Resumo: O artigo analisa os efeitos da Emenda Constitucional nº 136/2025 sobre o regime jurídico dos fundos públicos municipais, especialmente quanto à possibilidade de utilização dos superávits financeiros prevista no art. 76-B, § 2º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Investiga-se se a nova autorização constitucional permite a utilização irrestrita dos saldos acumulados em fundos municipais ou se subsistem limitações decorrentes da origem dos recursos, das vinculações constitucionais, das transferências intergovernamentais e das finalidades associadas à política pública financiada. A partir da Constituição Federal, da Lei nº 4.320/1964, da Lei Complementar nº 101/2000 e do Estatuto da Cidade, sustenta-se que a EC nº 136/2025 ampliou a flexibilidade fiscal dos Municípios, mas não extinguiu a necessidade de rastreabilidade das fontes, motivação administrativa e compatibilidade finalística da despesa. No caso dos fundos municipais de desenvolvimento urbano e ambiental, a utilização de superávits financeiros é juridicamente possível em tese, desde que precedida da identificação das receitas que os compõem, da exclusão de recursos sujeitos a destinação específica e da aplicação exclusiva em políticas públicas locais de saúde, educação e adaptação às mudanças climáticas. Conclui-se que a nova disciplina constitucional não torna tais fundos intocáveis, mas tampouco autoriza sua captura orçamentária global e indiferenciada.
Palavras-chave: desvinculação de receitas; superávit financeiro; fundos públicos municipais; desenvolvimento urbano; política urbana; adaptação climática; direito financeiro.
Abstract: This article analyzes the effects of Constitutional Amendment No. 136/2025 on the legal framework governing municipal public funds, especially regarding the use of financial surpluses provided for in Article 76-B, paragraph 2, of the Transitional Constitutional Provisions Act. It examines whether the new constitutional authorization allows unrestricted use of balances accumulated in municipal funds or whether limitations remain due to the origin of the resources, constitutional earmarking rules, intergovernmental transfers, and the purposes associated with the financed public policy. Based on the Federal Constitution, Law No. 4,320/1964, Supplementary Law No. 101/2000, and the City Statute, the article argues that Constitutional Amendment No. 136/2025 expanded municipal fiscal flexibility, but did not eliminate the need for source traceability, administrative reasoning, and finalistic compatibility of expenditures. In the case of municipal urban development and environmental funds, the use of financial surpluses is legally possible in principle, provided that the revenues composing such surpluses are identified, resources subject to specific allocation are excluded, and the funds are applied exclusively to local public policies in health, education, and climate change adaptation. The article concludes that the new constitutional rule does not render such funds untouchable, but neither does it authorize their broad and undifferentiated budgetary capture.
Keywords: revenue earmarking release; financial surplus; municipal public funds; urban development; urban policy; climate adaptation; public finance law.
Sumário: 1. Introdução. 2. A evolução constitucional dos mecanismos de desvinculação de receitas públicas. 3. Os fundos públicos municipais e a técnica da afetação de receitas. 4. A Emenda Constitucional nº 136/2025 e o novo regime do art. 76-B do ADCT. 5. Desvinculação de receitas e utilização de superávits financeiros: distinção necessária. 6. Os limites constitucionais, legais e contábeis à utilização dos superávits. 7. A natureza urbanística e ambiental das receitas dos fundos de desenvolvimento urbano. 8. Conclusão. Referências.
1. Introdução
A Emenda Constitucional nº 136/2025 introduziu relevante inflexão no regime constitucional das finanças municipais. Ao conferir nova redação ao art. 76-B do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, o constituinte derivado prorrogou e remodelou a desvinculação de receitas municipais, permitindo, até 31 de dezembro de 2032, a desvinculação de determinadas receitas de órgão, fundo ou despesa, observados os percentuais constitucionalmente previstos.
