Resumo: A expansão da Lei nº 12.846/2013 sobre o campo das licitações públicas impõe uma distinção dogmática essencial: nem toda irregularidade licitatória configura ato lesivo anticorrupção. A responsabilidade objetiva da pessoa jurídica afasta a necessidade de demonstração de culpa ou dolo, mas não elimina os filtros de tipicidade, interesse ou benefício empresarial, nexo de imputação e proporcionalidade. O artigo sustenta que, nos tipos licitatórios da Lei Anticorrupção, especialmente nas hipóteses de fraude ao caráter competitivo do certame, o elemento “mediante ajuste, combinação ou qualquer outro expediente” opera como filtro de tipicidade objetiva. Falsidade, inexatidão ou irregularidade documental não se confundem automaticamente com fraude. Quando não houver expediente fraudatório idôneo, o fato pode ser reconduzido ao regime sancionador próprio da Lei nº 14.133/2021, sem necessidade de incidência da Lei Anticorrupção. Propõe-se, ao final, um modelo de responsabilidade em camadas, capaz de preservar a efetividade do combate à corrupção sem sacrificar legalidade, tipicidade e proporcionalidade.
Palavras-chave: Lei Anticorrupção; licitações; fraude; tipicidade objetiva; responsabilidade objetiva; Lei nº 14.133/2021.
Abstract: The expansion of Brazilian Anti-Corruption Law over public procurement requires an essential doctrinal distinction: not every procurement irregularity amounts to an anti-corruption harmful act. Corporate strict liability removes the need to prove fault or intent, but it does not eliminate the requirements of typicity, corporate interest or benefit, objective attribution, and proportionality. This article argues that, in procurement-related offenses under Law No. 12,846/2013, particularly bid-rigging and fraud against competition, the element “by means of agreement, combination, or any other device” operates as an objective typicity filter. Falsehood, inaccuracy, or documentary irregularity cannot automatically be equated with fraud. Where there is no objectively suitable fraudulent device, the conduct may be addressed under the specific sanctions regime of Law No. 14,133/2021, without triggering Anti-Corruption Law liability. The article concludes by proposing a layered-liability model that preserves anti-corruption enforcement while respecting legality, typicity, and proportionality.
Keywords: Anti-Corruption Law; public procurement; fraud; objective typicity; strict liability; Law No. 14,133/2021.
Sumário: 1. Introdução. 2. Responsabilidade objetiva não é responsabilidade automática. 3. Fraude à licitação e o elemento “expediente”. 4. Falsidade, irregularidade e fraude: distinções necessárias. 5. Erro escusável, correção tempestiva e neutralização objetiva. 6. A responsabilidade em camadas: LAC, Lei nº 14.133/2021 e dosimetria. 7. Conclusão. Referências.
1. Introdução
A Lei nº 12.846/2013 consolidou, no direito brasileiro, um regime severo de responsabilização administrativa e civil de pessoas jurídicas por atos lesivos praticados contra a Administração Pública. Ao adotar a responsabilidade objetiva, o legislador fortaleceu a capacidade estatal de reação a práticas empresariais corruptivas, especialmente em ambientes sensíveis como licitações, contratos administrativos, fiscalização, regulação e relações com agentes públicos.
Essa escolha normativa, contudo, trouxe uma dificuldade interpretativa que ainda exige maior depuração dogmática: até que ponto a responsabilidade objetiva da Lei Anticorrupção permite converter irregularidades licitatórias em atos lesivos anticorrupção?
A pergunta é relevante porque o campo das licitações públicas possui regime sancionador próprio. A Lei nº 14.133/2021 disciplina infrações administrativas cometidas por licitantes e contratados, prevê sanções específicas e oferece critérios próprios de responsabilização. Ao mesmo tempo, a Lei nº 12.846/2013 também alcança atos praticados no contexto de licitações e contratos, especialmente quando houver fraude, manipulação, perturbação do certame ou obtenção indevida de vantagem.
