1) Linhas gerais sobre o regime jurídico da prescrição das pretensões punitiva e ressarcitória do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco
Em sessão realizada em 23/11/2022, o pleno do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco prolatou, nos autos do Processo nº 2216753-5, o Acórdão T.C. nº 1889/2022 no qual restou decidido que “a jurisprudência do Supremo é no sentido de que a atuação fiscalizatória dos Tribunais de Contas está sujeita à Lei Federal nº 9.873/99, de incidência direta ou por analogia, de modo que o prazo para alegação de imprescritibilidade em suas decisões, seja com relação à pretensão punitiva, seja quanto a intento executório, se perfaz no curso de 5 anos”.
Basicamente, esse foi, em muitos anos, o entendimento mais relevante do TCE/PE acerca da prescrição da sua pretensão punitiva.
E neste particular não se deve confundir o que foi discutido no Acórdão T.C. nº 1889/2022, com a disposição contida no § 6º do art. 73 da Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco (LOTCEPE - Lei Estadual nº 12.600/2004) que estabelece que “as multas de que trata este artigo somente poderão ser aplicadas no prazo máximo de 5 (cinco) anos contados a partir da autuação do respectivo processo no Tribunal de Contas”.
A jurisprudência do TCE/PE entende que o art. 73, § 6º da LOTCEPE estabelece um prazo decadencial para aplicação de penalidades pecuniárias, conforme se depreende, por exemplo, do Acórdão T.C. nº 117/2025 proferido pela Segunda Câmara nos autos do Processo nº 1450156-9, onde isso ficou claramente consignado: “O transcurso do prazo decadencial de que trata o art. 73, § 6º, da Lei nº 12.600/2004 obsta a imputação de penalidade pecuniária”.
Ou seja, o art. 73, § 6º, da Lei nº 12.600/2004 está dissociado das discussões sobre a prescrição da pretensão punitiva e ressarcitória do TCE/PE[i].
A discussão havida no Acórdão T.C. nº 1889/2022 passou por uma grande mudança a partir do dia 1º de maio de 2024, pois, a partir da edição da Lei Estadual nº 18.527/2024, a LOTCEPE passou a contar com todo um microssistema de prescrição tanto das pretensões punitivas e de ressarcimento como também das hipóteses de incidência da prescrição intercorrente a partir da inserção dos arts. 53-A, 53-B, 53-C, 53-D, 53-E, 53-F, 53-G, 53-H e 53-I.
Na sequência, foram incorporadas ao microssistema de prescrição do TCE/PE as disposições contidas na Resolução TC nº 245, de 17 de julho de 2024.
Expostas estas linhas gerais sobre o regime prescricional do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco, nos permitimos o seguinte questionamento: Há pontos polêmicos no microssistema de prescrição do TCE/PE?
É o que veremos a seguir.
2) O arquivamento é regra geral?
Em linhas gerais, podemos dizer que a jurisprudência do TCE/PE indica que “a ocorrência da prescrição das pretensões punitiva e ressarcitória não impede o julgamento do mérito das contas, conforme critérios de relevância e materialidade” e que “irregularidades graves na gestão, mesmo que prescritas as sanções, justificam o julgamento pela irregularidade das contas[ii]”.
É possível identificar nas decisões de tal Corte de Contas entendimentos como o de que “o afastamento da multa e do ressarcimento de valores em razão da prescrição não obsta o julgamento pela irregularidade das contas[iii]”; “a análise de contas pode ocorrer mesmo diante da prescrição das sanções, respeitando os critérios de relevância e materialidade[iv]” e “o afastamento do débito por prescrição não impede a manutenção do julgamento pela irregularidade das contas quando a gravidade das irregularidades assim justifica[v]”.
Pois bem, o art. 53-G da LOTCEPE estabelece que “reconhecida a prescrição das pretensões punitiva e de ressarcimento, o processo será arquivado, ressalvada a possibilidade de julgamento das contas, conforme critério de relevância e materialidade a ser definido por ato do Tribunal, bem como a adoção de determinações, recomendações ou outras providências destinadas a reorientar a atuação administrativa”.
Regulamentando tal dispositivo, o art. 13, § 1º da Resolução TC nº 245/2024 foi muito claro ao categorizar o que é um processo de baixa materialidade: “o processo será considerado de baixa materialidade quando o dano estimado for inferior ao dobro do valor de alçada fixado em ato normativo do TCE-PE para instauração de Tomada de Contas Especial”.
Por seu turno, ato normativo do TCE-PE para instauração de Tomada de Contas Especial (art. 13 da Resolução TC nº 36, de 29 de agosto de 2018) estabelece como R$ 60.000,00 o valor de alçada: “A Tomada de Contas Especial, quando concluída, se o valor do dano, atualizado monetariamente e acrescido dos encargos legais, for igual ou superior a R$ 60.000,00 (sessenta mil reais)”.