A inovação de maior interesse, entretanto, encontra-se no § 2º do art. 76-B do ADCT. O dispositivo passou a admitir que, a cada exercício financeiro, possam ser utilizados os superávits financeiros verificados no exercício imediatamente anterior dos fundos públicos instituídos pelo Poder Executivo municipal, desde que exclusivamente destinados ao financiamento de políticas públicas locais de saúde, educação e adaptação às mudanças climáticas.
A redação constitucional suscita problema jurídico relevante. De um lado, é inequívoco que a EC nº 136/2025 conferiu maior margem de flexibilidade fiscal aos Municípios, especialmente diante da rigidez orçamentária e da existência de saldos financeiros acumulados em fundos especiais. De outro lado, a autorização constitucional não pode ser lida como licença genérica para a apropriação irrestrita de recursos finalisticamente vinculados, sobretudo quando os fundos são compostos por receitas de natureza heterogênea, algumas delas oriundas de transferências intergovernamentais, convênios, instrumentos urbanísticos, compensações ambientais ou outras fontes submetidas a regime jurídico próprio.
O problema se torna ainda mais sensível no caso dos fundos municipais de desenvolvimento urbano e ambiental, usualmente instituídos para financiar políticas públicas relacionadas à função social da cidade, à ordenação do uso do solo, à proteção ambiental, à infraestrutura urbana, à habitação, à mobilidade, à regularização fundiária e à melhoria das condições coletivas de vida. Nesses fundos, parte significativa das receitas pode decorrer de instrumentos urbanísticos previstos no Estatuto da Cidade, como a outorga onerosa do direito de construir, além de multas, compensações, doações, transferências, rendimentos de aplicações financeiras e outras fontes.
A questão central, portanto, não consiste em saber se o art. 76-B, § 2º, do ADCT é aplicável em tese aos fundos municipais. A resposta é afirmativa, desde que se trate de fundos instituídos pelo Poder Executivo municipal e de superávit financeiro verificado no exercício anterior. A indagação mais sofisticada é outra: essa autorização constitucional permite a utilização global e automática de todo o superávit financeiro de fundos de desenvolvimento urbano e ambiental, independentemente da origem das receitas que o compõem e da finalidade da despesa pretendida?
A hipótese aqui sustentada é negativa. A EC nº 136/2025 não tornou os recursos desses fundos intocáveis, mas também não autorizou sua captura orçamentária global, abstrata e indiferenciada. A utilização dos superávits financeiros deve ser precedida da identificação das fontes de recursos, da segregação dos valores submetidos a vinculações específicas, da exclusão de recursos provenientes de transferências federais ou estaduais com destinação determinada, da observância das normas orçamentárias e financeiras e da aplicação exclusiva nas áreas constitucionalmente autorizadas: saúde, educação e adaptação às mudanças climáticas.
O artigo, assim, busca construir uma interpretação equilibrada do novo art. 76-B do ADCT. De um lado, reconhece a ampliação da flexibilidade fiscal municipal. De outro, preserva a função constitucional dos fundos públicos, a integridade das vinculações finalísticas e o controle jurídico da origem e da destinação dos recursos públicos. O exame é desenvolvido em perspectiva geral, sem apreciação da validade de ato administrativo específico ou de legislação municipal determinada.
2. A evolução constitucional dos mecanismos de desvinculação de receitas públicas
A desvinculação de receitas públicas é técnica conhecida no direito financeiro brasileiro. Sua função consiste em flexibilizar, em determinada proporção e por período definido, a destinação de receitas originalmente vinculadas a órgãos, fundos ou despesas. A justificativa recorrente para esse mecanismo reside na necessidade de reduzir a rigidez orçamentária e ampliar a capacidade de gestão fiscal do Poder Executivo.
A experiência constitucional brasileira demonstra que a desvinculação de receitas sempre se desenvolveu em ambiente de tensão. De um lado, o orçamento público não pode ser integralmente capturado por vinculações excessivas, sob pena de esvaziamento da deliberação política anual, comprometimento da gestão fiscal e redução da capacidade de resposta do Estado a novas demandas sociais. De outro, certas vinculações cumprem função institucional relevante, pois protegem áreas sensíveis, asseguram repartições federativas, preservam recursos de terceiros ou concretizam políticas públicas constitucionalmente qualificadas.