O problema surge quando uma mesma conduta pode, em tese, ser descrita como irregularidade licitatória e, simultaneamente, como ato lesivo anticorrupção. Uma declaração inexata, um documento irregular, uma inconsistência cadastral ou uma falha procedimental podem ser suficientes para acionar o regime da Lei nº 14.133/2021. Mas seriam, por si só, suficientes para atrair a Lei nº 12.846/2013?
A resposta deve ser negativa. A Lei Anticorrupção não é o regime universal de punição de toda desconformidade ocorrida em licitações públicas. Ela incide sobre atos lesivos qualificados, praticados em interesse ou benefício da pessoa jurídica e objetivamente conectados à ofensa ao bem jurídico tutelado. Nas hipóteses de fraude licitatória, isso exige mais do que a mera existência de falsidade, erro ou irregularidade: exige a presença de um expediente fraudatório idôneo.
A tese deste artigo é simples: responsabilidade objetiva não é responsabilidade automática; falsidade não é necessariamente fraude; e nem toda irregularidade licitatória deve ser absorvida pela Lei Anticorrupção. O sistema sancionador deve operar em camadas, reservando a LAC às condutas que efetivamente se qualifiquem como atos lesivos anticorrupção e reconduzindo as demais irregularidades ao regime próprio da Lei nº 14.133/2021.
2. Responsabilidade objetiva não é responsabilidade automática
O art. 2º da Lei nº 12.846/2013 estabelece que as pessoas jurídicas serão responsabilizadas objetivamente, nos âmbitos administrativo e civil, pelos atos lesivos praticados em seu interesse ou benefício, exclusivo ou não. A objetividade da responsabilidade significa que não é necessário demonstrar dolo ou culpa da pessoa jurídica. Não significa, porém, que qualquer fato irregular ocorrido em sua esfera de atuação possa ser automaticamente imputado como ato lesivo anticorrupção.
O próprio texto legal contém filtros relevantes. O primeiro é a existência de ato lesivo definido em lei. O art. 5º da Lei nº 12.846/2013 não cria uma cláusula geral de punição de comportamentos administrativamente inadequados. Ele apresenta um rol de condutas: prometer, oferecer ou dar vantagem indevida; financiar ou subvencionar atos ilícitos; utilizar interposta pessoa para ocultar interesses; fraudar licitações e contratos; dificultar investigação ou fiscalização, entre outras hipóteses expressamente previstas.
O segundo filtro é o interesse ou benefício da pessoa jurídica. Ainda que esse benefício não precise ser exclusivo, nem necessariamente consumado em vantagem econômica final, ele precisa existir como elemento de imputação. A conduta deve ser funcionalmente relacionada à atuação empresarial. A Lei Anticorrupção não responsabiliza pessoas jurídicas por qualquer fato isolado, desconectado de seu interesse institucional ou incapaz de produzir benefício, ainda que potencial.
O terceiro filtro é o nexo objetivo de imputação. Não basta apontar uma irregularidade e identificar uma pessoa jurídica envolvida. É necessário demonstrar que a conduta típica foi praticada no âmbito de sua atuação, em seu interesse ou benefício, e com aptidão para atingir o bem jurídico protegido pela norma.
Esses filtros são particularmente importantes porque a LAC dispensa a prova de culpa. Quanto menor o espaço para discussão subjetiva, maior deve ser o rigor na análise objetiva do tipo. A responsabilidade objetiva somente se legitima se a tipicidade, o benefício, o nexo e a proporcionalidade forem tratados com seriedade. Do contrário, o regime deixaria de ser um modelo de responsabilização objetiva e se converteria em automatismo sancionador.
3. Fraude à licitação e o elemento “expediente”
Nos atos lesivos relacionados a licitações e contratos, o art. 5º, IV, da Lei nº 12.846/2013 contém múltiplas hipóteses. Entre elas, está a conduta de frustrar ou fraudar, mediante ajuste, combinação ou qualquer outro expediente, o caráter competitivo de procedimento licitatório público.
