Resumo
O presente artigo analisa os acordos de leniência celebrados pela Controladoria-Geral da União e pela Advocacia-Geral da União a partir de 2022, sob a vigência do Decreto nº 11.129/2022. O estudo adota perspectiva empírico-documental, institucional e econômico-jurídica. Sustenta-se que tais acordos não devem ser compreendidos apenas como instrumentos de consensualidade administrativa, redução de sanções ou recomposição patrimonial. Eles revelam algo mais profundo: diante da complexidade da corrupção corporativa, o Estado passa a depender da própria empresa investigada para produzir informação, organizar fatos, entregar documentos, identificar terceiros, quantificar vantagens, reparar danos, reformar controles internos e prevenir novas infrações.
A leniência, nesse sentido, redistribui funcionalmente o enforcement anticorrupção. Parte dos encargos que, em tese, caberiam ao aparato estatal de investigação, controle e responsabilização passa a ser executada pela empresa colaboradora. Essa redistribuição aumenta a eficiência da atuação pública, mas também expõe uma insuficiência estrutural do Estado para enfrentar, sozinho, ilícitos corporativos complexos. O artigo correlaciona o modelo brasileiro com o FCPA norte-americano, o UK Bribery Act, a agenda da OCDE, da ONU, do Banco Mundial, do Banco Interamericano de Desenvolvimento e a ISO 37001. Conclui-se que a leniência brasileira pós-2022 constitui uma tecnologia híbrida de enforcement: pública em seus fins, privada em parte relevante de sua execução e dependente de coordenação entre CGU, AGU, MPF, TCU, Judiciário e entes lesados.
Palavras-chave: acordo de leniência; Lei Anticorrupção; Decreto nº 11.129/2022; CGU; AGU; TCU; capacidade estatal; compliance; FCPA; UK Bribery Act; ISO 37001; enforcement anticorrupção.
Abstract
This article examines leniency agreements entered into by the Brazilian Office of the Comptroller General and the Office of the Attorney General from 2022 onward, under Decree No. 11,129/2022. It adopts an empirical, institutional and law-and-economics perspective. The article argues that such agreements should not be understood merely as tools of administrative settlement, sanction mitigation or economic reparation. They reveal a deeper phenomenon: in cases of complex corporate corruption, the State increasingly depends on the investigated corporation itself to produce information, organize facts, provide documents, identify third parties, quantify illicit gains, repair damages, reform internal controls and prevent future violations.
Leniency agreements therefore functionally redistribute anti-corruption enforcement. Part of the burdens traditionally associated with the State’s investigative, oversight and sanctioning apparatus is shifted to the cooperating company. This redistribution increases public enforcement efficiency, but it also exposes structural limitations of State capacity. The article connects the Brazilian model with the U.S. FCPA, the UK Bribery Act, the OECD and UN anti-corruption agenda, the World Bank and Inter-American Development Bank integrity frameworks, and ISO 37001. It concludes that Brazilian post-2022 leniency operates as a hybrid enforcement technology: public in its objectives, private in a significant part of its execution, and dependent on coordination among CGU, AGU, MPF, TCU, courts and injured public entities.
Keywords: leniency agreement; Brazilian Anti-Corruption Law; Decree No. 11,129/2022; CGU; AGU; TCU; State capacity; compliance; FCPA; UK Bribery Act; ISO 37001; anti-corruption enforcement.
Sumário: 1. Introdução — 2. O universo empírico: os acordos de leniência celebrados de 2022 em diante — 3. O ano de 2022 como ponto atípico de transição — 4. O regime constitucional, legal e regulamentar essencial — 5. Da consensualidade à dependência funcional: a empresa como extensão informacional do Estado — 6. A transferência de encargos investigativos, probatórios, reparatórios e preventivos — 7. Capacidade estatal e contraste municipal — 8. A jurisprudência da coordenação: STF, STJ, TCU e os limites da eficácia dos acordos — 9. A Portaria CGU/AGU nº 1/2025 e a normatização da prática — 10. FCPA, UK Bribery Act, OCDE, ONU, Banco Mundial, BID e ISO 37001: a infraestrutura privada do enforcement transnacional — 11. Segurança jurídica, risco residual e o paradoxo da leniência — 12. Considerações finais — Referências.
1. Introdução
A corrupção corporativa contemporânea desafia a forma tradicional de atuação do Estado. Não se trata, em regra, de ilícitos simples, praticados de modo linear e facilmente identificável. Muitas vezes, os fatos envolvem cadeias decisórias fragmentadas, documentos internos, contratos intermediários, registros contábeis, comunicações privadas, estruturas societárias, consultores, fornecedores, agentes públicos e elementos transnacionais. A infração não aparece pronta aos olhos do órgão de controle. Ela precisa ser reconstruída.
O Estado conserva o poder de investigar, controlar e sancionar. Contudo, em casos de elevada complexidade empresarial, nem sempre dispõe, sozinho e em tempo útil, da informação necessária para compreender o funcionamento do ilícito. A dificuldade não está apenas em punir. Está em saber exatamente o que ocorreu, quem participou, quais contratos foram afetados, que vantagem foi obtida, qual dano foi produzido e quais controles internos falharam. Antes da sanção, há um problema de conhecimento.
É nesse contexto que os acordos de leniência ganham relevância. A Lei nº 12.846/2013 instituiu a responsabilização objetiva administrativa e civil de pessoas jurídicas por atos lesivos contra a Administração Pública. Seus arts. 16 e 17 previram a possibilidade de celebração de acordos de leniência. Posteriormente, o Decreto nº 11.129/2022 reorganizou esse regime, disciplinando a responsabilização administrativa, a dosimetria da multa, a avaliação dos programas de integridade e os procedimentos de negociação e acompanhamento dos acordos.
A leitura mais comum trata a leniência como instrumento de consensualidade administrativa. Também é frequente descrevê-la como mecanismo de colaboração, redução sancionatória ou recomposição patrimonial. Essas leituras são corretas, mas não esgotam o fenômeno. Os acordos celebrados pela CGU e pela AGU a partir de 2022 revelam algo mais estrutural: o Estado depende da empresa colaboradora para tornar possível o enforcement anticorrupção em casos de elevada complexidade.
A empresa leniente não apenas confessa. Ela reconstrói fatos, organiza documentos, identifica terceiros, explica fluxos decisórios, apresenta elementos de prova, calcula ou permite calcular vantagens indevidas, assume obrigações de pagamento, aperfeiçoa controles internos, submete-se a monitoramento e participa da prevenção de novos ilícitos. A colaboração empresarial, nesse cenário, não é acessória. Ela se torna parte do próprio funcionamento do sistema.
Essa constatação muda o enquadramento do tema. A leniência não é apenas um acordo entre Estado e infrator. Ela é uma tecnologia institucional de redistribuição funcional do enforcement. O Estado conserva a titularidade do poder sancionador, mas desloca ao particular parte do trabalho necessário para que a sanção seja possível, útil e eficiente. A empresa deixa de ser apenas destinatária da repressão e passa a funcionar, de modo paradoxal, como infraestrutura privada da capacidade pública de controle.
O paradoxo é central. A colaboração empresarial aumenta a eficiência do sistema, reduz custos de investigação, acelera a recuperação de valores, permite responsabilizar terceiros e induz reformas internas. Ao mesmo tempo, revela a insuficiência estrutural do Estado para enfrentar, sozinho, a corrupção corporativa sofisticada. A leniência é, portanto, simultaneamente solução e sintoma: solução porque amplia a capacidade pública de responsabilização; sintoma porque evidencia a dependência estatal em relação ao conhecimento privado produzido dentro da própria organização investigada.
O presente artigo sustenta que os acordos de leniência pós-Decreto nº 11.129/2022 devem ser compreendidos a partir dessa ambivalência. Sua legitimidade depende de um equilíbrio delicado. É preciso conceder benefícios suficientes para incentivar a colaboração. Também é necessário impor exigências robustas, para evitar impunidade. E, sobretudo, é indispensável coordenar as instituições envolvidas, para impedir que a colaboração se converta em exposição sancionatória indefinida ou que a leniência seja esvaziada por respostas públicas contraditórias.
2. O universo empírico: os acordos de leniência celebrados de 2022 em diante
O recorte empírico deste estudo compreende os acordos de leniência celebrados pela CGU e pela AGU de 2022 em diante, conforme a listagem oficial da Controladoria-Geral da União. O período é relevante porque coincide com a vigência do Decreto nº 11.129/2022 e revela uma fase de maior institucionalização da leniência no plano federal. Não se trata de examinar a leniência em abstrato, mas de observar como ela vem sendo formalizada em instrumentos concretos, celebrados em setores econômicos distintos, com valores muito variados e graus diferentes de complexidade institucional.
