Resumo
O presente artigo examina a rejeição das propostas inexequíveis nas licitações públicas à luz da Constituição Federal, da Lei nº 14.133/2021, da Lei nº 12.016/2009, do Código de Processo Civil e da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro. Parte-se da premissa de que a inexequibilidade não pode ser compreendida nem como desclassificação automática, nem como irrelevância administrativa. A proposta de menor preço somente é juridicamente vantajosa quando apta a produzir o resultado contratado, com observância do edital, da isonomia, da eficiência, da economicidade, da motivação e da segurança da execução. O estudo demonstra que o sistema legal rejeita propostas inexequíveis para proteger a Administração Pública, a competição, os licitantes sérios, os trabalhadores envolvidos, os usuários dos serviços e a continuidade contratual. Ao final, sustenta-se que a Lei nº 14.133/2021 adotou um modelo de presunção controlável: a proposta suspeita deve ser submetida a diligência; demonstrada sua viabilidade, deve ser preservada; não comprovada a exequibilidade, ou constatada a omissão de custos obrigatórios, impõe-se a desclassificação.
Palavras-chave: licitação pública; proposta inexequível; Lei nº 14.133/2021; economicidade; isonomia; diligência administrativa; mandado de segurança.
Abstract
This article examines the rejection of abnormally low bids in Brazilian public procurement under the Federal Constitution, Law No. 14,133/2021, Law No. 12,016/2009, the Brazilian Code of Civil Procedure and the Law of Introduction to Brazilian Legal Norms. It argues that unfeasible bids should not lead either to automatic disqualification or to administrative indifference. The lowest price is legally advantageous only when it is capable of delivering the contracted result while complying with the bidding rules, equality among bidders, efficiency, economy, motivation and contractual reliability. The article shows that the legal system rejects unfeasible bids not merely to protect the Public Administration, but also to safeguard fair competition, serious bidders, workers, users of public services and the continuity of contract performance. It concludes that Law No. 14,133/2021 adopts a model of controllable presumption: suspicious bids must be examined through administrative diligence; if feasibility is technically demonstrated, the bid should be preserved; if not, or if mandatory costs are omitted, disqualification becomes legally required.
Keywords: public procurement; abnormally low bid; Law No. 14,133/2021; economy; equality; administrative diligence; writ of mandamus.
Sumário: 1. Introdução — 2. A falsa sedução do menor preço — 3. A inexequibilidade como problema jurídico, econômico e institucional — 4. O que a Lei nº 14.133/2021 efetivamente exige — 5. O art. 59, §§ 2º e 4º: presunção relativa, diligência e motivação — 6. Quando a proposta barata é legítima e quando se torna artificial — 7. A leitura dos tribunais: deferência técnica, prova pré-constituída e ilegalidade manifesta — 8. A proposta inexequível como violação à isonomia e à vinculação ao edital — 9. O papel do gestor, do advogado e do controle — 10. Conclusão. Referências
1. Introdução
Poucos temas revelam com tanta nitidez as tensões internas da licitação pública quanto a proposta inexequível. À primeira vista, pode parecer contraditório que a Administração rejeite uma oferta mais barata. Afinal, se o dinheiro público deve ser protegido, se a contratação deve ser econômica e se a disputa licitatória existe para selecionar a proposta mais vantajosa, por que afastar justamente aquela que promete menor desembolso?
A resposta está no verbo “prometer”. A licitação não existe para escolher a proposta mais vistosa no papel, nem para premiar a planilha mais ousada, nem para fabricar uma economia estatística que se desmancha durante a execução. O processo licitatório existe para selecionar uma proposta apta a gerar resultado contratual útil, seguro, juridicamente regular e economicamente sustentável.
A Constituição Federal fornece o ponto de partida. O art. 37, caput, impõe à Administração Pública os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência; e o art. 37, XXI, estabelece que as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes. Já o art. 5º, LXIX, ao tratar do mandado de segurança, delimita a proteção judicial contra ilegalidade ou abuso de poder quando houver direito líquido e certo. Esses dispositivos são relevantes porque a discussão sobre inexequibilidade frequentemente chega ao Judiciário por meio de mandado de segurança, exigindo prova pré-constituída e ilegalidade demonstrável de plano.
