Fragmentação sancionadora, aprendizagem institucional e normatividade prática no Direito Administrativo Sancionador
Resumo
O presente estudo examina criticamente o recente movimento jurisprudencial de autonomização do Direito Administrativo Sancionador em relação ao Direito Penal, especialmente a partir das decisões proferidas pelo Superior Tribunal de Justiça após o julgamento do Tema 1.199 da repercussão geral pelo Supremo Tribunal Federal. Sustenta-se que a fragmentação excessivamente formal do poder sancionador estatal pode produzir efeitos paradoxais sobre a coerência sistêmica, a previsibilidade institucional e a efetividade normativa. O trabalho propõe abordagem interdisciplinar fundada na teoria da efetividade normativa, na sociologia das instituições e na análise da aprendizagem organizacional, demonstrando que a operacionalidade concreta do sistema sancionador depende não apenas da normatividade formal, mas também da consolidação de padrões institucionais internalizados ao longo do tempo. A partir disso, desenvolve-se a noção de “normatividade prática” e de “válvulas de escape institucionais” como mecanismos adaptativos voltados à preservação da racionalidade operacional do sistema. Examina-se, ainda, a tensão entre legalidade estrita e coerência material do poder sancionador, bem como os impactos da ruptura abrupta de expectativas institucionais sedimentadas. Conclui-se que a efetividade do Direito Administrativo Sancionador depende menos da hiperfragmentação dogmática dos subsistemas punitivos e mais da capacidade de preservação de racionalidade sistêmica, estabilidade interpretativa e coerência institucional.
Palavras-chave: Direito Administrativo Sancionador; efetividade normativa; coerência sistêmica; aprendizagem institucional; normatividade prática; poder sancionador; legalidade; Tema 1.199.
Abstract
This study critically examines the recent jurisprudential movement toward the autonomization of Administrative Sanctioning Law in relation to Criminal Law, especially following the decisions rendered by the Brazilian Superior Court of Justice after the Federal Supreme Court’s ruling on General Repercussion Theme 1.199. It argues that the excessively formal fragmentation of the State’s sanctioning power may generate paradoxical effects upon systemic coherence, institutional predictability, and normative effectiveness. The paper proposes an interdisciplinary approach grounded in theories of normative effectiveness, institutional sociology, and organizational learning, demonstrating that the concrete operability of sanctioning systems depends not only upon formal normativity, but also upon the consolidation of institutional standards internalized over time. Based on this premise, the study develops the notions of “practical normativity” and “institutional escape valves” as adaptive mechanisms intended to preserve the operational rationality of the system. It further examines the tension between strict legality and the material coherence of sanctioning power, as well as the impacts arising from abrupt ruptures in consolidated institutional expectations. The paper concludes that the effectiveness of Administrative Sanctioning Law depends less upon the hyperfragmentation of punitive subsystems and more upon the preservation of systemic rationality, interpretative stability, and institutional coherence.
Keywords: Administrative Sanctioning Law; normative effectiveness; systemic coherence; institutional learning; practical normativity; sanctioning power; legality; Theme 1.199.
Sumário: 1. Introdução. 2. A autonomização do Direito Administrativo Sancionador e os limites do Tema 1.199 da repercussão geral. 3. Legalidade, coerência sistêmica e unidade material do poder sancionador estatal. 4. Normatividade prática, aprendizagem institucional e sedimentação regulatória. 5. Válvulas de escape institucionais e adaptações informais do sistema sancionador. 6. Efetividade normativa, previsibilidade regulatória e fragmentação jurisprudencial. 7. Epílogo. Referências
1. Introdução
O recente redirecionamento jurisprudencial promovido pelo Superior Tribunal de Justiça em matéria de Direito Administrativo Sancionador reacendeu uma das mais relevantes discussões contemporâneas acerca da racionalidade do poder punitivo estatal: a possibilidade — e os limites — da autonomização dogmática do Direito Administrativo Sancionador em relação ao Direito Penal. A controvérsia ganhou especial densidade após sucessivos julgados da 1ª Turma do STJ passarem a exigir previsão legal expressa para a incidência, no âmbito sancionador administrativo, de institutos historicamente aproximados do Direito Penal, especialmente em matéria de retroatividade benéfica e continuidade delitiva.
