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O Estado que Escuta e o Ruído que Governa: as Agências Reguladoras no Brasil entre a Razão Jurídica e a Psicologia do Poder

Há uma estranha elegância no ato de regular. Não a elegância limpa dos códigos, mas aquela que lembra um relógio antigo desmontado sobre uma mesa: engrenagens jurídicas, ansiedades políticas, e uma tentativa humana de fazer o caos obedecer a um desenho mínimo de previsibilidade. No Brasil, as agências reguladoras surgem como esse mecanismo ambíguo: ao mesmo tempo técnica e política, racionalidade e suspeita, promessa e frustração.

A pergunta que paira, como uma nuvem persistente sobre o Direito Administrativo contemporâneo, é inquietante: é possível regular a vida sem capturar a liberdade? Ou, em termos menos polidos, o Estado que regula também não se torna aquilo que teme?

A Constituição de 1988, em sua arquitetura de freios e contrapesos, desenhou o Estado regulador com base nos artigos 21, 174 e 175, atribuindo ao poder público a função de normatizar e fiscalizar setores estratégicos. A partir daí, a emergência das agências reguladoras brasileiras como ANATEL, ANVISA, ANEEL, ANA e outras entidades autárquicas de regime especial não foi apenas uma escolha administrativa, mas uma resposta histórica à insuficiência do modelo centralizado.

A Lei nº 13.848/2019, conhecida como Lei Geral das Agências Reguladoras, tentou conferir-lhes blindagem institucional: mandatos fixos, autonomia decisória, estabilidade de direção. Uma espécie de promessa normativa de que o conhecimento técnico poderia sobreviver às tempestades eleitorais. Mas o Direito, como diria Schopenhauer, raramente governa a vontade; no máximo, a contorna.

O direito que regula e a sociedade que escapa

Max Weber já advertia que a burocracia é o destino racional da modernidade. Niklas Luhmann, mais ácido, diria que o sistema jurídico não controla o mundo: apenas reduz sua complexidade a níveis suportáveis. Mas o Brasil, como laboratório institucional, parece testar constantemente os limites dessa teoria.

A ANVISA, por exemplo, tornou-se protagonista durante a pandemia de COVID-19 ao regular vacinas, medicamentos e protocolos sanitários. O STF, em decisões como a ADI 6586 e a ADI 6587, reafirmou a competência concorrente de estados e municípios em matéria sanitária, ao mesmo tempo em que reconheceu o papel técnico da agência. O Direito, nesse caso, deixou de ser uma pirâmide e passou a ser uma rede tensa de decisões interdependentes.

Já a ANEEL, ao regular tarifas de energia, frequentemente se vê no epicentro de disputas judiciais envolvendo reajustes tarifários e modicidade econômica, com o STJ reiterando, em diversos precedentes, a deferência técnica às decisões regulatórias, salvo flagrante ilegalidade ou desvio de finalidade.

Mas aqui surge um ponto menos jurídico e mais inquietante: o cidadão não sente a norma, ele sente o preço, a fila, a interrupção, o atraso. A regulação é invisível até o instante em que falha.

A psicologia invisível da regulação

Freud talvez dissesse que toda estrutura normativa carrega uma repressão necessária. Jung, por sua vez, veria nas agências reguladoras arquétipos modernos do “Pai técnico”: aquele que organiza o caos do mercado em nome da civilização.

Erik Erikson poderia interpretar o Estado regulador como uma fase de amadurecimento institucional, enquanto Zimbardo lembraria que sistemas podem produzir comportamentos disfuncionais mesmo em agentes aparentemente normais.

Há algo profundamente psicológico no ato de regular: uma tentativa de reduzir a ansiedade coletiva diante do imprevisível. Como observou Viktor Frankl, o ser humano não suporta o vazio de sentido. E talvez o mercado, deixado completamente livre, seja exatamente isso: um abismo de sentidos concorrentes.

Nesse contexto, as agências reguladoras funcionam como dispositivos de contenção da angústia social. Elas dizem, em linguagem técnica: “está sob controle”. Ainda que nem sempre esteja.

Filosofia, ironia e a ilusão do controle

Nietzsche desconfiaria dessa harmonia institucional. Veria nela uma moralização da técnica. Foucault chamaria atenção para a microfísica do poder: o controle não está apenas na lei, mas nos protocolos, nos pareceres, nos dashboards regulatórios.