A lista oficial permite identificar um universo heterogêneo. Em 2022, foram celebrados acordos com Mar Holding Participações S.A. e Operadora e Agência de Viagens TUR Ltda., Resource Tecnologia e Informática Ltda., BRF S.A., UOP LLC, Keppel Offshore & Marine, Gol Linhas Aéreas Inteligentes S.A., Hypera S.A. e Stericycle. Esse ano concentra acordos de valor elevado, com destaque para Keppel Offshore & Marine, no montante de R$ 1.223.657.710,19; UOP LLC, no valor de R$ 638.046.365,87; e BRF S.A., no valor de R$ 583.977.360,48. Ao lado desses instrumentos de grande expressão econômica, aparecem acordos de menor escala relativa, como Gol, Resource e Mar Holding/TUR. O ano de 2022, portanto, combina volume, transição normativa e concentração econômica em poucos instrumentos de grande porte.
Em 2023, a fotografia é distinta. Foram celebrados apenas dois acordos: Mauro Luvizoto Máquinas Ltda., no valor de R$ 196.179,57, e Neoway Tecnologia Integrada, Assessoria e Negócios S.A., no valor de R$ 27.178.868,56. A diferença em relação a 2022 é expressiva. O ano posterior à edição do Decreto nº 11.129/2022 não reproduziu a concentração de grandes casos. Ao contrário, revelou acordos de escala mais modesta, o que reforça a leitura de que 2022 foi ano atípico de acomodação institucional e fechamento de negociações anteriormente amadurecidas.
Em 2024, o recorte volta a apresentar valores intermediários e alguma diversidade de perfis. Constam acordos com Freepoint Commodities LLC, no valor de R$ 131.253.647,32; Microstrategy Brasil Ltda., no valor de R$ 6.157.183,65; e Viken Shuttle AS, Viken Fleet I AS e Viken Shipping AS, no valor de R$ 153.184.045,95. A presença de empresas vinculadas a commodities, tecnologia e transporte marítimo/offshore revela que a leniência pós-2022 não ficou restrita a um único setor ou a uma única matriz factual. O instrumento passou a operar em atividades econômicas diversas, com diferentes níveis de exposição transnacional.
Em 2025, a série ganha novo peso econômico. Foram celebrados acordos com Seatrium Ltd., Estaleiro Jurong Aracruz Ltda. e Jurong Shipyard Pte. Ltd., no valor de R$ 728.933.258,58; Minerva S.A., no valor de R$ 22.040.373,16; Trafigura Beheer B.V., no valor de R$ 435.410.672,26; e Qualicorp Consultoria e Corretora de Seguros S.A., no valor de R$ 44.485.434,29. Esse ano é relevante porque combina grandes acordos com empresas de perfil transnacional, como Seatrium e Trafigura, e acordos de valor intermediário em setores distintos, como saúde suplementar e alimentos. Trata-se de um período em que a leniência parece consolidar sua vocação multissetorial.
Em 2026, até a data da listagem analisada, figuram JBJ Agropecuária Ltda. e Prima Foods S.A., no valor de R$ 31.156.767,70, e Bonasa Alimentos Ltda., no valor de R$ 631.799,74. A presença de acordos de menor valor relativo é metodologicamente importante. Ela indica que o modelo não se destina apenas a grandes conglomerados ou a fatos de repercussão nacional. A leniência passa a ser mobilizada também em casos de escala econômica menor, o que confirma sua progressiva normalização como instrumento ordinário de enforcement.
A heterogeneidade dos valores é um primeiro achado empírico. O recorte reúne acordos bilionários, acordos de centenas de milhões, acordos de dezenas de milhões e acordos inferiores a um milhão de reais. Essa variação impede qualquer leitura homogênea do instituto. A leniência pós-2022 não é uma técnica reservada apenas a grandes escândalos empresariais, embora continue sendo decisiva nesses casos. Ela também se ajusta a situações de menor dimensão econômica, desde que presentes colaboração útil, interesse público, dever de reparação e possibilidade de indução de integridade.
A diversidade de setores é outro dado relevante. O universo analisado envolve alimentos, tecnologia, aviação, commodities, offshore, saúde suplementar, agropecuária, logística e transporte marítimo. Essa dispersão setorial demonstra que a corrupção corporativa não é problema de um mercado específico. Também revela que os programas de integridade exigidos nos acordos precisam ser calibrados conforme a realidade operacional de cada empresa. Os riscos de uma companhia de commodities, de uma empresa de tecnologia, de uma operadora de saúde suplementar ou de uma empresa do setor de alimentos não são idênticos. A gramática jurídica do acordo pode ser semelhante, mas a execução das obrigações de integridade tende a variar conforme o setor, o porte, a exposição regulatória e o modo de relacionamento com o poder público.
Apesar dessas diferenças, os acordos apresentam uma arquitetura comum. Em regra, identificam CGU e AGU como instituições celebrantes, qualificam a pessoa jurídica colaboradora, registram a apresentação voluntária da proposta, mencionam a existência de memorando de entendimentos, delimitam o escopo fático em anexos, indicam fundamentos jurídicos, justificam o interesse público, disciplinam deveres de colaboração, preveem obrigações financeiras, regulam programas de integridade, estabelecem hipóteses de descumprimento e tratam dos efeitos do acordo perante outras autoridades.
Essa estrutura comum aparece inclusive em acordos de escala econômica distinta. O acordo celebrado com JBJ Agropecuária Ltda. e Prima Foods S.A., por exemplo, explicita fundamentos jurídicos semelhantes aos observados em outros instrumentos, menciona a Lei nº 12.846/2013, o Decreto nº 11.129/2022, a Lei de Improbidade Administrativa, a Lei de Mediação, a Portaria Conjunta CGU/AGU nº 4/2019, a Instrução Normativa CGU/AGU nº 2/2018 e o Acordo de Cooperação Técnica envolvendo CGU, AGU, Ministério da Justiça e TCU. Também afirma que o interesse público é atendido pela obtenção de pagamento consensual, entrega de informações e elementos de prova, preservação da empresa e adequação de práticas de integridade. Esse padrão confirma que a lógica da leniência não varia apenas conforme o valor envolvido: mesmo acordos menores reproduzem a racionalidade de colaboração, reparação, continuidade empresarial e integridade.
Outro elemento comum está na cláusula de colaboração permanente. Em acordos recentes, a empresa não apenas reconhece fatos delimitados no anexo histórico; ela também assume deveres quanto a fatos adicionais eventualmente revelados pela própria alavancagem investigativa do acordo ou por outras leniências. Nessa hipótese, compromete-se a adotar medidas internas, informar as instituições celebrantes e, se necessário, celebrar termo de aditamento, inclusive com novo histórico de atos lesivos e ajuste de valores. Essa previsão mostra que a leniência é instrumento de execução continuada. O acordo não congela a verdade no momento da assinatura; ele cria um canal permanente de atualização informacional.
A comparação dos instrumentos também revela diferenças documentais. Alguns acordos possuem maior número de anexos, incluindo anexos relativos a histórico de atos lesivos, metodologia de cálculo, obrigações de integridade, cronogramas, garantias, elementos de cooperação e, em certos casos, termos de cumprimento. A listagem oficial indica que acordos como UOP, Keppel, Stericycle, Neoway, Microstrategy, Trafigura e Qualicorp aparecem acompanhados de múltiplos anexos. Outros acordos possuem conjunto documental mais enxuto. Essa variação sugere diferenças de complexidade, maturidade da execução, necessidade de preservação de sigilo e extensão dos compromissos assumidos.
Também há diferença relevante quanto à fase de cumprimento. Alguns instrumentos da listagem oficial aparecem acompanhados de termo de cumprimento, como Mauro Luvizoto, Mar Holding/TUR, Keppel, Gol, Hypera e Stericycle. A presença desses termos permite observar uma dimensão importante do universo empírico: os acordos não se esgotam na assinatura. A efetividade do modelo depende da execução, do acompanhamento, do pagamento, do monitoramento de integridade e da verificação do cumprimento das obrigações pactuadas. A leniência, portanto, deve ser estudada como ciclo institucional, não apenas como ato de celebração.
