TEMA 1404 E OS RELATÓRIOS DO COAF
Teremos uma solução definitiva?
A controvérsia relativa à utilização dos Relatórios de Inteligência Financeira — RIFs — produzidos pelo Conselho de Controle de Atividades Financeiras — COAF — ocupa posição central no debate contemporâneo sobre os limites da persecução penal em matéria de sigilo financeiro. O tema envolve a necessidade de compatibilizar, de um lado, a eficiência da investigação criminal, especialmente em delitos de lavagem de dinheiro, ocultação patrimonial e ilícitos financeiros correlatos, e, de outro, a proteção constitucional da intimidade, do sigilo de dados, da autodeterminação informacional e da reserva de jurisdição.
A relevância do Tema 1404, portanto, não se limita à solução de casos concretos em que se discute a validade de relatórios de inteligência financeira requisitados por órgãos de persecução penal. A questão assume dimensão institucional mais ampla, pois envolve a definição dos limites de atuação do COAF, do Ministério Público, da polícia e do próprio Poder Judiciário na circulação de informações financeiras sensíveis. A ausência de uma orientação definitiva, estável e vinculante compromete a segurança jurídica, produz decisões contraditórias, gera incerteza sobre a validade de investigações em curso e dificulta a atuação uniforme dos órgãos responsáveis pela persecução penal e pelo controle de ilícitos financeiros.
O ponto de partida da discussão está no julgamento do RE 1.055.941, em novembro de 2019, quando o Plenário do Supremo Tribunal Federal fixou orientação no sentido da constitucionalidade do compartilhamento dos relatórios de inteligência financeira da Unidade de Inteligência Financeira — atual COAF — e da íntegra do procedimento fiscalizatório da Receita Federal do Brasil com os órgãos de persecução penal, para fins criminais, sem prévia autorização judicial. A validade desse compartilhamento, contudo, foi condicionada ao resguardo do sigilo das informações, à existência de procedimentos formalmente instaurados e à sujeição das medidas a posterior controle jurisdicional. Essa é, em essência, a tese firmada no Tema 990 da repercussão geral.
A decisão, portanto, não representou autorização irrestrita para o acesso estatal a dados financeiros. Ao contrário, estabeleceu uma moldura constitucional para o compartilhamento de informações já submetidas aos órgãos de controle, especialmente aquelas recebidas dos setores obrigados. Nesse contexto, admitiu-se o compartilhamento integral dos dados constantes dos relatórios, e não apenas de montantes globais, desde que a disseminação do RIF ocorresse pelos canais institucionais próprios, como o SISCOAF/SEI-C, e observados os limites legais da atuação do COAF.
A partir desse precedente, surgiu uma questão sensível: saber se a possibilidade de compartilhamento alcançaria também os chamados RIFs “a pedido”, isto é, aqueles elaborados ou disseminados mediante solicitação de órgãos de persecução penal. No RE 1.055.941, parte dos votos reconheceu a possibilidade de solicitação de relatórios pelo Ministério Público, pela polícia ou por outras autoridades competentes. O Ministro Dias Toffoli afirmou não haver dúvida quanto à possibilidade de a UIF compartilhar relatórios de inteligência por solicitação do Ministério Público, da polícia ou de outras autoridades competentes. O Ministro Alexandre de Moraes também admitiu que a iniciativa de solicitação pudesse partir do próprio Ministério Público, inclusive com a possibilidade de complementações diretamente ao COAF ou à Receita Federal, desde que para fins estritamente penais e sem intermediação judicial. O Ministro Edson Fachin, por sua vez, destacou que o juízo sobre a confecção e disseminação do relatório permanece sendo da própria UIF, ainda que provocado por outro órgão, de modo que eventual pedido não teria força de requisição.
Essa distinção é relevante. Ainda que se admita a atuação provocada do COAF, isso não significa que o órgão de inteligência financeira possa ser convertido em instrumento direto de investigação criminal ou em mecanismo substitutivo da quebra judicial de sigilo bancário. A atuação do COAF deve permanecer limitada às informações que já se encontram em sua base de dados, previamente comunicadas pelas instituições financeiras e pelos setores obrigados. Por isso, mesmo quando há solicitação de autoridade competente, a resposta do órgão de inteligência financeira deve observar os mesmos parâmetros aplicáveis à disseminação espontânea.
