A DEVOLUÇÃO DE RECURSOS PELO PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL E A ILUSÃO DA “BOA GESTÃO”
José Luís Blaszak
1 - INTRODUÇÃO
A prática de devolução de recursos pelo Poder Legislativo municipal ao Poder Executivo tornou-se, nas últimas décadas, elemento recorrente da retórica política local no Brasil. Em inúmeros municípios, a devolução de parcelas do duodécimo é apresentada como símbolo de responsabilidade fiscal, austeridade administrativa e compromisso com a boa gestão do dinheiro público. Discursos oficiais, notas institucionais e campanhas de comunicação pública frequentemente celebram tais devoluções como demonstração de eficiência e de economia na condução das atividades legislativas.
Essa narrativa, entretanto, quando submetida a exame constitucional rigoroso, revela profunda ambiguidade institucional. O orçamento público não constitui instrumento simbólico de virtude política nem mecanismo de produção de gestos performáticos de austeridade. Trata-se da principal ferramenta jurídica de planejamento da ação estatal, destinada a assegurar racionalidade administrativa, previsibilidade financeira e realização das competências constitucionais de cada Poder.
Nesse contexto, a devolução sistemática de recursos pelo Poder Legislativo municipal suscita questionamentos relevantes. Se o orçamento foi regularmente aprovado pelo próprio Parlamento e elaborado com base em diagnóstico das necessidades institucionais, a existência de sobras significativas e reiteradas pode indicar não eficiência administrativa, mas falha estrutural de planejamento. Mais do que isso, pode revelar fenômeno institucional ainda mais preocupante: a renúncia implícita ao exercício pleno da autonomia financeira constitucionalmente assegurada ao Legislativo.
O problema torna-se ainda mais complexo quando a devolução de recursos é acompanhada de destinação vinculada, situação em que a Câmara condiciona a utilização dos valores devolvidos à realização de determinada obra ou política pública. Nesses casos, além da distorção do planejamento orçamentário, emerge possível violação à separação de poderes, uma vez que o Legislativo passa a interferir diretamente na esfera administrativa típica do Executivo.
O objetivo deste trabalho é examinar, sob a perspectiva do constitucionalismo financeiro e da teoria da separação de poderes, a compatibilidade dessa prática com o modelo institucional estabelecido pela Constituição de 1988. Busca-se demonstrar que a devolução reiterada de recursos pelo Poder Legislativo municipal, especialmente quando convertida em narrativa de virtude administrativa ou acompanhada de destinação vinculada, pode representar distorção estrutural do sistema orçamentário e enfraquecimento da autonomia institucional do Parlamento local.
A análise será desenvolvida a partir de três eixos principais: a) a autonomia financeira do Legislativo municipal à luz do art. 29-A da Constituição1; b) o papel do orçamento como instrumento jurídico de planejamento estatal; c) os limites constitucionais à devolução de recursos e à destinação vinculada.
2 - A DEVOLUÇÃO DE RECURSOS E A NARRATIVA DA “BOA GESTÃO”
A devolução de recursos pelo Poder Legislativo municipal ao Poder Executivo tem sido frequentemente apresentada, no discurso político e institucional, como evidência de responsabilidade fiscal e de eficiência administrativa. Em diversos municípios brasileiros, a prática é celebrada publicamente como demonstração de “boa gestão”, sendo amplamente divulgada em relatórios institucionais, comunicados oficiais e redes sociais das próprias Câmaras de Vereadores. A narrativa construída em torno dessas devoluções costuma associar o ato à ideia de austeridade e economia no uso do dinheiro público, sugerindo que o Legislativo teria administrado seus recursos de forma particularmente virtuosa ao final do exercício financeiro.
Essa interpretação, contudo, revela-se simplificadora e, em muitos casos, juridicamente equivocada quando analisada sob a ótica do direito constitucional financeiro. O orçamento público não constitui instrumento simbólico de demonstração moral de virtude administrativa, tampouco mecanismo de produção de gestos políticos performáticos destinados a reforçar a imagem pública de agentes ou instituições. Trata-se, ao contrário, da principal ferramenta jurídica de planejamento da ação estatal, por meio da qual se organizam as prioridades institucionais, se definem os meios financeiros para sua execução e se assegura previsibilidade na atuação administrativa.
Sob essa perspectiva, a devolução sistemática de recursos não pode ser automaticamente interpretada como indicador de eficiência. Ao contrário, em muitos casos ela pode revelar falha estrutural na formulação da proposta orçamentária ou incapacidade institucional de executar adequadamente as funções constitucionais do órgão legislativo. Se o orçamento foi elaborado com base em diagnóstico técnico das necessidades administrativas da Câmara e aprovado pelo próprio Parlamento municipal, a existência reiterada de sobras expressivas ao final do exercício financeiro suscita questionamentos legítimos acerca da adequação entre planejamento e execução.
A Constituição Federal reconhece o orçamento como lei em sentido formal e material, dotada de normatividade própria e vinculante. A execução orçamentária, portanto, não se configura como campo de escolhas puramente discricionárias ou de conveniência política. Ao contrário, ela deve refletir compromisso efetivo com a realização das atividades institucionais previamente planejadas e autorizadas pelo processo legislativo orçamentário. Quando a execução se afasta sistematicamente da previsão, produzindo sobras significativas e recorrentes, evidencia-se um desalinhamento entre planejamento institucional e prática administrativa.
Nesse contexto, a retórica da “economia” assume feição ideológica particularmente problemática. Confunde-se deliberadamente contenção responsável de despesas com subexecução orçamentária planejada, como se gastar menos fosse, por si só, virtude administrativa. No entanto, o princípio constitucional da eficiência não autoriza a glorificação da inércia administrativa nem a celebração da incapacidade de investir em estrutura institucional adequada. A boa administração pública não se mede pela simples redução abstrata de custos, mas pela adequada relação entre planejamento, execução e realização das finalidades públicas.
No caso específico do Poder Legislativo municipal, essa questão assume dimensão institucional ainda mais relevante. O orçamento do Parlamento não se destina apenas à manutenção burocrática da estrutura administrativa, mas à garantia das condições materiais necessárias para o exercício das funções legislativas, fiscalizatórias e de controle político-administrativo. Estrutura técnica qualificada, assessorias especializadas, modernização dos processos legislativos, funcionamento adequado das comissões e fortalecimento dos mecanismos de controle interno são elementos indispensáveis para que o Legislativo cumpra seu papel constitucional.
Quando a Câmara devolve reiteradamente parcelas significativas de seus recursos, transmite-se implicitamente a mensagem de que tais investimentos institucionais seriam dispensáveis ou supérfluos. Essa narrativa, embora politicamente conveniente, contribui para reforçar uma visão empobrecida do Parlamento municipal, percebido não como espaço central de deliberação democrática, mas como órgão de baixa densidade institucional cuja atuação pode ser reduzida a atividades formais e protocolares.
Sob a ótica do constitucionalismo democrático, essa percepção é profundamente problemática. O Poder Legislativo constitui o principal espaço institucional de representação política e controle democrático da Administração Pública. A fragilização de sua capacidade institucional compromete diretamente o equilíbrio entre os Poderes e reduz a qualidade da fiscalização exercida sobre o Executivo.
Nesse sentido, a devolução reiterada de recursos não deve ser compreendida apenas como questão contábil ou administrativa. Trata-se de fenômeno que pode revelar distorções estruturais no funcionamento das instituições democráticas locais. Ao transformar a subexecução orçamentária em símbolo de virtude política, corre-se o risco de inverter a lógica do constitucionalismo financeiro, substituindo o compromisso com planejamento responsável por uma narrativa de austeridade performática que pouco contribui para o fortalecimento das instituições públicas.