As semelhanças, contudo, não devem ocultar diferenças substantivas. Alguns acordos envolvem fatos com nítida dimensão transnacional ou interação com autoridades estrangeiras. Outros têm contornos mais domésticos. Alguns mencionam acordos paralelos com Ministério Público Federal, autoridades estaduais ou colaborações premiadas de pessoas físicas. Outros se concentram mais claramente na esfera CGU/AGU. Há acordos em que a apuração de dano ao erário e a comunicação ao TCU ocupam posição central. Em outros, a preocupação recai sobre a preservação de competências de órgãos como Cade, CVM ou Banco Central, especialmente quando o mesmo núcleo fático pode repercutir em mercados regulados ou em infrações concorrenciais, financeiras ou de mercado de capitais.
Também variam os riscos jurídicos residuais. Em determinados instrumentos, a comunicação ao TCU aparece acompanhada da ressalva de que não há quitação quanto a danos eventualmente apurados no exercício regular das competências do Tribunal. Em outros, o risco residual decorre da existência de pessoas jurídicas lesadas que não participaram do acordo, tema que se conecta diretamente à jurisprudência do STF e do STJ. Há ainda o risco de dupla contagem ou dupla punição em cenários de atuação paralela de autoridades nacionais e estrangeiras, o que explica a preocupação normativa recente com compensações e prevenção de bis in idem.
Outro ponto de distinção está nas obrigações de integridade. A estrutura geral é semelhante: a empresa deve aperfeiçoar seu programa, apresentar plano, disponibilizar documentos, submeter-se à supervisão da CGU e manter controles compatíveis com seus riscos. Mas a intensidade prática dessas obrigações pode variar conforme o porte da empresa, o setor econômico, a gravidade dos fatos, o histórico da colaboradora e o grau de maturidade do programa já existente. Em acordos mais complexos, o monitoramento tende a adquirir feição mais intrusiva, com relatórios, verificações, entrevistas, testes e análise de documentos. Em acordos menos complexos, a preocupação pode estar mais concentrada na formalização de compromissos e na adequação proporcional dos controles.
Esse exame mais detalhado revela um achado central: a padronização não elimina a individualização. Os acordos se parecem o suficiente para indicar uma política pública em processo de consolidação, mas diferem o bastante para demonstrar que a leniência permanece dependente do caso concreto. O modelo se adapta ao valor econômico envolvido, à complexidade dos fatos, à existência de dano, à participação de outras autoridades, à presença de entes lesados, à exposição internacional, à documentação disponível e ao grau de maturidade do programa de integridade.
É nesse ponto que o universo empírico confirma a tese do artigo. A leniência brasileira pós-2022 não apenas negocia sanções; ela organiza a dependência funcional do Estado em relação à empresa. Essa dependência aparece no dever de produzir informação, no fornecimento de provas, na atualização de fatos, no cálculo de valores, na execução de obrigações financeiras e na reforma do programa de integridade. Ao mesmo tempo, os próprios instrumentos revelam que a colaboração privada só se torna útil quando existe capacidade pública para recebê-la, testá-la, coordená-la e convertê-la em resultado institucional.
3. O ano de 2022 como ponto atípico de transição
O ano de 2022 deve ser lido com cautela. Ele marca o início do recorte pós-Decreto nº 11.129/2022, mas não pode ser tratado como ano ordinário da série. À primeira vista, poderia parecer que a edição do novo decreto produziu, de imediato, uma intensificação expressiva da política de leniência. Essa leitura, porém, seria metodologicamente apressada. O ano concentra número relevante de acordos e valores elevados, mas esse resultado decorre de uma combinação específica de fatores normativos, procedimentais e econômicos.
O primeiro elemento a considerar é a própria transição normativa. O Decreto nº 11.129/2022 foi editado em julho de 2022. Portanto, o ano não corresponde integralmente a um período de vigência estável do novo regime. Parte dos acordos assinados naquele exercício provavelmente foi negociada sob práticas, expectativas e entendimentos amadurecidos ainda durante a vigência do Decreto nº 8.420/2015. A assinatura em 2022, por si só, não significa que todo o processo negocial tenha sido estruturado já sob a lógica do novo regulamento.
Essa observação é relevante porque acordos de leniência possuem tempo próprio de maturação. Antes da assinatura, há apresentação da proposta, avaliação de admissibilidade, negociação, delimitação de fatos, análise de documentos, aferição da utilidade da colaboração, cálculo de valores, exame do programa de integridade e, muitas vezes, interação com outros órgãos. A data de celebração, portanto, não se confunde com a data de início da construção institucional do acordo. Em muitos casos, a assinatura representa o fechamento formal de um processo que começou meses ou anos antes.
Também é preciso considerar a existência de um efeito de estoque. Em 2022, podem ter sido concluídas negociações que já estavam amadurecidas e aguardavam condições institucionais, documentais ou jurídicas para formalização. Nessa perspectiva, o ano funciona menos como demonstração de causalidade imediata do novo decreto e mais como ponto de escoamento de tratativas anteriores. O Decreto nº 11.129/2022 inaugura novo marco, mas não explica, sozinho, o volume e o peso econômico dos acordos daquele ano.
Há ainda um fator de concentração econômica. O ano de 2022 reúne acordos de grande vulto, como Keppel Offshore & Marine, UOP LLC e BRF S.A., ao lado de instrumentos de menor escala relativa. Isso significa que o peso estatístico do período decorre, em parte, de poucos acordos de valor muito elevado. A série, portanto, não deve ser lida apenas pelo montante agregado, mas pela composição dos casos. Um ano pode parecer excepcional não porque todo o programa tenha se expandido de forma homogênea, mas porque alguns instrumentos concentraram valores expressivos.
Essa concentração ajuda a explicar a diferença entre 2022 e os anos seguintes. Em 2023, por exemplo, os acordos celebrados tiveram escala econômica muito menor. Em 2024, voltam a aparecer valores intermediários. Em 2025, a série ganha novo peso com acordos relevantes, como Seatrium e Trafigura. O comportamento do período posterior sugere que a leniência pós-2022 não segue uma curva linear de expansão, mas um movimento oscilante, condicionado ao amadurecimento de casos concretos, à complexidade das negociações e à capacidade de coordenação entre autoridades.
O ano de 2022 também revela uma passagem entre duas fases. De um lado, ainda carrega elementos da experiência acumulada desde os primeiros acordos federais de leniência, celebrados a partir de 2017. De outro, inaugura a etapa regulatória posterior ao Decreto nº 11.129/2022, na qual os termos passam a refletir maior preocupação com padronização, integridade, delimitação de efeitos, acompanhamento e coordenação institucional. Trata-se, portanto, de ano de transição e não de ano plenamente representativo da fase posterior.
Essa leitura impede duas conclusões equivocadas. A primeira seria atribuir ao Decreto nº 11.129/2022 um efeito causal imediato sobre todos os acordos assinados em 2022. A segunda seria tomar a excepcionalidade econômica daquele ano como padrão esperado para os anos seguintes. O mais adequado é compreender 2022 como ponto de acomodação: ele encerra ciclos anteriores, incorpora o novo marco normativo e prepara o terreno para uma fase de maior institucionalização.
A maturidade do modelo pós-2022 aparece com mais clareza quando se observa a continuidade dos padrões documentais nos anos seguintes. A repetição de cláusulas sobre colaboração, integridade, pagamento, sigilo, comunicação a outros órgãos, preservação de competências e hipóteses de descumprimento sugere que a leniência federal passou a operar com uma gramática mais estável. A Portaria Normativa Interministerial CGU/AGU nº 1/2025 e o Acordo de Cooperação Técnica CGU/AGU/MPF de 2025 reforçam essa trajetória, ao buscar transformar a experiência acumulada em procedimentos mais previsíveis e coordenados.
Assim, 2022 deve ser tratado como ano atípico, mas não irrelevante. Sua importância está justamente em revelar a transição entre a leniência experimental e a leniência institucionalizada. Ele mostra que o modelo brasileiro já havia acumulado experiência suficiente para celebrar acordos complexos, mas ainda precisava avançar em previsibilidade, coordenação e uniformidade metodológica. A partir daí, o problema deixa de ser apenas celebrar acordos e passa a ser construir um sistema capaz de coordenar seus efeitos entre CGU, AGU, MPF, TCU, Judiciário, entes lesados e autoridades estrangeiras.
Essa versão deixa a seção mais forte porque transforma 2022 em argumento metodológico, não apenas em observação cronológica. Ela também prepara melhor a entrada do ACT de 2025 e da Portaria CGU/AGU nº 1/2025.