No plano infraconstitucional, a Lei nº 14.133/2021 deixa claro que a licitação não se resume à obtenção do menor preço nominal. O art. 5º consagra, entre outros, os princípios da eficiência, interesse público, igualdade, planejamento, motivação, vinculação ao edital, julgamento objetivo, segurança jurídica, razoabilidade, competitividade, proporcionalidade e economicidade. Esses princípios não são ornamentos retóricos; são critérios de interpretação e controle da decisão administrativa.
Por isso, a proposta inexequível não é apenas uma proposta barata. É a proposta que, em razão de seus custos, encargos, premissas, omissões ou inconsistências, não demonstra capacidade real de cumprir aquilo que promete. Ela pode vencer a licitação, mas fracassar no contrato. Pode parecer vantajosa no julgamento, mas converter-se, depois, em aditivos, atrasos, precarização, inadimplemento, rescisão, judicialização ou necessidade de nova contratação.
2. A falsa sedução do menor preço
O menor preço tem força retórica evidente. Em tempos de restrição orçamentária, controle social e cobrança por eficiência, a proposta mais barata costuma produzir a aparência imediata de boa gestão. Contudo, há uma diferença elementar entre preço baixo e preço impossível.
O preço baixo pode decorrer de eficiência empresarial, ganho de escala, tecnologia, logística superior, margem reduzida, estratégia comercial legítima ou interesse de inserção em determinado mercado. Nada disso é vedado. Ao contrário: a competição licitatória existe justamente para capturar ganhos privados de eficiência em favor do interesse público.
O problema surge quando o preço não decorre de eficiência, mas de irrealidade. A proposta passa a ser juridicamente suspeita quando ignora encargos trabalhistas, reduz artificialmente insumos indispensáveis, subestima tributos, omite custos operacionais, desconsidera convenções coletivas, não contempla equipamentos necessários, manipula a composição do BDI ou se afasta dos parâmetros mínimos exigidos pelo edital.
Nesse caso, não há verdadeira economia. Há deslocamento do custo para o futuro. A proposta inexequível é uma promessa de economia financiada pelo risco. A Administração paga menos na largada, mas pode pagar muito mais depois: em paralisações, recomposições, falhas de execução, litígios, responsabilizações e perda de continuidade do serviço.
É por isso que o art. 11 da Lei nº 14.133/2021 estabelece como objetivos do processo licitatório assegurar a seleção da proposta apta a gerar o resultado de contratação mais vantajoso, garantir tratamento isonômico, incentivar a justa competição e evitar contratações com sobrepreço, preços manifestamente inexequíveis e superfaturamento na execução contratual. A lei, portanto, não persegue o menor preço abstrato, mas a contratação pública mais vantajosa em sentido juridicamente responsável.
3. A inexequibilidade como problema jurídico, econômico e institucional
A inexequibilidade costuma ser tratada como uma controvérsia de planilha. Isso é verdade, mas é pouco. A planilha é apenas a superfície de um problema mais profundo.
Do ponto de vista jurídico, a proposta inexequível viola a legalidade, a vinculação ao edital e o julgamento objetivo, pois apresenta uma oferta que não corresponde, de forma fidedigna, às obrigações previstas no instrumento convocatório. Do ponto de vista econômico, introduz uma distorção concorrencial, pois permite que uma empresa vença não porque é mais eficiente, mas porque deixou de internalizar custos que deveriam ter sido considerados. Do ponto de vista institucional, fragiliza a confiança na licitação, pois transforma o procedimento em corrida ao número mais baixo, e não em disputa pela melhor solução contratual.
