A metamorfose de um maciço de terra bruta em uma multiplicidade de células urbanas autônomas deixou de ser encarada como um simples desígnio volitivo assentado em pranchas de desenho arquitetônico ou em ficções registrais. O ordenamento jurídico contemporâneo, em profunda simbiose com as ciências exatas, exige a modificação topológica real e a qualificação do solo por meio de obras de infraestrutura de alta complexidade. Este escopo abrange a execução de sistemas de macrodrenagem e microdrenagem, a pavimentação asfáltica, a eletrificação de vias e a implementação do esgotamento sanitário. Consequentemente, o fracionamento tributário não pode preceder a efetiva alteração na morfologia da crosta terrestre.
A problemática central que orbita esta temática atinge o seu ápice de litigiosidade quando nos deparamos com a cobrança de IPTU individualizado contra uma empresa responsável por um loteamento residencial. Neste cenário conturbado, a querela transcende a mera abstração teórica e adentra o domínio da asfixia econômica e financeira do setor produtivo. O ente municipal, impulsionado por uma voracidade arrecadatória desmesurada, promove o desmembramento fiscal da área global nos seus registros cadastrais de forma prematura. Tal manobra ocorre frequentemente de modo concomitante à simples aprovação do projeto arquitetônico ou ao início incipiente das movimentações de terra, ignorando solenemente a ausência da consecução da infraestrutura que apenas o Termo de Verificação e Execução de Obras possui a prerrogativa de atestar.
Ao apreciar o inconformismo de uma empresa construtora contra o fracionamento precoce promovido pela municipalidade, o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, por intermédio do judicioso voto de seu relator, fulminou a exação teratológica, assentando o seguinte entendimento jurisprudencial:
"A celeuma gravita em torno da legalidade da cobrança individualizada do Imposto Predial e Territorial Urbano sobre parcelas de loteamento ainda em fase de consecução física. É cediço que o mero registro imobiliário do projeto de parcelamento do solo ostenta natureza puramente declaratória e não tem o condão de transmudar a gleba originária em lotes autônomos, sobretudo quando pendente a execução da complexa infraestrutura básica exigida pelo poder público. A materialidade do fato gerador do tributo patrimonial de forma fracionada pressupõe a existência de unidades independentes, dotadas de saneamento, pavimentação e servidas por melhoramentos públicos definitivos. Destarte, a individualização de lotes para a cobrança do IPTU exige a prévia emissão do Termo de Verificação e Execução de Obras, o TVEO. Sem o referido documento atestatório emitido pela municipalidade, a área continua sendo uma gleba única e não pode ser tributada de forma fracionada pela administração pública. A conduta do fisco ao desmembrar o terreno de maneira prematura e unilateral configura uma indisfarçável exorbitância arrecadatória e um confisco velado ao capital produtivo. Conclui a turma julgadora que a exigibilidade do crédito tributário pautada em base de cálculo de lotes virtuais, antes da outorga do competente termo de aceitação de engenharia, ofende de morte os princípios da estrita legalidade e da capacidade contributiva, impondo a inexorável anulação dos lançamentos fiscais individualizados e a manutenção da tributação sobre a área global indivisa." SÃO PAULO. Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (15. Câmara de Direito Público). Apelação Cível 1042738 95.2019.8.26.0576. Tributário. IPTU. Loteamento em fase de implantação. Cobrança individualizada por lote antes da emissão do TVEO. Impossibilidade. Apelante: Município de São José do Rio Preto. Apelada: Empresa de Empreendimentos Imobiliários. Relator: Desembargador Erbetta Filho. São Paulo, 26 de agosto de 2020.
A exegese da evolução urbanística no Brasil revela uma intrincada tapeçaria onde se entrelaçam a facticidade do espaço geográfico e a dogmática estrutural do Direito Público. Desde o advento da Constituição da República de 1988 (a qual erigiu em seu arcabouço principiológico a função social da propriedade ao panteão dos preceitos fundamentais em seu artigo 5º, inciso XXIII, e delineou as diretrizes magnas da política urbana no artigo 182), o ordenamento pátrio vem experimentando um inexorável refinamento teleológico e metodológico. Essa trajetória institucional, pavimentada embrionariamente pelas disposições da Lei nº 6.766 de 1979 (o Diploma do Parcelamento do Solo Urbano) e ulteriormente densificada pelos ditames da Lei nº 10.257 de 2001 (o aclamado Estatuto da Cidade), consolidou um imperativo categórico para o metabolismo das urbs.
