para alcançar condição efetiva de “benefício previdenciário”, originado exclusivamente de contribuição obrigatória mensal, de forma que para se ter direito a qualquer benefício previdenciário, é necessário que haja contribuição para manutenção do regime.
Atualmente, a aposentadoria do servidor público estatutário não se configura apenas como um resultado do exercício do cargo, mas sim como um direito de natureza previdenciária. Isso se deve ao fato de que o servidor é incumbido de realizar contribuições ao longo de toda a sua vida laboral, as quais são essenciais para a aquisição do direito à aposentadoria e, por conseguinte, ao recebimento dos proventos correspondentes.
São vários os argumentos doutrinários favoráveis à inconstitucionalidade da punição de cassação de aposentadoria, tais como o princípio da isonomia; a natureza securitária do regime previdenciário do servidor público; o enriquecimento sem causa; ofensa ao princípio da dignidade da pessoa humana e que fere o ato jurídico perfeito2.
Contudo, é firme a jurisprudência3 do Supremo Tribunal Federal e Superior Tribunal de Justiça no sentido da constitucionalidade da pena de cassação, não obstante o caráter contributivo de que se reveste a aposentadoria.
O Tribunal de Justiça de São Paulo, por exemplo, detinha posicionamento quanto à inconstitucionalidade da aplicação da sanção de cassação de aposentadoria, conforme decisão proferida no processo judicial nº 2091987-98.2014.8.26.0000, em que figurou como Relator o eminente Desembargador Paulo Dimas Mascaretti, julgado em 28/1/2015. Mas, em face dos recorrentes posicionamentos do STF e do STJ, reviu o entendimento e, posteriormente, o Órgão Especial do Tribunal de Justiça voltou a analisar a questão, modificando sua jurisprudência, para concluir pela constitucionalidade da pena de cassação de aposentadoria, a exemplo dos proferidos nos autos dos Mandados de Segurança nº 2133147-35.2016.8.26.0000 e nº 2133269-48.2016.8.26.0000.
Quiçá o mais importante julgado, dentre os mais recentes, figura a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental - ADPF nº 418 (ADPF 418, rel. min. Alexandre de Moraes, j. 15-4-2020, P, DJE de 30-4-2020).
Nela, o Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu que a aplicação da sanção de cassação da aposentadoria ou disponibilidade é compatível com o regime próprio de previdência dos servidores públicos, considerando seu caráter contributivo e solidário.
Ressaltou que a cassação de aposentadoria ou disponibilidade é uma medida válida e pode ser aplicada a servidores que cometeram faltas graves durante a atividade, sem que isso infrinja direitos previdenciários.
Arguiu e sustentou que a restrição ao poder disciplinar da Administração, ao impedir a aplicação de sanções administrativas a servidores inativos, resultaria em tratamento desigual entre servidores ativos e inativos, o que contraria o princípio da isonomia e da moralidade administrativa.
Por fim, asseverou que a impossibilidade de aplicação da sanção favoreceria a impunidade, enfraquecendo o poder disciplinar da Administração Pública e prejudicando a integridade dos serviços públicos.
Oportuno ressaltar que, nos termos do art. 10, § 3º, da Lei Federal nº 9.882, de 1999, a decisão que, em sede de ADPF, fixar as condições e o modo de interpretação e aplicação de preceito fundamental “terá eficácia contra todos e efeito vinculante relativamente aos demais órgãos do Poder Público”, conforme já decidido pelo STF na ADPF 774 MC/DF.
Outrossim, importa destacar que há, inclusive, precedente de cassação de aposentadoria, em se tratando de aposentadoria por invalidez, em que o Ministro Relator, Roberto Barroso, elucida que “é irrelevante o fato de a aposentadoria ter se dado por invalidez, já que todo aposentado se presume sem capacidade laborativa, não havendo diferenciação na legislação, para aplicação da penalidade, quanto à espécie de aposentadoria (RMS 34499, Min. Roberto Barroso, 24-5-2017).
2) Da suspensão do processo previdenciário de servidor que responde PAD
2.1) Introdução
O artigo 172 do regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais, estabelecido pela Lei Federal nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, dispõe expressamente que não poderá ser concedida a aposentadoria voluntária, enquanto não for definido o processo disciplinar.
