Resumo: O presente artigo examina os limites constitucionais da autocomposição administrativa envolvendo créditos contratuais reconhecidos judicialmente contra a Fazenda Pública. Parte-se da premissa de que o art. 100 da Constituição Federal consagra regime indispensável de impessoalidade, isonomia e previsibilidade orçamentária, impedindo pagamentos seletivos e preterição de credores. Todavia, sustenta-se que nem todo crédito reconhecido em juízo possui origem exclusivamente judicial. Em contratos administrativos efetivamente executados, com prévia dotação orçamentária, empenho, liquidação, medição, atesto, nota fiscal ou documentação equivalente, a sentença pode apenas reconhecer a exigibilidade de obrigação contratual anteriormente constituída. Nessa hipótese, especialmente quando houver acordo com deságio, dotação própria, ausência de preterição, competência formal para transigir e controle administrativo adequado, o pagamento direto pode ser compreendido como satisfação consensual de passivo contratual, e não como burla ao regime de precatórios. A análise dialoga com a interpretação contemporânea do art. 100 da Constituição proposta por Fernando Facury Scaff, bem como com precedentes do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justiça e de tribunais estaduais. Conclui-se que a solução consensual não autoriza atalho genérico contra a fila constitucional de pagamentos, mas pode ser admitida, em hipóteses qualificadas, como instrumento legítimo de eficiência, economicidade e responsabilidade fiscal.
Palavras-chave: Fazenda Pública; precatórios; contratos administrativos; empenho; liquidação; autocomposição; responsabilidade fiscal; acordo judicial.
Abstract: This article examines the constitutional limits of administrative settlements involving contractual claims judicially recognized against the Public Treasury. It starts from the premise that Article 100 of the Brazilian Constitution establishes an essential regime of impersonality, equality and budgetary predictability, preventing selective payments and preferential treatment of creditors. However, it argues that not every claim recognized in court has an exclusively judicial origin. In administrative contracts effectively performed, supported by prior budgetary allocation, commitment, liquidation, measurement, certification, invoice or equivalent documentation, the judgment may merely recognize the enforceability of a previously constituted contractual obligation. In such cases, especially when there is a settlement with a discount, proper budgetary allocation, no circumvention of creditor priority, formal authority to settle and adequate administrative control, direct payment may be understood as the consensual satisfaction of a contractual liability, and not as a violation of the precatory regime. The analysis dialogues with the contemporary interpretation of Article 100 of the Constitution proposed by Fernando Facury Scaff, as well as with precedents from the Brazilian Supreme Court, the Superior Court of Justice and state courts. It concludes that consensual settlement does not authorize a general shortcut against the constitutional order of payments, but may be admitted, in qualified circumstances, as a legitimate instrument of efficiency, economicity and fiscal responsibility.
Keywords: Public Treasury; precatories; administrative contracts; budget commitment; liquidation; settlement; fiscal responsibility; judicial agreement.
Sumário: 1. Introdução. 2. O art. 100 da Constituição e a função republicana do precatório. 3. A judicialização não apaga a história orçamentária do contrato. 4. Entre o empenho e o precatório: a interpretação contemporânea do art. 100 da Constituição. 5. A autocomposição administrativa como técnica de gestão do passivo contratual. 6. A jurisprudência: entre a força do precatório e a peculiaridade do crédito contratual. 7. A moldura jurídica do acordo: legalidade, motivação reforçada e controle. 8. Conclusão. Referências.
1. Introdução
A Fazenda Pública não paga como o particular. Essa afirmação, embora elementar, concentra boa parte das dificuldades práticas e dogmáticas do regime jurídico das obrigações públicas. Quando o Estado é condenado judicialmente ao pagamento de determinada quantia, a Constituição Federal impõe, como regra, a observância do sistema de precatórios, fundado na ordem cronológica, na impessoalidade e na programação orçamentária.
O art. 100, caput, da Constituição Federal determina que os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas federal, estaduais, distrital e municipais, em virtude de sentença judiciária, sejam feitos exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos. O § 3º do mesmo dispositivo ressalva as obrigações definidas em lei como de pequeno valor, satisfeitas por requisição de pequeno valor. O regime constitucional, portanto, não é simples rito de pagamento, mas garantia de impessoalidade, de isonomia entre credores e de previsibilidade financeira.
Mas a rigidez dessa premissa não elimina uma pergunta mais sutil: todo crédito reconhecido judicialmente contra a Fazenda Pública nasce, juridicamente, da sentença? Ou há situações em que a decisão judicial apenas reconhece a exigibilidade de obrigação contratual já formada, já documentada e, em muitos casos, já inserida no ciclo da despesa pública por meio de dotação, empenho, medição, atesto ou liquidação?