Conjugando-se o art. 13, § 1º da Resolução TC nº 245/2024 com o art. 13 da Resolução TC nº 36/2018 o valor de baixa materialidade do dano para fins de arquivamento de um processo corresponde a R$ 120.000,00.
Em outras palavras, o processo será arquivado pelo relator se o dano envolvido foi inferior a R$ 120.000,00, vez que será considerado um processo de baixa materialidade.
Neste sentido, colha-se entendimento do pleno do TCE/PE: “PRETENSÕES PUNITIVA E DE RESSARCIMENTO. PRESCRIÇÃO. BAIXA MATERIALIDADE. ARQUIVAMENTO. DÉBITO ATUALIZADO. Um processo cuja prescrição das pretensões punitiva e de ressarcimento for reconhecida pelo TCE-PE será categorizado como de baixa materialidade, nos termos do art. 53-G da Lei Orgânica deste Tribunal de Contas, para fins de seu arquivamento, quando o débito apontado, devidamente atualizado, for inferior a R$ 120.000,00, nos termos do § 1º do art. 13 da Resolução TC nº 245/2024 c/c o art. 13 da Resolução TC nº 36/2018[vi]”.
É preciso, portanto, que o TCE/PE se atente para o fato de que à luz do art. 53-G da LOTCEPE e do art. 13, § 1º da Resolução TC nº 245/2024 combinado com o art. 13 da Resolução TC nº 36/2018, a regra é de que ocorra o arquivamento dos processos em que seja reconhecida a prescrição das pretensões punitiva e de ressarcimento quando o dano envolvido for inferior a R$ 120.000,00.
3) As regras sobre prescrição intercorrente não retroagem?
Nos termos do art. 2º, § 2º da Resolução TC nº 245/2024 a prescrição intercorrente só será admitida exclusivamente após 1º de maio de 2024, data da publicação da Lei Estadual nº 18.527/2024 (que, como já visto, alterou a LOTCEPE).
Mas tal limitação de aplicação das regras sobre prescrição intercorrente consta apenas do texto da Resolução TC nº 245/2024 e não do texto da Lei Estadual nº 18.527/2024.
É possível então que a Resolução TC nº 245/2024 (uma norma infralegal de caráter regulamentar) limitar o alcance da Lei Estadual nº 18.527/2024?
À luz dos limites clássicos dos regulamentos infralegais, a Resolução TC nº 245/2024 não poderia ter limitado o alcance da Lei Estadual nº 18.527/2024.
Um bom exemplo desses limites clássicos que são impostos aos atos infralegais regulamentares é o art. 99 do Código Tributário Nacional, que estabelece que “o conteúdo e o alcance dos decretos restringem-se aos das leis em função das quais sejam expedidos, determinados com observância das regras de interpretação estabelecidas nesta Lei”.
Assim, limitado pela lei a qual está a regulamentar, o ato infralegal não inova na ordem jurídica e, portanto, não cria direitos e obrigações [vii][viii][ix][x][xi],
Portanto, que fique claro: a Resolução TC nº 245/2024 não poderia ter limitado o alcance da Lei Estadual nº 18.527/2024.
De tal sorte, as regras sobre prescrição intercorrente devem sim retroagir.
4) A prescrição só se interrompe uma vez?
Muito embora as decisões do STF sobre a prescrição das pretensões punitiva e ressarcitória dos Tribunais de Contas sejam quase que majoritariamente direcionadas ao Tribunal de Contas da União, é possível defender que, à luz do art. 75 da CF/88 que, inexistindo norma local, a jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal aponta que as pretensões ressarcitória e punitiva no âmbito do Tribunal de Contas se submetem ao regime prescricional previsto na Lei Federal nº 9.873/99 (nesse particular, vide o já mencionado Acórdão T.C. nº 1889/2022 do pleno do TCE/PE).
Pois bem, nos termos do artigo 2º dessa lei, o prazo prescricional quinquenal pode ser interrompido: (1) pela notificação ou citação do indiciado ou acusado (inciso I); (2) por qualquer ato inequívoco que importe apuração do fato (inciso II); (3) pela decisão condenatória recorrível (inciso III); e (4) por ato inequívoco que revele tentativa de composição consensual (inciso IV).
Todavia, como bem aponta Danilo Ferreira Lima, “apesar de a literalidade da norma permitir diversas causas interruptivas, a 2ª Turma do STF tem reiteradamente adotado o entendimento segundo o qual a interrupção da prescrição somente pode ocorrer uma única vez, com base na aplicação do artigo 202, parágrafo único, do Código Civil, que consagra o chamado princípio da unicidade da interrupção prescricional. Segundo essa orientação restritiva, a única causa válida de interrupção seria a notificação do responsável acerca da conduta ilícita que lhe é individualmente imputada[xii]”.