4. O regime constitucional, legal e regulamentar essencial
A análise dos acordos de leniência pós-2022 deve partir de um núcleo normativo mais restrito, composto pela Constituição Federal, pela Lei nº 12.846/2013, pelo Decreto nº 11.129/2022, pela Lei de Improbidade Administrativa, pela Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União e pelas normas infralegais de coordenação entre CGU e AGU.
No plano constitucional, o ponto de partida é o art. 37, caput, da Constituição Federal, que submete a Administração Pública aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. A leniência anticorrupção se situa exatamente nesse ponto de tensão: deve preservar a moralidade administrativa e a reparação do dano, mas também precisa ser eficiente na produção de informação, prova, responsabilização e prevenção.
O art. 37, § 4º, também é essencial, pois estabelece a matriz constitucional da responsabilização por atos de improbidade administrativa, sem prejuízo da ação penal cabível. Ao lado dele, os arts. 70, 71 e 74 estruturam o sistema de controle interno e externo, permitindo compreender a atuação da CGU, da AGU e do TCU. O art. 131 fundamenta a atuação da Advocacia-Geral da União na representação judicial e extrajudicial da União. Já os arts. 127 e 129, III, situam o Ministério Público como instituição relevante na defesa do patrimônio público e social.
No plano infraconstitucional, a Lei nº 12.846/2013 é o eixo do sistema. O art. 2º consagra a responsabilidade objetiva administrativa e civil da pessoa jurídica. O art. 5º define os atos lesivos contra a Administração Pública. O art. 6º prevê as sanções administrativas. O art. 7º, VIII, considera a existência de mecanismos internos de integridade como fator relevante na aplicação das sanções. O art. 13 preserva o dever de reparação integral do dano. Os arts. 16 e 17 disciplinam os acordos de leniência. O art. 19 trata da responsabilização judicial. E o art. 30 preserva a independência entre as esferas administrativa, civil, penal, de improbidade e de controle.
O Decreto nº 11.129/2022 densifica esse regime. Para os fins deste artigo, interessam especialmente os arts. 21 a 27, relativos à dosimetria da multa; os arts. 32 a 40, que disciplinam a negociação, celebração, efeitos e acompanhamento dos acordos de leniência; e os arts. 56 e 57, que tratam dos parâmetros de avaliação dos programas de integridade. O decreto é importante porque transforma a leniência em procedimento mais organizado, com requisitos, deveres, benefícios e consequências mais previsíveis.
A Lei nº 8.429/1992 também permanece relevante, especialmente após as alterações da Lei nº 14.230/2021. A conexão se dá pela possibilidade de sobreposição entre atos lesivos da Lei Anticorrupção e atos de improbidade administrativa. Nesse ponto, destacam-se os arts. 12, 17, 17-B e 17-C da Lei de Improbidade, especialmente quanto às sanções, à legitimidade ativa e à autocomposição em matéria de improbidade.
A Lei nº 8.443/1992, Lei Orgânica do TCU, é indispensável para compreender o problema do risco residual. O art. 46, que autoriza o Tribunal de Contas da União a declarar a inidoneidade de licitante fraudador para participar de licitação na Administração Pública Federal, esteve no centro do MS 35.435/DF, julgado pelo Supremo Tribunal Federal. Também são relevantes os arts. 44, § 2º, 57 e 58, que tratam de medidas de indisponibilidade e multas no âmbito do controle externo.
No campo licitatório, a análise deve considerar os arts. 86 a 88 da Lei nº 8.666/1993, quando os fatos se relacionarem a contratos firmados sob o regime anterior, e os arts. 155 a 163 da Lei nº 14.133/2021, no regime atual. Esses dispositivos importam porque a leniência pode repercutir sobre sanções como impedimento de licitar, declaração de inidoneidade e reabilitação da pessoa jurídica.
No plano infralegal, merecem destaque a Portaria Conjunta CGU/AGU nº 4/2019, a Instrução Normativa CGU/AGU nº 2/2018, a Portaria Interministerial CGU/AGU nº 36/2022 e, sobretudo, a Portaria Normativa Interministerial CGU/AGU nº 1/2025. Esta última consolida critérios e procedimentos para negociação, celebração e acompanhamento dos acordos de leniência. Ao disciplinar temas como marker, autodenúncia, operações societárias, vantagem auferida, publicidade, revisão do acordo e compensação de valores para evitar bis in idem, a portaria confirma o movimento de institucionalização da prática.
Por fim, no plano internacional, bastam três referências normativas centrais: a Convenção Antissuborno da OCDE, promulgada pelo Decreto nº 3.678/2000; a Convenção Interamericana contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 4.410/2002; e a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687/2006. Esses instrumentos demonstram que a leniência brasileira se insere em uma agenda transnacional de responsabilização empresarial, cooperação internacional, recuperação de ativos e promoção da integridade privada.
5. Da consensualidade à dependência funcional: a empresa como extensão informacional do Estado
A corrupção corporativa complexa é, antes de tudo, um problema de assimetria informacional. A empresa conhece sua estrutura interna, seus agentes, contratos, controles, registros, intermediários, fluxos decisórios e falhas de governança. O Estado, por outro lado, observa a organização a partir de fora. Pode instaurar processos, requisitar documentos, ouvir pessoas, promover diligências, compartilhar informações com outros órgãos e aplicar sanções. Ainda assim, nem sempre consegue reconstruir, com a mesma profundidade e velocidade, a lógica interna do ilícito empresarial.
Essa limitação não significa ausência de poder estatal. Significa que o poder público, diante de organizações sofisticadas, enfrenta um problema prévio à sanção: o problema do conhecimento. Antes de punir, é preciso compreender. Antes de calcular a multa, é preciso saber qual vantagem foi obtida. Antes de exigir reparação, é preciso identificar o dano. Antes de responsabilizar terceiros, é preciso reconstruir autoria, materialidade e participação. A leniência surge exatamente nesse ponto de fricção entre o poder jurídico de sancionar e a dificuldade prática de conhecer o ilícito por dentro.
Ao assumir a condição de colaboradora, a empresa passa a funcionar como fonte organizada de informação. Ela deve revelar fatos, entregar documentos, indicar participantes, preservar provas, esclarecer pagamentos, explicar contratos, apontar intermediários e cooperar com investigações e processos. Essa colaboração não é acessória. Ela constitui o próprio núcleo funcional do acordo. Sem informação qualificada, a leniência perde sua razão de ser e se reduz a mero instrumento de abatimento sancionatório.
A prática institucional brasileira reconhece essa natureza investigativa. O Ministério Público Federal, em seu Guia Prático da 5ª Câmara de Coordenação e Revisão, afirma que o acordo de leniência é, antes de tudo, instrumento de investigação, devendo evidenciar os benefícios para a apuração e as esferas de responsabilização abrangidas. Também assinala que o instituto exige colaboração ativa, livre e voluntária do infrator, com apresentação de informações relevantes, autoria, materialidade e caminhos probatórios, justamente porque delitos organizacionais são de difícil identificação e desarticulação.
Daí a ideia de dependência funcional. O Estado não terceiriza formalmente seu poder sancionador, nem renuncia à titularidade da função pública de controle. A sanção permanece pública. A decisão permanece institucional. A homologação, o acompanhamento, a cobrança e a responsabilização continuam submetidos ao regime jurídico aplicável. O que se desloca é parte do trabalho cognitivo, probatório e organizacional necessário para que o enforcement seja possível e eficiente.
A empresa leniente ocupa, assim, uma posição ambígua. Ela continua vinculada ao ilícito que dá origem ao acordo. Não se transforma em parceira neutra do Estado. Ao mesmo tempo, torna-se fonte indispensável de informação sobre o funcionamento interno da conduta investigada. É objeto de responsabilização e, simultaneamente, instrumento de produção de capacidade pública. Essa ambivalência explica tanto a utilidade quanto o desconforto do instituto.
O ponto sensível é que essa dependência precisa ser juridicamente governada. A empresa colaboradora não pode ser tratada como auxiliar informal do Estado sem deveres robustos de veracidade, completude, preservação documental, reparação e integridade. Também não pode receber benefícios sem entrega efetiva de informação útil e verificável. Por outro lado, a colaboração perde racionalidade se os benefícios prometidos forem neutralizados por respostas sancionatórias contraditórias, imprevisíveis ou sobrepostas.
A leniência, portanto, transforma a dependência estatal em instrumento juridicamente controlado. Ela admite que o Estado precisa da empresa para conhecer adequadamente certos ilícitos corporativos, mas condiciona essa dependência a deveres de colaboração, pagamento, integridade e monitoramento. O problema não está em reconhecer essa dependência. Está em organizá-la de modo que a colaboração privada produza resultado público sem gerar impunidade, insegurança ou captura do enforcement pelo próprio investigado.