Preambularmente, cumpre ressaltar que entendemos o “processo punitivo disciplinar” como gênero de processos disciplinares ou sindicâncias que têm em sua finalidade a possibilidade de aplicação da punição disciplinar4. Excetuam-se, aqui, os feitos de cunho meramente preliminar ou investigativo.
Muitos estatutos funcionais, apropriando-se e reproduzindo a redação contida na legislação federal, preveem, consuetudinariamente, a mesma condição de suspensão do processo perante o RPPS quando o servidor público responder à PAD.
A punição disciplinar vai além de simplesmente aplicar uma penalidade ou castigo ao servidor. Ela reflete o ideal do sistema jurídico, que, ao estabelecer na lei punições para comportamentos considerados inadequados, busca proteger os valores essenciais para o bom funcionamento da Administração Pública e garantir o respeito aos princípios constitucionais e legais que a regem5.
O principal objetivo da sanção disciplinar, em sentido amplo, é restaurar a ordem administrativa, que ficaria gravemente afetada e desvalorizada se nenhuma ação fosse tomada contra condutas inadequadas.
A ocorrência de uma aposentadoria voluntária durante um processo administrativo disciplinar representa um risco inaceitável para o Estado, que visa preservar a moralidade e a probidade administrativas de forma eficaz. Além disso, isso pode transmitir uma mensagem negativa sobre essas condutas ilícitas aos demais servidores, que, ao perceberem a impunidade, poderiam ser levados a agir de maneira semelhante.
Assim, independentemente da sanção disciplinar a ser imposta no caso (se advertência ou demissão), a exigência de aguardar a conclusão do processo punitivo antes de avaliar um pedido de aposentadoria visa, de forma abrangente, garantir a proteção do interesse público e a boa gestão das atividades administrativas. Essa abordagem também atende aos objetivos retributivos e preventivos (pedagógicos) da sanção disciplinar.
Não são raros os pronunciamentos judiciais a respeito da legitimidade da decisão administrativa que determina a finalização do processo administrativo disciplinar como condição para a concessão da aposentadoria6.
2.2) Suspensão dos processos de aposentadoria voluntária perante o RPPS
A suspensão do processo administrativo previdenciário perante o RPPS de um servidor público que está sob investigação em um Processo Administrativo Disciplinar - PAD, portanto, é uma medida que visa proteger a Administração Pública, garantindo que procedimentos adequados e justos sejam seguidos.
Essa suspensão não apenas evita possíveis prejuízos à imagem institucional, mas também assegura que as decisões tomadas respeitem os princípios da legalidade e da moralidade administrativa, alinhando-se aos preceitos estabelecidos pela Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro - LINDB.
Além disso, essa abordagem promove segurança jurídica tanto para o servidor quanto para a Administração Pública, pois permite que todos os aspectos do caso sejam cuidadosamente analisados antes de qualquer deliberação. Ao atender a essas diretrizes, a suspensão do processo preserva a integridade do serviço público.
O Supremo Tribunal Federal - STF, ao julgar o AgR no ARE 1.092.355, reafirmou que a administração pública pode suspender o processo de aposentadoria de um servidor até a conclusão do processo administrativo disciplinar.
Não se trata de precedente isolado da Suprema Corte, uma vez que ao apreciar a ADI nº 6.591/DF, de relatoria do Ministro Edson Fachin, cujo julgamento virtual foi finalizado em 2.5.2023, definiu que “é constitucional norma estadual que impede a exoneração a pedido e a aposentadoria voluntária de servidor que responde a processo administrativo disciplinar (PAD). Contudo, é possível conceder a aposentadoria ao investigado quando a conclusão do PAD não observar prazo razoável”.
Portanto, o entendimento atualmente pacificado é de que é válido e regular o impedimento da aposentadoria voluntária e da exoneração a pedido de servidor que responde a processo administrativo disciplinar.
2.3) Da suspensão do processo de aposentadoria por incapacidade de servidor que responde à PAD
A situação de um servidor que tem direito à aposentadoria por incapacidade, mesmo enquanto responde a um Processo Administrativo Disciplinar (PAD), é um tema que suscita debates jurídicos.
Grande parte dos estatutos funcionais realmente veda a concessão de aposentadoria voluntária para aqueles que estão sob processo. No entanto, a aposentadoria por incapacidade, que é um direito garantido pela legislação, deve ser analisada de forma distinta.