O mencionado autor prossegue relatando que a 1ª Turma do STF vinha adotando, em diversos julgados (MS 38.232, MS 37.847, MS 36.905, dentre outros), o posicionamento de que a prescrição poderia ser interrompida mais de uma vez, inclusive por causas legais da mesma natureza, mas que, em sessões virtuais realizadas entre 16 e 23 de maio de 2025, a 1ª Turma do STF proferiu três decisões — por maioria apertada (3 a 2) — que sinalizam uma possível inflexão jurisprudencial do colegiado quanto ao tema.
Danilo Ferreira Lima esclarece que no julgamento dos agravos regimentais nos MS 39.894 e MS 40.054, a 1ª Turma, nos termos do voto relator, ministro Flávio Dino, aplicou expressamente o princípio da unicidade da interrupção, consignando que “o prazo prescricional só pode ser reiniciado uma única vez, desde que por causa interruptiva válida, não se admitindo a reiteração de atos genéricos ou instrutórios como meio legítimo para reiniciar, indefinidamente, a contagem do prazo quinquenal”, mas que na apreciação do agravo regimental no MS 40.007, o voto condutor, da lavra do ministro Cristiano Zanin, afastou expressamente a possibilidade de incidência sucessiva de múltiplos marcos interruptivos de idêntica natureza, destacando que “a jurisprudência atual de ambas as Turmas desta Suprema Corte rejeita a possibilidade de irrestrita interrupção da prescrição”.
A nova redação da LOTCEPE também contemplou 3 hipóteses de interrupção (1 - autuação do processo; 2 - notificação, oitiva, citação ou audiência do responsável, inclusive por edital; e 3 - pela decisão de mérito recorrível, reiniciando a contagem desta data, pelo prazo de três anos) e 3 hipóteses de suspensão (1 - existência de decisão judicial que determine a suspensão do processo ou, de outro modo, paralise a apuração dos fatos; 2 - sobrestamento do processo, por prazo determinado, desde que não tenha sido provocado pelo TCE, mas sim por fatos alheios à sua vontade, fundamentadamente demonstrados na decisão que determinar o sobrestamento e 3 - assinatura de instrumento de autocomposição, pelo prazo nele estabelecido) desta prescrição quinquenal.
Além das hipóteses de suspensão e interrupção da prescrição quinquenal que a ela também são aplicáveis, a prescrição intercorrente possui uma hipótese de interrupção específica, a saber: a prática de qualquer ato que evidencie o andamento regular do processo, tais como remessa para nota técnica, laudo de engenharia, parecer do Ministério Público de Contas e proposta de voto da auditoria geral, deixando claro o próprio texto legal que não configuram atos que evidenciem o andamento regular do processo pedido e concessão de vista dos autos, emissão de certidões, prestação de informações, juntada de procuração ou substabelecimento e outros atos que não interfiram de modo relevante no curso das apurações e que não serão computados, para fins de aferição da ocorrência de prescrição intercorrente, os períodos de paralisação do processo resultantes de atos ou omissões imputáveis exclusivamente aos participantes passíveis de responsabilização.
Assim, caso o STF adote o princípio da unicidade da interrupção ou da impossibilidade de incidência sucessiva de múltiplos marcos interruptivos de idêntica natureza, certamente o TCE/PE precisará se debruçar sobre as regras aplicáveis ao seu microssistema regulador da prescrição.
5) Conclusão
Ante o exposto, concluímos que sim, há pontos polêmicos no microssistema de prescrição do TCE/PE e que eles precisam ser objeto de intensos debates no âmbito daquela Corte de Contas.
Por Aldem Johnston Barbosa Araújo, advogado de Mello Pimentel Advocacia. Membro da Comissão Especial de Saneamento e da Comissão de Direito Administrativo da OAB/PE. Membro da Coordenação de Direito Público da Editora da OAB/PE. Pós-Graduado em Direito Público.
E-mail: [email protected].
[i] Cabe, contudo o registro de que o tema no TCE/PE não gozava de grande sistematização, conforme se vê a seguir: “No conjunto normativo aplicável nos processos tramitados no âmbito deste órgão de controle externo, à exceção da prescrição da aplicação de multa (prevista no art. 73, § 6º), não há previsão das prescrições punitiva, intercorrente e de ressarcimento” (TCE/PE, Acórdão nº 2075/2023 – Pleno, Processo TCE-PE n° 16100320-5RO001, Relator: Conselheiro Marcos Loreto).