6. A transferência de encargos investigativos, probatórios, reparatórios e preventivos
A leniência pós-2022 desloca para a empresa encargos de diferentes naturezas. Essa transferência não ocorre de modo abstrato. Ela aparece na própria estrutura dos acordos, que exigem colaboração contínua, entrega de informações, apresentação de documentos, pagamento de valores, aperfeiçoamento de programas de integridade e submissão a monitoramento. A empresa deixa de ser apenas destinatária da sanção e passa a assumir tarefas que ampliam a capacidade estatal de investigar, provar, reparar e prevenir.
O encargo investigativo-informacional é o primeiro e mais evidente. A colaboradora deve reconstruir fatos, organizar documentos, identificar pessoas, apontar intermediários, explicar contratos, indicar pagamentos e colaborar com autoridades. Esse dever aproxima a leniência de uma investigação interna voltada ao interesse público. A apuração nasce dentro da empresa, mas seus resultados são entregues ao Estado para permitir responsabilização, reparação e prevenção. O conhecimento privado passa a ser convertido em insumo público de enforcement.
Esse deslocamento tem importância prática. Em ilícitos corporativos complexos, documentos relevantes costumam estar dispersos em e-mails, sistemas internos, registros contábeis, contratos, relatórios, mensagens, arquivos de auditoria, pareceres e comunicações com terceiros. O Estado pode requisitar e apreender esses elementos, mas nem sempre consegue compreendê-los com a mesma velocidade e profundidade sem a colaboração da própria organização. A empresa, ao aderir à leniência, assume o ônus de ordenar esse material e torná-lo inteligível.
Há também um encargo probatório. Não basta narrar os fatos em termos genéricos. É preciso apresentar elementos capazes de comprovar a ocorrência dos atos lesivos, sua materialidade, sua autoria, seus beneficiários e seus efeitos. A colaboração deve ser útil, verificável e juridicamente aproveitável. Se a empresa apenas admite irregularidades sem fornecer caminhos probatórios, o acordo perde densidade investigativa e se aproxima indevidamente de um simples desconto sancionatório.
Esse ponto é decisivo para preservar a legitimidade do instituto. A leniência não pode ser confundida com confissão vazia, nem com mera negociação de multa. Seu valor está na entrega de informação qualificada. A empresa deve contribuir para ampliar o conhecimento estatal sobre fatos que, sem a colaboração, poderiam permanecer opacos, incompletos ou excessivamente custosos de comprovar. A sanção é modulada porque a colaboração agrega capacidade real ao enforcement.
A dimensão reparatória forma outro eixo essencial. A empresa deve pagar valores, devolver vantagens indevidas, reparar danos incontroversos e cumprir obrigações financeiras pactuadas. A lógica da leniência não elimina o dever de reparação. Ao contrário, busca torná-lo mais célere, mensurável e executável. O art. 13 da Lei nº 12.846/2013 preserva expressamente a obrigação de reparar integralmente o dano causado, e essa diretriz dialoga com o art. 37, § 4º, da Constituição Federal e com o regime sancionatório da Lei nº 8.429/1992.
A reparação, contudo, nem sempre é simples. A quantificação de vantagem auferida, dano ao erário, lucro adicional, custos evitados ou benefícios econômicos indiretos pode envolver controvérsias técnicas relevantes. Por isso, os acordos de leniência não transferem à empresa apenas a obrigação de pagar. Transferem também o ônus de contribuir para a reconstrução econômica do ilícito. A colaboradora deve fornecer dados que permitam calcular valores, estimar vantagens e delimitar o alcance financeiro da conduta.
Também há um encargo preventivo-organizacional. A empresa deve aperfeiçoar seu programa de integridade, corrigir falhas, revisar controles, fortalecer canais de denúncia, aprimorar due diligence de terceiros, treinar colaboradores, documentar decisões e demonstrar comprometimento da alta administração. Nesse aspecto, a leniência não se limita ao passado. Ela pretende redesenhar a organização para reduzir a probabilidade de reincidência.
Esse encargo preventivo é talvez o mais revelador da transformação contemporânea do enforcement. O Estado não apenas pune o ilícito já ocorrido. Ele exige que a empresa crie, dentro de sua própria estrutura, mecanismos permanentes de prevenção, detecção e resposta. A função anticorrupção passa a ser internalizada como sistema de gestão. A empresa se torna responsável por produzir controles, registros e evidências sobre sua própria governança.
O monitoramento reforça essa lógica. A empresa não apenas promete melhorar. Ela deve demonstrar, ao longo do tempo, que implementou medidas concretas e que seus controles funcionam. A CGU pode avaliar planos, solicitar complementações, examinar documentos, acompanhar relatórios e verificar a efetividade das medidas adotadas. A integridade deixa de ser retórica e passa a integrar a execução do acordo.
Essa transferência de encargos revela a natureza híbrida da leniência. O Estado conserva o poder sancionador, mas parte da execução material do enforcement passa pela empresa. É ela quem organiza informações, produz documentos, explica fatos, paga valores, corrige controles e demonstra evolução institucional. O poder público, por sua vez, deve testar, validar, coordenar e fiscalizar essa entrega.
O equilíbrio é delicado. Se a transferência de encargos for excessivamente branda, o acordo pode parecer prêmio indevido ao infrator. Se for excessivamente incerta ou onerosa, a empresa pode não ter incentivo para colaborar. A eficiência da leniência depende dessa calibragem: exigir o bastante para gerar verdade, reparação e prevenção, mas oferecer previsibilidade suficiente para que a colaboração continue racional.
Por isso, a leniência não deve ser vista como renúncia estatal. Ela é uma forma de reorganização funcional do enforcement. O Estado reconhece que precisa da colaboração da empresa para enfrentar ilícitos corporativos complexos, mas transforma essa dependência em um conjunto de deveres jurídicos: informar, provar, reparar, prevenir e demonstrar integridade. A legitimidade do instituto está justamente nessa troca controlada entre benefícios condicionados e encargos substanciais.
7. Capacidade estatal e contraste municipal
A experiência municipal confirma, por contraste, que a leniência depende de capacidade estatal organizada. A existência da Lei nº 12.846/2013, por si só, não basta. É necessário que o ente público tenha regulamentação, estrutura burocrática, agentes capacitados, cultura de consensualidade, metodologia de cálculo de valores, capacidade de avaliar provas e condições de acompanhar o cumprimento das obrigações pactuadas. Sem essa infraestrutura mínima, a colaboração privada pode até surgir, mas dificilmente será convertida em resultado público consistente.
Esse ponto é relevante porque a leniência não funciona no vazio. Ela exige uma autoridade capaz de receber a proposta, preservar sigilo, avaliar a utilidade da colaboração, negociar escopo, calcular valores, aferir vantagem auferida, estimar dano, analisar documentos, coordenar-se com outros órgãos, examinar programas de integridade e acompanhar a execução do acordo. A empresa pode oferecer informação, mas essa informação precisa ser testada, organizada e juridicamente aproveitada pelo Estado. Onde o poder público não possui estrutura para isso, a leniência tende a permanecer subutilizada ou a operar de modo inseguro.
O contraste entre a experiência federal e a experiência municipal é ilustrativo. No plano federal, a CGU e a AGU acumulam experiência institucional, aparato normativo, áreas especializadas, materiais técnicos e práticas reiteradas de negociação. A existência de uma diretoria dedicada a acordos de leniência, de metodologias de cálculo, de manuais sobre integridade e de rotinas de acompanhamento permite que a colaboração empresarial seja processada com maior previsibilidade. Ainda há problemas, sobretudo de coordenação com outros órgãos, mas existe uma máquina institucional capaz de operar o instrumento.
Nos municípios, o cenário é mais desigual. Muitos entes locais ainda enfrentam dificuldades básicas de regulamentação da Lei Anticorrupção, estruturação de controle interno e formação de equipes técnicas. A ausência de norma local específica não impede, em tese, toda atuação administrativa, mas reduz segurança, padronização e confiança negocial. A falta de estrutura burocrática especializada, por sua vez, compromete a capacidade de avaliar provas, negociar valores e fiscalizar o cumprimento das obrigações. A cultura ainda incipiente de soluções consensuais também dificulta a percepção da leniência como ferramenta legítima de interesse público, e não como favor indevido ao particular.
