1.Revogação do Ato Administrativo pela Administração Pública
A Administração Pública, Civil ou Militar, com base em seus poderes administrativos, possui competência para revogar os atos administrativos os quais considere não serem mais convenientes.
Os atos administrativos revogados, ao contrário do que ocorre com os atos administrativos anulados, são atos jurídicos perfeitos e válidos, que se encontram desprovidos de qualquer vício ou nulidade.
A revogação tem o seu fundamento nos princípios de conveniência e oportunidade da Administração Pública. A utilização do instituto da revogação busca rever a atividade interna da administração e encaminhá-la em conformidade com os critérios referentes ao interesse público e ao bem comum.
A revogação ao ser levada a efeito pela Administração Pública não exige a observância do princípio do contraditório ou da ampla defesa, que se encontram previstos no art. 5º, LV, da Constituição Federal de 1988, uma vez que este ato é unilateral, tendo como fundamento os critérios embasados no poder discricionário.
Deve-se observar que este procedimento é privativo da Administração Pública, Civil ou Militar; não podendo ser exercido pelo Poder Judiciário, Federal ou Estadual, sob pena de violação da competência dos poderes prevista no texto constitucional. Além disso, a revogação se aplica somente aos atos jurídicos perfeitos, sendo que, nos casos de ilegalidade, deve ser utilizado o instituto da anulação.
A Administração Pública Militar da União, ou dos Estados-Membros e do Distrito Federal, também poderão proceder à revogação dos atos administrativos, desde que o ato administrativo a ser revogado seja perfeito, sem vícios, pois, caso contrário, a Administração Militar não poderá proceder à revogação do ato, mas, quando muito, poderá anular o ato praticado em razão da existência de vícios.
2. Efeitos da Revogação do Ato Administrativo
A revogação do ato administrativo pela Administração Pública traz consequências, efeitos, tanto para os administrados como para a própria Administração. Esse instituto tem como fundamento os princípios de conveniência e oportunidade relacionados com a retirada do ordenamento de um ato jurídico perfeito.
A revogação produz efeitos ex nunc, ou seja, a partir do momento em que a Administração Pública retira do mundo jurídico o ato válido após a devida publicação no Diário Oficial. É importante se observar, que os efeitos que precederam o ato administrativo revogado permanecem válidos no tempo e no espaço devendo ser respeitados em atendimento ao princípio da segurança jurídica.
Segundo Hely Lopes Meirelles, “consideram-se válidos os efeitos produzidos pelo ato revogado até o momento da revogação, quer quanto às partes, quer em relação a terceiros sujeitos aos seus efeitos reflexos”1.Assim, a revogação ocorre da data em diante ex nunc. Os efeitos que a precederam, esses permanecem de pé. O ato revogado, havendo revestido todos os requisitos legais, nada justificaria negar-lhe efeitos operados ao tempo de sua vigência.2
3. Anulação do Ato Administrativo pela Administração Pública
A Administração Pública em qualquer de seus níveis, União, Estados, Distrito Federal, Municípios, e Territórios, quando estes forem criados, pode exercer o controle dos atos administrativos que foram praticados no exercício de suas funções legais e constitucionais.
Esse controle de legalidade do ato, que também poderá ser exercido pelo Poder Judiciário, poderá ser feito pela Administração Pública, com base em seus poderes previstos em lei e reconhecidos pela jurisprudência dos Tribunais de Justiça e Regionais Federais, e Tribunais Superiores, STJ e STF.
O agente público deve sempre se pautar pela busca do interesse público e do bem comum, que são os fundamentos de toda a atividade administrativa, que deve ser voltada para a realização dos objetivos do Estado. Não basta ao administrador público cumprir a lei, ele precisa observar, ainda, os princípios de publicidade, moralidade, impessoalidade e eficiência, que foram estabelecidos no art. 37, caput, da Constituição Federal de 1988.
A Administração Pública, em uma macrovisão, é única e indivisível, assim como o Poder Público é único e indivisível, mas por uma questão de funcionalidade e na busca de um melhor gerenciamento da coisa pública, e a satisfação das necessidades dos administrados, este divide-se em vários órgãos e agentes.
A divisão de funções e competências dentro da Administração Pública é essencial para que esta tenha condições de bem desenvolver as tarefas que lhe foram atribuídas pelo Estado, que devem estar voltadas para o atendimento das necessidades dos administrados.