A subsunção do fato à norma tributária, no que tange à fragmentação do solo urbano, encontra seu estuário axiológico na própria Lei Fundamental. Ao estabelecer o paradigma basilar da política de desenvolvimento e da higidez da ocupação citadina, o legislador constituinte originário asseverou, de modo lapidar, em seu artigo 182, parágrafo 2º, que "a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor." Faz se mister evocar as lições do saudoso jurista Aires Fernandino Barreto. Notável autoridade no trato das exações municipais, o doutrinador cristaliza o raciocínio de que a fragmentação do solo exige concretude empírica, asseverando categoricamente que:
"O lote, enquanto unidade autônoma e apta a deflagrar a incidência do IPTU de forma individualizada, apenas adquire existência jurídica e fenomênica após a aprovação formal do loteamento e a consecução das obras de infraestrutura exigidas por lei, devidamente atestadas pelo Poder Público competente. Antes dessa chancela administrativa, o substrato físico remanesce como mera gleba indivisa, sendo absolutamente insuscetível de tributação fracionada ou hipotética, sob pena de manifesta ofensa ao princípio da estrita legalidade e à verdadeira materialidade do fato gerador." BARRETO, Aires Fernandino. Curso de direito tributário municipal. São Paulo: Saraiva, 2009.
É cristalino o entendimento que a individualização de lotes para a cobrança do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) exige a prévia emissão do Termo de Verificação e Execução de Obras (TVEO). Sem o documento, a área continua sendo uma gleba única e não pode ser tributada de forma fracionada pela administração pública.
A consolidação desta premissa jurisprudencial e doutrinária afasta de maneira peremptória qualquer margem para exegeses fazendárias que tentem subverter a temporalidade e a materialidade do fato gerador. O referido diploma administrativo não figura como uma singela formalidade cartorária ou um capricho burocrático, mas consubstancia o verdadeiro rito de passagem ontológico e jurídico que atesta a transmutação da terra bruta em um mosaico de frações efetivamente autônomas. Somente com a chancela rigorosa do ente municipal fiscalizador, atestando a escorreita implementação das complexas obras de infraestrutura urbana, é que o substrato físico adquire a aptidão legal e empírica para suportar a exação tributária de maneira atomizada.
Nesta toada, admitir a incidência multiplicada e voraz do imposto patrimonial sobre um terreno em fase embrionária de estruturação equivaleria a outorgar ao Estado um poder flagrantemente predatório sobre o setor produtivo. A corporação loteadora, ao submeter o seu arcabouço arquitetônico e urbanístico aos ditames do plano diretor, não concebe instantaneamente a riqueza passível de tributação fracionada. O esforço hercúleo de dotar o polígono territorial de pavimentação asfáltica, escoamento pluviométrico, iluminação pública e rede de esgotamento sanitário demanda uma inexorável marcha temporal e vultosos aportes de capital financeiro. Tributar a mera presunção ou a expectativa de término dessas intervenções, ignorando a materialidade indispensável para a deflagração da regra matriz de incidência, perfaz uma inequívoca e letal afronta ao postulado constitucional da capacidade contributiva e ao princípio da vedação ao confisco.
Corroborando essa inflexível exegese e aprofundando o arcabouço dogmático sobre a matéria, cumpre trazer à baila o magistério de outro proeminente escoliasta das exações citadinas, o insigne jurista Kiyoshi Harada. Ao debruçar sua arguta lente sobre a temporalidade e a materialidade do fato gerador atinente ao parcelamento do solo, o autor rechaça de forma veemente a ânsia arrecadatória municipal que ousa se desvincular da realidade fática incontroversa, pontuando com extrema precisão analítica que:
"A mera aprovação do projeto de loteamento ou sua respectiva inscrição no álbum imobiliário não encerra o condão de descaracterizar a gleba originária para fins de incidência fragmentada do Imposto Predial e Territorial Urbano. O fato gerador do tributo patrimonial, sob a ótica da estrita tipicidade e da legalidade, pressupõe a existência fenomênica de unidades imobiliárias efetivamente autônomas, dotadas da infraestrutura urbana mínima exigida por lei. Por conseguinte, enquanto não houver o regular recebimento das obras por parte da administração pública, materializado por meio da outorga do competente Termo de Verificação e Execução de Obras, é defeso ao fisco proceder ao lançamento individualizado do imposto. A exação deve recair, inexoravelmente, sobre a área global e indivisa, configurando flagrante teratologia e ofensa à capacidade contributiva qualquer tentativa estatal de onerar frações ideais ou lotes virtuais que ainda não habitam o mundo sensível."HARADA, Kiyoshi. Direito tributário municipal. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2012.