A pergunta não é meramente acadêmica. Ela aparece com frequência em contratos administrativos de execução continuada. A Administração contrata determinado serviço, recebe a prestação, processa notas fiscais, realiza medições, promove atestos, empenha valores ou reconhece parcialmente a despesa, mas glosa certa parcela do pagamento. O contratado judicializa a cobrança. A instrução confirma que a glosa foi indevida. A sentença reconhece o crédito.
Nesse ponto surge a tensão: deve o crédito, apenas porque reconhecido em juízo, ser automaticamente deslocado para a fila de precatórios, como se fosse uma dívida judicial pura? Ou é possível reconhecer que a sentença não apagou a origem contratual e orçamentária da obrigação, permitindo, em hipóteses qualificadas, solução consensual direta, com deságio, recursos próprios, controle administrativo e ausência de preterição de credores?
O presente artigo sustenta uma posição intermediária. O precatório permanece como regra forte para dívidas judiciais típicas da Fazenda Pública. Contudo, nos créditos oriundos de contratos administrativos efetivamente executados, com suporte orçamentário e documental anterior, a judicialização não deve ser tratada como fato capaz de apagar toda a história financeira da obrigação. Nesses casos, a autocomposição administrativa pode ser juridicamente admissível, desde que rigorosamente motivada e condicionada.
A tese não autoriza atalho genérico contra o art. 100 da Constituição. Também não legitima pagamentos seletivos, acordos informais ou uso indevido da dotação de precatórios. O que se pretende demonstrar é mais preciso: entre o empenho e o precatório, pode haver uma zona de continuidade jurídico-financeira que merece tratamento próprio, sobretudo quando a solução consensual reduz o passivo público e preserva a finalidade constitucional da ordem de pagamentos.
2. O art. 100 da Constituição e a função republicana do precatório
O regime constitucional de precatórios nasceu para conter uma tentação administrativa recorrente: escolher credores. Sem uma regra impessoal de pagamento, a Fazenda Pública poderia premiar credores mais próximos, mais influentes ou politicamente mais convenientes, relegando outros à espera indefinida. O art. 100 da Constituição surge, portanto, como técnica de neutralização do arbítrio.
A ordem cronológica não é mero formalismo. Ela concretiza os princípios da impessoalidade, moralidade, igualdade e segurança jurídica, previstos no art. 37, caput, da Constituição Federal. Ao exigir que os pagamentos decorrentes de sentença judicial sejam realizados segundo a ordem de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, o art. 100 impede que a Administração transforme a satisfação de dívidas judiciais em espaço de discricionariedade financeira ilimitada.
Também há uma dimensão orçamentária relevante. O art. 165 da Constituição estrutura o sistema orçamentário por meio do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual. O art. 167, II, veda a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais. O art. 100, nessa moldura, permite que a despesa judicial seja programada, inscrita e absorvida pelo orçamento público de modo previsível.
Nada disso deve ser minimizado. A tentativa de contornar a fila de precatórios, mediante acordos seletivos sem base normativa, sem controle e sem vantagem pública demonstrada, viola o núcleo do art. 100 da Constituição. A existência de sentença transitada em julgado contra a Fazenda Pública, quando dela decorre obrigação de pagar quantia certa, normalmente conduz ao regime constitucional dos requisitórios, ressalvadas as obrigações de pequeno valor.
A própria Constituição admite regimes específicos de acordo direto envolvendo precatórios, mas o faz por disciplina expressa. O art. 97 do ADCT e, posteriormente, o art. 102 do ADCT, conforme alterações constitucionais sucessivas, revelam que a composição de precatórios já expedidos exige moldura normativa própria, critérios objetivos e preservação da ordem constitucional de pagamentos. A disciplina excepcional dos acordos de precatórios confirma, por contraste, que não se pode substituir a fila constitucional por arranjos casuísticos.
Todavia, reconhecer a força do precatório não significa ignorar a complexidade das obrigações contratuais da Administração. Há créditos que chegam ao Judiciário não porque nasceram de uma condenação indenizatória autônoma, mas porque a Administração resistiu ao pagamento de despesa contratual já formada. Nesses casos, a sentença pode não ser a fonte primária da obrigação, mas apenas o ato que reconhece a impropriedade do inadimplemento ou da glosa.