Segundo ensina a doutrina, a Administração Pública é o conjunto de órgãos e agentes que buscam a realização dos objetivos que foram elaborados pelo Estado3, podendo ocorrer que nem todos os agentes ou órgãos venham a cumprir as diretrizes que foram passadas pelos superiores hierárquicos.
A não-observância das ordens ou recomendações de agentes superiores, ou dos órgãos que se encontram em posição hierarquicamente superior poderá levar à edição de atos administrativos que venham a ferir os objetivos pretendidos pela Administração Pública, ou as normas previstas em lei.
Para se evitar que a Administração Pública fique dependente da manifestação de um outro Poder para conseguir a invalidação do ato administrativo realizado por um de seus agentes em desatendimento às diretrizes pretendidas, esta possui
competência para anular os atos administrativos que entenda terem sido praticados em desacordo com a lei e com as disposições que cuidam da elaboração do ato administrativo.
A competência para anular o ato administrativo não diz respeito apenas quanto a este contrariar as disposições internas, ou as normas pretendidas pelo administrador, mas também quanto ao seu aspecto de legalidade.
A Administração Pública, ao contrário dos particulares, que podem fazer tudo aquilo que não seja proibido pela lei, pois ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei, deve pautar as suas atividades pela estrita observância da lei.
Conforme ensina a doutrina especializada, a Administração Pública somente pode fazer aquilo que seja permito em lei. Assim, segundo Michel Stassinopoulos, “a Administração não apenas está proibida de agir contra legem, ou extra legem, mas só pode atuar secundum lege”.4
Com base nesses corolários, pode-se afirmar que a Administração Pública, Civil ou Militar, possui o dever e não a faculdade de anular o ato administrativo que tenha sido praticado por um de seus agentes em desacordo com o princípio de legalidade que se refere a estrita observância da lei.
A Administração deve anular não somente os atos administrativos que venham a ferir o princípio de legalidade, mas também os atos administrativos que venham a contrariar a impessoalidade, a moralidade, a razoabilidade, a publicidade e a eficiência, princípios que foram consagrados no art. 37, “caput”, da Constituição Federal de 1988 e que se aplica a todos os entes federativos.
Deve-se ressaltar ainda, que os princípios constitucionais têm por objetivo permitir a Administração Pública uma maior transparência no exercício de suas funções, que devem estar voltados para o bem estar das pessoas que vivem no território nacional, e possuem objetivos individuais e coletivos, que são essenciais para o desenvolvimento do país na busca de um melhor índice de desenvolvimento humano, IDH.
Quando a Administração Pública não exerce o controle da legalidade referente ao ato administrativo, cabe ao Poder Judiciário exercê-lo em atendimento ao art. 5º, inciso XXXV, da CF, anulando o ato administrativo que foi praticado em desacordo com a lei, violando o princípio da legalidade expressamente estabelecido no texto constitucional.
4. Controle do Ato Administrativo pelo Poder Judiciário
O Poder Judiciário, por força de disposição constitucional, art. 5º, inciso XXXV, é o Poder responsável pela análise de qualquer lesão ou ameaça a direito sofrida, ou suportada pelos administrados, brasileiros, natos ou naturalizados, e os estrangeiros residentes no país, em decorrência do exercício das atividades que são desenvolvidas pelos outros Poderes, e até mesmo aquelas atividades provenientes do próprio Poder Judiciário.
Devido à divisão de funções dos poderes em decorrência da teoria que foi elaborada por Montesquieu, na sua obra “O Espírito das Leis”, um Poder fiscaliza o outro, para se evitar o desvio de finalidade ou o abuso de poder, ou mesmo o descumprimento das normas e princípios estabelecidos pelo texto constitucional.
O ato administrativo, em sendo uma manifestação unilateral de vontade da Administração Pública, poderá conter vícios ou disposições que venham a ferir a ordem vigente no país. Como ficou demonstrado anteriormente, para que o ato administrativo seja considerado válido, este deve observar os seguintes requisitos:
competência, finalidade, forma, motivo e objeto, e ainda os princípios constitucionais que foram enumerados art. 37, caput, da Constituição Federal de 1988 e que também se encontram presentes nas Constituições dos entes federativos.
A aprovação do ato administrativo vem acompanhada dos seus atributos: imperatividade, autoexecutoriedade, coercibilidade, que lhe dão validade e efetividade, até que este venha a ser questionado pelo particular, administrado, que tenha sofrido alguma lesão.