A redação é decisiva. O tipo não pune simplesmente qualquer comportamento irregular em licitação. Também não pune, nessa alínea, qualquer falsidade em abstrato. O núcleo é frustrar ou fraudar o caráter competitivo do procedimento, e a forma de realização é qualificada pela expressão “mediante ajuste, combinação ou qualquer outro expediente”.
O “expediente” não pode ser tratado como expressão vazia. Ele é elemento normativo do tipo. Sua função é separar a fraude punível da mera irregularidade. Se toda falha documental, toda inexatidão ou toda desconformidade formal fosse automaticamente considerada fraude, a expressão “ajuste, combinação ou qualquer outro expediente” perderia função delimitadora.
A interpretação adequada deve reconhecer que o expediente é o meio objetivamente idôneo a distorcer, manipular ou comprometer a competição. Pode consistir em conluio, artifício documental, simulação, manipulação de informações, ocultação relevante, construção artificial de situação jurídica ou qualquer outro mecanismo que, no plano objetivo, tenha aptidão para afetar a isonomia, a competitividade ou a confiabilidade do certame.
Essa leitura não enfraquece a Lei Anticorrupção. Ao contrário, preserva sua racionalidade. A LAC deve alcançar a fraude real, o artifício idôneo, a manipulação funcional da licitação e a conduta empresarial orientada à obtenção de vantagem indevida. Mas não deve transformar toda irregularidade procedimental em ato lesivo anticorrupção.
4. Falsidade, irregularidade e fraude: distinções necessárias
A distinção entre falsidade e fraude é essencial. Falsidade é desconformidade entre a declaração e a realidade. Irregularidade é violação de dever formal, documental ou procedimental. Fraude, por sua vez, envolve um salto qualitativo: a utilização da falsidade, da simulação, da ocultação ou do artifício como meio idôneo para enganar, distorcer ou comprometer a finalidade protegida pelo procedimento.
No campo licitatório, essa diferença é ainda mais importante. Licitações são procedimentos complexos, marcados por inúmeras declarações, documentos, cadastros, sistemas, habilitações, certidões, formulários e exigências formais. Nem toda inexatidão nesses elementos possui o mesmo peso jurídico. Algumas falhas podem ser corrigíveis. Outras podem ensejar desclassificação, inabilitação ou sanções licitatórias. Outras, mais graves, podem configurar fraude anticorrupção.
A Lei nº 14.133/2021 prevê infrações administrativas próprias para condutas como deixar de entregar documentação exigida, apresentar declaração ou documentação falsa, comportar-se de modo inidôneo, fraudar a licitação ou praticar ato lesivo previsto na Lei Anticorrupção. Esse desenho normativo mostra que o sistema distingue graus de gravidade. A existência de uma infração licitatória não significa, necessariamente, que também haverá ato lesivo anticorrupção.
A Lei nº 12.846/2013, por sua vez, deve ser reservada às hipóteses em que a irregularidade se qualifica como fraude dotada de aptidão ofensiva suficiente. Isso exige verificar se houve expediente fraudatório, se a conduta estava relacionada ao interesse ou benefício da pessoa jurídica e se havia nexo objetivo entre o meio empregado e a afetação do bem jurídico protegido.
A frase pode parecer simples, mas tem consequências relevantes: falsidade não é automaticamente fraude. Pode haver falsidade punível no regime licitatório sem que se configure, necessariamente, ato lesivo anticorrupção. O contrário também é verdadeiro: quando a falsidade é convertida em expediente idôneo para alterar a disputa, frustrar a competição ou obter vantagem indevida, a incidência da LAC se torna plenamente justificável.
5. Erro escusável, correção tempestiva e neutralização objetiva
A discussão ganha maior complexidade quando a conduta irregular é corrigida pela própria pessoa jurídica antes de produzir vantagem ou antes de interferir no resultado útil do procedimento. Nesses casos, é comum recorrer a categorias como erro escusável, boa-fé, arrependimento eficaz ou colaboração. Embora úteis como linguagem aproximativa, essas categorias precisam ser manuseadas com cautela.