É nesse ponto que a interpretação do art. 100 exige maior refinamento. A regra constitucional não deve ser convertida em mecanismo de apagamento do ciclo financeiro da despesa pública. Se o contrato foi celebrado, a prestação foi executada, a despesa foi documentada e o pagamento foi recusado indevidamente, a judicialização não transforma automaticamente o crédito contratual em dívida judicial sem passado orçamentário.
3. A judicialização não apaga a história orçamentária do contrato
A distinção entre a origem da obrigação e o meio de seu reconhecimento é essencial. Uma coisa é a sentença que constitui, pela primeira vez, uma obrigação pecuniária contra o Estado. Outra é a sentença que reconhece a exigibilidade de uma obrigação contratual anterior, derivada de serviço prestado, obra executada ou fornecimento realizado.
Nos contratos administrativos, a obrigação de pagar não surge de forma abstrata. Ela se insere em um ciclo jurídico-financeiro definido. Há previsão orçamentária, contratação, empenho, execução do objeto, medição, atesto, liquidação e pagamento. A Lei nº 4.320/1964 organiza esse percurso ao tratar do empenho, da liquidação e da ordem de pagamento como fases próprias da despesa pública.
O art. 58 da Lei nº 4.320/1964 define o empenho como o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição. O art. 60 estabelece que é vedada a realização de despesa sem prévio empenho. O art. 62 dispõe que o pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após sua regular liquidação. O art. 63, por sua vez, define a liquidação como a verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito. O art. 64 trata da ordem de pagamento como despacho da autoridade competente determinando que a despesa seja paga.
Esses dispositivos revelam que o empenho e a liquidação não são atos meramente contábeis. Eles conferem densidade jurídico-financeira à obrigação pública. O empenho reserva crédito orçamentário para determinada despesa; a liquidação verifica se o contratado cumpriu o objeto e se adquiriu o direito ao recebimento. Quando esses elementos existem, a obrigação não pode ser descrita como se surgisse apenas com a sentença.
A Lei nº 14.133/2021 reforça essa racionalidade. O art. 141 estabelece a observância da ordem cronológica para os pagamentos das obrigações relativas ao fornecimento de bens, locações, prestação de serviços e realização de obras. O art. 92 exige que o contrato estabeleça o preço e as condições de pagamento. Os arts. 151 a 154 admitem meios alternativos de prevenção e resolução de controvérsias nas contratações públicas, inclusive conciliação, mediação, comitê de resolução de disputas e arbitragem, especialmente para conflitos relativos a direitos patrimoniais disponíveis.
Também o Código de Processo Civil valoriza a solução consensual. O art. 3º, §§ 2º e 3º, determina que o Estado promoverá, sempre que possível, a solução consensual dos conflitos, cabendo a juízes, advogados, defensores públicos e membros do Ministério Público estimular a conciliação, a mediação e outros métodos consensuais. O art. 174 prevê que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios criarão câmaras de mediação e conciliação para solução consensual de conflitos no âmbito administrativo.
Quando a Administração recebe a prestação contratual, processa documentos fiscais, atesta a execução e, ainda assim, glosa parte do valor, o litígio posterior não elimina esses atos administrativos anteriores. A sentença que reconhece a ilegalidade da glosa não cria uma relação jurídica nova. Ela recompõe a exigibilidade de crédito que já possuía densidade contratual e orçamentária.
A judicialização, portanto, não deve funcionar como uma espécie de batismo jurídico capaz de transformar toda despesa contratual em dívida judicial típica. Esse raciocínio seria especialmente problemático quando o próprio Estado deu causa ao litígio por glosa indevida ou inadimplemento injustificado. A resistência administrativa ao pagamento não deveria produzir, por si só, a perda da natureza contratual do crédito.
Essa distinção é importante para evitar dois extremos. O primeiro seria admitir que todo crédito contratual reconhecido em juízo possa ser pago diretamente, sem qualquer cautela. O segundo seria afirmar que toda judicialização apaga a origem contratual da obrigação, impondo automaticamente o precatório, mesmo quando a despesa já estava documentada, empenhada, liquidada ou regularmente inserida no ciclo financeiro público.
A solução mais adequada está entre esses polos. A origem contratual não afasta, por si só, o art. 100 da Constituição; mas também não pode ser ignorada na interpretação de seu campo de incidência. O que se exige é uma análise qualificada da obrigação: se a sentença é fonte primária do dever de pagar, prevalece a lógica do precatório; se apenas reconhece crédito contratual anteriormente constituído, abre-se espaço para tratamento distinto, desde que preservadas as garantias constitucionais.