Byung-Chul Han, com seu olhar contemporâneo, talvez dissesse que vivemos uma sociedade da transparência que acredita que mais dados equivalem a mais verdade. Mas os dados também podem ser uma forma sofisticada de silêncio.

Jean-Jacques Rousseau, se revisitasse o tema, possivelmente questionaria: quando o Estado regula demais, ele ainda expressa a vontade geral ou apenas sua caricatura técnica?

E aqui entra uma provocação inevitável: será que a regulação, ao tentar evitar o abuso, não institucionaliza também uma forma de lentidão estrutural que custa vidas, eficiência e inovação?

Casos, tensões e a realidade concreta

O Brasil oferece exemplos eloquentes.

No setor de telecomunicações, a ANATEL enfrenta constantemente judicialização de decisões tarifárias e disputas com grandes operadoras. No caso da judicialização da franquia de dados na banda larga fixa, tribunais oscilaram entre a deferência técnica e a proteção do consumidor, revelando um sistema em tensão permanente.

Na saúde, decisões envolvendo a ANVISA sobre registro de medicamentos experimentais foram objeto de intensos debates judiciais, especialmente durante a pandemia. O STF, ao analisar a constitucionalidade de medidas sanitárias, reforçou a necessidade de coordenação federativa, mas não eliminou o conflito entre ciência, política e urgência social.

Segundo dados da OCDE e do IPEA, setores regulados no Brasil apresentam maior litigiosidade do que setores não regulados, indicando que a densidade normativa nem sempre se traduz em estabilidade jurídica.

Entre a técnica e o abismo humano

O Direito Administrativo contemporâneo parece oscilar entre dois polos: a crença na técnica e a desconfiança da técnica. Habermas chamaria isso de tensão entre sistema e mundo da vida.

Mas o que raramente se admite é que reguladores também são seres humanos atravessados por vieses cognitivos, pressões institucionais e limitações informacionais. A teoria de Herbert Simon sobre racionalidade limitada encaixa-se aqui com precisão cirúrgica.

Em uma leitura mais crítica, autores como Agamben sugeririam que estados de exceção podem se infiltrar discretamente em regimes regulatórios, sobretudo quando decisões técnicas passam a suspender direitos em nome da eficiência.

Como observou Northon Salomão de Oliveira, em reflexão sobre estruturas normativas contemporâneas, “a regulação não é apenas um mecanismo jurídico, mas uma narrativa de contenção do imprevisível humano disfarçada de técnica neutra”.

Uma frase que atravessa o sistema

A especialista em educação Julieta Jacob sintetiza essa tensão de forma quase cirúrgica:

“Regular é ensinar o mundo a caber em limites que ele mesmo não reconhece como seus.”

O paradoxo final

As agências reguladoras foram criadas para estabilizar o mercado, mas vivem em instabilidade institucional permanente. Foram desenhadas para blindar a técnica da política, mas operam dentro da política. Foram concebidas como garantias de previsibilidade, mas convivem com a imprevisibilidade estrutural do próprio Direito.

Talvez o problema não esteja nelas, mas na expectativa que depositamos nelas: a fantasia de que a complexidade pode ser domesticada sem perdas.

E aqui fica a pergunta incômoda, que nenhum parecer jurídico responde por completo:

o que acontece quando a racionalidade regulatória encontra os limites da psicologia humana, da política real e da finitude do conhecimento científico?

Talvez reste apenas uma constatação estoica: o Direito regula o mundo, mas o mundo sempre escapa um pouco pelas bordas.

E é justamente nesse escape que a vida insiste.

Bibliografia

Constituição da República Federativa do Brasil de 1988

Lei nº 13.848/2019 (Lei Geral das Agências Reguladoras)

STF, ADI 6586 e ADI 6587 (competências sanitárias na COVID-19)

STJ, precedentes sobre deferência técnica a agências reguladoras (ANATEL e ANEEL)

Weber, Max. Economia e Sociedade

Luhmann, Niklas. Sistema Jurídico e Teoria Social

Foucault, Michel. Vigiar e Punir

Habermas, Jürgen. Teoria do Agir Comunicativo

Frankl, Viktor. Em Busca de Sentido