Microssistemas, Recorribilidade e a Silenciosa Construção do Processo Sancionador Anticorrupção Brasileiro
Resumo:
O presente artigo examina a progressiva formação de um microssistema processual sancionador voltado à tutela do patrimônio público e da moralidade administrativa no direito brasileiro contemporâneo. A partir de recente precedente do Tribunal de Justiça do Paraná, analisa-se a utilização da integração normativa intrassistêmica para suprimento das lacunas procedimentais existentes na Lei Anticorrupção, especialmente no tocante ao cabimento do agravo de instrumento em ações civis sancionatórias. Sustenta-se que a insuficiente densidade procedimental judicial da Lei nº 12.846/2013 impulsionou a consolidação jurisprudencial de mecanismos de comunicabilidade entre a Lei da Ação Popular, a Lei da Ação Civil Pública, a Lei de Improbidade Administrativa, a Lei do Mandado de Segurança e o próprio Código de Processo Civil. Defende-se que, após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, o sistema brasileiro passou a revelar traços cada vez mais evidentes de autonomização do processo sancionador público, marcado por recorribilidade ampliada, elasticidade procedimental, reforço do contraditório substancial e controle jurisdicional contínuo das decisões interlocutórias. O estudo propõe releitura do microssistema coletivo não apenas como técnica de tutela metaindividual, mas como expressão de uma racionalidade constitucional própria do processo público contemporâneo.
Palavras-chave: microssistema coletivo; Lei Anticorrupção; improbidade administrativa; agravo de instrumento; processo sancionador; tutela do patrimônio público; recorribilidade; garantias processuais.
Abstract:
This article examines the progressive formation of a sanctioning procedural microsystem aimed at protecting public assets and administrative morality in contemporary Brazilian law. Based on a recent ruling issued by the Court of Justice of Paraná, the study analyzes the use of intramicrosystem normative integration to fill procedural gaps existing in the Lei Anticorrupção, especially regarding the admissibility of interlocutory appeals in civil sanctioning actions. It argues that the insufficient procedural density of the judicial framework established by Law No. 12.846/2013 fostered the jurisprudential consolidation of communicability mechanisms among the Lei da Ação Popular, the Lei da Ação Civil Pública, the Lei de Improbidade Administrativa, the Lei do Mandado de Segurança and the Brazilian Code of Civil Procedure itself. The article argues that, after the amendments introduced by Law No. 14.230/2021, the Brazilian legal system began to exhibit increasingly evident traits of an autonomous public sanctioning procedure, characterized by broader appealability, procedural flexibility, strengthened adversarial guarantees and continuous judicial review of interlocutory decisions. The study proposes a reinterpretation of the collective microsystem not merely as a technique for collective protection, but as the expression of a constitutional rationality inherent to contemporary public litigation.
Keywords: collective microsystem; Anti-Corruption Law; administrative improbity; interlocutory appeal; sanctioning procedure; public assets protection; procedural guarantees.
Sumário: 1. Introdução. 2. A formação histórica do microssistema brasileiro de tutela do patrimônio público. 3. A integração normativa intrassistêmica e a insuficiente densidade procedimental judicial da Lei nº 12.846/2013. 4. A recorribilidade nas ações de tutela do interesse público após a Lei nº 14.230/2021. 5. O agravo de instrumento no processo coletivo sancionador e a superação da lógica restritiva do processo civil individual. 6. A progressiva autonomização do processo sancionador público brasileiro. 7. Considerações finais. Referências
1. Introdução
A evolução contemporânea do direito processual público brasileiro tem revelado progressiva superação da rígida compartimentalização entre os diversos instrumentos destinados à tutela da moralidade administrativa, do patrimônio público e da probidade na gestão estatal. A crescente interação normativa entre a Lei da Ação Popular, a Lei da Ação Civil Pública, a Lei de Improbidade Administrativa, a Lei Anticorrupção e a Lei do Mandado de Segurança passou a evidenciar a formação gradual de um verdadeiro microssistema processual de tutela do interesse público, caracterizado por intensa comunicabilidade procedimental, integração normativa recíproca e crescente autonomização em relação à lógica tradicional do processo civil individual.
A consolidação dessa racionalidade sistêmica recebeu importante impulso jurisprudencial no âmbito do Superior Tribunal de Justiça, especialmente a partir da compreensão firmada no julgamento do AgInt nos EDcl no REsp n.º 1.749.850/SC, Rel. Min. Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 29/05/2023, no sentido de que as lacunas existentes nos diplomas integrantes da tutela coletiva devem ser supridas prioritariamente mediante integração interna do próprio microssistema. Ao examinar a comunicabilidade normativa entre ação popular, ação civil pública e improbidade administrativa, a Corte Superior assentou entendimento segundo o qual tais diplomas formam estrutura processual unitária vocacionada à tutela de interesses transindividuais e do patrimônio público, circunstância que autoriza soluções integrativas destinadas à preservação da coerência sistêmica e da efetividade jurisdicional.
A relevância dessa orientação transcende a mera técnica de preenchimento de lacunas procedimentais. O fenômeno revela progressiva transformação estrutural do processo público brasileiro, especialmente nas ações civis sancionatórias destinadas à repressão de ilícitos praticados contra a Administração Pública. A expansão dos mecanismos de responsabilização estatal, a ampliação das técnicas de investigação patrimonial, o compartilhamento probatório entre instâncias e a crescente gravidade das consequências jurídicas decorrentes das sanções aplicáveis passaram a exigir soluções processuais incompatíveis com a rigidez tradicional do processo civil individual clássico.
Nesse contexto, a Lei nº 12.846/2013 ocupa posição particularmente sensível. Embora tenha instituído relevante sistema de responsabilização objetiva de pessoas jurídicas pela prática de atos lesivos à Administração Pública, o diploma apresentou reduzida densidade normativa quanto ao processo judicial de responsabilização civil, limitando-se, em larga medida, a remissões genéricas ao rito da ação civil pública e à aplicação subsidiária do Código de Processo Civil. A insuficiência procedimental judicial da Lei Anticorrupção acabou produzindo importante consequência hermenêutica: a crescente necessidade de integração normativa com outros diplomas integrantes do sistema brasileiro de tutela coletiva e sancionadora do patrimônio público.