A crítica a essa prática, portanto, não pretende negar a importância da responsabilidade fiscal nem desestimular a busca por racionalidade na gestão dos recursos públicos. O que se questiona é a transformação da economia orçamentária em valor absoluto e indiscriminado, desconsiderando a função institucional do orçamento como instrumento de organização da ação estatal. A boa gestão pública não consiste em gastar menos a qualquer custo, mas em planejar adequadamente, executar com responsabilidade e utilizar os recursos disponíveis para fortalecer as instituições responsáveis pela realização do interesse público.
3 - AUTONOMIA FINANCEIRA DO LEGISLATIVO MUNICIPAL
A autonomia financeira do Poder Legislativo municipal constitui elemento estruturante do modelo constitucional brasileiro de separação de poderes no plano local. Longe de representar privilégio corporativo das Câmaras de Vereadores, essa autonomia integra o conjunto de garantias institucionais necessárias ao funcionamento efetivo do regime democrático. A Constituição Federal, ao reconhecer o Legislativo municipal como Poder autônomo no âmbito da organização político-administrativa dos Municípios, não lhe assegura apenas existência formal no arranjo institucional, mas também os meios materiais indispensáveis para o exercício pleno de suas atribuições constitucionais.
Nesse contexto, o art. 29-A da Constituição Federal estabelece parâmetros objetivos para o financiamento das Câmaras Municipais, vinculando o montante máximo dos repasses ao percentual da receita corrente do Município. O dispositivo constitucional foi introduzido pela Emenda Constitucional nº 25/2000 com o propósito de conferir maior racionalidade ao sistema de financiamento do Legislativo local, estabelecendo limites claros para a despesa parlamentar e evitando distorções no equilíbrio das contas públicas municipais. Todavia, a interpretação desse dispositivo não pode ser reduzida a uma lógica meramente restritiva ou contábil. O art. 29-A não se limita a impor teto de gastos ao Legislativo; ele também funciona como garantia constitucional mínima de funcionamento institucional do Parlamento municipal.
A razão de ser dessa garantia encontra-se na própria lógica da separação de poderes. O Poder Legislativo exerce funções essenciais para o funcionamento da democracia local: legislar sobre os interesses do Município, fiscalizar a atuação do Executivo, acompanhar a execução orçamentária, instaurar comissões parlamentares de investigação, julgar contas do Prefeito e deliberar sobre políticas públicas que impactam diretamente a vida da coletividade. Todas essas atribuições pressupõem condições materiais adequadas para sua realização, incluindo estrutura administrativa, assessoramento técnico qualificado, suporte jurídico e instrumentos institucionais capazes de viabilizar o exercício efetivo do controle político-administrativo.
Sem autonomia financeira efetiva, o Legislativo municipal torna-se estruturalmente dependente do Poder Executivo, o que compromete o equilíbrio institucional entre os Poderes e fragiliza o sistema de freios e contrapesos que caracteriza o Estado Democrático de Direito. A dependência financeira tende a produzir efeitos práticos relevantes: limitação da capacidade de fiscalização, restrição à atuação das comissões legislativas, precarização do suporte técnico aos parlamentares e redução da densidade institucional do próprio Parlamento. Em termos institucionais, um Legislativo financeiramente fragilizado tende a exercer suas funções de forma meramente formal ou simbólica, deixando de desempenhar plenamente seu papel constitucional de controle e representação política.
A doutrina constitucional brasileira tem enfatizado que a separação de poderes não se esgota na distribuição formal de competências entre órgãos estatais. Como ensina José Afonso da Silva, a independência entre os Poderes exige não apenas autonomia jurídica, mas também condições materiais mínimas que permitam a cada um exercer suas funções sem subordinação política ou econômica aos demais. Nesse sentido, a autonomia financeira constitui dimensão indispensável da independência institucional do Legislativo, funcionando como garantia estrutural do próprio regime democrático.
A doutrina administrativa também reforça essa compreensão. Conforme leciona José dos Santos Carvalho Filho, a função administrativa consiste na atividade concreta do Estado destinada à gestão dos interesses públicos e à execução das políticas governamentais, sendo atribuída primordialmente ao Poder Executivo. O autor observa que, embora os demais Poderes possam exercer funções administrativas em caráter excepcional, a condução das políticas públicas e a gestão ordinária dos recursos públicos integram o núcleo da atividade administrativa típica do Executivo.
A devolução reiterada de recursos pelo Poder Legislativo municipal, quando observada à luz dessa moldura constitucional, revela uma contradição institucional significativa. Ao abrir mão, de forma sistemática, de parcela relevante dos recursos que lhe foram constitucionalmente destinados, o próprio Parlamento municipal contribui para o esvaziamento de sua autonomia financeira. Ainda que essa devolução seja apresentada como gesto de responsabilidade fiscal, ela pode produzir efeito inverso ao pretendido, enfraquecendo a capacidade institucional do Legislativo e reforçando a centralidade do Executivo na dinâmica político-administrativa do Município.
Essa dinâmica pode ser compreendida como fenômeno de autossubordinação institucional. O Poder Legislativo, ao abdicar reiteradamente de seus recursos, comunica implicitamente que não necessita da estrutura financeira que lhe foi assegurada pela Constituição para desempenhar suas funções. A mensagem institucional transmitida por esse comportamento é particularmente problemática: sugere-se que o Parlamento municipal poderia funcionar adequadamente com menos recursos, menor estrutura administrativa e menor capacidade técnica, reforçando percepções equivocadas sobre a relevância institucional da atividade legislativa.
Em termos práticos, essa lógica contribui para a consolidação de uma cultura política que subestima o papel do Legislativo na governança democrática local. Em vez de ser percebido como espaço central de deliberação pública, produção normativa e fiscalização da Administração, o Parlamento municipal passa a ser visto como órgão de baixa densidade institucional, cuja atuação poderia ser reduzida sem prejuízo significativo ao funcionamento do Estado.
Sob a ótica do constitucionalismo democrático, essa percepção representa risco relevante para o equilíbrio institucional entre os Poderes. A autonomia financeira do Legislativo não existe para garantir conforto administrativo ou ampliação indiscriminada de despesas parlamentares. Sua finalidade é assegurar condições mínimas para que o Parlamento exerça de forma independente suas funções constitucionais, especialmente no que se refere à fiscalização do Executivo e à produção normativa voltada ao interesse público.
A devolução sistemática de recursos, portanto, deve ser analisada com cautela sob o ponto de vista constitucional. Embora não seja, em si mesma, vedada pelo ordenamento jurídico, sua repetição contínua pode indicar distorções no planejamento orçamentário ou insuficiente valorização institucional das atividades legislativas. Em tais circunstâncias, a prática deixa de ser mero fenômeno contábil residual e passa a revelar problema estrutural de governança institucional.
Assim, a discussão acerca da devolução de recursos pelo Legislativo municipal não se limita ao plano da gestão financeira. Trata-se, em última análise, de debate sobre o próprio significado da autonomia institucional do Parlamento local e sobre as condições materiais necessárias para que o sistema de separação de poderes funcione de maneira efetiva no âmbito municipal. Defender a preservação dessa autonomia não significa incentivar o aumento indiscriminado de despesas públicas, mas afirmar que o funcionamento adequado das instituições democráticas exige investimento institucional compatível com as responsabilidades que lhes são atribuídas pela Constituição.
4 - PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO E DEVER DE EXECUÇÃO RESPONSÁVEL
O planejamento orçamentário constitui um dos pilares centrais da organização financeira do Estado contemporâneo. No modelo constitucional brasileiro, o orçamento público não se limita a um instrumento técnico de previsão de receitas e despesas, mas representa verdadeira lei de organização da ação estatal, por meio da qual se definem prioridades institucionais, se distribuem recursos públicos e se estabelece a estrutura financeira necessária para a execução das políticas públicas. A Constituição de 1988 conferiu ao planejamento papel estruturante na gestão pública, consolidando um sistema orçamentário integrado que vincula a atuação administrativa a parâmetros previamente estabelecidos no processo democrático de elaboração das leis financeiras.