4. Entre o empenho e o precatório: a interpretação contemporânea do art. 100 da Constituição
A discussão ganha densidade com a interpretação contemporânea do art. 100 da Constituição proposta por Fernando Facury Scaff. Em estudo publicado na Revista de Direito Administrativo, o autor examina precisamente a relação entre execução de contratos administrativos, empenhos e precatórios, sustentando que, havendo empenho de despesa destinado a garantir o pagamento dos valores contratados, a exigência de precatório não se mostra necessária em caso de decisão judicial ou arbitral transitada em julgado.
A contribuição central dessa leitura está na integração entre a fase administrativa e a fase judicial ou arbitral. Para Scaff, a solução passa por articular a garantia representada pelo empenho na fase administrativa com a programação financeira da fase judicial ou arbitral. O empenho não é tratado como ato burocrático irrelevante, mas como garantia financeira inserida no ciclo regular da despesa pública. Se a obrigação contratual já foi empenhada, a decisão judicial que reconhece sua exigibilidade não inaugura uma dívida inteiramente nova, sem passado orçamentário.
Essa perspectiva desloca o debate. A questão deixa de ser apenas “há sentença contra a Fazenda Pública?” e passa a ser “qual é a natureza jurídico-financeira do crédito reconhecido pela sentença?”. A resposta não depende apenas do título judicial, mas da trajetória da obrigação. Há créditos judiciais que nascem da sentença; há créditos contratuais que apenas são reconhecidos por ela.
A distinção permite compreender que o art. 100 da Constituição não deve ser lido de forma isolada, apartado das regras de direito financeiro. O regime de precatórios disciplina a satisfação de dívidas judiciais típicas. Já o empenho disciplina a reserva orçamentária de despesas assumidas administrativamente. Quando uma obrigação contratual empenhada é judicializada, não se deve fingir que o empenho jamais existiu.
Entre o empenho e o precatório há, portanto, uma zona de continuidade jurídico-financeira. Essa zona não autoriza pagamentos casuísticos, mas impede uma leitura mecânica pela qual a simples intervenção judicial apagaria a história orçamentária do contrato. A decisão judicial pode ser apenas a ponte entre uma obrigação contratual já formada e sua satisfação final.
A contribuição de Scaff é relevante porque desloca o problema do plano meramente processual para o plano financeiro-orçamentário. A pergunta deixa de ser apenas se existe decisão judicial contra a Fazenda Pública e passa a ser se a obrigação reconhecida em juízo já possuía suporte contratual e orçamentário anterior. Nesse ponto, a judicialização não deveria apagar a função jurídico-financeira do empenho.
Essa leitura preserva a função do art. 100. O precatório continua a impedir preterição de credores, seleção arbitrária e desorganização orçamentária. O que se afasta é a aplicação automática do regime a hipóteses em que a despesa contratual já possuía suporte financeiro anterior, especialmente quando a exigência de precatório apenas prolongaria o inadimplemento e ampliaria o custo final para o erário.
A autocomposição com deságio reforça ainda mais essa racionalidade. Se o credor contratual aceita receber valor inferior ao montante atualizado, com quitação integral e renúncia a diferenças, o acordo não representa privilégio, mas redução de passivo. A solução consensual, nesse contexto, pode realizar simultaneamente a origem contratual da obrigação, a economicidade administrativa e a responsabilidade fiscal.
5. A autocomposição administrativa como técnica de gestão do passivo contratual
A Administração Pública contemporânea não pode ser compreendida apenas pela chave da unilateralidade. A consensualidade tornou-se instrumento legítimo de gestão pública, inclusive em matéria patrimonial, desde que observados os limites da legalidade, da finalidade, da motivação, da transparência e do controle. A indisponibilidade do interesse público não significa impossibilidade absoluta de composição.
O Código de Processo Civil, em seu art. 3º, §§ 2º e 3º, impõe ao Estado o dever de promover, sempre que possível, a solução consensual dos conflitos. O art. 174 do mesmo diploma reforça essa orientação ao prever a criação de câmaras administrativas de mediação e conciliação pelos entes federativos. A Lei nº 13.140/2015, ao disciplinar a mediação, também admite a composição de conflitos envolvendo pessoas jurídicas de direito público, especialmente no âmbito de câmaras de prevenção e resolução administrativa de controvérsias.
No campo das contratações públicas, a Lei nº 14.133/2021, em seus arts. 151 a 154, admite expressamente meios alternativos de prevenção e resolução de controvérsias, inclusive conciliação, mediação, comitê de resolução de disputas e arbitragem. O art. 151 menciona, entre as matérias passíveis de solução consensual, questões relacionadas ao restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, inadimplemento de obrigações contratuais e cálculo de indenizações.