A prática jurisdicional contemporânea demonstra, com frequência crescente, a utilização dessa racionalidade integrativa para enfrentar problemas relacionados à recorribilidade, à disciplina procedimental, à produção probatória e à conformação das garantias processuais nas ações civis sancionatórias. Recentemente, por exemplo, o Tribunal de Justiça do Paraná, no julgamento do Agravo de Instrumento n.º 0014785-72.2025.8.16.0000, reconheceu expressamente a incidência da lógica integrativa do microssistema coletivo para admitir o cabimento do agravo de instrumento em ação civil pública fundada na Lei Anticorrupção, mediante aplicação analógica do art. 19, §1º, da Lei da Ação Popular.
O cenário tornou-se ainda mais complexo após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 na Lei de Improbidade Administrativa. A reforma legislativa aproximou a improbidade administrativa de um modelo explicitamente sancionador, reforçando garantias processuais, ampliando hipóteses de recorribilidade e intensificando a centralidade do contraditório substancial, da segurança jurídica e do devido processo legal. A partir desse novo paradigma, tornou-se progressivamente mais difícil sustentar leitura puramente civilista das ações de tutela do patrimônio público, sobretudo diante da gravidade das consequências jurídicas produzidas pelas sanções aplicáveis.
O que emerge desse quadro normativo e jurisprudencial não é simples expansão episódica de técnicas integrativas, mas a gradual formação de uma racionalidade processual pública própria, marcada por elasticidade procedimental, comunicabilidade normativa intrassistêmica, controle jurisdicional contínuo das decisões interlocutórias e crescente autonomização das ações coletivas sancionatórias. A integração normativa deixa de operar apenas como mecanismo subsidiário de interpretação para assumir função estrutural na conformação do processo público contemporâneo.
O presente estudo parte exatamente dessa premissa. Busca-se examinar a formação histórica do microssistema brasileiro de tutela do patrimônio público, a insuficiente densidade procedimental judicial da Lei nº 12.846/2013, a ampliação da recorribilidade nas ações coletivas sancionatórias e a progressiva autonomização do processo sancionador público brasileiro. Sustenta-se que a comunicabilidade entre os diplomas integrantes da tutela coletiva e sancionadora não representa mera opção hermenêutica eventual, mas consequência necessária da própria evolução constitucional do processo público contemporâneo, cada vez mais orientado pela proteção simultânea da moralidade administrativa, da efetividade da tutela coletiva e das garantias fundamentais processuais.
2. A formação histórica do microssistema brasileiro de tutela do patrimônio público
A compreensão contemporânea do microssistema brasileiro de tutela do patrimônio público não surgiu de construção legislativa unitária ou previamente sistematizada. Ao contrário, sua formação decorreu de gradual aproximação normativa e funcional entre diferentes diplomas processuais concebidos, originariamente, de maneira relativamente autônoma. A consolidação dessa racionalidade integrativa resultou menos de opção legislativa expressa e mais da progressiva percepção de que determinados instrumentos processuais compartilhavam finalidade constitucional comum: a proteção jurisdicional da moralidade administrativa, da legalidade, da probidade, do patrimônio público e dos interesses transindividuais.
A gênese normativa dessa racionalidade encontra fundamento direto na própria Constituição da República, especialmente nos arts. 1º, caput, 3º, I e IV, 5º, caput, XXXV, LIV, LV e LXXIII, 37, caput e §4º, 70, caput, 127, caput, 129, III, e 173, §5º, dispositivos que estruturam o modelo constitucional de proteção da Administração Pública, do patrimônio coletivo e do devido processo legal. A conjugação desses comandos constitucionais evidencia que a tutela do patrimônio público não constitui simples técnica de responsabilização patrimonial, mas verdadeira exigência do Estado Democrático de Direito, fundada simultaneamente na proteção da coletividade e na observância das garantias fundamentais processuais.
A primeira grande manifestação infraconstitucional dessa lógica ocorreu com a Lei da Ação Popular. Muito antes da constitucionalização ampla da tutela coletiva promovida pela Constituição de 1988, a ação popular já revelava preocupação legislativa com a proteção jurisdicional do patrimônio público, da moralidade administrativa e da legalidade dos atos estatais, especialmente em seus arts. 1º, 4º, 6º e 19, §1º. O referido diploma inaugurou relevante ruptura com a lógica estritamente privatista do processo civil clássico, permitindo tutela jurisdicional voltada à preservação de bens jurídicos de natureza transindividual e institucional.
Posteriormente, a Lei da Ação Civil Pública ampliou significativamente a estrutura brasileira de tutela coletiva. Seus arts. 1º, 5º, 12, 19 e 21 consolidaram modelo processual voltado à proteção ampla dos interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos, conferindo centralidade institucional ao Ministério Público e permitindo técnicas processuais compatíveis com a natureza expansiva da tutela coletiva. O art. 21, em especial, reforçou a comunicabilidade normativa com o Código de Defesa do Consumidor, contribuindo decisivamente para a consolidação doutrinária e jurisprudencial do chamado microssistema coletivo.
A Constituição Federal de 1988 intensificou esse movimento ao constitucionalizar a tutela coletiva e elevar a moralidade administrativa, a probidade e a proteção do patrimônio público à condição de valores centrais da ordem jurídica. A partir desse novo paradigma constitucional, a interpretação dos instrumentos processuais vocacionados à tutela do interesse público passou a exigir leitura sistemática, funcional e constitucionalmente orientada, incompatível com compartimentalizações herméticas entre os diversos diplomas normativos.