A Constituição Federal, ao mesmo tempo em que consagra a unidade orçamentária e a regra geral de não afetação da receita de impostos, admite múltiplas exceções. Saúde, educação, repartição tributária, previdência, fundos constitucionais e transferências vinculadas revelam que a vinculação de receitas não é, em si, uma anomalia. Ela pode funcionar como instrumento de proteção de prioridades constitucionais, especialmente quando a própria Constituição ou a legislação setorial atribuem finalidade específica a determinada fonte de recursos.
Nesse contexto, as normas de desvinculação inseridas no ADCT devem ser compreendidas como exceções constitucionalmente autorizadas, não como revogação genérica do regime das vinculações públicas. A desvinculação flexibiliza, mas não elimina a necessidade de interpretação sistemática. A existência de autorização constitucional não dispensa o exame da natureza da receita, da origem dos recursos, das exceções expressas e das finalidades admitidas pelo próprio texto constitucional.
A EC nº 136/2025 insere-se nessa tradição. Seu objetivo é ampliar temporariamente a margem de disponibilidade financeira dos Municípios, mas o próprio dispositivo constitucional preserva limites. Há percentuais definidos, prazo certo, exceções expressas e, no caso dos superávits financeiros dos fundos públicos municipais, finalidades taxativamente indicadas. Por isso, qualquer leitura que transforme o art. 76-B do ADCT em autorização ilimitada para deslocamento de recursos públicos desconsidera a estrutura da própria norma constitucional.
3. Os fundos públicos municipais e a técnica da afetação de receitas
Os fundos públicos constituem técnica jurídico-financeira de afetação de receitas a determinadas finalidades. A Lei nº 4.320/1964 define os fundos especiais como o produto de receitas especificadas que, por lei, se vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços. Essa definição revela dois elementos essenciais: a existência de receitas identificáveis e a vinculação dessas receitas a determinada finalidade pública.
O fundo público não é pessoa jurídica autônoma, salvo hipóteses excepcionais de estruturação institucional própria. Também não é simples conta bancária. Trata-se de mecanismo orçamentário, financeiro e contábil destinado a organizar receitas e despesas relacionadas a determinada política pública. Sua criação depende de lei, sua execução integra o orçamento e sua gestão submete-se às normas gerais de direito financeiro, responsabilidade fiscal, planejamento, transparência e controle.
A finalidade é o elemento que confere identidade ao fundo. Um fundo de desenvolvimento urbano, por exemplo, não se caracteriza apenas pelo ingresso de recursos em determinada conta. Caracteriza-se pela destinação desses recursos à execução de políticas urbanas. Um fundo ambiental, por sua vez, deve guardar aderência a objetivos de proteção, recuperação, compensação, conservação ou melhoria ambiental. Essa finalidade não é ornamento legislativo. Ela condiciona a aplicação dos recursos e orienta o controle de legalidade, legitimidade e economicidade.
A criação de fundos especiais pode, sem dúvida, gerar rigidez orçamentária. Por isso, o ordenamento admite mecanismos de revisão, extinção, limitação ou desvinculação de determinadas receitas, especialmente quando autorizados pela Constituição. Todavia, a existência de regra constitucional de flexibilização não elimina automaticamente a necessidade de apuração da fonte e da finalidade. O fundo pode ser alcançado pela norma constitucional, mas os recursos que o compõem podem possuir naturezas distintas, algumas livres, outras vinculadas, outras provenientes de ajustes intergovernamentais, outras associadas a instrumentos específicos de política pública.
Daí a importância da segregação contábil. A pergunta juridicamente relevante não é apenas se determinado fundo está, em abstrato, abrangido pelo art. 76-B, § 2º, do ADCT. A pergunta decisiva é quais parcelas do superávit financeiro desse fundo podem ser validamente utilizadas segundo a nova disciplina constitucional.