Esse sistema se estrutura a partir de três instrumentos normativos complementares: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). O Plano Plurianual estabelece as diretrizes estratégicas e os programas de governo para um horizonte de médio prazo; a Lei de Diretrizes Orçamentárias define as prioridades e metas da administração pública para cada exercício financeiro; e a Lei Orçamentária Anual autoriza a realização concreta das despesas e a arrecadação das receitas correspondentes. A articulação desses três instrumentos forma aquilo que a doutrina denomina de ciclo constitucional de planejamento orçamentário, destinado a assegurar coerência, previsibilidade e racionalidade na gestão das finanças públicas.
Nesse contexto, o orçamento público assume natureza jurídica que ultrapassa a mera função autorizativa tradicionalmente atribuída às leis financeiras. A evolução da jurisprudência constitucional e da doutrina de direito financeiro consolidou a compreensão de que o orçamento constitui verdadeiro instrumento normativo de planejamento estatal, dotado de densidade jurídica própria. Ele não apenas autoriza a realização de despesas, mas também orienta a atuação administrativa e expressa, em termos financeiros, as escolhas políticas legitimadas pelo processo legislativo.
Sob essa perspectiva, a execução orçamentária deve refletir compromisso efetivo com a realização das atividades institucionais previamente planejadas. O planejamento público não pode ser concebido como exercício meramente formal ou simbólico, destinado apenas a cumprir exigências procedimentais da legislação financeira. Ao contrário, a elaboração da proposta orçamentária exige diagnóstico realista das necessidades institucionais do órgão público, avaliação criteriosa das prioridades administrativas e definição de meios financeiros adequados para a consecução das finalidades constitucionais.
A existência de pequenas economias ao final do exercício financeiro é fenômeno inerente ao próprio processo de planejamento. A gestão pública opera em ambiente de incertezas econômicas, variações na arrecadação tributária, contingências administrativas e acontecimentos supervenientes que nem sempre podem ser previstos com absoluta precisão. Nesse sentido, a presença de economias residuais não representa, por si só, irregularidade administrativa ou falha de gestão. Em determinadas circunstâncias, pode até refletir prudência administrativa diante de cenários fiscais incertos.
Entretanto, a situação se modifica substancialmente quando as sobras orçamentárias assumem caráter reiterado e expressivo, passando a ocorrer de forma sistemática ao longo de sucessivos exercícios financeiros. Nesse cenário, a economia deixa de representar resultado ocasional de circunstâncias imprevistas e passa a indicar possível deficiência estrutural no processo de planejamento orçamentário. A repetição contínua de devoluções significativas sugere que a proposta orçamentária não reflete adequadamente as necessidades reais do órgão público ou que a execução administrativa não está comprometida com a realização plena das atividades institucionais previstas.
No caso específico do Poder Legislativo municipal, essa questão assume contornos institucionais particularmente relevantes. O orçamento da Câmara não se destina exclusivamente à manutenção administrativa rotineira da estrutura burocrática, mas à garantia das condições materiais necessárias para o exercício das funções legislativas, fiscalizatórias e de controle político-administrativo do Executivo. A atuação parlamentar exige suporte técnico qualificado, assessoramento jurídico especializado, funcionamento regular das comissões legislativas, desenvolvimento de atividades de fiscalização e acompanhamento permanente das políticas públicas municipais.
Quando o planejamento orçamentário não contempla adequadamente essas necessidades institucionais, ou quando a execução do orçamento se revela sistematicamente inferior às previsões aprovadas, evidencia-se desalinhamento entre o planejamento financeiro e a realidade funcional do órgão legislativo. Essa situação pode produzir efeitos institucionais relevantes, entre os quais se destacam a precarização das atividades parlamentares, a redução da capacidade técnica do Legislativo e a limitação de sua atuação fiscalizatória sobre a Administração municipal.
Além disso, a subexecução sistemática do orçamento pode gerar distorções na percepção pública acerca do papel institucional do Parlamento. Ao transformar a devolução de recursos em símbolo de virtude administrativa, cria-se narrativa política que valoriza a economia abstrata de despesas em detrimento da realização efetiva das funções constitucionais do Legislativo. Essa lógica tende a reforçar visão equivocada segundo a qual o Parlamento municipal deveria operar com estrutura mínima e custos reduzidos, ignorando a complexidade das atribuições institucionais que lhe são conferidas pelo ordenamento jurídico.
Sob a ótica do princípio constitucional da eficiência administrativa, essa narrativa apresenta inconsistências relevantes. A eficiência não se confunde com simples redução de despesas ou com a produção de economias orçamentárias artificiais. O princípio da eficiência exige que os recursos públicos disponíveis sejam utilizados de forma racional para a realização das finalidades institucionais do Estado. Em outras palavras, a boa gestão pública não se mede apenas pela capacidade de gastar menos, mas principalmente pela capacidade de utilizar adequadamente os recursos disponíveis para produzir resultados institucionais efetivos.
Nesse sentido, a subexecução deliberada do orçamento pode representar forma indireta de descumprimento do dever constitucional de boa administração. Quando um órgão público planeja despesas que sabe não pretender executar integralmente, o processo orçamentário perde parte de sua credibilidade institucional. O orçamento deixa de refletir compromisso real com a execução das atividades planejadas e passa a funcionar como instrumento retórico, dissociado das necessidades concretas da gestão pública.
Essa distorção se torna ainda mais sensível quando observada no âmbito do Poder Legislativo, cuja atuação desempenha papel central na garantia da accountability democrática. A fragilização da capacidade institucional do Parlamento repercute diretamente na qualidade do controle exercido sobre o Executivo e na efetividade do sistema de freios e contrapesos que caracteriza o modelo constitucional brasileiro.
Dessa forma, o planejamento orçamentário responsável exige não apenas a elaboração técnica adequada da proposta orçamentária, mas também compromisso institucional com sua execução efetiva. O orçamento deve ser concebido como instrumento jurídico sério de organização da ação estatal, e não como mecanismo simbólico de demonstração política de austeridade fiscal. A racionalidade financeira do Estado democrático depende precisamente da coerência entre planejamento e execução, condição indispensável para a preservação da integridade do sistema constitucional de finanças públicas.
5 - A DEVOLUÇÃO DE RECURSOS COM DESTINAÇÃO VINCULADA
A prática de devolução de recursos pelo Poder Legislativo municipal já suscita questionamentos relevantes quando analisada sob a ótica do planejamento orçamentário e da autonomia financeira do Parlamento local. Todavia, a situação assume gravidade jurídica qualitativamente superior quando essa devolução é acompanhada de destinação vinculada, isto é, quando a Câmara de Vereadores condiciona a entrega dos valores ao Executivo à aplicação dos recursos em determinada política pública, obra específica ou aquisição de bens previamente definidos.
Não são raros os casos em que a devolução é publicamente anunciada com indicação de finalidade concreta, como a compra de ambulâncias, a aquisição de equipamentos hospitalares, a realização de obras de pavimentação ou o financiamento de programas sociais específicos. Em tais situações, a devolução deixa de ser mero ato contábil decorrente da execução orçamentária e passa a produzir efeitos institucionais mais complexos, que atingem diretamente a estrutura constitucional de repartição de competências entre os Poderes.
O primeiro problema constitucional que emerge dessa prática reside na possível violação ao princípio da separação de poderes, previsto no art. 2º da Constituição Federal2. O modelo constitucional brasileiro estabelece clara distinção entre as funções estatais. Ao Poder Legislativo compete legislar, fiscalizar e exercer controle político-administrativo; ao Poder Executivo cabe a função típica de administrar, planejar e executar políticas públicas. Essa repartição funcional não representa simples formalidade organizacional, mas constitui garantia essencial do equilíbrio institucional que caracteriza o Estado Democrático de Direito.
Nesse sentido, a doutrina administrativa é clara ao delimitar o campo próprio da função administrativa. Como observa José dos Santos Carvalho Filho, administrar significa exercer atividade concreta voltada à execução das políticas públicas e à gestão dos recursos do Estado, atividade essa que se insere primordialmente na esfera de competência do Poder Executivo. A interferência de outro Poder na definição concreta de atos administrativos pode representar indevida invasão de competência funcional.
