Resumo: a presente prancha tem por finalidade analisar a qualidade do tratamento dispensado a maioria das procuradorias municipais do país, sobretudo aquelas do interior, e o que podemos esperar nos próximos anos.
Palavras-chave: Direito Constitucional. FUNÇÃO ESSENCIAL À JUSTIÇA. ADVOCACIA PÚBLICA. PROCURADORIA MUNICIPAL.
É consabido que a Constituição Federal de 1988 nada dispôs acerca das procuradorias municipais, num suposto silêncio eloquente.
Eis como vem tratada a Advocacia Pública na Constituição da República, verbis:
Art. 131. A Advocacia-Geral da União é a instituição que, diretamente ou através de órgão vinculado, representa a União, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo.
§ 1º - A Advocacia-Geral da União tem por chefe o Advogado-Geral da União, de livre nomeação pelo Presidente da República dentre cidadãos maiores de trinta e cinco anos, de notável saber jurídico e reputação ilibada.
§ 2º - O ingresso nas classes iniciais das carreiras da instituição de que trata este artigo far-se-á mediante concurso público de provas e títulos.
§ 3º - Na execução da dívida ativa de natureza tributária, a representação da União cabe à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, observado o disposto em lei.
Art. 132. Os Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, organizados em carreira, na qual o ingresso dependerá de concurso público de provas e títulos, com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases, exercerão a representação judicial e a consultoria jurídica das respectivas unidades federadas. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
Parágrafo único. Aos procuradores referidos neste artigo é assegurada estabilidade após três anos de efetivo exercício, mediante avaliação de desempenho perante os órgãos próprios, após relatório circunstanciado das corregedorias. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
Ora, em apenas dois artigos, a Lei Maior dispõe acerca de um dos órgãos das funções essenciais à justiça com talvez a maior complexidade dentre todos eles.
Complexa porque se trata de órgão que não possui nenhuma garantia relevante para o exercício de seu múnus, com exceção daquela prevista no paragrafo único do artigo 132, qual seja, a realização de avaliação de desempenho perante órgãos próprios.
Com efeito, essa prerrogativa quase não é vista no âmbito das procuradorias municipais, cuja avaliação muitas vezes é realizada por servidores distintos da carreira de advogado, sem qualquer conhecimento das peculiaridades do cargo.
Outrossim, eis brilhante observação feita por Cyrino em artigo da Enciclopédia Jurídica da PUCSP1:
Este verbete tem como escopo primordial a Advocacia de Estado, a qual constitui, por excelência (e pela dicção constitucional) a Advocacia Pública. A Advocacia de Estado está prevista nos arts. 131 e 132 da Constituição de 19882, dentro do Título IV, Capítulo IV, destinado às Funções Essenciais à Justiça, as quais abrangem, ainda, o Ministério Público, a Defensoria Pública e a Advocacia Privada. Os arts. 131 e 132 preveem um corpo técnico permanente, bem como dois eixos de competências advocatícias fundamentais: a representação judicial e a consultoria jurídica dos três graus da Federação. É por meio dessa dupla atribuição que à Advocacia Pública de Estado é conferido o encargo de estabelecer o diálogo permanente entre os subsistemas e do direito e da democracia representativa. Assim, aos advogados do Estado (aqui incluídos os representantes da União, Estados, Distrito Federal e Municípios), compete a relevante missão institucional de compatibilizar as políticas públicas desenhadas pelos representantes eleitos do povo, às molduras do ordenamento jurídico. (…) Em suma: o advogado de Estado não é agente de governo. Ele serve ao Estado de Direito, em benefício da democracia. Assim, deve buscar, com a técnica jurídica, a legitimação de interesses democráticos da maneira mais eficiente, ao mesmo tempo em que controla pretensões políticas. Seu dever é oferecer ao administrador as interpretações possíveis, indicar riscos e ser intransigente com pretensões que transbordem desses limites. Daí ser preciso desenvolver a ideia de uma dimensão institucional da Advocacia Pública de Estado a qual implique a sua organização em carreiras com um grau relevante de autonomia. (G. N.)
Sem embargo, desde 2016 o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil reconhece os advogados públicos municipais como atividade exclusiva de servidores efetivos:
Súmula 1 – O exercício das funções da Advocacia Pública, na União, nos Estados, nos Municípios e no Distrito Federal, constitui atividade exclusiva dos advogados públicos efetivos a teor dos artigos 131 e 132 da Constituição Federal de 1988. (G. N.)