Essa preocupação aparece de forma expressiva no voto do Ministro Gilmar Mendes, ao tratar da chamada disseminação em face de pedido da autoridade competente. Segundo essa compreensão, o Sistema Eletrônico de Intercâmbio — SEI-C — permite que autoridades competentes registrem informações relativas a pessoas investigadas em procedimentos formais, como inquéritos policiais e procedimentos investigatórios criminais. A partir daí, o SISCOAF verifica a existência de informações prévias em sua base de dados. Ou seja, a análise realizada “a pedido” deve partir de dados já existentes na UIF, anteriormente informados pelas instituições financeiras ou pelos setores obrigados. Não se trata, portanto, de autorizar uma busca ampla, prospectiva ou encomendada, mas de permitir a disseminação de inteligência financeira dentro dos limites próprios da atividade do COAF.
O ponto que permaneceu em aberto no julgamento do RE 1.055.941, contudo, diz respeito à própria natureza jurídica do RIF. De um lado, o Ministro Alexandre de Moraes ponderou não ser possível afirmar, de maneira taxativa, que os relatórios de inteligência seriam apenas meios de obtenção de prova, pois os dados e informações neles constantes podem conter prova documental encaminhada à UIF, a ser livremente valorada pelo magistrado. De outro lado, o Ministro Dias Toffoli sustentou que a Unidade de Inteligência Financeira não é órgão investigativo e que sua base de dados e seus relatórios não constituem prova criminal, mas sim meio de obtenção de prova.
Essa indefinição não é meramente conceitual. Ela possui consequências práticas relevantes. Se o RIF for tratado como prova em si mesmo, sua requisição e utilização podem ser compreendidas com maior rigor quanto à incidência da reserva de jurisdição. Se, por outro lado, for visto apenas como meio de obtenção de prova ou como instrumento de inteligência financeira, o debate desloca-se para a definição dos limites de sua produção, disseminação e posterior controle judicial. Daí a importância de se estabelecer uma distinção precisa entre compartilhamento de informações já existentes, complementação de dados previamente comunicados e verdadeira requisição investigativa destinada a acessar informações protegidas por sigilo bancário.
A controvérsia ganhou novos contornos a partir da divergência entre decisões do Superior Tribunal de Justiça e do Supremo Tribunal Federal. Em abril de 2024, no RHC 147.707/PA, a Sexta Turma do STJ declarou a ilicitude de RIFs solicitados diretamente pela autoridade policial ao COAF. Essa decisão, contudo, foi posteriormente afastada pela Segunda Turma do STF na Reclamação 61.944, sob o fundamento de que o Tema 990 abrangeria tanto o RIF espontâneo quanto o RIF a pedido. Em novembro de 2024, no RHC 187.335/PR, a Quinta Turma do STJ entendeu não ser possível solicitar RIF quando houvesse apenas Notícia de Fato instaurada, por não se tratar de investigação formal. Também essa orientação foi afastada por decisão monocrática do Ministro Alexandre de Moraes, na Reclamação 70.191, ao compreender que o Tema 990 exigiria apenas que o compartilhamento fosse realizado de forma sigilosa e em procedimento formal instaurado.
A divergência institucional tornou-se ainda mais evidente em maio de 2025, quando a Terceira Seção do STJ, no RHC 196.150/GO e no REsp 2.150.171, afirmou que, até manifestação definitiva do Supremo Tribunal Federal, declararia ilegais todos os RIFs solicitados diretamente ao COAF por membros do Ministério Público e delegados de polícia. Em notícia institucional, o STJ registrou que a orientação da Terceira Seção foi no sentido de que polícia e Ministério Público não poderiam solicitar diretamente relatórios de inteligência financeira ao COAF sem prévia autorização judicial, entendimento válido até que o Plenário do STF se manifestasse definitivamente sobre a matéria.