A questão transcende a mera técnica hermenêutica. O que se discute, em realidade, é o próprio modelo de racionalidade institucional do sistema sancionador brasileiro. A tentativa de compartimentalização excessivamente rígida entre os diversos subsistemas punitivos projeta efeitos relevantes sobre a previsibilidade regulatória, a estabilidade interpretativa e a coerência sistêmica do exercício sancionador estatal.
Nesse contexto, o presente trabalho sustenta que a hiperfragmentação formal do Direito Administrativo Sancionador pode produzir efeito inverso ao pretendido, estimulando o surgimento de adaptações pragmáticas informais destinadas à recomposição operacional do sistema. A partir de abordagem interdisciplinar fundada na teoria da efetividade normativa, na sociologia institucional e na aprendizagem organizacional, busca-se demonstrar que a operacionalidade concreta do sistema sancionador depende não apenas da normatividade formalmente positivada, mas também da consolidação histórica de padrões institucionais internalizados pelos agentes regulatórios e jurisdicionais.
2. A autonomização do Direito Administrativo Sancionador e os limites do Tema 1.199 da repercussão geral
A discussão ganhou novo relevo após o julgamento do ARE 843.989 pelo Supremo Tribunal Federal, submetido ao regime da repercussão geral sob o Tema 1.199, no qual se examinou a retroatividade das alterações promovidas pela Lei n.º 14.230/2021 na Lei de Improbidade Administrativa. A tese fixada pelo Supremo consolidou orientação segundo a qual a revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa prevista no art. 10 da Lei n.º 8.429/1992 alcança processos sem trânsito em julgado, inclusive em relação a fatos anteriores à nova legislação.
Embora parte da fundamentação vencedora tenha destacado distinções estruturais entre Direito Penal e Direito Administrativo Sancionador, especialmente quanto aos bens jurídicos tutelados, não houve no julgamento ruptura absoluta entre os sistemas sancionatórios. Ao contrário, diversos votos reconheceram a possibilidade de aproximação material entre garantias penais e sanções administrativas, sobretudo em razão da unidade substancial do fenômeno punitivo estatal.
Ainda assim, o Superior Tribunal de Justiça passou a desenvolver interpretação mais restritiva, exigindo previsão legislativa expressa para a incidência de institutos penais no âmbito administrativo sancionador. Tal orientação revelou-se particularmente evidente nos REsp n.º 2.074.601, 2.076.137, 2.076.911, 2.078.360, 2.089.767, 2.103.140 e 2.111.613, nos quais se afastou a aplicação da continuidade delitiva administrativa sem autorização legal específica.
O problema hermenêutico emerge justamente da tentativa de transformar distinções dogmáticas legítimas em compartimentalizações absolutas incompatíveis com a própria lógica material do poder sancionador estatal. O Direito Administrativo Sancionador, embora possua autonomia científica e normativa, continua submetido a princípios constitucionais estruturantes do exercício punitivo estatal, especialmente aqueles derivados do devido processo legal substancial previsto no art. 5º, LIV, da Constituição da República.
A incidência dos princípios da proporcionalidade, razoabilidade, individualização da sanção, segurança jurídica e vedação ao excesso decorre não apenas de previsão legislativa específica, mas da própria racionalidade constitucional limitadora do poder sancionador. Nesse contexto, a leitura rigidamente formalista da legalidade administrativa pode conduzir à erosão da coerência sistêmica do sistema punitivo.
3. Legalidade, coerência sistêmica e unidade material do poder sancionador estatal
O princípio da legalidade constitui uma das mais relevantes garantias estruturantes do Estado de Direito. No âmbito administrativo sancionador, sua incidência decorre diretamente dos arts. 5º, II, XXXIX, LIV e LV, da Constituição Federal, bem como do art. 37, caput, que submete a Administração Pública ao regime jurídico da juridicidade administrativa.
Todavia, a legalidade não pode ser compreendida exclusivamente sob perspectiva formalista. A própria evolução do constitucionalismo contemporâneo impôs releitura material do princípio, especialmente diante da centralidade assumida pelos postulados da proporcionalidade, razoabilidade, segurança jurídica e proteção da confiança legítima. Nesse sentido, a Lei n.º 9.784/1999, que regula o processo administrativo federal, expressamente estabelece, em seus arts. 2º e 50, a necessidade de observância da proporcionalidade, razoabilidade, motivação e finalidade administrativa.
