A contratação de serviços sob o regime de execução indireta no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional é tratada na Instrução Normativa Nº 5, de 26 de maio de 2017.
De acordo com a disposição normativa, serviços contínuos são aqueles que, em virtude de sua essencialidade, têm por objetivo atender a uma necessidade permanente e contínua da Administração, por mais de um exercício financeiro, de forma a assegurar a integridade de seu patrimônio ou do funcionamento de suas atividades e que, caso sejam interrompidos, podem comprometer a prestação de um serviço público ou o cumprimento da missão institucional.
O caráter da continuidade do serviço é determinado pela essencialidade de sua manutenção de forma ininterrupta nas atividades administrativas, para se evitar o comprometimento da prestação do serviço público (Acórdão 10138/2017, Segunda Câmara, do TCU).
A prorrogação de prazo em serviços continuados (como limpeza ou vigilância) visa a manutenção da prestação por períodos sucessivos (geralmente até 60 meses na Lei 8.666/93 ou até 10 anos na Lei 14.133/2021).
Nesse viés, algumas indagações surgem acerca da possibilidade de aditamento dos contratos administrativos de serviços contínuos, tema sob o qual nos debruçaremos a seguir.
1. Limites Legais e a Vedação à Compensação
Tanto a Lei nº 8.666/1993 quanto a Lei nº 14.133/2021 estabelecem que o contratado é obrigado a aceitar acréscimos ou supressões de até 25% do valor inicial atualizado do contrato.
Art. 125 da Lei nº 14.133/2021:
"Nas alterações unilaterais a que se refere o inciso I do caput do art. 124 desta Lei, o contratado será obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, acréscimos ou supressões de até 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato que se fizerem nas obras, nos serviços ou nas compras (...)"
Dito isso, surge-se a seguinte indagação: Um aditivo de alteração unilateral de valor de supressão do contrato administrativo, restaura os limites de acréscimos para futuras alterações de valores desse contrato?
A resposta para é pergunta é negativa. A supressão não restaura a margem para novos acréscimos. Esse é um ponto crucial da gestão de contratos administrativos que frequentemente gera dúvidas.
A Administração não pode realizar novos acréscimos de valor em contrato que já tenha atingido o seu limite máximo de 25% de acréscimo ou 25% de supressão1.
Logo, havendo a margem legal de 25% de acréscimos sido integralmente consumida, independentemente do valor nominal atual ser igual ao original, os novos aditivos futuros não podem realizar novas alterações de valores (novos acréscimos).
2. A Regra da Não Compensação
Para fins de cálculo do limite de 25%, os acréscimos e as supressões devem ser considerados de forma isolada e absoluta. Isso significa que você não pode subtrair as supressões dos acréscimos para verificar se ainda está dentro do limite.
Acréscimos: A soma de todos os aumentos feitos ao longo do contrato não pode ultrapassar 25% do valor inicial atualizado.
Supressões: A soma de todas as reduções feitas ao longo do contrato também não pode ultrapassar 25% do valor inicial atualizado.
Se você já fez um aditivo de +25%, você atingiu o teto legal para acréscimos. Mesmo que você faça uma supressão de -25% logo em seguida, o seu "saldo" para novos acréscimos continua sendo zero.
O TCU inclusive é claro nesse sentido em diversas decisões e em pacífico entendimento:
TCU — ACÓRDÃO 2819/2011-PLENÁRIO — Publicado em 2011. Aplicação do limite de 25% separadamente para as supressões e para os acréscimos, a cada alteração devidamente justificada
TCU — ACÓRDÃO 45/2024-PLENÁRIO — Publicado em 2024. Auditoria que aponta a irregularidade na compensação de acréscimos e supressões de serviços, reforçando que os limites devem ser observados individualmente.
A lógica jurídica é proteger o planejamento original da licitação. Se fosse permitida a compensação, a Administração poderia alterar profundamente o objeto do contrato (fazendo grandes acréscimos e grandes supressões simultaneamente), o que desvirtuaria o certame licitatório original.
O Acórdão 1536/2016-Plenário do TCU é a referência clássica sobre este tema, determinando que:
Os limites de 25% incidem sobre o valor inicial atualizado do contrato.
É vedada a compensação entre acréscimos e supressões.
O conjunto de reduções e o conjunto de aumentos devem ser calculados sobre o valor original, sem que um anule o outro para fins de limite legal.
Logo, o entendimento consolidado do Tribunal de Contas da União (TCU) é de que esses percentuais devem ser considerados de forma absoluta e independente. Ou seja, se você já acresceu 25%, você esgotou sua margem de acréscimo. Uma supressão posterior de 25% utiliza a "margem de supressão", mas não restaura a margem de acréscimo.
3. Aditivo de Prazo e "Recurso Disponível"
Por outro lado, embora um aditivo de prazo tenha na prática uma repercussão financeira de valor inevitável, sem dúvidas, um aditivo de alteração unilateral de supressão de valor finda por liberar recurso, dotação orçamentária, que poderá ser utilizada futuramente, por exemplo, por meio de um aditivo de prazo, ainda que tal raciocínio deva ser utilizado com cautela.
E isso acontece porque a prorrogação de prazo em si não é um "acréscimo de valor" no sentido do limite de 25%, mas sim uma extensão da vigência que gera novos custos para o novo período.
Ora, se a supressão de valor reduz o desembolso mensal ou global, isso facilita a justificativa de disponibilidade orçamentária para fins de futura prorrogação do contrato.
De toda forma, é imperioso enfatizar a obediência à vedação a novos acréscimos. Se a intenção for prorrogar o prazo e, nesse novo período, aumentar a quantidade de serviço (ex: contratar mais postos de trabalho), isso será vedado se o limite de 25% de acréscimo já tiver sido atingido anteriormente.
4. Resumo
Um aditivo ao contrato administrativo de valor que suprima o valor inicial tem o condão de restaurar o valor inicial do contrato atualizado, mas as margens de alteração legal (25%) não são restauradas, estas, permanecem esgotadas para novos acréscimos.
Ainda assim, a supressão informada na hipótese acima, permite a prorrogação do prazo desse contrato desde que cumpridos os requisitos do aditamento (vantajosidade) e desde que tenha havido liberação de recurso, ou seja, orçamento suficiente.
Em outras palavras, nessa hipótese, a supressão ajuda no orçamento, mas não "compra" o direito de prorrogar se os requisitos legais de vantajosidade não forem atendidos.
Se houver necessidade de novos aumentos de valor que superem o limite já atingido, a solução legal geralmente passa por uma nova licitação.
Em todo caso, é sempre recomendável verificar se a supressão não desfigura o objeto do contrato e se a prorrogação de prazo está devidamente justificada pela vantajosidade econômica, conforme exigido pelos órgãos de controle. O advogado deverá sempre revisar as cláusulas de alteração e a memória de cálculo dos aditivos para garantir que o limite de 25% não seja ultrapassado em termos absolutos.
Elaborado por:
Aécio Mota de Sousa, OAB/CE 28.161
É bom ressaltar que com base na Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021) e no entendimento atual de órgãos como a Câmara Nacional de Licitações e Contratos Administrativos (CNLCA/AGU), a supressão acima do limite legal é permitida sob condições específicas.︎