Quando a Câmara Municipal devolve recursos ao Executivo condicionando sua utilização a determinada finalidade, ainda que de forma informal ou politicamente negociada, ocorre interferência do Legislativo na esfera de atuação administrativa do Executivo. Em vez de limitar-se à função de autorizar despesas por meio do processo legislativo orçamentário regular, o Parlamento passa a atuar como verdadeiro coparticipante da gestão administrativa, influenciando diretamente a definição de políticas públicas e a alocação concreta de recursos.
Essa situação gera fenômeno que a doutrina constitucional frequentemente denomina hibridização indevida de funções estatais, no qual as fronteiras entre legislar e administrar tornam-se difusas. Embora o discurso político apresente essa prática como forma de cooperação institucional entre os Poderes, na realidade ela compromete a clareza das responsabilidades administrativas e fragiliza o sistema de freios e contrapesos previsto na Constituição.
A gravidade da questão se intensifica quando se observa que a destinação vinculada ocorre fora do processo legislativo orçamentário regular. A Constituição Federal estruturou um sistema rigoroso de planejamento financeiro estatal, baseado nos instrumentos do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual. Esse sistema tem por finalidade assegurar que toda despesa pública seja previamente autorizada por lei, submetida ao debate legislativo e integrada ao planejamento global da administração pública.
A devolução de recursos com destinação previamente acordada cria, na prática, uma espécie de atalho institucional, permitindo que decisões sobre aplicação de recursos públicos sejam tomadas à margem do procedimento constitucional de elaboração orçamentária. Em vez de submeter a nova despesa ao debate legislativo e à formalização em lei, a destinação passa a ser definida por meio de acordos políticos informais entre os Poderes. Trata-se de mecanismo que enfraquece a transparência e reduz a previsibilidade da gestão financeira pública.
Além disso, essa prática pode gerar fenômeno que alguns autores denominam desorçamentação informal, na medida em que decisões materialmente orçamentárias passam a ocorrer fora do circuito jurídico tradicional do planejamento financeiro. Embora o recurso devolvido volte formalmente ao caixa do Executivo, sua destinação prática já se encontra previamente condicionada pelo acordo político que acompanhou a devolução. O orçamento, nesse contexto, perde parte de sua função organizadora da despesa pública, pois a decisão sobre o gasto já foi tomada fora do processo legislativo regular.
Outro aspecto relevante diz respeito à responsabilidade administrativa pela execução das políticas públicas. No modelo constitucional brasileiro, a gestão administrativa e a execução das políticas públicas são atribuições típicas do Poder Executivo, que responde politicamente e juridicamente pelos resultados de sua atuação. Quando o Legislativo passa a interferir diretamente na definição de determinadas despesas, cria-se situação ambígua quanto à responsabilidade institucional. Se a política pública vinculada à devolução de recursos não produzir os resultados esperados, a quem caberá a responsabilidade política: ao Executivo que executou a despesa ou ao Legislativo que condicionou sua destinação?
Essa diluição de responsabilidades compromete um dos pilares da governança democrática: a accountability institucional, isto é, a possibilidade de identificar claramente quem decide, quem executa e quem responde pelas políticas públicas implementadas. A separação de poderes não existe apenas para distribuir funções, mas também para garantir que cada órgão estatal seja responsabilizado pelas decisões que lhe competem.
A destinação vinculada também pode gerar impactos no plano dos princípios da legalidade e da impessoalidade administrativa. Em muitos casos, a devolução de recursos acompanhada de indicação de finalidade específica vem acompanhada de ampla divulgação institucional, na qual vereadores ou bancadas parlamentares são associados diretamente à realização de determinada obra ou aquisição pública. A narrativa política construída em torno do ato frequentemente atribui aos parlamentares a autoria simbólica da política pública financiada com os recursos devolvidos.
Essa associação simbólica pode produzir efeitos de personalização da ação estatal incompatíveis com o princípio da impessoalidade administrativa. A Constituição Federal estabelece que a atuação da Administração Pública deve ser atribuída às instituições e não às pessoas que ocupam cargos públicos. Quando agentes políticos passam a ser apresentados como responsáveis diretos por obras ou serviços financiados com recursos públicos, corre-se o risco de transformar a gestão financeira do Estado em instrumento de promoção política.
Do ponto de vista institucional, essa dinâmica também contribui para reforçar percepção equivocada sobre o papel do Legislativo na estrutura do Estado. O Parlamento municipal não é órgão executor de políticas públicas, nem instância administrativa responsável pela implementação direta de programas governamentais. Sua função central consiste em deliberar normas jurídicas, representar a sociedade e fiscalizar a atuação do Executivo. A tentativa de associar a devolução de recursos à realização concreta de obras públicas tende a deslocar simbolicamente o Parlamento para esfera administrativa que não lhe pertence constitucionalmente.
Por essas razões, a devolução de recursos com destinação vinculada não pode ser compreendida como simples gesto de cooperação institucional ou manifestação de responsabilidade fiscal. Trata-se de prática que suscita questionamentos relevantes sob múltiplos ângulos constitucionais: separação de poderes, legalidade financeira, planejamento orçamentário e impessoalidade administrativa.
A crítica a essa prática não significa negar a possibilidade de diálogo institucional entre Legislativo e Executivo na definição de prioridades públicas. A cooperação entre os Poderes é elemento natural do funcionamento do sistema democrático. Contudo, essa cooperação deve ocorrer dentro dos limites jurídicos estabelecidos pela Constituição, especialmente por meio do processo legislativo regular de elaboração das leis orçamentárias e da fiscalização parlamentar da execução financeira.
Em síntese, a devolução de recursos acompanhada de destinação vinculada representa distorção relevante da lógica do sistema orçamentário constitucional. Ao permitir que decisões sobre aplicação de recursos públicos sejam tomadas fora do circuito formal de planejamento financeiro e ao promover interferência do Legislativo na esfera administrativa do Executivo, essa prática compromete a clareza das competências institucionais e enfraquece a racionalidade jurídica do orçamento público.
A preservação da integridade do sistema constitucional de finanças públicas exige, portanto, que a devolução de recursos — quando ocorrer — seja tratada como fenômeno excepcional, desprovido de condicionamentos informais quanto à destinação dos valores devolvidos. Somente dessa forma será possível preservar a coerência entre planejamento orçamentário, separação de poderes e responsabilidade institucional na gestão dos recursos públicos.
6 - LEGALIDADE, IMPESSOALIDADE E USO POLÍTICO DA DEVOLUÇÃO
A devolução de recursos pelo Poder Legislativo municipal ao Poder Executivo, quando analisada apenas sob o prisma contábil ou financeiro, pode aparentar ser simples consequência da execução orçamentária. Entretanto, quando essa prática é acompanhada de ampla divulgação institucional, de discursos políticos que atribuem aos parlamentares a autoria simbólica de determinadas realizações administrativas ou de narrativas públicas que transformam a devolução em gesto de virtude política, surge dimensão adicional do problema: a instrumentalização política do orçamento público.
Essa dimensão exige análise à luz de dois princípios fundamentais da Administração Pública previstos no art. 37 da Constituição Federal3: a legalidade e a impessoalidade. Esses princípios estruturam o regime jurídico administrativo brasileiro e funcionam como limites materiais à atuação dos agentes públicos na gestão dos recursos estatais.
O princípio da legalidade administrativa possui significado mais rigoroso do que aquele aplicado às relações privadas. Enquanto no direito privado vigora a máxima segundo a qual é permitido fazer tudo o que a lei não proíbe, na Administração Pública aplica-se lógica inversa: o gestor público somente pode agir quando houver autorização legal expressa para tanto. Essa concepção decorre da natureza pública dos recursos administrados e da necessidade de submeter o exercício do poder estatal a controles jurídicos rígidos.