Há, ainda, um efeito perverso sobre a própria execução. A proposta inexequível frequentemente cobra sua conta depois da adjudicação: pedidos de reequilíbrio sem base adequada, queda de qualidade, atrasos, substituição de materiais, inadimplemento de encargos, conflitos com a fiscalização e tentativas de recomposição informal do preço. A economia prometida no certame se converte em custo administrativo, jurídico e operacional.
A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro reforça essa leitura. Os arts. 20, 21 e 22 da LINDB exigem que decisões administrativas, controladoras e judiciais considerem as consequências práticas, indiquem as consequências jurídicas e administrativas da invalidação de atos e levem em conta os obstáculos e dificuldades reais do gestor. Em matéria de inexequibilidade, isso significa que nem a desclassificação nem a manutenção da proposta podem ser decididas por abstração. Ambas exigem motivação consequencialista, proporcional e tecnicamente situada.
4. O que a Lei nº 14.133/2021 efetivamente exige
O art. 59 da Lei nº 14.133/2021 é o centro normativo do tema. Ele prevê a desclassificação das propostas que contenham vícios insanáveis, não obedeçam às especificações técnicas pormenorizadas no edital, apresentem preços inexequíveis ou permaneçam acima do orçamento estimado, não tenham sua exequibilidade demonstrada quando exigido pela Administração ou apresentem desconformidade insanável com outras exigências editalícias.
Esse conjunto normativo deve ser lido com atenção. A lei não diz apenas que serão desclassificadas propostas inexequíveis. Ela também determina a desclassificação daquelas cuja exequibilidade não seja demonstrada quando exigida. Ou seja, o sistema não se satisfaz com afirmações genéricas de que a empresa “tem condições” de executar. Quando houver dúvida objetiva, a Administração pode exigir demonstração concreta.
O § 1º do art. 59 permite que a verificação da conformidade seja feita exclusivamente em relação à proposta mais bem classificada. O § 2º autoriza a Administração a realizar diligências para aferir a exequibilidade ou exigir dos licitantes que ela seja demonstrada. O § 3º, nas obras e serviços de engenharia e arquitetura, determina que a avaliação considere preço global, quantitativos e preços unitários relevantes, observado o critério de aceitabilidade fixado no edital. O § 4º estabelece, para obras e serviços de engenharia, que serão consideradas inexequíveis as propostas inferiores a 75% do valor orçado pela Administração. O § 5º exige garantia adicional quando a proposta vencedora for inferior a 85% do orçamento estimado, equivalente à diferença entre este último e o valor da proposta.
Esse encadeamento demonstra que a inexequibilidade não é apenas uma fórmula matemática. Ela combina parâmetro legal, análise técnica, aderência ao edital, motivação administrativa e possibilidade de diligência. A lei quer evitar tanto o preço fictício quanto o formalismo que elimina uma proposta viável apenas porque ela é agressiva.
5. O art. 59, §§ 2º e 4º: presunção relativa, diligência e motivação
O ponto mais sensível está na interpretação do art. 59, §§ 2º e 4º. O § 4º parece, à primeira leitura, estabelecer uma regra rígida: em obras e serviços de engenharia, propostas inferiores a 75% do valor orçado pela Administração seriam inexequíveis. Entretanto, a leitura isolada desse dispositivo pode conduzir a uma solução excessivamente automática.
A interpretação sistemática recomenda outro caminho. O § 2º do mesmo art. 59 autoriza expressamente a realização de diligências para aferir a exequibilidade das propostas. Logo, o patamar de 75% deve funcionar como presunção normativa forte de inexequibilidade, mas não necessariamente como desclassificação cega e irrefletida, sobretudo quando a Administração, de modo motivado, submete a proposta a exame técnico e exige demonstração de viabilidade.