4. A Emenda Constitucional nº 136/2025 e o novo regime do art. 76-B do ADCT
A EC nº 136/2025 conferiu nova redação ao art. 76-B do ADCT, estabelecendo que ficam desvinculadas de órgão, fundo ou despesa, até 31 de dezembro de 2032, receitas dos Municípios relativas a impostos, contribuições, taxas, multas, seus adicionais e acréscimos legais, bem como outras receitas correntes, observados os percentuais constitucionalmente definidos. Até 31 de dezembro de 2026, o percentual de desvinculação é de 50%. De 1º de janeiro de 2027 a 31 de dezembro de 2032, o percentual passa a 30%.
O dispositivo também preserva exceções. Não se submetem à desvinculação, entre outras, receitas destinadas ao financiamento das ações e serviços públicos de saúde e à manutenção e desenvolvimento do ensino, receitas de contribuições previdenciárias e de assistência à saúde dos servidores, transferências obrigatórias e voluntárias entre entes da Federação com destinação especificada em lei e fundos instituídos por órgãos constitucionalmente autônomos, nos termos da própria disciplina constitucional.
O § 2º do art. 76-B, por sua vez, introduz regra própria para os superávits financeiros dos fundos públicos municipais. A cada exercício financeiro, até o prazo previsto no caput, poderão ser utilizados os superávits financeiros verificados no exercício financeiro imediatamente anterior dos fundos públicos instituídos pelo Poder Executivo municipal. Essa utilização, contudo, somente é admitida exclusivamente para o financiamento de políticas públicas locais de saúde, educação e adaptação às mudanças climáticas.
A redação evidencia que a autorização não é genérica. O texto constitucional não afirma que os saldos financeiros dos fundos municipais passam a integrar livremente o caixa geral do Município. Tampouco autoriza sua utilização para qualquer despesa pública. Ao contrário, cria hipótese constitucional específica e condicionada de utilização de superávits financeiros.
Essa constatação é essencial para evitar duas leituras extremas. A primeira consistiria em afirmar que os recursos dos fundos municipais são absolutamente imunes ao novo regime constitucional. Essa interpretação esvaziaria a inovação promovida pela EC nº 136/2025. A segunda consistiria em sustentar que todo e qualquer superávit financeiro de fundo municipal pode ser livremente apropriado pelo Tesouro e aplicado em qualquer finalidade administrativa. Essa leitura desconsideraria os limites textuais do próprio § 2º.
A interpretação adequada deve situar-se entre esses extremos. O art. 76-B, § 2º, do ADCT autoriza, em tese, a utilização de superávits financeiros de fundos públicos instituídos pelo Poder Executivo municipal. Contudo, essa utilização depende da apuração do superávit efetivamente existente, da identificação das fontes de recursos que o compõem, da exclusão de valores juridicamente vinculados e da aplicação exclusiva nas áreas de saúde, educação e adaptação às mudanças climáticas.
5. Desvinculação de receitas e utilização de superávits financeiros: distinção necessária
Um ponto técnico merece especial atenção: a desvinculação de receitas prevista no caput do art. 76-B não se confunde integralmente com a utilização de superávits financeiros disciplinada no § 2º. O caput trata da desvinculação de determinadas receitas municipais de órgão, fundo ou despesa, segundo percentuais e prazos definidos. O § 2º trata da possibilidade de utilização, a cada exercício financeiro, dos superávits financeiros verificados no exercício anterior em fundos públicos municipais instituídos pelo Poder Executivo.
A distinção não é meramente terminológica. Receita e superávit financeiro são categorias diferentes. Receita é ingresso orçamentário classificado segundo sua natureza, origem e destinação. Superávit financeiro é resultado apurado em balanço patrimonial, correspondente à diferença positiva entre ativo financeiro e passivo financeiro, observadas as vinculações de recursos e obrigações correspondentes. O superávit não é uma nova receita livre. Ele é saldo financeiro resultante da execução anterior.