No campo do direito financeiro, essa exigência se torna ainda mais intensa. A destinação e a utilização de recursos públicos dependem de previsão legal específica, integrada ao sistema orçamentário constitucional formado pelo Plano Plurianual, pela Lei de Diretrizes Orçamentárias e pela Lei Orçamentária Anual. Qualquer decisão material sobre aplicação de recursos públicos deve, portanto, estar inserida nesse circuito normativo de planejamento e autorização legislativa.
Quando a devolução de recursos pelo Legislativo é acompanhada de acordos políticos informais sobre a destinação futura desses valores, ou quando se cria narrativa pública de que determinada obra ou política pública foi “viabilizada” pela devolução do Parlamento, estabelece-se zona de ambiguidade institucional que pode comprometer a clareza do regime jurídico orçamentário. Embora formalmente a despesa continue sendo executada pelo Poder Executivo, a narrativa política tende a atribuir ao Legislativo a autoria da política pública financiada com os recursos devolvidos.
Esse fenômeno gera importante distorção institucional, pois desloca simbolicamente a responsabilidade administrativa do Executivo para o Legislativo, criando espécie de coprotagonismo político na execução de políticas públicas. Tal situação contraria a lógica da separação de funções prevista na Constituição, segundo a qual cabe ao Legislativo deliberar normas e exercer fiscalização, enquanto ao Executivo compete planejar e executar as ações administrativas.
A questão se torna ainda mais sensível quando analisada à luz do princípio da impessoalidade administrativa. Esse princípio exige que a atuação do Estado seja atribuída às instituições e não às pessoas que temporariamente ocupam cargos públicos. Os atos administrativos devem refletir a vontade institucional do órgão público, e não servir como instrumento de promoção pessoal ou política de agentes públicos.
Quando a devolução de recursos é explorada publicamente como iniciativa de determinados vereadores ou da Mesa Diretora da Câmara, cria-se associação simbólica entre agentes políticos e realizações administrativas que são, na realidade, executadas pelo Poder Executivo com recursos do erário. Essa personalização da ação estatal pode comprometer a neutralidade institucional que deve orientar a atuação administrativa, especialmente em contextos eleitorais.
Não se trata de negar a legitimidade da divulgação de informações sobre a gestão pública. A transparência administrativa constitui valor fundamental do Estado democrático e encontra respaldo direto na Constituição Federal e na legislação de acesso à informação. O problema surge quando a publicidade institucional ultrapassa a função informativa e passa a assumir caráter promocional, associando políticas públicas a indivíduos ou grupos políticos específicos.
Essa preocupação não é meramente teórica. A legislação eleitoral brasileira estabelece restrições expressas à utilização da máquina pública para fins de promoção política, especialmente em períodos eleitorais. O art. 73 da Lei nº 9.504/19974 proíbe condutas que possam afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos, incluindo a utilização promocional de bens, serviços e programas custeados pelo poder público.
Embora a devolução de recursos pelo Legislativo não esteja explicitamente prevista nesse dispositivo, a exploração política dessa prática pode produzir efeitos semelhantes aos das condutas vedadas. Quando agentes públicos passam a se apresentar como responsáveis pela viabilização de determinadas obras ou programas financiados com recursos públicos, cria-se vantagem simbólica que pode influenciar a percepção do eleitorado sobre a atuação desses agentes.
Além disso, a utilização política da devolução de recursos pode comprometer o próprio princípio da moralidade administrativa, também previsto no art. 37 da Constituição. A moralidade administrativa exige que a atuação estatal seja orientada por padrões éticos compatíveis com o interesse público e com a finalidade institucional dos atos administrativos. A manipulação simbólica do orçamento público para construção de capital político pessoal ou institucional pode representar desvio dessa finalidade.
Outro aspecto relevante refere-se à forma como a devolução de recursos é frequentemente apresentada no debate público. Em muitos casos, a narrativa política enfatiza que o Legislativo teria “economizado” recursos públicos, sugerindo que a redução de despesas seria sempre indicador de boa gestão. Essa retórica simplifica indevidamente a complexidade da gestão orçamentária e ignora que o orçamento público existe justamente para viabilizar o funcionamento das instituições estatais.
No caso do Poder Legislativo municipal, a existência de estrutura administrativa adequada, de assessoria técnica qualificada e de recursos suficientes para o exercício das funções parlamentares não representa desperdício de dinheiro público, mas condição necessária para o funcionamento da democracia local. A valorização da economia orçamentária como valor absoluto pode contribuir para a construção de narrativa que deslegitima o papel institucional do Parlamento e enfraquece sua capacidade de fiscalização do Executivo.
Por essa razão, a análise jurídica da devolução de recursos pelo Legislativo municipal não pode limitar-se ao plano contábil. É necessário considerar também as implicações institucionais e simbólicas dessa prática, especialmente quando ela é convertida em instrumento de comunicação política. O orçamento público não deve ser tratado como mecanismo de construção de imagem institucional ou de promoção de agentes políticos, mas como instrumento jurídico de planejamento e execução das funções estatais.
Em síntese, a devolução de recursos pelo Poder Legislativo municipal, quando associada a narrativas políticas de virtude administrativa ou a estratégias de comunicação institucional personalizadas, pode produzir tensões relevantes com os princípios da legalidade, da impessoalidade e da moralidade administrativa. A preservação da integridade do sistema constitucional exige que a gestão orçamentária permaneça vinculada às finalidades institucionais do Estado, evitando-se que os recursos públicos sejam utilizados como instrumento simbólico de disputa política ou de promoção individual de agentes públicos.
7 - A LEITURA DOS TRIBUNAIS DE CONTAS
O controle externo exercido pelos Tribunais de Contas ocupa posição central na arquitetura constitucional brasileira de fiscalização da gestão pública. A Constituição Federal, ao atribuir a essas instituições a função de realizar a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da Administração Pública, conferiu-lhes papel que ultrapassa a mera verificação formal de legalidade dos atos administrativos. Os Tribunais de Contas atuam como verdadeiros guardiões da racionalidade financeira do Estado, assegurando que a gestão dos recursos públicos observe os princípios constitucionais da legalidade, eficiência, economicidade, planejamento e responsabilidade fiscal.
O controle externo exercido pelos Tribunais de Contas constitui mecanismo essencial de fiscalização da gestão pública e de preservação da legalidade financeira do Estado. Como observa Luiz Henrique Lima, o sistema brasileiro de controle externo desempenha papel fundamental na garantia da correta aplicação dos recursos públicos e na promoção da responsabilidade fiscal na Administração Pública.
No âmbito da gestão orçamentária do Poder Legislativo municipal, a atuação dessas Cortes de controle revela-se particularmente relevante. A análise das contas anuais das Câmaras Municipais permite avaliar não apenas a regularidade formal da execução financeira, mas também a adequação do planejamento orçamentário às necessidades institucionais do Parlamento local. Nesse contexto, a prática de devolução reiterada de recursos ao Poder Executivo tem sido objeto de atenção crescente por parte dos Tribunais de Contas estaduais, que vêm desenvolvendo interpretação cada vez mais crítica sobre o fenômeno.
De modo geral, a orientação predominante das Cortes de Contas parte da premissa de que a devolução de duodécimos não integra o modelo normal de execução orçamentária do Legislativo municipal. Trata-se de ocorrência que deve ser compreendida como fenômeno excepcional, decorrente de circunstâncias supervenientes que não puderam ser integralmente previstas no momento da elaboração da proposta orçamentária. Pequenas economias residuais ao final do exercício financeiro são consideradas naturais em qualquer processo de gestão pública, pois a administração opera em ambiente de incerteza e variabilidade de receitas e despesas.
Entretanto, quando a devolução assume caráter reiterado e expressivo, passando a ocorrer de forma sistemática ao longo de vários exercícios financeiros, a interpretação institucional se altera substancialmente. Nesses casos, os Tribunais de Contas tendem a identificar indícios de deficiência estrutural no processo de planejamento orçamentário do Legislativo. A repetição contínua de sobras relevantes sugere que o orçamento aprovado não reflete adequadamente as necessidades reais do órgão ou que a execução administrativa não está comprometida com a realização integral das atividades institucionais previstas.