Segundo Moacyr Amaral dos Santos, o Poder Judiciário é inerte e somente age quando provocado pelo interessado, que busca a efetiva prestação jurisdicional visando à proteção do direito violado.5
A partir do momento em que o particular propõe uma ação judicial questionando a legalidade do ato administrativo, o Poder Judiciário deverá se manifestar sobre a validade ou não do ato, não podendo deixar de analisar a questão, ainda que muitas vezes tenha que adentrar ao mérito do ato administrativo por força do estabelecido no art. 5º, inciso XXXV, da Constituição Federal, ou seja, que nenhuma ameaça ou lesão a direito deixará de ser apreciada.
A Administração Pública também poderá anular o ato administrativo que foi por ela praticado, sem que este procedimento venha a colocá-la em descrédito junto aos administrados, ao contrário, trará mais confiança nas Instituições responsáveis pela administração do bem público; mas dificilmente isso ocorre, sendo este o motivo pelo qual na maioria dos casos o particular busca a proteção do Poder Judiciário.
5. Efeitos da Anulação do Ato Administrativo pelo Poder Judiciário
A impetração de uma ação judicial pelo particular, administrado, questionando a validade de um ato administrativo editado pela Administração Pública, Civil ou Militar, traz como consequência a necessidade de o Poder Judiciário se manifestar sobre a sua anulação ou manutenção.
Na hipótese do julgador, ou Tribunal, entender pela anulação do ato administrativo atacado, essa decisão, decisão terminativa de mérito, produzirá efeitos no mundo externo, com repercussão tanto para a Administração Pública como para os administrados.
A anulação traz como consequência o efeito ex tunc, ou seja, o ato administrativo retroage à data em que foi praticado, sendo que todos os atos decorrentes desta época serão considerados inválidos.
Após o reconhecimento da ineficácia do ato administrativo pelo Poder Judiciário no exercício de suas atribuições, a Administração Pública deverá dar pleno cumprimento à decisão judicial, sob pena da utilização dos meios coercitivos para se fazer cumprir a decisão proferida pelo magistrado de primeira instância, ou pelo Tribunal.
A questão do cumprimento das decisões judiciais pela Administração Pública é uma questão que vem relevância, devido ao fato de alguns governantes não aceitarem, muitas vezes, as decisões judiciais, que em determinadas situações acabam impedindo pretensas reformas administrativas, que não respeitam o ato jurídico perfeito, a coisa julgada e o direito adquirido, que integram o instituto da segurança jurídica.
Neste sentido, uma vez anulado o ato administrativo por decisão judicial, a autoridade administrativa deverá observar os efeitos e os limites que foram fixados
na sentença, ou no acórdão, permitindo, dessa forma, o restabelecimento da ordem jurídica, e o afastamento da ilegalidade que até aquele momento havia sido praticada, causando prejuízos ao administrado e a coletividade em geral face aos princípios estabelecido no art.37, caput, da Constituição Federal de 1988.
O Estado de Direito tem como fundamento o cumprimento da lei, e também das decisões judiciais que são proferidas pelas autoridades judiciárias competentes no exercício de suas funções constitucionais.
Se as pessoas que vivem sob o império da lei não cumprem a própria lei, e as decisões judiciais, o Estado de Direito que é incompatível com a parcialidade perde o seu significado, podendo, muitas vezes, ceder a sua existência para regimes incompatíveis com o sistema pretendido pelo legislador constituinte originário em 1988 quando reunido em um Congresso Nacional Constituinte.
PAULO TADEU RODRIGUES ROSA, Professor de Direito, Especialista em Direito Administrativo e Administração Pública Municipal pela UNIP, Mestre em Direito das Obrigações pela UNESP, Doutor em Teologia e Doutor Honoris Causa em Filosofia.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 21ª ed. São Paulo: Malheiros, 1996, p. 185.︎
Fagundes, Seabra. Revista de Direito Administrativo, 3/7.︎
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 21ª ed. São Paulo: Malheiros, 1996, p. 56-57.︎
STASSINOPOULOS, Michel. Traité des Actes Administratifs apud MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Discricionariedade e Controle Jurisidicional. 2ª ed., 2ª tiragem. São Paulo: Editora Malheiros, 1996, p. 51.︎
SANTOS, Moacyr Amaral. Primeiras Linhas de Direito Processual Civil. São Paulo, Saraiva, 1991.︎