Esses dispositivos não eliminam a necessidade de autorização normativa específica ou competência formal da autoridade pública para transigir. Ao contrário, reforçam que a consensualidade administrativa deve operar dentro da legalidade. A transação deve estar amparada na legislação local, em norma administrativa válida, em atribuição institucional da Procuradoria ou em autorização expressa da autoridade competente.
A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro também fornece base relevante. O art. 20 determina que, nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem considerar as consequências práticas da decisão. O art. 21 exige que a decisão que invalide ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa indique expressamente suas consequências jurídicas e administrativas. O art. 22 orienta a interpretação da gestão pública considerando os obstáculos e dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo.
A Lei de Responsabilidade Fiscal, por sua vez, reforça o dever de gestão responsável. O art. 1º, § 1º, da LC nº 101/2000 estabelece que a responsabilidade na gestão fiscal pressupõe ação planejada e transparente, mediante prevenção de riscos e correção de desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas. Os arts. 15 e 16 disciplinam a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento de despesa. O art. 30, § 7º, determina que os precatórios judiciais não pagos durante a execução do orçamento integram a dívida consolidada para fins de aplicação dos limites legais.
Ao contrário do que às vezes se supõe, responsabilidade fiscal não significa apenas recusar pagamentos. Também significa evitar o crescimento irracional de passivos, impedir a multiplicação de encargos e adotar soluções menos onerosas quando juridicamente autorizadas. Se a continuidade do litígio tende a ampliar a dívida pública, e se o acordo permite quitação integral com deságio, a solução consensual pode ser mais aderente ao interesse público.
No caso dos créditos contratuais judicializados, a autocomposição assume função específica. Ela não deve ser vista como favor ao contratado, mas como técnica de gestão do passivo contratual. Quando o serviço foi prestado, a glosa foi considerada indevida e o crédito segue crescendo por juros, correção e honorários, o acordo pode representar a melhor forma de proteger o erário.
É evidente que a autocomposição exige base jurídica. A Fazenda Pública não transige como particular. O acordo deve decorrer de competência formal da autoridade administrativa, autorização normativa suficiente ou disciplina local aplicável à atuação da Procuradoria. Deve também ser instruído com manifestações técnicas, memória de cálculo, demonstração de vantagem econômica e controle interno.
O acordo válido, portanto, não nasce da conveniência subjetiva do gestor. Nasce de uma motivação reforçada. É preciso demonstrar por que a solução consensual é melhor do que a continuidade da execução, qual economia será obtida, qual dotação será utilizada, por que não há preterição de credores e de que modo a composição preserva a finalidade do art. 100 da Constituição.
6. A jurisprudência: entre a força do precatório e a peculiaridade do crédito contratual
A jurisprudência dos tribunais superiores é firme ao afirmar que obrigações de pagar quantia certa contra a Fazenda Pública, em virtude de sentença judicial, submetem-se ao regime de precatórios, ressalvadas as obrigações de pequeno valor. Essa orientação deve ser tomada a sério, pois expressa a força normativa do art. 100 da Constituição.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal distingue a obrigação de fazer da obrigação de pagar quantia certa. No Tema 45 da repercussão geral, o Tribunal fixou a tese de que a execução provisória de obrigação de fazer em face da Fazenda Pública não atrai o regime constitucional dos precatórios.
Diversamente, no Tema 831, assentou-se que os valores devidos pela Fazenda Pública entre a data da impetração do mandado de segurança e a efetiva implementação da ordem concessiva devem ser pagos pelo regime de precatórios. A distinção é relevante: a determinação judicial de fazer pode ser cumprida diretamente; os efeitos patrimoniais pretéritos, quando convertidos em obrigação pecuniária, submetem-se, em regra, ao art. 100 da Constituição.
A mesma preocupação aparece em decisões que afastam tentativas de satisfazer, por meios indiretos, parcelas vencidas decorrentes de decisões judiciais. Ainda que a obrigação principal tenha contornos mandamentais ou de fazer, os valores retroativos passam a constituir obrigação de pagar quantia certa, submetida ao regime de precatórios, salvo requisição de pequeno valor. Essa linha jurisprudencial impede que a Administração substitua o rito constitucional por pagamentos administrativos seletivos.
O Superior Tribunal de Justiça segue lógica semelhante ao interpretar o cumprimento de sentença contra a Fazenda Pública. No AgInt no AgInt no REsp nº 2.008.452/SP, Rel. Min. Paulo Sérgio Domingues, julgado em 10 de setembro de 2024, a Primeira Turma destacou que, no cumprimento de sentença sujeito a precatório, o ente público é intimado nos termos do art. 535 do CPC para impugnar a execução, e não para pagar voluntariamente em quinze dias, justamente porque a satisfação do crédito deve seguir o procedimento constitucional próprio.