A fragmentação excessiva dos subsistemas sancionatórios tende, paradoxalmente, a comprometer justamente os objetivos que a legalidade busca proteger. Quando institutos voltados à racionalização do exercício punitivo deixam de ser aplicados exclusivamente por ausência de previsão expressa, mesmo diante de identidade material de situações, produz-se aumento de imprevisibilidade regulatória, insegurança jurídica e potencial desproporcionalidade sancionatória.
O próprio Supremo Tribunal Federal reconhece, em sua jurisprudência vinculante, a incidência transversal de garantias fundamentais sobre o exercício do poder sancionador estatal. A Súmula Vinculante n.º 5, embora afirme a desnecessidade de defesa técnica por advogado em processo administrativo disciplinar, pressupõe integral observância do contraditório e da ampla defesa previstos no art. 5º, LV, da Constituição. A Súmula Vinculante n.º 21, por sua vez, veda exigência de depósito ou arrolamento prévios como condição de admissibilidade de recurso administrativo, precisamente em razão da necessidade de preservação das garantias constitucionais de defesa.
Além disso, o Tema 660 da repercussão geral reafirmou, por via reflexa, a dimensão constitucional do devido processo legal administrativo, enquanto o Tema 339 consolidou a, por interpretação extensiva, a exigência de fundamentação adequada das decisões administrativas sancionatórias. Tais precedentes revelam que o sistema constitucional brasileiro não admite leitura fragmentada do exercício do poder punitivo estatal.
4. Normatividade prática, aprendizagem institucional e sedimentação regulatória
Sistemas sancionatórios não operam exclusivamente por meio de normas formalmente positivadas. Sua operacionalidade concreta depende também da formação histórica de padrões institucionais internalizados pelos agentes responsáveis pela aplicação do direito sancionador. A consolidação, ao longo de décadas, da continuidade delitiva administrativa em diversos órgãos reguladores brasileiros constitui exemplo expressivo desse fenômeno.
Agências reguladoras como ANATEL, ANAC e ANCINE, bem como órgãos ministeriais e entidades fiscalizatórias diversas, desenvolveram mecanismos de unificação sancionatória inspirados na continuidade delitiva penal como forma de racionalização operacional do exercício punitivo estatal. Não se tratava de mera reprodução acrítica de instituto penal, mas da construção progressiva de uma cultura institucional sancionadora fundada em critérios de proporcionalidade, racionalidade e coerência prática.
Forma-se, assim, verdadeira normatividade prática paralela à normatividade formal. Tal fenômeno não significa negação da legalidade, mas reconhecimento de que sistemas institucionais desenvolvem padrões operacionais sedimentados voltados à preservação de funcionalidade, estabilidade decisória e previsibilidade regulatória.
A ruptura abrupta desses padrões produz efeitos relevantes sobre a aprendizagem institucional consolidada ao longo do tempo. Quando o sistema jurisdicional altera drasticamente critérios hermenêuticos historicamente estabilizados, não há apenas modificação interpretativa. Há desestruturação de expectativas institucionalmente internalizadas pelos agentes públicos, reguladores e jurisdicionados.
A segurança jurídica prevista no art. 5º, caput, da Constituição Federal e reforçada pelos arts. 23 e 24 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro exige consideração das consequências práticas das mudanças interpretativas abruptas. O próprio art. 20 da LINDB determina que decisões administrativas, controladoras e judiciais considerem as consequências práticas de suas deliberações, precisamente para evitar desorganização sistêmica decorrente de formalismos dissociados da realidade institucional.
5. Válvulas de escape institucionais e adaptações informais do sistema sancionador
A excessiva rigidez formal dos sistemas normativos frequentemente estimula o surgimento de mecanismos adaptativos informais destinados à preservação da operacionalidade institucional. Tais mecanismos podem ser compreendidos como verdadeiras válvulas de escape sistêmicas, voltadas à recomposição pragmática de coerência funcional diante de tensões produzidas pela fragmentação normativa.
No âmbito do Direito Administrativo Sancionador, a antiga aplicação da continuidade delitiva administrativa desempenhava precisamente essa função estabilizadora. Sua utilização permitia racionalizar procedimentos sancionatórios, evitar cumulações desproporcionais e preservar unidade material do exercício punitivo estatal.
A supressão abrupta desses mecanismos adaptativos tende a ampliar tensões internas do sistema. Em muitos casos, o excesso de formalismo não elimina adaptações pragmáticas; apenas desloca tais adaptações para esferas menos transparentes e menos controláveis institucionalmente. O resultado pode ser precisamente o fortalecimento de práticas informais destinadas à recomposição operacional de racionalidade prática.