[ii] TCE/PE, Acórdão T.C. nº 246/2025 – Segunda Câmara, Processo TCE-PE nº 24100724-0, Relator: Conselheiro-Substituto Carlos Pimentel.
[iii] TCE/PE, Acórdão T.C. nº 282/2025 – Segunda Câmara, Processo TCE-PE nº 17100312-3, Relator: Conselheiro-Substituto Ruy Ricardo Harten.
[iv] TCE/PE, Acórdão 761/2025 – Segunda Câmara, Processo TCE-PE nº 17100334-2ED001, Relator: Conselheiro-Substituto Carlos Pimentel.
[v] TCE/PE, Acórdão T.C. nº 981/2025 – Pleno, Processo TCE-PE nº 2522660-5, Relator: Conselheiro-Substituto Luiz Arcoverde Filho.
[vi] TCE/PE, Acórdão nº 2168/2024 – Pleno, Processo TCE-PE n° 2427122-6, Relator: Conselheiro Marcos Loreto.
[vii] “O regulamento administrativo não inova a ordem jurídica de modo primário, eficácia reservada à lei formal no sistema constitucional brasileiro, de acordo com o inciso II do art. 5º da Constituição Federal. Reza o princípio da legalidade que apenas lei formal pode criar direitos e obrigações com caráter original, inovando a ordem jurídica de modo primário. ‘Inovar originalmente na ordem jurídica consiste em matéria reservada à lei’, na lição de Oswaldo Aranha Bandeira de Mello. Ao regulamento cabe desenvolver os preceitos legais, garantindo ‘sua fiel execução’, nos termos do inciso IV do art. 84 do texto constitucional. Trata-se de regulamento de execução, que não pode criar obrigações e direitos que não tenham sido previstos previamente pelo legislador. Daí afirmar Geraldo Ataliba que ‘por virtude própria o regulamento não obriga a ninguém (...)’. Enfim, a edição de regulamento administrativo, como todo ato proferido no exercício da função administrativa, depende de prévia manifestação de função legislativa, já que o regulamento deve simplesmente desenvolver os preceitos veiculados através da lei.” (Mello, Rafael Munhoz de, Princípios Constitucionais de Direito Administrativo Sancionador, São Paulo, Malheiros, 2007, págs. 115/116)
[viii] “A norma regulamentar, em conseqüência, não pode criar direitos ou obrigações, ao nível das relações intersubjetivas. Caso seja mera repetidora do preceito legal, será inútil. Caso disponha mais que o legislador, será inconstitucional. Logo, cinge-se o âmbito regulamentar em restringir o conteúdo dos preceitos legais, limitando a atuação da Administração Pública, facilitando a aplicação da lei.” (Oliveira, Regis Fernandes de, Infrações e Sanções Administrativas, 2ª edição, revista, atualizada e ampliada, São Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 2005, pág. 62)
[ix] “Somente a lei – e não o regulamento – pode inovar na ordem jurídica, modificando situação preexistente. Sempre a lei, e jamais o regulamento, será a via legítima de se criarem obrigações para os particulares.” (Barroso, Luís Roberto, Disposições constitucionais transitórias (natureza, eficácia e espécie) – Delegações legislativas (validade e extensão) – Poder regulamentar (conteúdo e limites), RDP 96/75, APUD Mello, Rafael Munhoz de, Princípios Constitucionais de Direito Administrativo Sancionador, São Paulo, Malheiros, 2007, pág. 116, nota de rodapé)
[x] “O regulamento é, pois, de regra, um ato normativo secundário geral. Assim o é, no sistema constitucional brasileiro. Por ser secundário, não pode o Executivo, ao exercer a função regulamentar, criar direitos e obrigações novas, ou, numa palavra, inovar na ordem jurídica.” (Velloso, Carlos Mário da Silva, ‘Do poder regulamentar’, RDP 65/41, APUD Mello, Rafael Munhoz de, Princípios Constitucionais de Direito Administrativo Sancionador, São Paulo, Malheiros, 2007, pág. 116, nota de rodapé)
[xi] “Não há a possibilidade de, através de regulamentos administrativos, criar novos direitos e obrigações, mas tão-somente a possibilidade de proporcionar a execução in concreto daqueles que já foram objeto de previsão legislativa.” (Talamini, Daniele Coutinho, “Regulamento e ato administrativo”, RTDP 21/82, APUD Mello, Rafael Munhoz de, Princípios Constitucionais de Direito Administrativo Sancionador, São Paulo, Malheiros, 2007, pág. 116, nota de rodapé)
[xii] Lima, Danilo Ferreira. O TCU pode admitir apenas uma interrupção da prescrição?, Conjur, 09.06.2025. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2025-jun-09/o-tcu-pode-admitir-apenas-uma-interrupcao-da-prescricao/. Acesso em: 09.06.2025.