Já a Constituição do Estado de São Paulo, verbi gratia, trata a Procuradoria Pública com um pouco mais de dignidade do que a Lex Legum. Eis os seus termos:
Artigo 98 - A Procuradoria Geral do Estado é instituição de natureza permanente, essencial à administração da justiça e à Administração Pública Estadual, vinculada diretamente ao Governador, responsável pela advocacia do Estado, sendo orientada pelos princípios da legalidade e da indisponibilidade do interesse público.
§1° - Lei orgânica da Procuradoria Geral do Estado disciplinará sua competência e a dos órgãos que a compõem e disporá sobre o regime jurídico dos integrantes da carreira de Procurador do Estado, respeitado o disposto nos artigos 132 e 135 da Constituição Federal. (NR)
§2° - Os Procuradores do Estado, organizados em carreira, na qual o ingresso dependerá de concurso público de provas e títulos, com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases, exercerão a representação judicial e a consultoria jurídica na forma do "caput" deste artigo. (NR)
§3° - Aos procuradores referidos neste artigo é assegurada estabilidade após três anos de efetivo exercício, mediante avaliação de desempenho perante os órgãos próprios, após relatório circunstanciado das corregedorias. (NR)
É bem verdade que, não fosse o Supremo Tribunal Federal ter fixado a tese de repercussão geral no RE nº 663.696, os advogados municipais ainda estariam com sérios prejuízos funcionais e falta de reconhecimento. Eis a tese que se consagrou como divisor de águas da carreira:
A expressão “Procuradores”, contida na parte final do inciso XI do art. 37 da Constituição da República, compreende os Procuradores Municipais, uma vez que estes se inserem nas funções essenciais à Justiça, estando, portanto, submetidos ao teto de noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal. (G. N.)
Nessa linha de entendimento, mais uma vez a Suprema Corte estendeu aos procuradores municipais a garantia prevista no artigo 132, parágrafo único, da Carta Magna no julgamento do ARE nº 1.311.066-SP, verbis:
O tribunal de origem reconheceu a inconstitucionalidade do art. 50, §§ 1º a 4º, da Lei Complementar nº 7/2003, do Município de Batatais, sem redução de texto, conferindo-lhe interpretação conforme, para reconhecer o direito de os procuradores municipais terem suas avaliações de desempenho realizadas por órgão próprio, formada por integrantes da própria carreira, e não por órgão diverso e subordinado hierarquicamente ao prefeito do Município. (…) Nesse passo, depreende-se que, na espécie, o acórdão do Tribunal de origem não diverge da orientação do Supremo Tribunal Federal, ou seja, de que a carreira da advocacia pública municipal se enquadra, para todos os fins, na categoria da advocacia pública, equiparando-se às procuradorias estaduais e federais no que se refere à prerrogativas da classe, o que no presente caso restam consubstanciadas na garantia de que a avaliação de desempenho seja realizada por órgão próprio, formada por integrantes da própria carreira, na forma do art. 132 do texto constitucional. (G. N.)
Dessa forma, não fosse o Tribunal Constitucional, a quem a advocacia pública municipal deve honras, os procuradores municipais ainda estariam submetidos ao teto remuneratório do Alcaide, além de terem suas avaliações de desempenho realizadas por servidores de carreiras estranhas à advocacia.2
Nesse ponto, o Conselho Federal da OAB também já possui entendimento de vanguarda:
Súmula 3 – A Advocacia Pública somente se vincula, direta e exclusivamente, ao órgão jurídico que ela integra, sendo inconstitucional qualquer outro tipo de subordinação.
Súmula 4 – As matérias afetas às atividades funcionais, estruturais e orgânicas da Advocacia Pública devem ser submetidas ao Conselho Superior do respectivo órgão, o qual deve resguardar a representatividade das carreiras e o poder normativo e deliberativo. (G. N.)
Malgrado, existem municípios que ainda resistem a atualização de seus diplomas legislativos por negligência política. O município de Santa Bárbara do Oeste (SP), por exemplo, não faz distinção no particular. Eis o que consta na Lei Complementar nº 66/20093, verbis:
Art. 18 Fica criada a Comissão de Gestão de Carreiras, com os seguintes membros escolhidos entre os servidores do quadro permanente, nomeados pelo Prefeito:
I – 2 (dois) membros da Secretaria Municipal de Administração;
II – 1 (um) membro da Secretaria Municipal de Educação;
III – 1 (um) membro da Secretaria Municipal de Saúde;
IV – 1 (um) membro da Guarda Civil Municipal;
V – 1 (um) membro da Secretaria Municipal de Finanças.