Por isso, a expressão “desvinculação do superávit” deve ser utilizada com cautela. Tecnicamente, o § 2º autoriza a utilização de superávits financeiros, não a conversão automática de todas as disponibilidades financeiras dos fundos em recursos ordinários. O superávit deve ser apurado por fonte, observadas as vinculações existentes, os compromissos pendentes, os restos a pagar, as obrigações já assumidas e as limitações decorrentes da origem dos recursos.
Essa distinção é particularmente importante em fundos compostos por receitas heterogêneas. Um mesmo fundo pode conter recursos próprios municipais, rendimentos de aplicações financeiras, multas, doações, transferências estaduais, transferências federais, convênios, compensações, receitas patrimoniais e ingressos derivados de instrumentos urbanísticos. A existência de saldo global positivo não autoriza concluir que todo o montante possa ser utilizado com base no art. 76-B, § 2º, do ADCT.
A leitura tecnicamente adequada exige a decomposição do superávit. Antes de qualquer utilização, deve-se identificar quais valores são efetivamente livres ou abrangidos pela autorização constitucional e quais permanecem vinculados por força de Constituição, lei nacional, transferência intergovernamental, convênio, termo de repasse, obrigação contratual, compromisso já assumido ou finalidade específica não alcançada pela norma de flexibilização.
Essa interpretação não nega a eficácia da EC nº 136/2025. Ao contrário, preserva sua aplicabilidade de modo juridicamente seguro. A norma constitucional produz efeito, mas seu exercício depende de contabilidade adequada, motivação administrativa e respeito às fontes de recursos. Flexibilidade fiscal não se confunde com indistinção financeira.
6. Os limites constitucionais, legais e contábeis à utilização dos superávits
A utilização dos superávits financeiros dos fundos municipais deve observar limites de três ordens: constitucionais, legais e contábeis.
No plano constitucional, o primeiro limite decorre do próprio texto do art. 76-B. A autorização é temporal, pois vigora até 31 de dezembro de 2032. É subjetiva, pois se refere aos fundos públicos instituídos pelo Poder Executivo municipal. É material, pois restringe a utilização às políticas públicas locais de saúde, educação e adaptação às mudanças climáticas. E é finalística, pois o termo “exclusivamente” impede que a norma seja utilizada para financiar despesas estranhas a essas áreas.
O segundo limite constitucional decorre das exceções expressamente preservadas pelo próprio dispositivo. Não podem ser livremente utilizados recursos destinados constitucionalmente à saúde e à educação, contribuições previdenciárias e de assistência à saúde dos servidores, transferências obrigatórias e voluntárias com destinação especificada e demais hipóteses ressalvadas no regime constitucional. Quando a fonte do recurso estiver protegida por destinação específica, a existência de superávit financeiro não elimina essa proteção.
No plano legal, deve-se observar a lei instituidora do fundo, a Lei nº 4.320/1964, a Lei Complementar nº 101/2000, o plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias, a lei orçamentária anual e eventuais normas setoriais. A utilização dos recursos poderá exigir abertura de crédito adicional, indicação da fonte de recursos, demonstração de disponibilidade financeira, compatibilidade com metas fiscais, autorização legislativa quando necessária e respeito aos procedimentos orçamentários próprios do Município.
A lei instituidora do fundo não deve ser lida como obstáculo absoluto à incidência de norma constitucional posterior. Todavia, ela permanece relevante para identificar a finalidade do fundo, as fontes que o compõem, a forma de gestão, a eventual participação de conselho gestor e as obrigações programáticas já assumidas. Em outras palavras, a lei local não revoga a Constituição, mas integra o contexto jurídico de validade da decisão administrativa.
No plano contábil, a exigência principal é a rastreabilidade. O gestor deve demonstrar o superávit financeiro verificado no exercício anterior, a composição desse saldo, as fontes de recursos correspondentes, a inexistência de obrigações pendentes que impeçam a utilização e a compatibilidade entre o valor utilizado e as disponibilidades efetivamente livres ou constitucionalmente alcançadas. A mera existência de numerário em conta bancária não basta.