Foi justamente nesse contexto que surgiu a Lei de Improbidade Administrativa. Embora formalmente estruturada como diploma de responsabilização civil, a improbidade administrativa rapidamente revelou natureza híbrida e forte densidade sancionatória. As consequências previstas em seus arts. 9º, 10, 11 e 12 — especialmente suspensão de direitos políticos, perda da função pública, indisponibilidade patrimonial, ressarcimento ao erário e multas civis — aproximaram progressivamente a improbidade administrativa de verdadeiro modelo de direito sancionador público.
As alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 aprofundaram ainda mais essa transformação estrutural. Os arts. 1º, §§1º a 4º, 17, §§10-F, 17-B, 17-C, 17-D, 17-F, 17-G, 17-I, 17-L e 17-M da Lei nº 8.429/1992 passaram a densificar garantias processuais, segurança jurídica, contraditório substancial e recorribilidade nas ações sancionatórias de improbidade. O novo regime normativo tornou ainda mais difícil sustentar interpretação puramente civilista das ações de tutela do patrimônio público, especialmente diante da gravidade das sanções aplicáveis e da necessidade de conformação do sistema às garantias constitucionais do devido processo legal.
A consolidação da Lei Anticorrupção aprofundou essa complexidade estrutural. Inspirada em modelos internacionais de combate à corrupção empresarial, a legislação instituiu sistema de responsabilização objetiva de pessoas jurídicas pela prática de atos lesivos contra a Administração Pública, especialmente em seus arts. 1º, 2º, 5º, 6º, 8º, 16, 18, 19, 20 e 21. Contudo, diferentemente da densidade normativa conferida ao processo administrativo de responsabilização, o diploma apresentou reduzida disciplina quanto ao processo judicial sancionador, limitando-se essencialmente à remissão ao rito da ação civil pública prevista em seu art. 21. A insuficiente densidade procedimental judicial da Lei nº 12.846/2013 acabou produzindo relevante consequência hermenêutica: a crescente necessidade de integração normativa com outros diplomas integrantes do sistema de tutela coletiva e sancionadora do patrimônio público.
Questões relacionadas à recorribilidade, medidas cautelares, legitimidade ativa, produção probatória, negócios processuais, disciplina das interlocutórias e garantias procedimentais passaram a exigir soluções integrativas construídas progressivamente pela jurisprudência e pela doutrina. Nesse cenário, o Código de Processo Civil de 2015 também assumiu papel relevante, especialmente a partir de seus arts. 15, 139, I, II, III, VI e IX, 297, 300, 301, 369, 370, 489, §1º, 926 e 927, dispositivos que reforçam a necessidade de interpretação sistemática, integrativa e coerente do ordenamento processual.
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça desempenhou função decisiva nessa consolidação. Ao reconhecer, no julgamento do AgInt nos EDcl no REsp n.º 1.749.850/SC, Rel. Min. Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 29/05/2023, que “a Lei da Ação Popular, a Lei da Ação Civil Pública e a Lei de Improbidade Administrativa formam o denominado microssistema legal de proteção aos interesses ou direitos coletivos”, a Corte Superior assentou que “a supressão de lacunas legais deve ser, a priori, buscada dentro do próprio microssistema”. A orientação consolidou compreensão segundo a qual a comunicabilidade normativa intrassistêmica constitui exigência de coerência estrutural do processo coletivo brasileiro.
No mesmo sentido, a jurisprudência constitucional do Supremo Tribunal Federal também contribuiu para a progressiva constitucionalização do processo sancionador público, especialmente ao reconhecer a incidência plena das garantias do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa nas ações sancionatórias estatais, inclusive em matéria de improbidade administrativa e responsabilização patrimonial do Estado. Destacam-se, nesse contexto, as teses fixadas no julgamento do Tema 897 da Repercussão Geral e do Tema 1199 da Repercussão Geral, além das discussões travadas nas ADIs relacionadas à reforma da improbidade administrativa.
Também merece destaque a Súmula 329 do Superior Tribunal de Justiça, segundo a qual “o Ministério Público tem legitimidade para propor ação civil pública em defesa do patrimônio público”, bem como a Súmula 601 do STJ, que reconhece a legitimidade do Ministério Público na tutela de direitos difusos e coletivos, reforçando a unidade estrutural dos instrumentos processuais destinados à proteção do interesse público.
A evolução normativa e jurisprudencial demonstra, assim, que a integração entre ação popular, ação civil pública, improbidade administrativa, tutela mandamental e responsabilização anticorrupção não constitui fenômeno excepcional ou anômalo. Ao contrário, revela consequência natural da própria evolução constitucional do processo público brasileiro, progressivamente estruturado em torno de valores comuns, finalidades compartilhadas e mecanismos jurisdicionais funcionalmente convergentes.
A formação histórica do microssistema brasileiro de tutela do patrimônio público evidencia, portanto, a gradual autonomização de um verdadeiro processo coletivo sancionador, marcado por elasticidade procedimental, comunicabilidade normativa intrassistêmica, reforço das garantias fundamentais processuais e crescente afastamento da lógica estritamente privatista do processo civil individual clássico.
3. A integração normativa intrassistêmica e a insuficiente densidade procedimental judicial da Lei nº 12.846/2013
A consolidação do microssistema brasileiro de tutela do patrimônio público encontra um de seus pontos mais sensíveis precisamente na insuficiente densidade procedimental judicial da Lei Anticorrupção. Embora o diploma tenha introduzido sofisticado sistema de responsabilização objetiva de pessoas jurídicas pela prática de atos lesivos contra a Administração Pública nacional e estrangeira, a disciplina do processo judicial sancionador permaneceu marcada por significativa abertura normativa, dependente de sucessivas remissões a outros diplomas integrantes da tutela coletiva e do processo civil.