Essa foi a lógica adotada no Agravo de Instrumento nº 1.624.698-93.2025.8.13.0000, do TJMG, em que se assentou que a superveniente homologação e assinatura do contrato não acarretavam perda de objeto do mandado de segurança, pois eventual nulidade do certame poderia contaminar os atos subsequentes. No mérito, contudo, o Tribunal entendeu que o art. 59, § 4º, estabelece presunção relativa de inexequibilidade, não impondo desclassificação automática, especialmente porque a Administração realizou diligências e se apoiou em pareceres técnicos que atestaram a viabilidade da proposta. A decisão valorizou a ausência de ilegalidade manifesta, a inexistência de fumus boni iuris e periculum in mora e a necessidade de cautela na ingerência judicial sobre análise técnica da Administração.
Raciocínio semelhante aparece no Agravo de Instrumento nº 2040233-97.2026.8.26.0000, do TJSP, relativo a pregão eletrônico do Município de Franca. Naquela hipótese, o Tribunal manteve o indeferimento da liminar porque os requisitos dos arts. 294 e 300 do CPC não estavam preenchidos, destacando que a exequibilidade da proposta poderia ser comprovada por diligência, como de fato teria ocorrido, nos termos do art. 59, § 2º, da Lei nº 14.133/2021 e do próprio edital.
Esses julgados apontam para uma tese equilibrada: abaixo do parâmetro legal, a proposta exige explicação; não exige, por si só, eliminação automática. A luz vermelha acende, mas o procedimento não se encerra no acendimento da luz. A Administração deve examinar, exigir comprovação, motivar e decidir.
6. Quando a proposta barata é legítima e quando se torna artificial
A proposta barata é legítima quando o licitante consegue demonstrar que seu preço decorre de condições reais de execução. Isso pode envolver estrutura própria, economia de escala, contratos de fornecimento mais vantajosos, produtividade superior, logística eficiente, tecnologia, menor margem de lucro ou estratégia empresarial lícita.
A proposta artificial, por outro lado, aparece quando a conta só fecha porque algum custo obrigatório foi omitido, reduzido sem justificativa ou deslocado para fora da planilha. Em serviços com dedicação de mão de obra, essa análise ganha especial relevo, pois encargos trabalhistas, previdenciários, benefícios, substituições, intervalos, adicionais, tributos e obrigações normativas não são elementos facultativos. São componentes necessários do preço.
O acórdão do TJPB no Mandado de Segurança nº 0817126-76.2025.8.15.0000 ilustra bem essa diferença. Naquele caso, relativo à contratação de serviços de vigilância patrimonial armada, a Corte concedeu a segurança ao reconhecer vícios na habilitação econômico-financeira e na proposta de preços da licitante vencedora. A ementa registrou que a proposta deve refletir todos os custos e encargos decorrentes da execução do objeto e que a omissão ou subestimação de encargos trabalhistas e previdenciários incidentes sobre empregado substituto no intervalo intrajornada resultava em proposta inexequível. A Corte ainda destacou que a correção da planilha implicaria majoração do valor global, vedada pelo edital, com violação ao art. 59, II, da Lei nº 14.133/2021 e ao princípio da isonomia.
Esse precedente é didaticamente importante porque mostra que a inexequibilidade não depende apenas de um percentual abstrato. Ela pode decorrer da desconformidade interna da proposta. Se o preço só se mantém competitivo porque deixou de considerar custo obrigatório, o problema não é o desconto; é a vantagem indevida.
Também nesse sentido, a Apelação Cível nº 5135157-21.2025.8.21.0001, do TJRS, confirmou a legalidade de desclassificação de proposta em pregão eletrônico quando, após diligências, o licitante não demonstrou a viabilidade econômica da oferta por documentação apta a comprovar a coerência dos custos com os valores de mercado. A decisão é relevante porque prestigia a diligência, mas deixa claro que a oportunidade de demonstrar exequibilidade não equivale a salvo-conduto: se a demonstração é insuficiente, a desclassificação permanece legítima.
Na mesma direção, o TJRN, na Apelação Cível nº 0802451-95.2024.8.20.5108, reconheceu que, tendo havido diligência e oportunidade para comprovação da viabilidade da proposta, a insuficiência dos elementos apresentados impede o afastamento da presunção de inexequibilidade, legitimando a desclassificação em respeito à vinculação ao edital, à isonomia e ao julgamento objetivo.