No Tema 1.190, a Primeira Seção do STJ, sob a relatoria do Ministro Herman Benjamin, ao julgar os Recursos Especiais nº 2.029.636/SP, nº 2.030.855/SP, nº 2.031.118/SP e nº 2.029.675/SP, em 20 de junho de 2024, fixou a tese de que, na ausência de impugnação à pretensão executória, não são devidos honorários advocatícios sucumbenciais em cumprimento de sentença contra a Fazenda Pública, ainda que o crédito esteja submetido a pagamento por requisição de pequeno valor. A tese foi publicada no DJe de 1º de julho de 2024.
Nesse mesmo ambiente normativo, o art. 85, § 7º, do CPC confirma a especificidade do cumprimento de sentença contra a Fazenda quando o crédito enseja precatório: não há honorários nessa fase, salvo se impugnado. A regra processual dialoga com a razão constitucional do sistema, pois o ente público não é chamado a pagar espontaneamente como o devedor comum, mas a cumprir o procedimento próprio da dívida judicial pública.
Também são relevantes os Temas 407 e 408 do STJ, originados do REsp nº 1.134.186/RS. No regime geral do cumprimento de sentença, a Corte Especial assentou a possibilidade de honorários após o prazo de pagamento voluntário, mas também fixou que não são cabíveis honorários pela rejeição da impugnação ao cumprimento de sentença. A disciplina ganhou contornos próprios em face da Fazenda Pública com o art. 85, § 7º, do CPC/2015, justamente pela incidência do regime constitucional de precatórios.
O STJ também enfrentou acordos diretos envolvendo precatórios no AgInt no AgInt no RMS nº 60.043/MG, Rel. Min. Regina Helena Costa, julgado em 26 de junho de 2023. Naquele caso, a Corte examinou a validade de acordo direto para quitação de precatório à luz do art. 98, § 8º, III, do ADCT, na redação da EC nº 62/2009, destacando que tais ajustes dependem de disciplina constitucional e legal própria. O precedente reforça que acordo direto sobre precatório já formado não se confunde com pagamento administrativo livre.
A jurisprudência restritiva, todavia, não resolve integralmente o problema dos créditos contratuais previamente constituídos. A própria jurisprudência estadual revela uma zona de distinção relevante. Há precedentes admitindo o pagamento direto de créditos decorrentes de contratos administrativos quando comprovadas a execução do objeto, a existência de dotação, o empenho ou documentação fiscal suficiente, sem submissão automática ao regime de precatórios.
O Tribunal de Justiça de Rondônia, na Apelação Cível nº 7032126-89.2023.8.22.0001, Rel. Juiz Adolfo Theodoro Naujorks Neto, julgada em 3 de setembro de 2024, assentou ser possível o pagamento de débito decorrente de contrato não cumprido pela municipalidade por ordem judicial quando houver prévia dotação orçamentária e empenho, sem ofensa ao regime de precatórios do art. 100 da Constituição Federal.
Na mesma linha, o TJRO, no Agravo de Instrumento nº 0803229-43.2023.8.22.0000, Rel. Des. Glodner Luiz Pauletto, julgado em 10 de julho de 2023, reconheceu a possibilidade de pagamento direto de obrigação oriunda de contratação administrativa com reserva orçamentária, empenho e cumprimento do contrato pelo particular. O fundamento foi o de que a obrigação não representaria ofensiva direta ao patrimônio global da Fazenda Pública, mas satisfação de dívida previamente fracionada e destinada no orçamento.
No Tribunal de Justiça de São Paulo, a Apelação Cível nº 1009740-35.2019.8.26.0604, Rel. Des. Ana Liarte, julgada em 10 de abril de 2023, admitiu a satisfação de créditos decorrentes de contrato administrativo sem sujeição ao regime de precatórios, ressalvada a observância da ordem de exigibilidade prevista no art. 5º, caput, da Lei nº 8.666/1993. A referência ao art. 5º da antiga Lei de Licitações é relevante porque desloca a análise para a ordem cronológica administrativa dos pagamentos contratuais.