Esse cenário evidencia a necessidade de uma definição definitiva pelo Supremo Tribunal Federal. A sucessão de decisões em sentidos diversos — ora admitindo a validade dos RIFs a pedido, ora reconhecendo sua ilicitude quando solicitados diretamente ao COAF por membros do Ministério Público ou delegados de polícia — revela uma instabilidade incompatível com a natureza sensível da matéria. Em tema que envolve dados financeiros, reserva de jurisdição, validade da prova e continuidade de investigações criminais, a previsibilidade decisória não é apenas uma exigência de racionalidade institucional, mas uma condição para a preservação da segurança jurídica. Sem critérios uniformes, investigações semelhantes podem receber tratamentos opostos, com risco tanto de invalidação posterior de elementos informativos relevantes quanto de ampliação indevida do acesso estatal a dados protegidos.
É nesse contexto que surge o Tema 1404 do Supremo Tribunal Federal, no RE 1.537.165, relativo às provas obtidas pelo Ministério Público por requisição de relatórios de inteligência financeira ou de procedimentos fiscalizatórios da Receita Federal, sem autorização judicial e/ou sem prévia instauração de procedimento de investigação formal. A questão constitucional submetida ao Tribunal revela que o debate ultrapassou a simples reafirmação do Tema 990. O problema passou a consistir na definição dos requisitos mínimos para que o acesso a relatórios financeiros ocorra de maneira compatível com a Constituição.
A repercussão geral reconhecida no Tema 1404 revela, assim, a necessidade de superar a zona de indefinição deixada pelo Tema 990. O problema não consiste apenas em afirmar, em tese, se o compartilhamento de informações financeiras é ou não constitucional, mas em estabelecer parâmetros claros sobre quem pode solicitar o RIF, em quais procedimentos, com que grau de formalização, com qual delimitação subjetiva e objetiva, e sob quais consequências em caso de descumprimento. A segurança jurídica, nesse ponto, depende da fixação de critérios capazes de orientar previamente a atuação dos órgãos públicos e permitir o controle posterior da legalidade da medida.
Em agosto de 2025, no âmbito do RE 1.537.165, o Ministro Alexandre de Moraes, atendendo a pedido da Procuradoria-Geral da República, proferiu decisão afirmando que a suspensão dos efeitos alcançaria as recentes decisões do Superior Tribunal de Justiça e de outros juízos que haviam determinado a anulação de relatórios de inteligência da UIF/COAF ou de procedimentos fiscalizatórios da Receita Federal do Brasil, bem como o subsequente desentranhamento dos respectivos cadernos investigatórios. Ao mesmo tempo, excluiu da suspensão as decisões que reconheceram a validade das requisições de relatórios pelas autoridades investigatórias, por não implicarem risco de paralisação ou prejuízo às investigações. Também afastou interpretações que condicionassem o prosseguimento das investigações à prévia confirmação da validade do relatório de inteligência financeira ou do procedimento fiscalizatório da Receita Federal.
No mesmo dia, entretanto, o Ministro Gilmar Mendes indeferiu pedido liminar formulado pela Procuradoria-Geral da República na Reclamação 79.982, ajuizada contra decisões da Terceira Seção do STJ. Segundo essa compreensão, o Tema 990 teria tratado do compartilhamento espontâneo de dados por órgãos de controle, e não da requisição ativa de informações por autoridades de persecução penal. Por isso, a requisição de dados sigilosos ao COAF dependeria de prévia autorização judicial, sob pena de violação à cláusula de reserva de jurisdição.
Esse quadro demonstra a existência de uma divisão relevante dentro da própria jurisprudência, com impactos diretos sobre investigações criminais em curso. A discussão, portanto, não se limita a uma disputa terminológica entre compartilhamento espontâneo, compartilhamento a pedido ou requisição de RIF. O que está em jogo é a definição do modelo constitucionalmente adequado de circulação de informações financeiras sensíveis entre órgãos de inteligência, administração tributária e persecução penal.