A própria estrutura da Lei nº 12.846/2013 evidencia essa característica. Enquanto o legislador dedicou tratamento relativamente detalhado ao processo administrativo de responsabilização, especialmente nos arts. 8º a 15, a disciplina da responsabilização judicial acabou concentrada, essencialmente, nos arts. 18 a 21, sem conformação procedimental própria minimamente abrangente. O art. 21, em particular, limitou-se a prever a aplicação do rito da Lei da Ação Civil Pública, sem disciplinar de maneira suficientemente densa temas relacionados à recorribilidade, estabilização procedimental, negócios processuais, disciplina probatória, tutelas provisórias, produção antecipada de provas, cooperação jurisdicional, ordem procedimental ou mecanismos específicos de proteção ao contraditório substancial.
A insuficiência normativa tornou-se ainda mais evidente diante da gravidade das consequências jurídicas produzidas pelas ações judiciais fundadas na Lei Anticorrupção. A responsabilização patrimonial de pessoas jurídicas, a imposição de multas expressivas, a decretação de perdimento de bens, a suspensão de atividades, a dissolução compulsória da pessoa jurídica e os severos impactos reputacionais decorrentes das condenações aproximaram progressivamente a ação anticorrupção de verdadeiro modelo sancionador público. A densidade material das sanções previstas nos arts. 6º, 19 e 20 da Lei nº 12.846/2013 passou a exigir estrutura procedimental compatível com as garantias constitucionais do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, previstas nos arts. 5º, caput, XXXV, LIV e LV, da Constituição da República.
Foi justamente nesse cenário que a integração normativa intrassistêmica assumiu papel estrutural na conformação do processo judicial anticorrupção brasileiro. A insuficiência procedimental da Lei nº 12.846/2013 passou a exigir progressiva aproximação funcional com outros diplomas integrantes da tutela coletiva e sancionadora do patrimônio público, especialmente a ação popular, a ação civil pública, a improbidade administrativa e a tutela mandamental.
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça consolidou compreensão decisiva nesse sentido ao reconhecer, no julgamento do AgInt nos EDcl no REsp n.º 1.749.850/SC, Rel. Min. Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 29/05/2023, que “a Lei da Ação Popular, a Lei da Ação Civil Pública e a Lei de Improbidade Administrativa formam o denominado microssistema legal de proteção aos interesses ou direitos coletivos”, assentando ainda que “a supressão de lacunas legais deve ser, a priori, buscada dentro do próprio microssistema”. A orientação revela racionalidade hermenêutica particularmente relevante: a integração normativa intrassistêmica não constitui expediente excepcional ou discricionário, mas consequência lógica da unidade constitucional dos instrumentos processuais destinados à tutela do patrimônio público e da moralidade administrativa.
Essa compreensão passou a produzir reflexos concretos em temas centrais do processo coletivo sancionador. Questões relacionadas ao cabimento do agravo de instrumento, à disciplina das tutelas provisórias, à recorribilidade das interlocutórias, à legitimidade ativa, à extensão subjetiva dos efeitos das decisões e à conformação procedimental das ações civis sancionatórias passaram a ser enfrentadas a partir de leitura sistemática e integrativa do microssistema coletivo.
Nesse contexto, ganhou relevância a utilização do art. 19, §1º, da Lei da Ação Popular, segundo o qual “das decisões interlocutórias cabe agravo de instrumento”, como vetor integrativo destinado ao suprimento das insuficiências recursais das ações coletivas sancionatórias. A racionalidade construída pela jurisprudência demonstra que a recorribilidade ampliada nas ações de tutela do patrimônio público não decorre de interpretação isolada ou voluntarista, mas da própria lógica estrutural do microssistema coletivo, constitucionalmente orientado pela necessidade de efetividade jurisdicional e proteção adequada das garantias processuais.
A insuficiente densidade procedimental da Lei nº 12.846/2013 acabou intensificando ainda mais essa tendência. Na ausência de disciplina específica suficientemente abrangente, a jurisprudência passou a recorrer, com frequência crescente, às soluções normativas presentes na Lei da Ação Popular, na Lei da Ação Civil Pública, na Lei de Improbidade Administrativa e no próprio Código de Processo Civil. Os arts. 15, 139, 297, 300, 301, 369, 370, 489, §1º, 926 e 927 do CPC assumiram especial relevância nesse processo integrativo, permitindo conformação procedimental compatível com a complexidade das ações sancionatórias contemporâneas.
As alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 intensificaram significativamente esse fenômeno. A reforma da improbidade administrativa ampliou a densidade garantística do processo sancionador público, especialmente por meio dos arts. 1º, §§1º a 4º, 17, §§10-F, 17-B, 17-C, 17-D, 17-F, 17-G, 17-I, 17-L e 17-M da Lei nº 8.429/1992. A nova conformação normativa aproximou a improbidade administrativa de verdadeiro modelo processual sancionador, reforçando segurança jurídica, contraditório substancial, estabilização procedimental e recorribilidade adequada.
Essa transformação produziu importante consequência hermenêutica: tornou-se progressivamente mais difícil sustentar interpretação estritamente civilista das ações coletivas sancionatórias. A gravidade das sanções aplicáveis, a intensidade das restrições patrimoniais e institucionais produzidas pelas condenações e a crescente complexidade das investigações anticorrupção passaram a exigir leitura constitucionalmente orientada do processo público, fundada simultaneamente na efetividade da tutela coletiva e na máxima proteção das garantias fundamentais processuais.
O fenômeno demonstra que a integração normativa intrassistêmica deixou de operar apenas como técnica subsidiária de preenchimento de lacunas para assumir verdadeira função estruturante do processo coletivo sancionador brasileiro. A comunicabilidade entre ação popular, ação civil pública, improbidade administrativa, tutela mandamental e responsabilização anticorrupção passou a conformar racionalidade processual própria, caracterizada por elasticidade procedimental, recorribilidade ampliada, controle jurisdicional contínuo das interlocutórias e progressiva autonomização em relação ao processo civil individual clássico.