Ainda no TJSP, a Apelação Cível nº 1002919-49.2018.8.26.0604, Rel. Des. Paulo Barcellos Gatti, julgada em 12 de agosto de 2019, reconheceu que título executivo extrajudicial decorrente de contrato administrativo inadimplido não se sujeita à sistemática do precatório, devendo ser observada a ordem cronológica de pagamento prevista no art. 5º da Lei nº 8.666/1993. Em sentido semelhante, a Apelação Cível nº 1005023-92.2017.8.26.0072, Rel. Des. Souza Meirelles, julgada em 11 de novembro de 2019, afirmou que a ordem cronológica de pagamento de precatórios se aplica a débitos oriundos de condenações judiciais, não afastando, por si só, a cobrança de valores discriminados em notas fiscais decorrentes de contrato administrativo.
Há, por outro lado, precedentes restritivos quanto à possibilidade de transação pela Fazenda Pública. O Tribunal de Justiça de Minas Gerais, na Apelação Cível nº 1.0191.07.010659-3/001, Rel. Des. Geraldo Augusto, julgada em 23 de agosto de 2022, cassou sentença homologatória de acordo judicial por ausência de lei específica autorizadora, afirmando que os interesses públicos são indisponíveis e que a Fazenda Pública somente pode transigir quando houver autorização conferida à autoridade competente.
A leitura conjunta desses precedentes recomenda prudência. O pagamento direto não pode ser transformado em substituto ordinário do precatório. Também não se pode ignorar que créditos contratuais com prévia história orçamentária apresentam peculiaridade relevante. A melhor leitura está na distinção: dívida judicial típica segue precatório; crédito contratual previamente constituído, apenas reconhecido em juízo, pode admitir solução consensual condicionada.
7. A moldura jurídica do acordo: legalidade, motivação reforçada e controle
A validade da autocomposição envolvendo crédito contratual judicializado depende, antes de tudo, da existência de competência formal para transigir. A Administração Pública não celebra acordo por mera conveniência negocial, nem atua com a mesma liberdade do particular. A transação deve encontrar fundamento em lei local, norma administrativa válida, atribuição institucional da Procuradoria ou autorização expressa da autoridade competente. A legalidade, prevista no art. 37, caput, da Constituição Federal, é o ponto de partida da consensualidade pública.
Essa competência formal, contudo, não basta. É necessário demonstrar que o crédito possui origem contratual e que decorre de contrato administrativo regularmente celebrado, com efetiva execução do serviço, obra ou fornecimento. A existência de notas fiscais, medições, relatórios de fiscalização, atestos, empenhos, liquidações ou documentos equivalentes reforça a natureza contratual-orçamentária da obrigação. Essa demonstração dialoga diretamente com os arts. 58, 60, 62, 63 e 64 da Lei nº 4.320/1964, que disciplinam o empenho, a liquidação e a ordem de pagamento como fases próprias da despesa pública.
Também é indispensável que o acordo produza vantagem econômica objetiva para o erário. A solução consensual não pode significar simples antecipação de pagamento sem benefício público identificável. Deve haver deságio real em relação ao valor atualizado do crédito, com encerramento integral da controvérsia e renúncia expressa a valores residuais. A economia precisa ser demonstrada por memória de cálculo, comparando-se o custo da transação com o custo provável da continuidade do litígio, inclusive juros, correção monetária, honorários e demais encargos.
Outro elemento essencial é a origem orçamentária dos recursos. O pagamento deve ocorrer por dotação própria, compatível com a natureza contratual da despesa, e não por recursos reservados ao pagamento de precatórios. A utilização da verba destinada aos requisitórios judiciais poderia configurar violação indireta da ordem cronológica prevista no art. 100 da Constituição. Por isso, a indicação expressa da dotação utilizada não é formalidade secundária, mas requisito de preservação da impessoalidade e da regularidade orçamentária, em harmonia com os arts. 165 e 167, II, da Constituição Federal.
A ausência de preterição de credores deve ser igualmente demonstrada. A composição não pode retirar credor da fila de precatórios, afetar requisitórios já expedidos ou comprometer a ordem cronológica constitucional. Tratando-se de crédito contratual, também deve ser observada a ordem administrativa de exigibilidade dos pagamentos, prevista no art. 5º, caput, da Lei nº 8.666/1993, para os contratos ainda regidos pelo regime anterior, ou no art. 141 da Lei nº 14.133/2021, para as contratações submetidas à nova lei. A distinção entre precatório e crédito contratual não autoriza seletividade administrativa.
A solução consensual mostra-se mais segura quando ainda não houve expedição do precatório. Antes da formação do requisitório, a tese se apoia na continuidade entre contrato, empenho, liquidação e reconhecimento judicial. Depois da expedição, o crédito já ingressa de modo mais nítido na fila constitucional, e qualquer acordo direto passa a exigir cautela ainda maior, especialmente diante da jurisprudência que condiciona acordos envolvendo precatórios a disciplina constitucional e legal específica.