Esse quadro revela uma dimensão importante da tese deste artigo. A leniência depende da empresa, mas não apenas dela. Depende também de um Estado capaz de absorver a colaboração. A colaboração privada é matéria-prima; a capacidade estatal é o mecanismo de transformação. Sem a primeira, o Estado pode não acessar a informação necessária. Sem a segunda, a informação recebida pode não se converter em responsabilização, reparação, prevenção ou integridade.
A baixa utilização municipal também mostra que a leniência é um instituto intensivo em conhecimento técnico. Não basta vontade política de celebrar acordos. É preciso compreender a legislação anticorrupção, a Lei de Improbidade, o regime licitatório, a metodologia de cálculo de multa, o tratamento da vantagem auferida, os limites da reparação, as interfaces com o Ministério Público, os Tribunais de Contas e eventuais entes lesados. Em municípios com equipes reduzidas ou controles internos frágeis, esse conjunto de exigências pode tornar a leniência impraticável.
A consequência é uma assimetria federativa de enforcement. A mesma Lei nº 12.846/2013 pode produzir resultados muito diferentes conforme o ente responsável por aplicá-la. No plano federal, a leniência tornou-se instrumento recorrente, economicamente relevante e institucionalmente padronizado. No plano municipal, ainda aparece como prática excepcional. Essa diferença não decorre apenas da gravidade dos casos ou do tamanho das empresas envolvidas. Decorre também da capacidade administrativa de cada ente para conduzir negociações complexas.
Essa assimetria reforça o papel da CGU como difusora de conhecimento institucional. Manuais, guias, metodologias, capacitações, acordos de cooperação e modelos procedimentais podem reduzir o custo de aprendizagem dos entes locais. A experiência federal, nesse sentido, pode funcionar como laboratório institucional. Não se trata de simplesmente transplantar o modelo da União para os municípios, mas de adaptar parâmetros mínimos de segurança, cálculo, integridade, transparência e acompanhamento à realidade local.
A experiência municipal também ilumina o risco de uma leitura excessivamente privada da leniência. Se o foco recair apenas sobre a empresa colaboradora, perde-se de vista que o acordo é uma tecnologia institucional bilateral ou plurilateral. A empresa organiza e entrega informação. Mas o Estado precisa validar, negociar, coordenar e fiscalizar. A falha de qualquer dos polos compromete o resultado. A leniência não é apenas dependência do Estado em relação à empresa; é também dependência da empresa em relação a um Estado tecnicamente capaz, previsível e coordenado.
Esse ponto é decisivo para compreender a legitimidade do instituto. Onde há baixa capacidade estatal, a leniência pode gerar insegurança, assimetria negocial ou acordos pouco efetivos. Onde há capacidade institucional consolidada, ela pode ampliar a detecção de ilícitos, acelerar a reparação, induzir integridade e reduzir custos de enforcement. A diferença está menos na existência abstrata da lei e mais na qualidade do arranjo institucional que a executa.
Por isso, o contraste municipal não é lateral ao argumento. Ele confirma a tese central. A leniência brasileira pós-2022 revela uma dependência funcional recíproca: o Estado depende da empresa para acessar informação interna sobre ilícitos complexos, e a empresa depende do Estado para transformar sua colaboração em solução juridicamente estável, proporcional e coordenada. A colaboração privada só se torna enforcement público quando encontra capacidade estatal suficiente para processá-la.
8. A jurisprudência da coordenação: STF, STJ, TCU e os limites da eficácia dos acordos
A dependência funcional do Estado em relação à empresa só produz bons resultados se houver coordenação institucional. A leniência perde força quando a empresa não consegue estimar os efeitos jurídicos de sua colaboração. Se cada órgão puder reconstruir integralmente a equação sancionatória, a colaboração deixa de ser incentivo e passa a ser exposição indefinida. A jurisprudência brasileira evidencia essa tensão.
No Mandado de Segurança nº 35.435/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, julgado em 30 de março de 2021, o STF examinou acórdão do TCU relacionado a tomadas de contas especiais envolvendo fraudes na construção da Usina Termonuclear de Angra III. A Corte reconheceu que a coexistência de múltiplas esferas de responsabilização exige coordenação institucional e harmonização das sanções premiais. Também assentou que a imposição ou ameaça de sanção de inidoneidade, prevista no art. 46 da Lei nº 8.443/1992, em relação a fatos já abrangidos por acordos de leniência, poderia violar a segurança jurídica e a proporcionalidade.
A decisão não negou as competências constitucionais do TCU. Também não afirmou que a Lei nº 12.846/2013 impediria a incidência da Lei nº 8.443/1992. O ponto foi outro. O STF exigiu compatibilização entre os efeitos premiais da leniência e as sanções de controle externo. Sem essa compatibilização, a atuação descoordenada de órgãos públicos poderia tornar ineficaz a política pública de colaboração.
Essa orientação, porém, não autoriza blindagem absoluta. No ARE 1.446.029 AgR/PR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, julgado em 24 de fevereiro de 2025, o STF reconheceu a impossibilidade de excluir réus de ação de improbidade apenas em razão de acordo de leniência celebrado sem participação da pessoa jurídica lesada. Segundo a Corte, subsiste o interesse da Petrobras e da Transportadora Associada de Gás S.A. — TAG na reparação integral dos danos quando tais entidades não participaram do ajuste. A leniência não pode servir como escudo contra pretensões de terceiros lesados.
Em sentido complementar, no RE 1.471.155 AgR/RS, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, julgado em 25 de junho de 2025, o STF afirmou que a imposição de sanções por fatos já abrangidos por acordo de leniência, com previsão de reparação integral, pode violar a segurança jurídica e a proporcionalidade. Nesses casos, o prosseguimento sancionatório pode esvaziar a eficácia das cláusulas acordadas.
No STJ, o AgInt no Pedido de Tutela Provisória nº 3.489/PR, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 28 de novembro de 2022, enfrentou situação semelhante. A União havia desistido de ação de improbidade em razão de acordo de leniência. A Petrobras, porém, ingressou posteriormente como litisconsorte ativa. O STJ entendeu que a desistência da União não extinguia o processo em relação à Petrobras, que não havia participado do acordo e pretendia defender direitos próprios.
No âmbito do TCU, o Acórdão nº 382/2023 — Plenário, Rel. Min. Antonio Anastasia, julgado em 8 de março de 2023, afirmou que o Acordo de Cooperação Técnica de 6 de agosto de 2020 não derrogou a Instrução Normativa TCU nº 83/2018. Assim, permanecem preservadas as competências constitucionais do Tribunal para acompanhar os procedimentos relacionados à celebração e à aditivação de acordos de leniência.
Esses precedentes formam uma jurisprudência da coordenação. O MS 35.435/DF protege a eficácia da leniência contra sanções sobrepostas. O ARE 1.446.029 AgR/PR e o AgInt no TP 3.489/PR preservam pretensões de entes lesados que não participaram do acordo. O RE 1.471.155 AgR/RS valoriza a segurança jurídica do pacto quando há reparação integral e identidade de objeto. O Acórdão TCU nº 382/2023 reafirma a autonomia do controle externo. O resultado é uma segurança jurídica parcial, na qual a utilidade da leniência depende de coordenação institucional constante.
Essa realidade também dialoga com o problema da chamada “sopa de letrinhas” das leniências no Brasil. Cade, Banco Central, CVM, CGU, AGU, TCU, Ministério Público e Judiciário podem incidir, de formas distintas, sobre fatos próximos ou parcialmente coincidentes. Além disso, convivem no sistema instrumentos como leniência anticorrupção, leniência antitruste, colaboração premiada, acordo de não persecução penal, acordo de não persecução cível, termo de compromisso, termo de ajustamento de conduta e outros pactos de consensualidade. A pluralidade pode enriquecer o sistema, mas também pode gerar confusão conceitual, sobreposição sancionatória e incerteza quanto aos efeitos de cada acordo.
Por isso, a coordenação não é detalhe operacional. Ela é condição de racionalidade do enforcement. A empresa só terá incentivo para colaborar se puder compreender quais benefícios receberá, quais riscos permanecerão, quais autoridades estão vinculadas, quais entes lesados foram contemplados e quais espaços de responsabilização subsistem. Sem esse mínimo de previsibilidade, a leniência perde valor como instrumento de investigação e se transforma em aposta de alto risco.