A evolução mais recente do Tema 1404 ocorreu em 27 de março de 2026, quando o Ministro Alexandre de Moraes, relator do RE 1.537.165/SP, ampliou a medida liminar anteriormente concedida e estabeleceu, em caráter provisório, um conjunto de requisitos obrigatórios para que o COAF possa fornecer Relatórios de Inteligência Financeira a qualquer autoridade estatal. A decisão passou a exigir: existência de procedimento formalmente instaurado, com lastro documental que justifique a requisição e finalidade penal ou administrativa sancionadora claramente delimitada; identificação objetiva do investigado ou do sujeito potencialmente sancionável; pertinência temática estrita entre o conteúdo do RIF e o objeto da apuração; vedação à fishing expedition; observância dos mesmos requisitos em determinações judiciais ou de CPI/CPMI; e proibição expressa de requisições destinadas a instruir procedimentos sem natureza penal ou administrativa sancionadora, como Verificação de Notícia de Fato, Verificação Preliminar de Informações, Verificação Preliminar de Procedência da Informação, sindicâncias investigativas não punitivas, auditorias administrativas ou quaisquer outros procedimentos desprovidos dessa natureza.
A decisão também estabeleceu que o descumprimento desses requisitos acarreta a ilicitude das provas e de todas aquelas delas derivadas, nos termos do art. 5º, LVI, da Constituição Federal. Trata-se de consequência relevante, pois desloca a discussão para o plano da validade probatória e da própria higidez das investigações. Com isso, o Tema 1404 passou a ocupar posição decisiva na delimitação dos contornos constitucionais da atividade de inteligência financeira no processo penal brasileiro.
O alcance da discussão, portanto, exige recuperar a trajetória que levou ao atual estágio do debate. Trata-se de um percurso que se inicia com o Tema 990, passa pela divergência entre o STJ e decisões do STF, revela distintas compreensões dentro da própria Suprema Corte e desemboca em uma liminar abrangente, proferida em sede de repercussão geral. A definição a ser dada pelo Supremo Tribunal Federal terá impacto direto sobre a validade de investigações penais, sobre a atuação do Ministério Público e da polícia, sobre os limites funcionais do COAF e sobre a própria proteção constitucional do sigilo financeiro.
Por essa razão, a definição definitiva do Tema 1404 pelo Supremo Tribunal Federal é indispensável. A matéria não comporta soluções fragmentadas, dependentes da compreensão particular de cada órgão julgador ou da oscilação entre decisões monocráticas, turmas e seções de tribunais superiores. A consolidação de uma tese vinculante permitirá conferir maior previsibilidade à atuação dos órgãos de persecução penal, preservar a função institucional do COAF como unidade de inteligência financeira, evitar a utilização abusiva de relatórios como instrumentos de pesca probatória e, ao mesmo tempo, impedir que investigações legítimas sejam paralisadas ou anuladas por ausência de parâmetros objetivos previamente definidos.
Em síntese, o Tema 1404 não discute apenas se o COAF pode compartilhar informações com órgãos de persecução penal. Essa questão, em alguma medida, já havia sido enfrentada no Tema 990. O verdadeiro ponto de tensão está em saber quando a atuação do COAF permanece no campo legítimo da inteligência financeira e quando passa a funcionar como mecanismo indireto de investigação criminal, especialmente em hipóteses de requisições genéricas, prospectivas ou desprovidas de procedimento formal previamente instaurado.
Em última análise, o Tema 1404 exige do Supremo Tribunal Federal uma definição que produza segurança jurídica em dupla dimensão: de um lado, para impedir que a atividade de inteligência financeira seja utilizada como atalho investigativo para acesso a dados protegidos por sigilo bancário; de outro, para assegurar que relatórios produzidos dentro dos limites constitucionais e legais não sejam invalidados por incertezas interpretativas posteriores. A resposta definitiva do STF deverá, portanto, estabelecer um ponto de equilíbrio entre eficiência investigativa, proteção de direitos fundamentais e previsibilidade institucional, delimitando com precisão quando o RIF constitui instrumento legítimo de inteligência financeira e quando sua requisição passa a representar medida incompatível com a Constituição.