A motivação administrativa deve ser qualificada. É recomendável que o ato de utilização do superávit indique, de forma expressa, o fundo de origem, o valor apurado, as fontes consideradas, as fontes excluídas, o enquadramento constitucional da despesa e a justificativa de interesse público. Essa motivação reduz riscos perante Tribunais de Contas, Ministério Público e Poder Judiciário.
A adaptação às mudanças climáticas, em especial, exige cuidado conceitual. Nem toda despesa ambiental, urbana ou de infraestrutura pode ser automaticamente enquadrada como adaptação climática. A despesa deve apresentar nexo material com a redução de vulnerabilidades decorrentes de eventos climáticos, tais como enchentes, alagamentos, ilhas de calor, deslizamentos, estiagens, riscos geotécnicos, insegurança hídrica ou impactos sobre equipamentos públicos essenciais. O rótulo climático não pode funcionar como fórmula retórica para liberar recursos sem aderência técnica.
7. A natureza urbanística e ambiental das receitas dos fundos de desenvolvimento urbano
O caso dos fundos municipais de desenvolvimento urbano e ambiental revela com nitidez a necessidade de interpretação cautelosa do art. 76-B, § 2º, do ADCT. Fundos dessa natureza costumam reunir receitas heterogêneas, provenientes de recursos próprios do Município, outorga onerosa do direito de construir, concessões urbanísticas, multas, compensações, aplicações financeiras, doações, transferências estaduais e federais, convênios e outras fontes.
Essa heterogeneidade impede conclusões abstratas. Não é juridicamente adequado afirmar que todo o superávit financeiro de fundos de desenvolvimento urbano e ambiental pode ser utilizado com base na EC nº 136/2025. Também não é adequado afirmar que nenhum valor pode ser utilizado. A solução depende da identificação concreta das fontes que compõem o saldo.
As receitas oriundas de transferências federais ou estaduais, convênios, termos de repasse ou instrumentos congêneres devem ser examinadas com especial rigor. Se possuírem destinação especificada, não podem ser simplesmente deslocadas para outra finalidade sob o argumento de existência de superávit. A vinculação acompanha a fonte e não desaparece pelo decurso do exercício financeiro.
As receitas urbanísticas também exigem cautela própria. A outorga onerosa do direito de construir não constitui simples receita arrecadatória ordinária. Trata-se de instrumento de política urbana previsto no Estatuto da Cidade e associado à função social da propriedade urbana, à ordenação do uso do solo e à justa distribuição dos ônus e benefícios do processo de urbanização. Sua arrecadação decorre da concessão de potencial construtivo adicional, em ambiente normativamente regulado pelo planejamento urbano.
Por essa razão, os recursos derivados de instrumentos urbanísticos possuem densidade finalística. Ainda que possam, em tese, integrar o superávit financeiro de fundo municipal abrangido pelo art. 76-B, § 2º, sua utilização deve demonstrar compatibilidade com as finalidades constitucionais admitidas e, quando possível, com a lógica urbanística que justificou sua arrecadação.
Essa compatibilidade é especialmente visível quando a destinação se relaciona à adaptação às mudanças climáticas. Projetos de drenagem urbana, contenção de encostas, recuperação de áreas de risco, implantação de infraestrutura verde, arborização, redução de ilhas de calor, proteção de equipamentos públicos essenciais, requalificação de áreas vulneráveis e reassentamento de populações expostas a riscos climáticos podem, a depender da motivação técnica, estabelecer ponte legítima entre política urbana, meio ambiente e adaptação climática.
Também pode haver hipóteses de compatibilidade com saúde e educação, sobretudo quando os recursos forem destinados a equipamentos públicos situados em áreas vulneráveis ou a intervenções urbanas necessárias ao funcionamento seguro de escolas, unidades de saúde e serviços essenciais. Nesses casos, porém, quanto maior a distância entre a origem urbanística da receita e a finalidade imediata da despesa, maior deve ser o ônus argumentativo do gestor.