9. A Portaria CGU/AGU nº 1/2025 e a normatização da prática
Antes mesmo da Portaria Normativa Interministerial CGU/AGU nº 1/2025, o Acordo de Cooperação Técnica CGU/AGU/MPF, de 25 de abril de 2025, já indicava movimento relevante de coordenação institucional. O ACT tem por objeto aperfeiçoar e ampliar a cooperação, a coordenação e a integração entre CGU, AGU e MPF nas negociações, celebrações e execuções de acordos de leniência, estabelecendo como regra a atuação coordenada e conjunta, sem afastar a autonomia das instituições quando inexistente essa atuação comum.
O documento também assume expressamente objetivos de incremento da segurança jurídica, previsibilidade, resolutividade, intercâmbio de informações, adoção de parâmetros uniformes de multa, avaliação e monitoramento de programas de integridade e criação de protocolos conjuntos para orientar as negociações. Trata-se, portanto, de tentativa institucional de responder ao principal problema do modelo brasileiro: a fragmentação do enforcement anticorrupção.
A Portaria Normativa Interministerial CGU/AGU nº 1, de 19 de dezembro de 2025, representa etapa importante de institucionalização da leniência brasileira. Ela não surge no vazio. É precedida pelos acordos celebrados sob o Decreto nº 11.129/2022, por práticas administrativas reiteradas, por consulta pública, por guia sobre vantagem auferida, por roteiro do MPF e por tentativas de cooperação entre autoridades.
A portaria procura transformar experiência acumulada em procedimento previsível. Entre seus pontos mais relevantes estão a atuação coordenada entre CGU, AGU e MPF, a formalização dos requisitos para celebração de acordos, o mecanismo de marker, a disciplina da autodenúncia, o tratamento de operações de fusão e aquisição, a definição de vantagem auferida, as regras de pagamento, a publicidade, a revisão dos acordos e a compensação de valores para evitar bis in idem.
O marker é especialmente significativo. Ele permite que a empresa preserve prioridade negocial antes mesmo de concluir a investigação interna. O regime reconhece, assim, que o tempo da empresa e o tempo do Estado precisam ser coordenados. A organização pode ainda não conhecer integralmente os fatos, mas já sinaliza disposição de colaborar. Esse mecanismo reforça a tese de que a leniência depende da capacidade privada de apuração. O Estado abre uma janela institucional para que a empresa organize a informação que ainda está dispersa em sua própria estrutura.
A disciplina de M&A também revela sofisticação. A portaria prevê benefícios para adquirentes que identifiquem e reportem atos lesivos da empresa adquirida. Com isso, a due diligence de compliance passa a ter papel central na alocação de riscos societários. A integridade deixa de ser apenas requisito defensivo. Passa a influenciar preço, responsabilidade, indenidades contratuais, remediação e comunicação voluntária às autoridades.
A definição de vantagem auferida e a previsão de compensações por bis in idem indicam tentativa de racionalizar economicamente o sistema. A leniência não pode se converter em punição múltipla descoordenada. Ao mesmo tempo, não pode permitir que a empresa retenha benefício econômico decorrente do ilícito. A portaria, nesse aspecto, tenta disciplinar a tensão entre eficiência negocial, recomposição patrimonial e segurança jurídica.
Todavia, a portaria tem um limite importante: não vincula o TCU. Esse dado confirma a tese central do artigo. O Brasil avança na normatização da leniência, mas ainda convive com fragmentação institucional. O sistema procura estabilizar o acordo. Mas sua eficácia plena depende da coordenação com centros autônomos de controle.
10. FCPA, UK Bribery Act, OCDE, ONU, Banco Mundial, BID e ISO 37001: a infraestrutura privada do enforcement transnacional
O fenômeno brasileiro não é isolado. A dependência estatal de estruturas privadas de integridade é característica do enforcement anticorrupção contemporâneo. Em diferentes sistemas, a empresa passou a ser chamada a prevenir, detectar, documentar, investigar, remediar e cooperar. A resposta pública à corrupção deixou de operar apenas de fora para dentro. Ela passou a depender da existência de controles internos capazes de tornar a organização mais transparente, auditável e responsiva.
No modelo norte-americano do FCPA, a autodeclaração voluntária, a cooperação plena, a remediação e a existência de programas efetivos de compliance são fatores centrais na avaliação das respostas sancionatórias. A empresa é incentivada a investigar internamente, preservar documentos, cooperar com autoridades e corrigir falhas organizacionais. Ainda que o sistema norte-americano possua desenho próprio, sua racionalidade é semelhante: a capacidade pública de enforcement depende, em larga medida, da qualidade da resposta privada.
No Reino Unido, o Bribery Act 2010 é ainda mais explícito. A seção 7 prevê a responsabilidade da organização comercial por falha em prevenir suborno. Ao mesmo tempo, admite como defesa a demonstração de procedimentos adequados. O foco se desloca da repressão posterior para a capacidade preventiva da empresa. A pergunta deixa de ser apenas se houve suborno. Passa a ser também se a organização possuía controles adequados para preveni-lo.
A OCDE reforça essa lógica por meio da agenda internacional de combate ao suborno transnacional. A ênfase recai sobre responsabilização da oferta de propina, cooperação entre jurisdições e integridade empresarial. A ONU amplia esse quadro por meio da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, que articula prevenção, criminalização, cooperação internacional, recuperação de ativos e participação do setor privado.
O Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento acrescentam dimensão institucional própria. Seus sistemas de sanções e integridade combinam investigação, debarment, medidas de remediação, programas de compliance e condições para reabilitação. A empresa sancionada é chamada a demonstrar capacidade de reforma interna para voltar a contratar ou participar de projetos financiados por organismos multilaterais.
A ISO 37001 completa o quadro. Ela traduz a integridade anticorrupção em padrão técnico de gestão. Ao estabelecer requisitos para sistemas antissuborno, a norma converte prevenção, detecção, resposta, monitoramento e melhoria contínua em processos organizacionais auditáveis. A empresa torna-se produtora de evidências sobre sua própria governança. Não se trata apenas de cumprir a lei, mas de demonstrar estrutura interna capaz de prevenir e responder ao suborno.
Esses regimes são diferentes entre si. Mas convergem em um ponto: o enforcement anticorrupção contemporâneo não se realiza apenas de fora para dentro. Ele depende de controles internos, investigações corporativas, registros, canais de denúncia, due diligence, relatórios, remediação e cooperação. O Estado continua titular do poder sancionador. Mas sua efetividade depende de infraestrutura privada de integridade.
11. Segurança jurídica, risco residual e o paradoxo da leniência
A leniência contém um paradoxo. Para funcionar, precisa oferecer previsibilidade. Mas, para ser legítima, não pode eliminar o controle público nem impedir pretensões legítimas de reparação. Esse é o ponto mais delicado do modelo brasileiro. A colaboração só faz sentido econômico e jurídico se a empresa puder estimar, ao menos de modo razoável, os efeitos da sua decisão de cooperar. Ao mesmo tempo, nenhum acordo pode servir para neutralizar competências constitucionais de controle ou direitos de entes lesados que não participaram do pacto.
Se os benefícios forem incertos demais, a empresa tende a hesitar. O custo reputacional, financeiro e jurídico da autodenúncia pode superar o benefício esperado. Nesse cenário, o silêncio estratégico passa a ser uma opção racional. O Estado, por sua vez, perde acesso a informações valiosas. A consequência é ruim para todos: a empresa não colabora, o Estado investiga com mais dificuldade, a reparação demora e a prevenção futura se enfraquece.
Se, por outro lado, a leniência gerar blindagem excessiva, o sistema sacrifica accountability. Terceiros lesados, entes públicos prejudicados e órgãos de controle podem ser indevidamente impedidos de buscar reparação ou aplicar consequências proporcionais. A colaboração deixaria de ser instrumento de enforcement e passaria a operar como renúncia indevida ao interesse público.
A solução está na coordenação. O acordo deve delimitar fatos, pessoas abrangidas, valores, efeitos, obrigações, benefícios, ressalvas e mecanismos de compensação. Também deve dialogar com outras autoridades, reduzir o risco de bis in idem e preservar, de modo transparente, os espaços de atuação remanescentes. A Portaria CGU/AGU nº 1/2025 indica avanço nessa direção, mas a ausência de vinculação do TCU e a possibilidade de pretensões de entes lesados não participantes demonstram que o sistema ainda opera sob segurança jurídica parcial.
O ACT CGU/AGU/MPF de 2025 procura enfrentar esse problema ao prever mecanismos de resolução de conflitos entre as instituições signatárias. Entre eles estão a utilização de parâmetros pré-estabelecidos para cálculo de valores, a definição de atuação interinstitucional apta a gerar benefícios objetivos e previsíveis, o intercâmbio seguro e controlado de informações, a evitação de sobreposição de medidas sancionatórias e a inadmissibilidade de utilização de provas contra o colaborador em esferas sancionatórias diversas das previstas no acordo, ressalvado o consentimento expresso. O documento evidencia que a leniência brasileira já não pode ser pensada apenas como relação bilateral entre Estado e empresa, mas como arranjo plurilateral de coordenação entre órgãos públicos.