A nosso ver, a aposentadoria por incapacidade é um direito do servidor que não pode ser negado em razão de um PAD. O entendimento é de que a incapacidade, se comprovada, justifica a concessão do benefício independentemente de quaisquer processos administrativos que o servidor esteja enfrentando.
Trata-se, na verdade, de um direito do servidor que não pode ser cerceado em decorrência de processos administrativos, uma vez que a questão da incapacidade deve ser tratada com prioridade em relação a outros fatores.
A concessão da aposentadoria por incapacidade, no entanto, não interferirá no curso natural do processo administrativo disciplinar, que poderá resultar na aplicação da punição de demissão.
2.4) Do prazo de suspensão do processo de aposentadoria
Alguns estatutos funcionais7 concedem um prazo determinado, a contar da data do protocolamento do pedido de aposentadoria, para a conclusão do processo disciplinar, findo o qual, sem resolução, o servidor faz jus ao benefício, sem prejuízo do prosseguimento do disciplinar, pois a cassação de aposentadoria é uma das penalidades legais, previstas para o servidor que comete infrações no exercício de sua função pública.
O posicionamento do Superior Tribunal de Justiça - STJ é no sentido de que o excesso de prazo para concluir o PAD pode autorizar o prosseguimento do trâmite do processo de aposentadoria. No RMS 60.493/PR e MS 21.669, o STJ sugere o prazo de 140 (cento e quarenta) dias para a conclusão do PAD.
O STF julgou parcialmente procedente a ação que questionava a constitucionalidade do artigo 240 da Lei nº 6.677/1994 do Estado da Bahia. A Corte interpretou o dispositivo que proíbe a exoneração a pedido e a aposentadoria voluntária de servidores que estão sob investigação em processo administrativo disciplinar (PAD) à luz da Constituição, conferindo-lhe interpretação conforme.
A Suprema Corte reconheceu a possibilidade de conceder aposentadoria ao servidor que enfrenta um PAD, caso haja atraso injustificado na conclusão do processo. Embora a Administração não tenha liberdade para omitir penalidades, também não pode prolongar excessivamente o prazo para finalizar a investigação.
2.5) Omissão da legislação local
Cinge-se a controvérsia a analisar a possibilidade de suspensão de processo de concessão de aposentadoria de servidor público estadual ou municipal durante o período em que esse responde processo administrativo disciplinar, por aplicação analógica da Lei Federal nº 8.112, de 1990, por ocasião da ausência de norma legal estadual ou municipal dispondo sobre a questão.
A omissão de algumas legislações municipais em relação à suspensão do processo administrativo previdenciário perante o Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) é uma questão que merece atenção, especialmente quando servidores estão sob a investigação de um processo administrativo disciplinar (PAD).
Muitas vezes, os normativos locais não contemplam a situação em que um servidor, ao solicitar aposentadoria ou benefícios previdenciários, enfrenta um PAD, gerando incertezas sobre os procedimentos a serem adotados. Essa falta de clareza pode resultar em injustiças e em um cenário de insegurança jurídica tanto para os servidores quanto para a Administração Pública.
Diante desse cenário, o entendimento do Superior Tribunal de Justiça (STJ) é bastante elucidativo. Recorrentemente, o Superior Tribunal de Justiça reconhece a incidência da Lei Federal nº 8.112, de 1990, como regra geral, de forma subsidiária aos estatutos de servidores públicos civis estaduais ou municipais nas lacunas desses quando não há norma específica conflitante.
Em decisões como a proferida na 2ª Turma, no Agravo Regimental no Recurso Especial 1576667/SP, relatado pelo Ministro Mauro Campbell Marques, foi estabelecido que, na ausência de regulamentação específica nas legislações estaduais e municipais, é possível aplicar, por analogia, o artigo 172 da Lei nº 8.112/1990.
Trata-se de legítima integração da legislação estadual por meio da aplicação subsidiária da norma federal, consoante pacífica jurisprudência (AgInt no RMS 58.568/PR, Rel. Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 19/10/2020, DJe 22/10/2020 e STJ, 2ª Turma. AgInt no AgInt no RMS 61.130-PR, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado em 27/9/2022).