A evolução normativa e jurisprudencial evidencia, portanto, que a insuficiente densidade procedimental judicial da Lei nº 12.846/2013 não representa defeito episódico ou mero problema técnico de técnica legislativa. Trata-se, em realidade, de característica estrutural de um modelo sancionador cuja operacionalização jurisdicional passou a depender da integração sistêmica com os demais diplomas integrantes da tutela coletiva e do processo público brasileiro contemporâneo.
4. A recorribilidade nas ações de tutela do interesse público após a Lei nº 14.230/2021
A reconfiguração do processo coletivo sancionador brasileiro após a entrada em vigor da Lei nº 14.230/2021 produziu relevante impacto sobre o regime da recorribilidade nas ações de tutela do interesse público. A alteração legislativa não se limitou à redefinição dos elementos materiais da improbidade administrativa, mas promoveu significativa densificação procedimental do sistema sancionador público, ampliando mecanismos de estabilização processual, controle jurisdicional das interlocutórias e proteção das garantias fundamentais processuais.
A nova conformação normativa da Lei de Improbidade Administrativa passou a revelar preocupação explícita com segurança jurídica, racionalidade procedimental e controle adequado das decisões judiciais potencialmente gravosas. Os arts. 17, §§10-F, 10-D, 10-E, 10-F, 17-B, 17-C, 17-D, 17-F, 17-G, 17-I, 17-L e 17-M evidenciam verdadeira aproximação da improbidade administrativa com modelos processuais sancionadores estruturados sob intensa supervisão jurisdicional.
O art. 17, §10-F, em especial, assume importância singular ao prever expressamente o cabimento de agravo de instrumento contra decisões interlocutórias específicas proferidas no curso da ação de improbidade administrativa. A opção legislativa rompeu, de maneira inequívoca, com qualquer leitura restritiva fundada na absoluta excepcionalidade da recorribilidade interlocutória no processo coletivo sancionador. Ao admitir controle recursal imediato de determinadas decisões relevantes, o legislador passou a reconhecer que a complexidade estrutural das ações de tutela do patrimônio público exige modelo procedimental incompatível com excessiva postergação do controle jurisdicional.
Essa racionalidade dialoga diretamente com a sistemática do Código de Processo Civil de 2015. Os arts. 9º, 10, 139, I, II, III e VI, 141, 297, 300, 301, 357, 369, 370, 371, 489, §1º, 926 e 927 do CPC reforçam a necessidade de condução processual cooperativa, racional e constitucionalmente adequada, especialmente em demandas de elevada complexidade institucional. O processo coletivo sancionador contemporâneo passou a exigir constante fiscalização jurisdicional acerca da validade procedimental dos atos decisórios, sobretudo diante da intensidade das restrições patrimoniais e institucionais potencialmente produzidas pelas interlocutórias proferidas no curso da demanda.
Nesse contexto, a própria lógica do art. 1.015 do CPC passou a sofrer releitura funcional nas ações de tutela do interesse público. A discussão deixou de gravitar exclusivamente em torno da taxatividade formal do agravo de instrumento para deslocar-se à necessidade concreta de proteção da utilidade prática do processo, da estabilização procedimental e da preservação das garantias fundamentais processuais.
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, ao julgar o Tema 988 do Superior Tribunal de Justiça, assentou que o rol do art. 1.015 do CPC possui taxatividade mitigada, admitindo a interposição de agravo de instrumento sempre que verificada urgência decorrente da inutilidade do julgamento posterior da matéria em sede de apelação. A orientação possui relevância ainda mais intensa nas ações coletivas sancionatórias, nas quais determinadas interlocutórias podem produzir efeitos processuais e patrimoniais irreversíveis ou de difícil reversão.
A aplicação dessa racionalidade às ações de tutela do patrimônio público revela-se particularmente necessária em hipóteses relacionadas à indisponibilidade de bens, afastamento cautelar de agentes públicos, compartilhamento probatório, medidas constritivas patrimoniais, quebras de sigilo, produção antecipada de provas, admissibilidade de elementos probatórios digitais e definição da própria conformação procedimental da demanda. Em tais situações, a postergação do controle jurisdicional para o momento da apelação frequentemente compromete não apenas a utilidade do recurso, mas a própria integridade do devido processo legal.
Também os arts. 15 e 327, §2º, do Código de Processo Civil assumem relevância significativa ao autorizarem integração procedimental e aplicação subsidiária das normas processuais civis aos procedimentos especiais e aos sistemas processuais dotados de disciplina incompleta. A insuficiente densidade procedimental judicial da Lei nº 12.846/2013 e a progressiva complexificação das ações sancionatórias coletivas passaram a exigir utilização dessas cláusulas integrativas como instrumentos de estabilização e coerência sistêmica.
A recorribilidade ampliada no processo coletivo sancionador contemporâneo decorre, portanto, menos de flexibilização arbitrária do sistema recursal e mais da própria necessidade estrutural de preservação da racionalidade constitucional do processo público. A elevada gravidade das consequências jurídicas produzidas pelas interlocutórias proferidas em ações de improbidade administrativa e responsabilização anticorrupção impõe modelo de controle jurisdicional contínuo, compatível com a centralidade contemporânea das garantias processuais fundamentais.
Esse fenômeno revela transformação importante da própria compreensão do agravo de instrumento no âmbito das ações de tutela do interesse público. O recurso interlocutório deixa progressivamente de ser concebido como mecanismo excepcional de fragmentação recursal para assumir função institucional de controle da regularidade procedimental, da proporcionalidade das medidas constritivas e da observância do contraditório substancial no curso das ações sancionatórias.
A evolução normativa e jurisprudencial evidencia, assim, que a recorribilidade nas ações coletivas voltadas à proteção do patrimônio público passou a integrar verdadeiro núcleo estruturante do processo sancionador contemporâneo. A necessidade de controle imediato de determinadas interlocutórias não representa simples preferência interpretativa, mas consequência lógica da própria conformação constitucional do devido processo legal nas demandas sancionatórias de elevada complexidade institucional e significativa capacidade restritiva de direitos.