Por isso, o processo administrativo deve conter motivação reforçada. A decisão não pode limitar-se a afirmar que o acordo é conveniente. Deve enfrentar expressamente a origem contratual do crédito, a execução do objeto, a existência de suporte orçamentário, a vantagem econômica, a ausência de preterição, a competência para transigir e a compatibilidade da solução com o art. 100 da Constituição. Essa exigência decorre também do art. 20 da LINDB, que impede decisões baseadas em valores jurídicos abstratos sem consideração das consequências práticas, e do art. 1º, § 1º, da Lei de Responsabilidade Fiscal, que exige ação planejada e transparente na gestão fiscal.
O controle institucional completa essa moldura. A Procuradoria deve examinar a juridicidade do ajuste, a área financeira deve atestar a disponibilidade orçamentária e financeira, e o controle interno deve avaliar a regularidade do procedimento. Em acordos de maior expressão econômica, a submissão à autoridade superior reforça a segurança da decisão e reduz o risco de questionamento posterior pelos órgãos de controle.
Por fim, a formalização do acordo deve ser precisa. O termo deve prever a forma de pagamento, a dotação utilizada, a quitação integral, a renúncia a valores residuais, a extinção do litígio e a responsabilidade pelas providências processuais. Esses cuidados não são excesso burocrático; constituem a própria estrutura de legitimidade da autocomposição. Sem eles, o acordo pode parecer privilégio indevido. Com eles, apresenta-se como técnica racional de gestão do passivo contratual da Administração.
8. Conclusão
O regime constitucional de precatórios deve ser preservado como garantia de impessoalidade, isonomia e responsabilidade orçamentária. O art. 100 da Constituição impede que a Fazenda Pública escolha credores, manipule pagamentos ou satisfaça dívidas judiciais fora da ordem constitucional. Essa função republicana permanece indispensável.
A preservação do precatório, contudo, não exige que toda obrigação contratual judicializada seja tratada automaticamente como dívida judicial típica. Em contratos administrativos efetivamente executados, a sentença pode apenas reconhecer a exigibilidade de crédito que já possuía origem contratual, suporte documental e inserção no ciclo da despesa pública.
A distinção entre sentença constitutiva da obrigação e sentença reconhecedora de obrigação contratual preexistente é decisiva. No primeiro caso, prevalece a lógica do precatório. No segundo, especialmente quando há empenho, liquidação, medição, atesto, nota fiscal ou documentação equivalente, a obrigação conserva densidade contratual-orçamentária, ainda que sua exigibilidade tenha sido confirmada em juízo.
A interpretação contemporânea do art. 100 da Constituição, na linha proposta por Fernando Facury Scaff, permite compreender que o regime de precatórios deve preservar sua função republicana sem desconsiderar a natureza contratual e orçamentária de obrigações previamente empenhadas e posteriormente reconhecidas em juízo. Entre o empenho e o precatório há uma zona de continuidade que não pode ser ignorada pela simples judicialização do crédito. Se a Administração contratou, recebeu a prestação, documentou a despesa e posteriormente glosou ou inadimpliu o pagamento, a decisão judicial que reconhece o crédito não apaga sua origem contratual.
Essa compreensão não autoriza pagamentos seletivos, nem permite o esvaziamento do regime de precatórios. O pagamento direto somente pode ser sustentado quando presentes requisitos rigorosos: competência formal para transigir, origem contratual do crédito, efetiva execução do objeto, suporte orçamentário e documental, inexistência de preterição, dotação própria, vantagem econômica objetiva, motivação reforçada, controle interno e homologação judicial quando cabível.
A presença de acordo com deságio torna a hipótese ainda mais consistente. A solução consensual reduz o passivo, encerra o litígio, impede o crescimento dos encargos e preserva a racionalidade fiscal. A Administração não está autorizada a negociar à margem da legalidade, mas também não deve ser compelida a adotar solução mais onerosa quando a obrigação possui lastro contratual, suporte orçamentário e pode ser extinta por valor inferior ao crédito atualizado.
A tese, em sua formulação mais adequada, não afirma que o precatório possa ser afastado por conveniência. Afirma que o art. 100 da Constituição deve ser interpretado de modo funcional, preservando sua finalidade antidiscriminatória e orçamentária, mas sem desconsiderar a natureza contratual de créditos previamente constituídos. Nesses casos, a autocomposição administrativa não se apresenta como burla ao regime de precatórios, mas como técnica controlada de gestão do passivo contratual da Fazenda Pública.
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