7. A leitura dos tribunais: deferência técnica, prova pré-constituída e ilegalidade manifesta
A jurisprudência colacionada revela três diretrizes importantes.
A primeira é a deferência técnica. Quando a Administração realiza diligências, examina planilhas, produz pareceres e motiva a conclusão pela exequibilidade ou inexequibilidade, o Judiciário tende a evitar substituição indevida do juízo técnico-administrativo. Isso não significa blindagem do ato administrativo, mas reconhecimento de que a intervenção judicial exige ilegalidade evidente.
A segunda diretriz é a exigência de prova pré-constituída no mandado de segurança. Nos termos do art. 5º, LXIX, da Constituição Federal e dos arts. 1º e 6º, § 5º, da Lei nº 12.016/2009, o mandado de segurança pressupõe direito líquido e certo demonstrável de plano, sendo inadequado quando a controvérsia exige dilação probatória, perícia ou exame técnico-contábil aprofundado. Essa lógica foi aplicada, por exemplo, pelo TJMT na Apelação Cível nº 1008673-40.2025.8.11.0055, em que se entendeu incabível a via mandamental diante da necessidade de análise técnica da exequibilidade, regularidade contábil e adequação aos parâmetros editalícios.
A terceira diretriz é a cautela na tutela de urgência. Os arts. 294 e 300 do CPC exigem probabilidade do direito e perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo. Em licitações, suspender certame, homologação ou contrato é medida de alto impacto, que pode afetar serviço público, planejamento administrativo, continuidade de obras e interesse coletivo. Por isso, a mera alegação de inexequibilidade não basta. É preciso demonstrar, desde logo, plausibilidade jurídica intensa e risco concreto. Quando ausentes fumus boni iuris e periculum in mora, como registrou o TJMG no agravo acima mencionado, a liminar não se justifica.
A LINDB reforça essa cautela. Os arts. 20 e 21 exigem que decisões administrativas, controladoras e judiciais considerem consequências práticas e indiquem os efeitos da invalidação de atos, contratos ou processos. Em licitação, isso impede decisões abstratas tanto para anular quanto para preservar atos. O controle precisa enxergar a realidade da contratação, não apenas a elegância formal do argumento.
8. A proposta inexequível como violação à isonomia e à vinculação ao edital
A inexequibilidade não é apenas um problema entre Administração e contratado. Ela afeta os demais licitantes e, por isso, toca diretamente o princípio constitucional da igualdade de condições previsto no art. 37, XXI, da Constituição Federal.
Quando uma empresa compõe sua proposta considerando todos os custos legais, trabalhistas, tributários, operacionais e editalícios, ela disputa em determinado patamar de realidade. Se outra empresa omite esses custos e, por isso, apresenta preço menor, a competição deixa de ser justa. Não vence necessariamente a empresa mais eficiente; vence aquela que deslocou parte da obrigação para fora da planilha.
O art. 5º da Lei nº 14.133/2021, ao consagrar a vinculação ao edital, o julgamento objetivo, a igualdade, a competitividade, a razoabilidade, a proporcionalidade e a economicidade, impede que a Administração trate como equivalentes propostas que não internalizam os mesmos custos. A isonomia não se limita a permitir que todos participem. Ela exige que todos sejam julgados pelas mesmas regras materiais.
Daí a importância do precedente do TJPB. A Corte reconheceu que a apresentação de planilha que omite ou subestima despesas obrigatórias não é mero detalhe formal. Trata-se de vício material porque, se a proposta fosse corrigida, o valor global seria majorado, o que era vedado pelo edital. Nessa hipótese, permitir a manutenção da licitante significaria premiar a desconformidade e prejudicar os concorrentes que formaram preço corretamente.