Sob a ótica do controle externo, a subexecução sistemática do orçamento pode representar forma indireta de distorção do planejamento financeiro público. O orçamento deixa de funcionar como instrumento real de organização da atividade estatal e passa a operar como peça formal de previsão que não se concretiza plenamente na execução administrativa. Essa dissociação entre planejamento e execução compromete a credibilidade institucional do próprio sistema orçamentário e enfraquece a racionalidade do controle financeiro exercido pelo Legislativo sobre o Executivo.
Além disso, os Tribunais de Contas frequentemente destacam que a devolução reiterada de recursos pelo Legislativo pode produzir efeitos institucionais relevantes sobre o equilíbrio entre os Poderes municipais. A autonomia financeira da Câmara, assegurada constitucionalmente, não se destina apenas a permitir a realização de despesas administrativas, mas a garantir condições materiais adequadas para o exercício das funções legislativas e fiscalizatórias. Quando o próprio Parlamento abdica sistematicamente de parcela significativa dos recursos que lhe foram destinados, cria-se situação paradoxal em que o órgão responsável pela fiscalização da gestão pública demonstra incapacidade ou desinteresse em utilizar plenamente os meios institucionais que lhe foram conferidos pela Constituição.
A preocupação das Cortes de Contas torna-se ainda mais intensa quando a devolução de recursos ocorre de forma reiterada e com percentuais expressivos, revelando possível distorção no planejamento orçamentário da Câmara. Um exemplo prático e recente é o caso da Câmara Municipal de Mairinque, no Estado de São Paulo, no qual o Procurador de Contas, Dr. Celso Augusto Matuck Feres Jr.5, emitiu parecer pela irregularidade das contas anuais de 2023. Na ocasião, verificou-se que a Câmara havia devolvido ao Poder Executivo o montante de R$ 1.769.505,59, correspondente a aproximadamente 21,57% dos duodécimos recebidos no exercício, que totalizaram R$ 7.725.000,00.
No parecer ministerial, o Procurador de Contas destacou que a prática evidenciava falha estrutural no planejamento orçamentário do Legislativo municipal, ressaltando que:
“A previsão de receitas acima da real necessidade de recursos para consecução da atividade legislativa denota falhas de planejamento, e inobservância a princípios e prescrições legais basilares da boa gestão pública. O cenário se agrava diante da restituição de valores aos cofres municipais apenas ao final da competência, o que inviabiliza à Chefia do Executivo o redirecionamento de verbas para fazer frente a eventuais demandas locais supervenientes.”
O parecer do Ministério Público de Contas paulista aponta ainda que a devolução excessiva e sucessiva de duodécimos pode produzir efeitos jurídicos relevantes, entre os quais se destacam a afronta aos princípios da eficiência e da moralidade administrativa, a confirmação da deficiência de planejamento da Casa Legislativa e a possibilidade de utilização dessa prática como mecanismo indireto de manipulação do limite constitucional de despesas com pessoal do Legislativo.
Nesse sentido, a devolução sistemática de valores pode funcionar como expediente para subverter o cálculo do limite de 70% das despesas com folha de pagamento previsto no art. 29-A, §1º, da Constituição Federal6, hipótese considerada extremamente grave no âmbito do controle das finanças públicas.
Situação semelhante foi examinada pelo Ministério Público de Contas do Estado do Paraná no âmbito do Processo nº 708269/18, que analisou denúncias relativas à devolução excessiva de duodécimos por Câmara Municipal daquele Estado. No Parecer nº 472/207, o órgão ministerial registrou preocupação com a prática de devoluções mensais antecipadas ao Executivo, destacando que tais fatos poderiam indicar deficiência na elaboração do orçamento legislativo.
Segundo o parecer ministerial: “Tais fatos são passíveis de serem analisados no âmbito da Prestação de Contas Anual, uma vez que essas devoluções antecipadas podem indicar uma deficiência na elaboração orçamentária municipal, podendo até mesmo ter como objetivo driblar os índices de despesas com pessoal, especialmente ao se considerar uma possível superestimação do orçamento do Legislativo.”
A análise desses precedentes demonstra que os órgãos de controle externo estão cada vez mais atentos às implicações institucionais da devolução reiterada de duodécimos pelas Câmaras Municipais. Longe de representar automaticamente indicador de boa gestão, a devolução excessiva pode revelar distorções relevantes no planejamento orçamentário, na execução financeira e na própria estrutura de governança institucional do Legislativo municipal.
Do ponto de vista da gestão pública, a superestimação do orçamento legislativo pode gerar efeitos negativos também para o planejamento financeiro do Município como um todo. Ao receber valores superiores aos efetivamente necessários para o funcionamento da Câmara, o Poder Legislativo acaba por reter recursos que poderiam ser inicialmente alocados em políticas públicas executivas, retardando sua aplicação em áreas como saúde, educação, infraestrutura e assistência social.
A devolução desses valores apenas ao final do exercício financeiro reduz a capacidade de planejamento do Poder Executivo e dificulta o redirecionamento tempestivo de recursos para atender demandas públicas emergenciais. Assim, o fenômeno da devolução excessiva de duodécimos não deve ser analisado apenas sob a ótica da gestão interna do Legislativo, mas também sob a perspectiva mais ampla da governança orçamentária municipal.
Em síntese, a leitura desenvolvida pelos Tribunais de Contas e pelos Ministérios Públicos de Contas revela tendência crescente de superação da narrativa política que associa automaticamente a devolução de recursos à boa gestão pública. Ao contrário, a análise técnica dessas instituições evidencia que a repetição sistemática de sobras orçamentárias pode indicar falhas de planejamento, superestimação da proposta orçamentária e até mesmo tentativas de manipulação de limites constitucionais de despesa.
Essa abordagem contribui para recolocar o debate no plano adequado: a boa gestão pública não se mede pela simples produção de economias financeiras ao final do exercício, mas pela capacidade institucional de planejar adequadamente, executar com responsabilidade e utilizar os recursos públicos de forma eficiente para a realização das funções constitucionais atribuídas a cada Poder.
8 - A MOLDURA CONSTITUCIONAL FIRMADA PELA JURISPRUDÊNCIA DO STF
A análise da prática de devolução de recursos pelo Poder Legislativo municipal — especialmente quando acompanhada de destinação vinculada — deve ser inserida dentro da moldura constitucional construída pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal acerca da separação de poderes, da autonomia institucional dos órgãos estatais e da normatividade do sistema orçamentário.
A Constituição de 1988 estruturou o Estado brasileiro a partir de modelo claro de repartição funcional entre os Poderes. O art. 2º estabelece que são Poderes da União — e, por simetria, também dos Estados e Municípios — o Legislativo, o Executivo e o Judiciário, independentes e harmônicos entre si. Essa disposição não constitui mera fórmula retórica de organização administrativa, mas verdadeiro princípio estruturante do Estado Constitucional, destinado a evitar a concentração de poder e a assegurar que cada órgão estatal exerça suas atribuições dentro de limites institucionais bem definidos.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem reiteradamente afirmado que a separação de poderes não se limita à vedação de usurpação formal de competências. Ela também impede que um Poder pratique atos materialmente inseridos na esfera funcional típica de outro, ainda que sob a aparência de colaboração institucional. O que a Constituição protege não é apenas a titularidade formal das competências, mas a própria identidade funcional de cada Poder.
A preservação dessas fronteiras institucionais também é destacada pela doutrina do processo constitucional. Conforme observa Georges Abboud, o constitucionalismo contemporâneo exige que cada Poder atue dentro da esfera de competências definida pela Constituição, sob pena de comprometimento da própria racionalidade institucional do sistema. Para o autor, o processo constitucional não se limita ao controle formal de normas, mas envolve igualmente a preservação da distribuição constitucional de competências entre os Poderes.