Conclusão:
Em guisa de epílogo, a exegese de todo o arcabouço dogmático e pretoriano colacionado conduz à irrefutável premissa de que a individualização de lotes para a cobrança do Imposto Predial e Territorial Urbano exige a prévia emissão do Termo de Verificação e Execução de Obras. Este instrumento administrativo transcende a condição de mero adorno procedimental, consubstanciando a verdadeira certidão de nascimento da unidade imobiliária autônoma no mundo fenomênico e jurídico.
Sob a ótica da estrita legalidade tributária e da tipicidade fechada, o substrato material deve anteceder e legitimar a deflagração da exação. A fragmentação cadastral operada de ofício pela municipalidade, à míngua da homologação técnica consubstanciada no TVEO, configura uma inaceitável teratologia jurídica. Sem a referida chancela atestatória, a circunscrição territorial preserva a sua higidez morfológica, permanecendo, inexoravelmente, como uma gleba única. O espaço físico e a dogmática do Direito Público não se submetem a ficções aritméticas ou a projeções arquitetônicas desprovidas da complexa infraestrutura consolidada.
Por conseguinte, o arremate lógico e hermenêutico aponta que qualquer investida do ente arrecadador tendente a tributar a propriedade de forma fracionada antes do aperfeiçoamento da malha urbana resvala no abismo da inconstitucionalidade. O Estado Fiscal encontra a sua limitação intransponível na realidade empírica inconteste, sendo absolutamente defeso onerar loteamentos virtuais ou frações ideais hipotéticas. A segurança jurídica, o primado da capacidade contributiva e a vedação ao confisco repousam na certeza inabalável de que a autonomia parcelar apenas eclode, para o escopo de recrudescimento do IPTU, após o chancelamento definitivo e oficial das obras pelo Poder Público competente.
Diante dessa insidiosa praxe arrecadatória, o Poder Judiciário erige-se como o bastião inexpugnável na salvaguarda dos ditames constitucionais. A judicialização desta celeuma não representa uma mera insurgência contra o dever fundamental de recolhimento tributário, mas consubstancia a busca imperiosa pela restauração da sintonia fina entre o Direito Urbanístico e a dogmática fiscal. Caberá aos magistrados, munidos da bússola hermenêutica adequada e alicerçados nos entendimentos pretorianos já consolidados, fulminar os lançamentos fiscais eivados de nulidade absoluta, restituindo ao sujeito passivo o direito líquido e certo de ser tributado exclusivamente com amparo na materialidade incontroversa da gleba originária.
Ademais, a observância rigorosa a este axioma jurídico transcende a dialética processual para irradiar efeitos sistêmicos no ambiente macroeconômico e no planejamento sustentável das metrópoles. A asfixia financeira imposta às empresas desenvolvedoras de loteamentos compromete a exequibilidade das próprias obras de infraestrutura, gerando um paradoxo deletério que obstaculiza a expansão citadina ordenada. A exigibilidade do IPTU condicionada à prévia outorga do Termo de Verificação e Execução de Obras atua, por via reflexa, como um vetor de proteção à livre iniciativa e ao capital produtivo. Garante-se, com isso, que os aportes financeiros sejam integralmente alocados na conformação física das melhorias urbanas, impedindo que os recursos privados sejam dragados por uma sanha exacional extemporânea.
Tentar onerar uma mera promessa geométrica desenhada em pranchetas, em detrimento do terreno maciço que ainda padece das intervenções essenciais de saneamento e pavimentação, perfaz uma transgressão letal à ordem jurídica pátria. Imputa-se à administração pública o dever inarredável de curvar-se à soberania da verdade material, aguardando a consumação efetiva e atestada do complexo parcelamento do solo para, de forma lícita e constitucional, deflagrar a tributação parcelar do espaço urbano.
Referências:
Legislação
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal: Centro Gráfico, 1988.
BRASIL. Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979. Dispõe sobre o Parcelamento do Solo Urbano e dá outras Providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 20 dez. 1979.
BRASIL. Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências (Estatuto da Cidade). Diário Oficial da União, Brasília, DF, 11 jul. 2001.
Doutrina
BARRETO, Aires Fernandino. Curso de direito tributário municipal. São Paulo: Saraiva, 2009.
HARADA, Kiyoshi. Direito tributário municipal. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2012.
Jurisprudência
SÃO PAULO (Estado). Tribunal de Justiça (15. Câmara de Direito Público). Apelação Cível nº 1042738-95.2019.8.26.0576. Tributário. IPTU. Loteamento em fase de implantação. Cobrança individualizada por lote antes da emissão do TVEO. Impossibilidade. Apelante: Município de São José do Rio Preto. Apelada: Empresa de Empreendimentos Imobiliários. Relator: Desembargador Erbetta Filho. São Paulo, 26 de agosto de 2020.