Tal fenômeno aproxima-se da própria lógica subjacente aos arts. 20, 21 e 22 da LINDB, os quais exigem consideração das dificuldades reais do gestor e das consequências práticas das decisões interpretativas. O sistema jurídico contemporâneo não mais admite formalismos herméticos completamente dissociados das repercussões concretas produzidas pela atividade decisória estatal.
Além disso, a crescente incorporação, no Direito Administrativo Sancionador, de princípios como proporcionalidade, razoabilidade, individualização sancionatória, non bis in idem e proteção da confiança demonstra movimento estrutural de aproximação material entre os diversos subsistemas punitivos estatais. O Projeto de Lei n.º 2.481/2022, ao propor positivação expressa de diversos princípios sancionatórios, evidencia precisamente essa tendência de racionalização sistêmica do exercício do poder punitivo administrativo.
6. Efetividade normativa, previsibilidade regulatória e fragmentação jurisprudencial
A efetividade normativa do Direito Administrativo Sancionador depende menos da hiperfragmentação dogmática dos subsistemas punitivos e mais da capacidade de preservação de racionalidade sistêmica, coerência institucional e estabilidade interpretativa. Sistemas excessivamente compartimentalizados tendem a gerar aumento de incerteza regulatória, imprevisibilidade decisória e fortalecimento de adaptações pragmáticas informais.
O problema torna-se particularmente relevante quando se observa que o exercício do poder sancionador estatal projeta efeitos não apenas repressivos, mas também preventivos e conformadores de comportamento. A previsibilidade das respostas institucionais constitui elemento essencial para a própria função orientadora das normas sancionatórias.
Nesse contexto, a fragmentação jurisprudencial produzida por sucessivas alterações interpretativas abruptas compromete não apenas a segurança jurídica individual, mas a própria capacidade sistêmica de formação de expectativas normativas estáveis. A erosão da previsibilidade regulatória enfraquece a aderência normativa e dificulta a consolidação de padrões institucionais coerentes.
O fenômeno torna-se ainda mais sensível diante da crescente complexidade regulatória contemporânea. Sistemas sancionatórios modernos operam em ambientes institucionais altamente especializados, dependentes de estabilidade hermenêutica para preservação de funcionalidade operacional. A ruptura excessivamente formalista de padrões historicamente sedimentados tende a ampliar custos institucionais de adaptação e a estimular mecanismos informais de recomposição prática.
A própria jurisprudência constitucional brasileira demonstra movimento progressivo de fortalecimento da proteção da confiança, da segurança jurídica e da vedação ao comportamento contraditório estatal, especialmente diante da centralidade assumida pelos princípios da boa-fé objetiva e da estabilidade institucional no constitucionalismo contemporâneo.
7. Epílogo
O debate contemporâneo acerca da autonomização do Direito Administrativo Sancionador não pode ser reduzido à falsa dicotomia entre fusão absoluta e separação estanque dos subsistemas punitivos. O verdadeiro desafio consiste em preservar simultaneamente autonomia dogmática, coerência sistêmica e racionalidade material do exercício sancionador estatal.
A tentativa de hiperfragmentação formal do poder punitivo tende a produzir efeitos paradoxais sobre a própria efetividade normativa do sistema. Quando a distância entre normatividade formal e operacionalidade concreta torna-se excessiva, intensificam-se mecanismos adaptativos informais voltados à recomposição pragmática de racionalidade institucional.
A legalidade permanece elemento estruturante irrenunciável do Estado de Direito. Contudo, sua preservação exige leitura materialmente comprometida com proporcionalidade, coerência, previsibilidade e segurança jurídica. Formalismos excessivamente compartimentalizados podem transformar garantias concebidas para contenção do arbítrio em instrumentos involuntários de desorganização sistêmica.
Em última análise, a legitimidade contemporânea do Direito Administrativo Sancionador depende menos da fragmentação hermética dos subsistemas punitivos e mais da capacidade de construção de ambiente institucional racional, previsível e coerente. Ignorar tal dimensão significa desconsiderar que sistemas sancionatórios não operam apenas por normas formalmente positivadas, mas também por expectativas, padrões interpretativos e processos históricos de aprendizagem institucional que sustentam, concretamente, a estabilidade do próprio poder sancionador estatal.
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