No julgamento da ADI 3.367/DF8, a Corte afirmou que o princípio da separação de poderes impede que o Legislativo imponha ao Executivo a prática de atos de gestão administrativa. De igual modo, ao apreciar a ADI 4.048/DF9, o Supremo reconheceu que a execução do orçamento constitui função típica do Poder Executivo. No mesmo sentido, o RE 6775/RO10 consolidou entendimento de que o Legislativo não pode determinar a realização de atos administrativos concretos, sob pena de violação à separação de poderes. À luz dessa orientação jurisprudencial, a devolução de recursos pelo Legislativo municipal com destinação previamente “carimbada” para determinadas despesas públicas representa interferência indevida na esfera administrativa do Prefeito.
Nesse sentido, o STF tem reconhecido que a função administrativa — especialmente a gestão de políticas públicas e a execução orçamentária — constitui atribuição típica do Poder Executivo. Cabe ao Chefe do Executivo planejar, administrar e executar os recursos públicos de acordo com as prioridades definidas no processo legislativo orçamentário. O Legislativo, por sua vez, exerce funções normativas e fiscalizatórias, cabendo-lhe deliberar sobre as leis orçamentárias e controlar a atuação administrativa do Executivo, mas não substituí-lo na gestão concreta das políticas públicas.
Essa distinção funcional torna-se particularmente relevante quando se examina a prática de devolução de recursos do duodécimo acompanhada de destinação vinculada. Não são raros os casos em que Câmaras Municipais anunciam a devolução de valores ao Executivo condicionando sua utilização à realização de determinada obra pública, aquisição de equipamentos ou financiamento de programas administrativos específicos.
Sob o ponto de vista constitucional, tal prática suscita questionamentos relevantes. Quando o Poder Legislativo devolve recursos ao Executivo carimbando sua destinação, está, em termos materiais, interferindo na esfera de gestão administrativa do Prefeito. A decisão sobre como alocar recursos públicos dentro do orçamento municipal integra o núcleo da função administrativa do Executivo. Ao tentar condicionar essa decisão por meio de devolução vinculada, o Legislativo ultrapassa sua função típica de legislar e fiscalizar e passa a atuar como gestor indireto de políticas públicas.
Essa situação caracteriza aquilo que a doutrina constitucional denomina invasão de competência funcional, fenômeno em que um Poder passa a exercer atribuições que a Constituição reservou a outro. Ainda que tal interferência seja politicamente apresentada como gesto de cooperação institucional, do ponto de vista jurídico ela compromete a lógica da separação de poderes e a clareza das responsabilidades administrativas.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal fornece parâmetros relevantes para essa análise. Em diversos precedentes, a Corte tem reafirmado que o Legislativo não pode impor ao Executivo a prática de atos administrativos específicos nem substituir-se ao gestor público na definição concreta de políticas administrativas.
Em casos envolvendo leis que determinavam ao Executivo a realização de obras específicas ou a adoção de providências administrativas determinadas, o STF tem reconhecido a inconstitucionalidade dessas iniciativas por violação à separação de poderes. O entendimento consolidado da Corte é de que o Legislativo pode estabelecer diretrizes gerais e autorizar despesas, mas não pode impor ao Executivo a execução concreta de atos administrativos que dependem de planejamento, conveniência administrativa e disponibilidade financeira.
Essa orientação jurisprudencial é plenamente aplicável ao fenômeno da devolução de recursos com destinação vinculada. Embora não haja formalmente uma lei determinando a realização de determinada obra ou despesa, o efeito institucional produzido pela devolução carimbada é semelhante: cria-se pressão política e simbólica para que o Executivo utilize os recursos de acordo com a finalidade previamente anunciada pelo Legislativo.
Em outras palavras, a devolução vinculada funciona como instrumento informal de direcionamento da despesa pública, deslocando para fora do processo legislativo regular decisões que deveriam ser tomadas exclusivamente no âmbito da gestão administrativa do Executivo. Essa prática pode gerar confusão institucional quanto à autoria das decisões públicas e comprometer a lógica de responsabilização democrática.
Outro aspecto relevante refere-se à natureza jurídica da execução orçamentária. O Supremo Tribunal Federal tem afirmado que, embora o orçamento seja aprovado pelo Poder Legislativo, sua execução pertence ao Executivo. Cabe ao Prefeito, dentro dos limites da lei orçamentária, decidir sobre a ordem de execução das despesas, priorizar políticas públicas e administrar os recursos disponíveis de acordo com critérios de conveniência administrativa e interesse público.
Quando o Legislativo tenta interferir nessa fase da execução orçamentária por meio da devolução condicionada de recursos, cria-se situação em que um Poder passa a influenciar diretamente decisões administrativas que não lhe competem constitucionalmente. A consequência é o enfraquecimento da autonomia administrativa do Executivo e a diluição das responsabilidades institucionais pela gestão das políticas públicas.
Essa interferência torna-se ainda mais problemática quando a devolução vinculada é acompanhada de narrativas políticas que atribuem ao Legislativo a realização de determinadas obras ou programas governamentais. Nesses casos, além da invasão funcional da competência administrativa, ocorre também personalização da ação estatal e confusão quanto à autoria das políticas públicas.
Do ponto de vista institucional, essa dinâmica pode gerar efeitos perversos para a governança municipal. O Prefeito continua sendo juridicamente responsável pela execução da despesa e pelos resultados da política pública, mas a decisão política sobre a destinação dos recursos passa a ser influenciada pelo Legislativo. Essa situação fragiliza o princípio da accountability administrativa e dificulta a identificação clara de responsabilidades na gestão pública.
A moldura constitucional construída pelo Supremo Tribunal Federal aponta, portanto, para interpretação restritiva dessa prática. A cooperação entre os Poderes é legítima e necessária no funcionamento do sistema democrático, mas não pode resultar na diluição das competências constitucionais de cada órgão estatal. O Legislativo pode autorizar despesas, aprovar o orçamento e fiscalizar a execução financeira, mas não pode substituir-se ao Executivo na gestão concreta das políticas públicas.
Em síntese, à luz da jurisprudência constitucional, não é dado ao Poder Legislativo municipal praticar atos típicos do Poder Executivo. A tentativa de condicionar a destinação de recursos devolvidos ao Município representa interferência indevida na esfera administrativa do Prefeito e pode configurar violação ao princípio da separação de poderes. A execução do orçamento pertence ao Executivo, e qualquer tentativa de direcionar informalmente essa execução por meio de devoluções carimbadas compromete a racionalidade institucional do sistema constitucional de finanças públicas.
9 - CONCLUSÃO
A análise desenvolvida ao longo deste estudo permite afirmar que a prática de devolução de recursos pelo Poder Legislativo municipal ao Poder Executivo, embora frequentemente apresentada no discurso político como demonstração de austeridade e responsabilidade fiscal, exige avaliação mais cuidadosa à luz do constitucionalismo financeiro e da teoria da separação de poderes. O fenômeno, quando examinado em perspectiva jurídica e institucional, revela complexidade que ultrapassa o plano meramente contábil da execução orçamentária, alcançando aspectos estruturais do funcionamento do Estado Democrático de Direito no âmbito municipal.
O orçamento público, como reiteradamente reconhecido pela doutrina e pela jurisprudência constitucional, não constitui instrumento simbólico de demonstração de virtude administrativa, mas mecanismo jurídico de planejamento estatal e de organização da ação pública. A elaboração da proposta orçamentária deve refletir diagnóstico realista das necessidades institucionais do órgão público, de modo a permitir a execução adequada das funções que lhe são atribuídas pela Constituição. Nesse sentido, a existência eventual de economias residuais ao final do exercício financeiro não representa irregularidade administrativa. Todavia, a repetição sistemática de devoluções expressivas de duodécimos pode indicar falhas estruturais no planejamento orçamentário do Poder Legislativo, revelando dissociação entre a previsão financeira e as reais necessidades institucionais do Parlamento municipal.