Também merece destaque o Agravo de Instrumento nº 2105673-74.2025.8.26.0000, do TJSP, em que se afirmou que o critério do art. 59, § 4º, aplica-se exclusivamente a obras e serviços de engenharia. A decisão é importante porque evita o uso indevido do parâmetro de 75% para objetos que não se enquadram nessa categoria. Ao mesmo tempo, não elimina a possibilidade de análise de inexequibilidade por outros fundamentos, especialmente quando houver inconsistências de planilha, descumprimento do edital ou ausência de demonstração de custos.
9. O papel do gestor, do advogado e do controle
O gestor público, diante de uma proposta aparentemente inexequível, não deve agir nem por entusiasmo nem por medo. O entusiasmo acrítico aceita a economia aparente e empurra o problema para a execução. O medo formalista elimina a proposta agressiva sem examinar se ela pode ser fruto de eficiência real. Ambos os caminhos são ruins.
O caminho juridicamente adequado é a instrução. A Administração deve instaurar diligência, exigir documentação, confrontar custos, examinar parâmetros de mercado, verificar encargos obrigatórios, avaliar produtividade, observar o edital e motivar a decisão. Essa motivação deve ser suficientemente clara para permitir o controle pelos licitantes, pelos órgãos internos, pelos tribunais de contas e pelo Judiciário.
O advogado que atua no tema, por sua vez, precisa escapar do argumento automático. Para sustentar a manutenção da proposta, deve demonstrar a viabilidade concreta, a suficiência da diligência e a compatibilidade dos custos com o objeto. Para impugnar a proposta, deve apontar a omissão específica, o custo ignorado, a regra editalícia violada, o impacto sobre o valor global e o prejuízo à isonomia. Em ambos os lados, a discussão deve ser técnica, e não meramente retórica.
O controle administrativo e judicial deve seguir a mesma prudência. Não se invalida certame por desconforto abstrato com preço baixo. Mas também não se preserva proposta inviável sob o pretexto de deferência técnica. A deferência protege decisões motivadas e razoáveis; não protege planilhas fictícias, omissões relevantes ou violações editalícias.
10. Conclusão
O sistema legal rejeita propostas inexequíveis porque a licitação não é um concurso de promessas, mas um procedimento de contratação responsável. A Administração Pública não procura simplesmente o menor número em uma planilha; procura a proposta capaz de entregar o objeto com qualidade, regularidade, segurança, aderência ao edital e sustentabilidade econômica.
A Lei nº 14.133/2021 adotou uma solução equilibrada. Ela não transforma todo preço baixo em ilegalidade, pois admite diligências e demonstração de exequibilidade. Mas também não permite que a Administração aceite propostas economicamente inconsistentes em nome de uma economia aparente.
A melhor leitura é a da presunção controlável. Quando a proposta se mostra anormalmente baixa, especialmente em obras e serviços de engenharia abaixo dos parâmetros do art. 59, § 4º, a Administração deve exigir explicações robustas. Se o licitante demonstra, com elementos técnicos idôneos, que consegue executar o objeto, a proposta deve ser preservada. Se não demonstra, ou se a planilha revela omissão de custos obrigatórios, a desclassificação é medida de legalidade, isonomia e proteção do interesse público.
A proposta inexequível é perigosa porque oferece ao gestor público uma vitória fácil: contratar barato hoje para administrar o problema amanhã. O Direito Administrativo contemporâneo, entretanto, não pode se satisfazer com economias de vitrine. A verdadeira vantajosidade não está no preço que impressiona, mas no contrato que se sustenta.
É nesse ponto que a advocacia consultiva e contenciosa exerce papel decisivo. A análise técnica de editais, planilhas, custos, riscos e diligências de exequibilidade não é apenas uma cautela formal; é instrumento de governança, prevenção de litígios e proteção da contratação pública. No campo das licitações, o serviço jurídico qualificado não atua para encarecer a Administração nem para criar obstáculos artificiais à competição. Atua para separar o desconto legítimo da promessa impossível, a eficiência real da vantagem aparente, a proposta competitiva da proposta que apenas transfere o problema para depois.
Referências
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