5. O agravo de instrumento no processo coletivo sancionador e a superação da lógica restritiva do processo civil individual
A progressiva expansão da recorribilidade interlocutória nas ações coletivas sancionatórias revela transformação mais profunda do que simples flexibilização interpretativa do sistema recursal brasileiro. O fenômeno evidencia gradual superação da racionalidade tradicional do processo civil individual clássico quando confrontada com demandas voltadas à tutela do patrimônio público, da moralidade administrativa e da responsabilização estatal.
A estrutura do Código de Processo Civil de 2015 foi concebida, em larga medida, a partir de premissas relacionadas ao processo individual patrimonial privado, marcado por litigiosidade bilateral relativamente delimitada, reduzida complexidade institucional e menor potencial expansivo das decisões interlocutórias. A racionalização recursal promovida pelo art. 1.015 do CPC, posteriormente submetida à teoria da taxatividade mitigada fixada no Tema 988 do Superior Tribunal de Justiça, buscou reduzir fragmentação procedimental, dispersão recursal e excessiva recorribilidade imediata.
As ações coletivas sancionatórias, contudo, operam sob lógica substancialmente distinta. A complexidade estrutural das demandas de improbidade administrativa e responsabilização anticorrupção produz cenário processual marcado por intensa litigiosidade probatória, multiplicidade subjetiva, compartilhamento de informações entre instâncias, utilização de medidas constritivas patrimoniais invasivas e significativa repercussão institucional das decisões interlocutórias.
Nesse contexto, a interlocutória deixa de possuir simples função ordinatória ou acessória para assumir papel decisivo na conformação material do próprio processo. Decisões relacionadas à indisponibilidade de bens, afastamento cautelar de agentes públicos, admissibilidade de provas digitais, compartilhamento probatório, produção antecipada de provas, cooperação jurisdicional e definição da dinâmica procedimental frequentemente produzem impactos irreversíveis ou de difícil reversão prática.
A própria dinâmica do contraditório substancial, prevista nos arts. 7º, 9º e 10 do Código de Processo Civil, passou a exigir modelo de controle jurisdicional mais intenso e contínuo nessas demandas. Em processos sancionatórios de elevada complexidade institucional, a postergação do exame de determinadas questões para o julgamento da apelação muitas vezes compromete a utilidade concreta da tutela jurisdicional e fragiliza a própria estabilidade procedimental da demanda.
O agravo de instrumento assume, assim, função qualitativamente distinta no processo coletivo sancionador contemporâneo. O recurso interlocutório deixa de representar simples exceção à unicidade recursal para operar como mecanismo de preservação da regularidade procedimental, do equilíbrio processual e da racionalidade decisória no curso das ações de tutela do interesse público.
Essa transformação dialoga diretamente com os arts. 4º, 6º, 8º, 139, II e VI, 297, 300, 357, 370 e 926 do Código de Processo Civil, dispositivos que reforçam a necessidade de condução processual eficiente, cooperativa, proporcional e constitucionalmente adequada. A elevada densidade institucional das ações coletivas sancionatórias passou a exigir interpretação funcional da recorribilidade interlocutória, orientada menos pela contenção formal de recursos e mais pela preservação da integridade do devido processo legal.
Também a lógica do art. 927 do CPC assume especial relevância nesse contexto. A necessidade de coerência, integridade e estabilidade jurisprudencial torna-se particularmente sensível em demandas coletivas sancionatórias, justamente porque as interlocutórias proferidas nesses processos frequentemente transcendem interesses subjetivos individuais e impactam diretamente a conformação institucional da tutela do patrimônio público.
A evolução jurisprudencial recente demonstra crescente reconhecimento dessa peculiaridade estrutural. A admissibilidade do agravo de instrumento em matérias relacionadas à conformação procedimental das ações coletivas sancionatórias passou a refletir compreensão segundo a qual determinadas interlocutórias produzem efeitos concretos incompatíveis com o diferimento do controle jurisdicional para momento posterior.
Esse fenômeno revela importante deslocamento teórico. A discussão acerca do agravo de instrumento nas ações coletivas deixa de gravitar exclusivamente em torno da taxatividade do art. 1.015 do CPC para concentrar-se na própria natureza constitucional do processo sancionador público contemporâneo. O foco interpretativo desloca-se da contenção recursal abstrata para a necessidade concreta de proteção simultânea da efetividade jurisdicional e das garantias fundamentais processuais.
A insuficiente densidade procedimental judicial da Lei Anticorrupção intensificou significativamente esse movimento. A ausência de disciplina específica suficientemente abrangente acerca da recorribilidade interlocutória passou a exigir integração funcional com os demais diplomas do microssistema coletivo, especialmente diante da incapacidade do modelo tradicional do processo civil individual de responder adequadamente às peculiaridades estruturais das ações anticorrupção contemporâneas.
Ao mesmo tempo, a reforma promovida pela Lei nº 14.230/2021 contribuiu decisivamente para consolidar racionalidade processual mais compatível com controle jurisdicional contínuo das interlocutórias relevantes. A ampliação da densidade garantística do processo sancionador público tornou progressivamente mais difícil sustentar leitura excessivamente restritiva da recorribilidade nas ações de tutela do patrimônio público.
A superação da lógica clássica do processo civil individual não significa, contudo, abandono da racionalidade sistêmica do Código de Processo Civil. O que se verifica é a gradual formação de modelo processual diferenciado, no qual a recorribilidade interlocutória passa a ser interpretada à luz da complexidade institucional das ações coletivas sancionatórias e da necessidade de preservação da integridade constitucional do processo público contemporâneo.