A análise da jurisprudência dos Tribunais de Contas confirma essa preocupação institucional. Os órgãos de controle externo têm sinalizado que a devolução excessiva e reiterada de recursos pode caracterizar deficiência na elaboração da proposta orçamentária do Legislativo, além de suscitar questionamentos quanto ao cumprimento dos princípios da eficiência, da moralidade administrativa e da boa gestão pública. Em determinados casos, a prática pode inclusive indicar superestimação do orçamento legislativo, com potenciais repercussões sobre o equilíbrio financeiro do Município e sobre o cumprimento dos limites constitucionais de despesa.
A problemática assume contornos ainda mais relevantes quando a devolução de recursos ocorre acompanhada de destinação previamente vinculada. Nessas situações, a devolução deixa de ser mero ato contábil decorrente da execução orçamentária e passa a produzir efeitos institucionais que tensionam o princípio da separação de poderes. Ao devolver recursos ao Executivo condicionando sua utilização à realização de determinadas obras ou políticas públicas, o Legislativo ultrapassa os limites de sua função normativa e fiscalizatória e passa a interferir, ainda que indiretamente, na esfera administrativa típica do Poder Executivo.
A Constituição Federal é clara ao estabelecer a distinção entre as funções estatais. Ao Poder Legislativo compete legislar e fiscalizar; ao Poder Executivo cabe planejar e executar as políticas públicas e administrar os recursos financeiros do ente federativo. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem reafirmado reiteradamente que não é dado ao Legislativo substituir-se ao administrador público na prática de atos administrativos concretos. A execução do orçamento e a definição das prioridades administrativas constituem atribuições típicas do Executivo, inseridas no âmbito da discricionariedade administrativa do gestor público.
Nesse contexto, a devolução de recursos com destinação “carimbada” revela-se juridicamente problemática, pois funciona como mecanismo informal de direcionamento da despesa pública. Embora não haja formalmente imposição legal de determinada política pública, cria-se pressão institucional para que o Executivo utilize os recursos devolvidos de acordo com a finalidade previamente anunciada pelo Legislativo. Tal prática compromete a clareza das responsabilidades administrativas e pode resultar em verdadeira invasão da esfera de competência do Prefeito, responsável constitucional pela gestão da administração municipal.
Além das implicações institucionais relativas à separação de poderes, a exploração política da devolução de recursos também suscita preocupações à luz dos princípios da impessoalidade e da moralidade administrativa. Quando a devolução é apresentada como iniciativa pessoal de determinados vereadores ou da Mesa Diretora da Câmara, cria-se narrativa pública que associa agentes políticos a realizações administrativas financiadas com recursos públicos. Essa personalização da ação estatal pode distorcer a percepção do papel institucional do Parlamento e contribuir para a utilização simbólica do orçamento público como instrumento de promoção política.
Diante desse cenário, torna-se necessário superar a narrativa simplificada que associa automaticamente a devolução de recursos à ideia de boa gestão pública. A eficiência administrativa não pode ser medida exclusivamente pela redução de despesas ou pela produção de economias financeiras ao final do exercício. A boa gestão pública exige planejamento adequado, execução responsável do orçamento e utilização eficiente dos recursos disponíveis para a realização das funções institucionais do Estado.
No caso do Poder Legislativo municipal, isso significa assegurar que a estrutura financeira do Parlamento seja compatível com suas atribuições constitucionais de legislar, fiscalizar e representar a sociedade. A autonomia financeira do Legislativo não constitui privilégio institucional, mas garantia necessária ao funcionamento do sistema de freios e contrapesos que sustenta o regime democrático.
Assim, a devolução de recursos pelo Legislativo municipal deve ser compreendida como fenômeno excepcional, decorrente de circunstâncias administrativas específicas, e não como indicador automático de virtude administrativa. Quando se torna prática recorrente ou quando vem acompanhada de tentativas de direcionamento da despesa pública, a devolução pode revelar distorções relevantes no planejamento orçamentário e na distribuição constitucional de competências entre os Poderes.
Em última análise, a preservação da integridade do sistema constitucional de finanças públicas exige que cada Poder atue dentro dos limites de suas atribuições institucionais. Como observa Georges Abboud, a estabilidade das instituições constitucionais depende da observância rigorosa das competências atribuídas a cada Poder pela Constituição, sendo incompatível com o constitucionalismo democrático qualquer prática institucional que produza, ainda que de forma indireta, deslocamentos informais de competências.
O Legislativo deve exercer plenamente suas funções normativas e fiscalizatórias, enquanto ao Executivo cabe administrar e executar as políticas públicas previstas no orçamento. A observância dessa divisão funcional não constitui formalismo jurídico, mas condição essencial para a manutenção do equilíbrio institucional e para a efetividade do Estado Democrático de Direito no âmbito municipal.
JOSÉ LUÍS BLASZAK, advogado e professor de Direito Eleitoral e Direito Administrativo em Porto Alegre/RS e Cuiabá/MT; Mestrando em Direito Público pela UNISINOS; Especialista em Direito Constitucional e Administrativo pela FMP/MT; Especializando em Direito Administrativo e Gestão Pública pela FMP/RS; Desembargador Eleitoral do TRE/MT - Biênio 2012/14; Ouvidor Substituto do TRE/MT - Ano 2013; Magistrado representante do TRE/MT no Curso de Capacitação e Treinamento no Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro no TSE; Membro do Colégio Permanente de Juristas da Justiça Eleitoral-COPEJE; foi Membro da ABRADEP-Academia Brasileira de Direito Eleitoral e Político; foi professor convidado da OAB Nacional para compor o Exame Nacional da OAB na disciplina de Direito Administrativo; foi Presidente da Comissão de Direito Eleitoral da OAB/MT; professor em diversos Cursos, Seminários e Congressos nas áreas do Direito Eleitoral e Direito Administrativo, especialmente, na área de Licitações e Contratos e Formação de Comissões de Licitações e Formação de Pregoeiros; foi Procurador Jurídico de Municípios; advogado especialista em direito eleitoral atuante em Campanhas Eleitorais de Candidatos a Vereadores, Prefeitos, Deputados Estaduais, Deputados Federais, Senadores, Governadores.
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Art. 29-A. O total da despesa do Poder Legislativo Municipal, incluídos os subsídios dos Vereadores e os demais gastos com pessoal inativo e pensionistas, não poderá ultrapassar os seguintes percentuais, relativos ao somatório da receita tributária e das transferências previstas no § 5º do art. 153 e nos arts. 158 e 159 desta Constituição, efetivamente realizado no exercício anterior:︎
Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.︎
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:︎
Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais:︎
https://www.mpc.sp.gov.br/sites/mpcsp/files/noticias/2018%20-%20PM%20Mairinque%20X%20OS%20Cisne.pdf︎
Art. 29-A. O total da despesa do Poder Legislativo Municipal, incluídos os subsídios dos Vereadores e os demais gastos com pessoal inativo e pensionistas, não poderá ultrapassar os seguintes percentuais, relativos ao somatório da receita tributária e das transferências previstas no § 5º do art. 153 e nos arts. 158 e 159 desta Constituição, efetivamente realizado no exercício anterior: [...] § 1 o A Câmara Municipal não gastará mais de setenta por cento de sua receita com folha de pagamento, incluído o gasto com o subsídio de seus Vereadores.︎
https://www.mpc.pr.gov.br/wp-content/uploads/2020/10/Parecer-472-2020.pdf︎
https://portal.stf.jus.br/peticaoInicial/verPeticaoInicial.asp?base=ADI&numProcesso=3367︎
https://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/adi4048GM.pdf︎
https://www.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/stf/1317355110?_gl=1*xebhoi*_gcl_au*NDczNzI0MTQwLjE3NzIwMjI5MDU.*_ga*MTg4NjUyODU1My4xNzcyMDIyOTA1*_ga_QCSXBQ8XPZ*czE3NzI5NzM3NTYkbzMkZzEkdDE3NzI5NzQyNTYkajQyJGwwJGgw︎