O ponto central é que a EC nº 136/2025 não impede, em tese, a utilização de superávits financeiros de fundos municipais de desenvolvimento urbano e ambiental. Todavia, essa utilização não se dá de forma automática ou global. Exige a identificação das fontes que compõem o superávit, a exclusão de recursos sujeitos a destinações específicas, a observância das normas orçamentárias pertinentes e a demonstração de compatibilidade entre a despesa pretendida e as finalidades constitucionais expressamente admitidas.
Desse modo, os fundos municipais de desenvolvimento urbano e ambiental não devem ser tratados como estruturas absolutamente blindadas contra o novo regime constitucional. Mas também não podem ser reduzidos a reservas financeiras livres, disponíveis para recomposição genérica do caixa municipal. Sua natureza urbanística e ambiental exige uma camada adicional de fundamentação, sobretudo quando os recursos tiverem origem em instrumentos de ordenação da cidade ou de proteção ambiental.
8. Conclusão
A Emenda Constitucional nº 136/2025 ampliou a flexibilidade fiscal dos Municípios ao conferir nova redação ao art. 76-B do ADCT e ao admitir a utilização dos superávits financeiros de fundos públicos instituídos pelo Poder Executivo municipal. Essa inovação responde a uma realidade conhecida da gestão pública: a coexistência entre escassez fiscal, rigidez orçamentária e saldos acumulados em fundos especiais.
Todavia, a nova disciplina constitucional não autoriza a apropriação irrestrita dos recursos dos fundos municipais. O próprio art. 76-B estabelece limites temporais, percentuais, subjetivos e materiais. No caso dos superávits financeiros, o § 2º é ainda mais restritivo, pois admite sua utilização exclusivamente para políticas públicas locais de saúde, educação e adaptação às mudanças climáticas.
A utilização dos superávits deve ser precedida de apuração contábil adequada, identificação das fontes de recursos, segregação dos valores vinculados, exclusão de recursos provenientes de transferências federais e estaduais com destinação específica, observância da legislação orçamentária e financeira e motivação administrativa qualificada. O superávit financeiro não apaga a origem da receita, nem transforma automaticamente recursos finalísticos em receitas livres.
No caso dos fundos municipais de desenvolvimento urbano e ambiental, a conclusão deve ser equilibrada. Não há impedimento absoluto à aplicação do art. 76-B, § 2º, do ADCT. O fundo, se instituído pelo Poder Executivo municipal, pode estar abrangido pela autorização constitucional, desde que haja superávit financeiro efetivamente apurado no exercício anterior. Contudo, a utilização não pode alcançar indistintamente toda a disponibilidade financeira do fundo. É indispensável identificar a natureza das receitas que compõem o saldo e excluir aquelas submetidas a vinculações específicas.
As receitas urbanísticas e ambientais exigem cautela adicional. Instrumentos como a outorga onerosa do direito de construir não constituem simples mecanismos arrecadatórios. Eles integram a política urbana constitucional e estão relacionados à função social da cidade. Por isso, quando tais receitas compuserem o superávit de fundos de desenvolvimento urbano e ambiental, sua utilização deverá demonstrar compatibilidade material com as finalidades constitucionais admitidas, especialmente quando se invocar a adaptação às mudanças climáticas.
A tese aqui defendida, portanto, não é de intocabilidade dos fundos de desenvolvimento urbano e ambiental, mas de condicionamento jurídico qualificado. A EC nº 136/2025 permite maior flexibilidade, mas não elimina a necessidade de legalidade, planejamento, transparência, rastreabilidade e controle. O Município pode utilizar superávits financeiros de fundos públicos, inclusive de fundos de desenvolvimento urbano e ambiental, desde que o faça nos limites do art. 76-B, § 2º, do ADCT, com respeito à origem dos recursos e às finalidades constitucionalmente autorizadas.
A nova regra constitucional deve ser lida como instrumento de gestão fiscal responsável, e não como autorização para dissolver políticas públicas finalísticas. Essa interpretação preserva, simultaneamente, a eficácia da EC nº 136/2025, a autonomia municipal, a responsabilidade fiscal, a função constitucional dos fundos públicos e a integridade da política urbana e ambiental.
Referências
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