Essa parcialidade não invalida a leniência. Mas precisa ser reconhecida como seu principal desafio institucional. A leniência brasileira será tão mais eficiente quanto maior for sua capacidade de transformar colaboração privada em resultado público sem gerar impunidade, insegurança ou sobreposição sancionatória descoordenada.
12. Considerações finais
Os acordos de leniência da CGU/AGU após o Decreto nº 11.129/2022 revelam uma transformação importante do enforcement anticorrupção brasileiro. Eles não apenas negociam sanções. Também redistribuem tarefas de investigação, prova, reparação e prevenção entre Estado e empresa colaboradora. Essa redistribuição aumenta a eficiência do sistema, permite acessar informações internas, reduz custos investigativos, recupera valores, responsabiliza terceiros, preserva atividades econômicas lícitas e induz programas de integridade.
Mas há uma contrapartida. A leniência também revela a incapacidade do Estado de enfrentar, sozinho, ilícitos corporativos complexos. Ela é, ao mesmo tempo, solução e sintoma. Solução porque amplia a capacidade pública de investigação, recomposição e prevenção. Sintoma porque mostra que, sem a colaboração da própria organização investigada, o Estado frequentemente não consegue reconstruir o ilícito com a mesma profundidade, velocidade e utilidade.
A experiência municipal confirma essa leitura por contraste. Onde faltam regulamentação, estrutura burocrática, cultura de consensualidade e capacidade técnica, a leniência tende a permanecer subutilizada. A colaboração privada não se transforma automaticamente em enforcement público. É preciso que exista uma estrutura estatal capaz de receber, testar, valorar, negociar e monitorar essa colaboração.
A perspectiva transnacional reforça a mesma conclusão. FCPA, UK Bribery Act, OCDE, ONU, Banco Mundial, BID e ISO 37001 demonstram que o combate à corrupção deixou de ser monopólio operacional do Estado. A empresa tornou-se parte indispensável da arquitetura de prevenção, detecção, documentação, remediação e cooperação. O caso brasileiro, portanto, não é isolado. Ele integra movimento mais amplo de hibridização do enforcement anticorrupção.
O problema central não está em reconhecer essa dependência. Está em governá-la. A colaboração empresarial precisa ser suficientemente recompensada para ocorrer. Também precisa ser suficientemente exigente para não se converter em impunidade. E deve ser suficientemente coordenada para não ser destruída por sobreposições sancionatórias imprevisíveis.
A “Leniência 2.0” brasileira deve ser compreendida nesses termos. Trata-se de uma tecnologia híbrida de enforcement. É pública em seus objetivos. É privada em parte de sua execução. E depende de coordenação institucional para equilibrar segurança, reparação, proporcionalidade, controle e integridade. O futuro do instituto não dependerá apenas da celebração de novos acordos, mas da capacidade do sistema jurídico de preservar o valor da colaboração sem renunciar ao controle público.
Referências
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BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 1 abr. 2021.
BRASIL. Lei nº 14.230, de 25 de outubro de 2021. Altera a Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 26 out. 2021.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Agravo Interno no Pedido de Tutela Provisória nº 3.489/PR. Improbidade administrativa. Acordo de leniência celebrado entre a União e UTC Engenharia S.A. Desistência da União. Ingresso posterior da Petrobras como litisconsorte ativa. Legitimidade ativa das pessoas jurídicas interessadas. Não participação da Petrobras no acordo. Prosseguimento da demanda. Relator: Ministro Herman Benjamin. Segunda Turma. Julgado em 28 nov. 2022. Publicado em 13 dez. 2022.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Agravo Regimental no Recurso Extraordinário com Agravo nº 1.446.029/PR. Agravos internos. Ação de improbidade administrativa. Exclusão de réus em razão de acordo de leniência. Impossibilidade quando a empresa pública lesada não participou do acordo. Segurança jurídica. Proteção da confiança. Reparação integral do dano. Relator: Ministro Alexandre de Moraes. Primeira Turma. Julgado em 24 fev. 2025. Publicado em 6 mar. 2025.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Agravo Regimental no Recurso Extraordinário nº 1.471.155/RS. Direito administrativo. Ação de improbidade administrativa. Acordo de leniência. Ressarcimento integral do dano. Segurança jurídica. Relator: Ministro Edson Fachin. Segunda Turma. Julgado em 25 jun. 2025. Publicado em 4 ago. 2025.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Mandado de Segurança nº 35.435/DF. Direito administrativo. Mandado de segurança. Acórdão do Tribunal de Contas da União. Tomadas de contas especiais. Investigações relacionadas a fraudes na construção da Usina Termonuclear de Angra III. Acordos de leniência da Lei nº 12.846/2013. Múltiplas esferas de responsabilização administrativa. Necessidade de coordenação institucional. Sanção de inidoneidade prevista no art. 46 da Lei nº 8.443/1992. Segurança jurídica. Proporcionalidade. Relator: Ministro Gilmar Mendes. Segunda Turma. Julgado em 30 mar. 2021. Publicado em 2 jul. 2021.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 382/2023 – Plenário. Acompanhamento. CGU. AGU. Acordo de leniência já assinado. Competências constitucionais de controle externo do TCU. Acesso a documentos e fontes primárias de informação. Acordo de Cooperação Técnica de 6 de agosto de 2020. Instrução Normativa TCU nº 83/2018. Relator: Ministro Antonio Anastasia. Julgado em 8 mar. 2023.
BRASIL. Tribunal Regional Federal da 3ª Região. Apelação/Remessa Necessária nº 5007526-48.2017.4.03.6100. Direito administrativo, constitucional e processual civil. Ação popular. Esvaziamento do objeto ante celebração de acordo de leniência. Relator: Desembargador Federal Nery da Costa Junior. Terceira Turma. Julgado em 17 dez. 2021. Publicado em 19 jan. 2022.
BRASIL. Tribunal Regional Federal da 4ª Região. Agravo de Instrumento nº 5041525-24.2020.4.04.0000/RS. Administrativo e processual civil. Ação civil pública por ato de improbidade administrativa. Operação Lava Jato. Indeferimento de pedido de acesso a acordo de leniência. Sigilo. Relatora: Desembargadora Federal Vânia Hack de Almeida. Terceira Turma. Julgado em 21 set. 2022. Publicado em 22 set. 2022.
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO. Acordos celebrados. Brasília, DF: CGU, 2026.
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO. Portaria CGU nº 155, de 21 de agosto de 2024. Institui o termo de compromisso no âmbito da Controladoria-Geral da União. Brasília, DF: CGU, 2024.
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO; ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO. Instrução Normativa CGU/AGU nº 2, de 16 de maio de 2018. Aprova metodologia de cálculo da multa administrativa prevista no art. 6º, inciso I, da Lei nº 12.846, de 1º de agosto de 2013. Brasília, DF: CGU/AGU, 2018.
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO; ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO. Portaria Conjunta CGU/AGU nº 4, de 9 de agosto de 2019. Define procedimentos para a celebração de acordos de leniência no âmbito da CGU e da AGU. Brasília, DF: CGU/AGU, 2019.
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO; ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO. Portaria Interministerial CGU/AGU nº 36, de 7 de dezembro de 2022. Brasília, DF: CGU/AGU, 2022.
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO; ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO. Portaria Normativa Interministerial CGU/AGU nº 1, de 19 de dezembro de 2025. Define critérios e procedimentos para negociação, celebração e acompanhamento do cumprimento dos acordos de leniência de que trata a Lei nº 12.846/2013. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 23 dez. 2025.
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO; ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO; MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. Acordo de Cooperação Técnica CGU/AGU/MPF, de 25 de abril de 2025. Brasília, DF: CGU; AGU; MPF, 2025
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO; ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO; MINISTÉRIO DA JUSTIÇA E SEGURANÇA PÚBLICA; TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acordo de Cooperação Técnica relativo aos acordos de leniência da Lei nº 12.846/2013. Brasília, DF, 6 ago. 2020.
DE PAULA, Felipe; KRAFT, Amanda Moreira; LE GRAZIE, Betina. Acordos de leniência municipais: desafios e perspectivas. Revista da CGU, Brasília, v. 16, n. 29, p. 37-49, jan./jun. 2024.
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