O agravo de instrumento deixa, assim, de ser concebido exclusivamente como técnica excepcional de impugnação imediata para assumir posição estrutural dentro do processo coletivo sancionador brasileiro. Sua utilização progressivamente mais ampla decorre não de voluntarismo interpretativo, mas da própria evolução constitucional, normativa e jurisprudencial das ações voltadas à tutela do patrimônio público, da moralidade administrativa e da responsabilização estatal.
6. A progressiva autonomização do processo sancionador público brasileiro
A evolução normativa e jurisprudencial das ações voltadas à tutela do patrimônio público revela fenômeno cada vez mais evidente de autonomização do processo sancionador público brasileiro. O que inicialmente se apresentava como simples aproximação funcional entre instrumentos de tutela coletiva passou gradualmente a conformar estrutura processual própria, marcada por racionalidade distinta daquela tradicionalmente associada ao processo civil individual clássico.
A transformação decorre, em grande medida, da própria natureza das pretensões deduzidas nas ações de improbidade administrativa e responsabilização anticorrupção. Embora formalmente inseridas no campo do direito civil público, tais demandas passaram a produzir restrições patrimoniais, institucionais e políticas de intensidade progressivamente mais elevada, aproximando-se materialmente das consequências típicas do direito sancionador estatal.
A gravidade das sanções previstas nos arts. 12 da Lei de Improbidade Administrativa e 6º, 19 e 20 da Lei Anticorrupção tornou insuficiente a aplicação mecânica das categorias clássicas do processo civil patrimonial privado. Suspensão de direitos políticos, perda da função pública, indisponibilidade patrimonial, proibição de contratar com o Poder Público, dissolução compulsória de pessoas jurídicas e severos impactos reputacionais passaram a exigir conformação processual compatível com a centralidade contemporânea das garantias fundamentais do devido processo legal.
Esse movimento foi significativamente intensificado após a entrada em vigor da Lei nº 14.230/2021. A reforma rompeu definitivamente com antigas ambiguidades estruturais da improbidade administrativa ao reforçar sua natureza sancionadora e densificar garantias processuais relacionadas à tipicidade, segurança jurídica, contraditório substancial, estabilização procedimental e controle jurisdicional das decisões interlocutórias.
Os arts. 1º, §§1º a 4º, 17, §§10-D, 10-E, 10-F, 17-B, 17-C, 17-D, 17-F, 17-G, 17-I, 17-L e 17-M da Lei nº 8.429/1992 revelam inequívoca preocupação legislativa com conformação constitucional do processo sancionador público. A nova estrutura normativa passou a exigir interpretação processual orientada não apenas pela efetividade da tutela coletiva, mas também pela máxima proteção das garantias fundamentais processuais.
A autonomização progressiva do processo sancionador público também se manifesta na crescente diferenciação de seus institutos processuais em relação ao processo civil individual clássico. Questões relacionadas à admissibilidade probatória, compartilhamento de elementos informativos entre instâncias, medidas cautelares patrimoniais, acordos processuais, estabilização procedimental, legitimidade extraordinária, extensão subjetiva dos efeitos decisórios e recorribilidade interlocutória passaram a ser tratadas a partir de racionalidade própria, fortemente influenciada pela natureza institucional das demandas coletivas sancionatórias.
O próprio Código de Processo Civil de 2015 passou a operar, nesse cenário, menos como modelo processual integralmente aplicável e mais como instrumento subsidiário de integração normativa. Os arts. 15, 139, 297, 300, 301, 369, 370, 371, 489, §1º, 926 e 927 do CPC assumiram função de compatibilização sistêmica, permitindo adaptação das técnicas processuais civis às peculiaridades estruturais do processo público sancionador.
A insuficiente densidade procedimental judicial da Lei nº 12.846/2013 intensificou ainda mais essa necessidade de autonomização funcional. A ausência de disciplina específica suficientemente abrangente acerca da dinâmica processual das ações anticorrupção passou a exigir constante integração com os demais diplomas do microssistema coletivo e com os princípios estruturantes do devido processo sancionador contemporâneo.
Também a jurisprudência constitucional contribuiu decisivamente para esse processo. O Supremo Tribunal Federal, ao enfrentar questões relacionadas à retroatividade da Lei nº 14.230/2021, à tipicidade dos atos ímprobos, à necessidade de dolo específico e à conformação constitucional das sanções aplicáveis, reforçou progressivamente a compreensão de que as ações de improbidade administrativa e responsabilização estatal não podem ser interpretadas sob lógica puramente civilista.
O julgamento do Tema 1199 da Repercussão Geral representa manifestação paradigmática dessa transformação. Ao reconhecer a incidência de princípios típicos do direito sancionador sobre o regime jurídico da improbidade administrativa, o Supremo Tribunal Federal contribuiu para consolidar racionalidade processual fundada na proteção reforçada das garantias fundamentais em demandas sancionatórias estatais.
A autonomização progressiva do processo sancionador público brasileiro também se revela na crescente aproximação funcional entre tutela coletiva e garantismo processual. Diferentemente das primeiras fases de expansão da tutela coletiva brasileira — fortemente orientadas pela máxima efetividade da proteção transindividual —, o cenário contemporâneo passou a exigir harmonização mais sofisticada entre eficiência repressiva estatal e preservação das garantias fundamentais dos demandados.
Essa tensão estrutural transformou profundamente a própria compreensão do microssistema coletivo. A integração normativa intrassistêmica deixou de operar exclusivamente como instrumento de fortalecimento da tutela do patrimônio público para assumir também função garantística, destinada à preservação da segurança jurídica, da estabilidade procedimental e da proporcionalidade das medidas jurisdicionais adotadas no curso das ações sancionatórias.
O fenômeno revela, portanto, que o processo coletivo sancionador brasileiro contemporâneo não pode mais ser adequadamente compreendido como simples derivação procedimental do processo civil clássico. A crescente complexidade institucional das ações de improbidade administrativa e responsabilização anticorrupção produziu gradual formação de estrutura processual própria, caracterizada por intensa comunicabilidade normativa, elevada densidade constitucional e progressiva autonomização funcional.