Ao apreciar o Agravo Interno no Mandado de Segurança 58.568/PR, relatado pelo Ministro Francisco Falcão, o STJ reafirmou a possibilidade de se aplicar a legislação federal de forma subsidiária quando os estatutos estaduais não oferecem soluções adequadas.
Esse entendimento é fundamental para garantir que os direitos dos servidores sejam respeitados, evitando que a falta de normativas claras leve a situações de penalização desproporcional ou de negativa de direitos.
A aplicação do artigo 172 da Lei nº 8.112/1990, portanto, não apenas oferece uma solução prática, mas também reflete uma postura do STJ em favor da proteção dos direitos dos servidores, alinhando-se aos princípios da legalidade e da justiça.
Desse modo, é essencial que as legislações municipais sejam revistas e atualizadas para incluir disposições que tratem da suspensão do processo administrativo previdenciário em casos de PAD. Essa iniciativa não só evitaria conflitos e inseguranças, mas também alinharia os normativos locais às diretrizes estabelecidas pelo STJ.
Conclusão
O texto analisou a cassação de aposentadoria e a suspensão do processo previdenciário de servidores públicos que respondem a processos administrativos disciplinares (PADs).
Discutiu-se a constitucionalidade da cassação de aposentadoria, argumentando que, apesar da natureza contributiva da aposentadoria, o STF a considera válida.
Quanto à suspensão de processos de aposentadoria voluntária, concluiu-se que é adequada a sua suspensão, diferentemente da aposentadoria por incapacidade, cujo direito à aposentadoria deve prevalecer.
Finalmente, no que tange à ausência de legislação específica em alguns Estados e Municípios, argumentou-se que a Lei Federal nº 8.112/1990 pode ser aplicada de forma subsidiária para regular a questão.
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DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 30. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2017. p. 726︎
4 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Cassação de aposentadoria é incompatível com regime previdenciário dos servidores. ConJur, 16 abr. 2015. TJ-SP. AGR: 2112408-12.2014.8.26.0000 SP 2112408-12.2014.8.26.0000. Relator: Paulo Dimas Mascaretti, DJ: 03/09/2014. JusBrasil, 2014; Mandado de Segurança 22.728/PR, AgR no MS 23.219;︎
MS 23.299/DF, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno do STF, julgado em 06/03/2002, DJ 12/04/2002; AgR no MS 23.219/RS, Rel. Min. Eros Grau, Tribunal Pleno do STF, julgado em 30/06/2005, DJ 19/08/2005; (AgR na STA 729/SC, Rel. Min. Ricardo Lewandowski (Presidente), Tribunal Pleno do STF, julgado em 28/05/2015, DJe 22/06/2015; AgR no ARE 866.877/RJ, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma do STF, julgado em 25/08/2015, DJe 09/09/2015; MS 20.936/DF, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Primeira Seção do STJ, julgado em 12/08/2015, DJe 14/09/2015; MS 17.537/DF, Rel. Ministro Arnaldo Esteves Lima, Rel. p/ Acórdão Ministro Mauro Campbell Marques, Primeira Seção do STJ, julgado em 11/03/2015, DJe 09/06/2015; MS 13.074/DF, Rel. Ministro Rogério Schietti Cruz, Terceira Seção do STJ, julgado em 27/05/2015, DJe 02/06/2015.︎
Adota-se nesse estudo a terminologia da teoria geral do processo segundo o qual o processo é a soma dos atos que se realizam para a composição do litígio e o procedimento a ordem de sucessão de sua realização. Uma combinação de atos cujos efeitos jurídicos estão entre si vinculados casualmente (sobre isso, v. Alvim, Arruda. Manual de direito processual civil. vol. 16ª. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1997).︎
CARVALHO, Antonio Carlos Alencar. Manual de processo administrativo disciplinar e sindicância: à luz da jurisprudência dos Tribunais e da casuística da Administração Pública. 5ª ed. rev. atualizada e aumentada. Belo Horizonte: Fórum, 2016.︎
AgR no ARE 1.092.355; RMS 60.493/PR e MS 21.669︎
O § 1º do artigo 232 do Estatuto dos Servidores Públicos do Município de Ubatuba, instituído pela Lei Municipal nº 2.992, de 15 de outubro de 2007, por exemplo, estabelece prazo de 180 (cento e oitenta).︎