§ 1º A Comissão delibera por maioria simples e seu presidente só vota em caso de empate.
§ 2º Compete à Comissão de Gestão de Carreiras:
I – julgar os recursos dos servidores relativos à Avaliação de Desempenho;
II – avaliar a pertinência dos cursos que se pretendem utilizar para fins de Evolução Funcional; e
III – acompanhar os processos de Evolução Funcional e de Avaliação de Desempenho. (G. N.)
Portanto, os procuradores jurídicos dessa municipalidade ficam submetidos à avaliação de desempenho por comissão que sequer possui procurador em sua composição, em flagrante inconstitucionalidade.
De seu turno, outro direito reconhecido à Advocacia Pública por decisão do maior tribunal do país foi a referente aos honorários de sucumbência pertencerem ao advogado, seja público ou privado. Eis como a tese que constou na ADI nº 6.162: “É constitucional o pagamento de honorários sucumbenciais aos advogados públicos, observando-se, porém, o limite remuneratório previsto no art. 37, XI, da Constituição”.
Por sua vez, outra prerrogativa reconhecida à carreira diz respeito a dispensa de cartão ou registro de ponto.
Conforme mais uma vez se manifestou o Supremo Tribunal Federal no RE nº 1.400.161-SC sobre a Procuradoria Municipal,
É necessário esclarecer que liberdade inscrita no dispositivo inclui independência e flexibilidade na atuação funcional, além dos limites físicos do ambiente de trabalho, compreendendo compromissos externos, exercício em horários além da jornada, feriados e fins de semana para que sejam atendidos os prazos processuais. Além disso, cabe ressaltar o teor da súmula nº 9 do Conselho Federal da OAB que estabelece: O controle de ponto é incompatível com as atividades de Advogado Público, cuja atividade intelectual exige flexibilização de horário. Dito isso, inegável é a incompatibilidade de controle de ponto de cumprimento da jornada regular dos advogados públicos ante a natureza de trabalho que compõe a profissão pela liberdade de atuação e flexibilidade de horários, inerentes à profissão. (G. N.)
No entanto, mais uma vez na contramão da jurisprudência, o sobredito município da Santa Bárbara do Oeste (SP) fez constar no artigo 33 da Lei Complementar nº 330/2022 que “será admitido o exercício profissional em sistema de teletrabalho, devendo o profissional estar à inteira disposição do Município no período correspondente a sua jornada”, sem qualquer distinção entre as carreiras de agentes públicos municipais.4
Apesar das dificuldades e dos desafios ainda inerentes a esse ramo da Advocacia Pública, entendemos, com apoio da Suprema Corte, cujos julgamentos nessa seara são irretocáveis, que a Procuradoria Municipal se constitui em uma das carreiras mais promissoras do ramo jurídico.
1 CYRINO, André Rodrigues. Advocacia Pública . Enciclopédia jurídica da PUC-SP. Celso Fernandes Campilongo, Alvaro de Azevedo Gonzaga e André Luiz Freire (coords.). Tomo: Direito Administrativo e Constitucional. Vidal Serrano Nunes Jr., Maurício Zockun, Carolina Zancaner Zockun, André Luiz Freire (coord. de tomo). 2. ed. São Paulo: Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, 2021. Disponível em: https://enciclopediajuridica.pucsp.br/verbete/541/edicao-2/advocacia-publica-
2 É bem verdade que na ADPF nº 1.037 houve um certo enfraquecimento das Procuradorias Municipais, apesar de restar consagrado o princípio da unicidade da representação. Eis a ementa do julgado: Arguição de descumprimento de preceito fundamental. 2. Art. 43, V, §§ 4º e 5º, da Lei Complementar 136/2020, do Município de Macapá/AP. 3. Municípios não são obrigados a instituir Advocacia Pública Municipal. Liberdade de conformação. 4. Criada Procuradoria Municipal, há de observar-se a unicidade institucional. Exclusividade do exercício das funções de assessoramento e consultoria jurídica, bem assim de representação judicial e extrajudicial. Ressalvadas as hipóteses excepcionais, conforme a jurisprudência do STF. 5. Impossibilidade de ocupantes de cargos em comissão, estranhos ao quadro da Procuradoria Geral do Município, exercerem as funções próprias dos Procuradores Municipais. 6. Parcial procedência do pedido.
3 Disponível em: https://www.santabarbara.sp.gov.br/portal/leis_decretos/5930/ Acesso em: 3 abr. 2026.
4 Disponível em: https://www.santabarbara.sp.gov.br/portal/leis_decretos/11038/ Acesso em: 3 abr. 2026.