A evolução normativa, jurisprudencial e doutrinária demonstra que a tutela jurisdicional do patrimônio público passou a ocupar posição singular dentro do sistema processual brasileiro contemporâneo. A interação entre tutela coletiva, direito sancionador e garantias fundamentais processuais acabou conformando modelo híbrido e constitucionalmente diferenciado, no qual a proteção da moralidade administrativa e do interesse público convive, de maneira cada vez mais intensa, com a necessidade de preservação da integridade do devido processo legal substancial.
7. Considerações finais
A evolução contemporânea do processo coletivo brasileiro demonstra que a tutela jurisdicional do patrimônio público deixou de ocupar posição periférica dentro do sistema processual nacional para assumir progressivamente a conformação de verdadeiro subsistema processual autônomo, marcado por racionalidade própria, elevada densidade constitucional e intensa comunicabilidade normativa intrassistêmica. A crescente aproximação entre ação popular, ação civil pública, improbidade administrativa, tutela mandamental e responsabilização anticorrupção evidencia transformação estrutural que ultrapassa a simples utilização episódica de técnicas integrativas voltadas ao suprimento de lacunas legislativas.
O desenvolvimento histórico do microssistema de tutela do interesse público revelou que a fragmentação originária dos diplomas processuais voltados à proteção da moralidade administrativa e do patrimônio coletivo tornou-se progressivamente incompatível com a complexidade institucional das demandas sancionatórias contemporâneas. A insuficiente densidade procedimental judicial da Lei Anticorrupção, somada à profunda reestruturação promovida pela Lei nº 14.230/2021, intensificou a necessidade de construção jurisprudencial de soluções integrativas capazes de harmonizar efetividade repressiva estatal, segurança jurídica e proteção das garantias fundamentais processuais.
Nesse cenário, a integração normativa intrassistêmica deixou de operar como expediente interpretativo meramente subsidiário para assumir função estrutural dentro do processo público brasileiro contemporâneo. A comunicabilidade entre os diversos diplomas integrantes da tutela coletiva passou a conformar racionalidade processual orientada simultaneamente pela proteção do patrimônio público, pela preservação da estabilidade procedimental e pela necessidade de controle jurisdicional contínuo das decisões potencialmente gravosas.
A recorribilidade interlocutória, particularmente nas ações coletivas sancionatórias, revelou-se importante expressão dessa transformação. O agravo de instrumento passou gradualmente a desempenhar função institucional de preservação do devido processo legal substancial, especialmente diante da intensidade das medidas constritivas patrimoniais, da complexidade probatória e das severas consequências jurídicas produzidas pelas interlocutórias proferidas no curso das ações de improbidade administrativa e responsabilização anticorrupção. A superação progressiva da lógica restritiva do processo civil individual clássico não decorreu de voluntarismo hermenêutico, mas da própria insuficiência estrutural das categorias tradicionais para responder adequadamente às peculiaridades do processo sancionador público contemporâneo.
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça desempenhou papel decisivo nessa consolidação ao reconhecer que as lacunas existentes nos diplomas integrantes da tutela coletiva devem ser supridas prioritariamente dentro do próprio microssistema processual. A orientação consolidada no AgInt nos EDcl no REsp n.º 1.749.850/SC reforçou compreensão segundo a qual ação popular, ação civil pública e improbidade administrativa integram estrutura normativa unitária, vocacionada à tutela jurisdicional do interesse público e dotada de coerência sistêmica própria.
Também o Supremo Tribunal Federal contribuiu significativamente para a constitucionalização do processo sancionador público ao reconhecer a incidência reforçada das garantias fundamentais processuais sobre as ações de improbidade administrativa e responsabilização estatal. A crescente aproximação entre tutela coletiva e garantismo processual demonstra que o modelo contemporâneo de proteção do patrimônio público não pode mais ser compreendido exclusivamente sob perspectiva instrumental voltada à máxima eficiência repressiva.
O que emerge desse cenário é a formação gradual de verdadeiro processo coletivo sancionador brasileiro, caracterizado por elasticidade procedimental, comunicabilidade normativa intrassistêmica, recorribilidade funcionalmente ampliada e intensa constitucionalização das garantias processuais. A tutela jurisdicional do interesse público passa a operar sob lógica diferenciada, incompatível tanto com o formalismo excessivamente rígido do processo civil clássico quanto com modelos puramente instrumentalistas de expansão do poder sancionador estatal.
A insuficiente densidade procedimental judicial da Lei nº 12.846/2013 evidencia, de maneira particularmente expressiva, esse fenômeno de autonomização progressiva. A operacionalização jurisdicional das ações anticorrupção passou a depender de integração sistêmica com os demais diplomas do microssistema coletivo, revelando que o processo público contemporâneo brasileiro se estrutura cada vez menos a partir de compartimentalizações legislativas rígidas e cada vez mais por meio de racionalidade constitucional unitária voltada à harmonização entre efetividade institucional e preservação das garantias fundamentais.
A consolidação desse movimento tende a produzir repercussões cada vez mais relevantes sobre a própria teoria geral do processo brasileiro. A formação de um subsistema processual público sancionador, dotado de lógica própria de recorribilidade, estabilização procedimental, disciplina probatória e controle jurisdicional das interlocutórias, evidencia que a tutela do patrimônio público passou a exigir categorias interpretativas próprias, progressivamente afastadas da racionalidade tradicional do processo civil individual patrimonial privado.
O microssistema coletivo brasileiro deixa, assim, de representar simples reunião contingente de diplomas processuais funcionalmente próximos para assumir posição estrutural dentro da conformação contemporânea do processo constitucional brasileiro. A proteção jurisdicional da moralidade administrativa, da probidade e do patrimônio público passa a revelar não apenas mecanismo de tutela coletiva, mas verdadeira expressão da transformação constitucional do processo público no Estado Democrático de Direito contemporâneo.
Referências
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