O erro escusável, tomado em sentido subjetivo, é categoria problemática no regime da Lei Anticorrupção. A LAC não exige demonstração de dolo ou culpa da pessoa jurídica. Assim, não parece adequado afastar a responsabilidade simplesmente porque a empresa afirma que errou sem intenção. A ausência de culpa não é, por si só, suficiente para excluir responsabilidade objetiva.
O arrependimento eficaz, por sua vez, é figura própria do direito penal, vinculada à interrupção da produção do resultado antes da consumação do delito. Sua transposição automática para o direito administrativo sancionador é inadequada, sobretudo quando se lida com ilícitos formais, nos quais a consumação não depende de prejuízo material, contratação, adjudicação ou vantagem efetivamente auferida.
Isso não significa, entretanto, que a correção tempestiva seja irrelevante. Ela é juridicamente relevante, mas por outro caminho. A correção espontânea, objetiva e eficaz pode demonstrar que a irregularidade não chegou a se converter em expediente fraudatório; que não houve benefício ou interesse empresarial juridicamente relevante; ou que faltou nexo objetivo de imputação anticorrupção.
A categoria mais adequada é a neutralização objetiva. Não se trata de perdão administrativo, nem de absolvição fundada em boa-fé subjetiva. Trata-se de verificar se a própria conduta posterior da pessoa jurídica impediu que a irregularidade se cristalizasse como fraude anticorrupção. A pergunta não é apenas “a empresa quis fraudar?”. A pergunta mais precisa é: “a conduta, considerada objetivamente, chegou a funcionar como expediente idôneo de fraude?”.
Se a resposta for negativa, pode faltar tipicidade objetiva para a Lei nº 12.846/2013. Se a resposta for positiva, a correção posterior poderá ser considerada na dosimetria, mas não necessariamente excluirá a responsabilidade.
Essa distinção é fundamental. Quando a conduta não alcança o grau de expediente fraudatório, a LAC pode ser afastada por ausência de tipicidade objetiva. Quando o ato lesivo já se formou, a colaboração, a comunicação espontânea ou a mitigação de efeitos deslocam-se para o campo da dosimetria, nos termos do Decreto nº 11.129/2022.
6. A responsabilidade em camadas: LAC, Lei nº 14.133/2021 e dosimetria
A solução mais coerente está em reconhecer um modelo de responsabilidade em camadas.
Na primeira camada estão as irregularidades licitatórias autônomas. São condutas que violam deveres de veracidade, diligência, regularidade documental, cooperação ou confiabilidade procedimental, mas que não necessariamente configuram ato lesivo anticorrupção. Essas situações encontram regime natural na Lei nº 14.133/2021, especialmente em seus arts. 155 e 156, que tratam das infrações e sanções administrativas aplicáveis a licitantes e contratados.
Na segunda camada estão os atos lesivos anticorrupção. Aqui, a irregularidade se qualifica como fraude. Há expediente idôneo, interesse ou benefício da pessoa jurídica e nexo objetivo com a ofensa à lisura, à isonomia, à competitividade ou à confiabilidade da contratação pública. Nesses casos, incide a Lei nº 12.846/2013, com suas consequências próprias.
Na terceira camada está a dosimetria. Quando o ato lesivo já está configurado, a conduta posterior da empresa pode influir na sanção. Comunicação espontânea, colaboração com a apuração, mitigação dos efeitos e cooperação com a Administração não apagam necessariamente o ilícito, mas podem reduzir a resposta sancionadora, conforme o Decreto nº 11.129/2022.
Esse modelo evita dois equívocos opostos. O primeiro é o maximalismo sancionador, que trata qualquer irregularidade licitatória como corrupção empresarial. O segundo é o abrandamento excessivo, que transforma a correção posterior em causa ampla de exclusão de responsabilidade. Entre esses extremos, a responsabilidade em camadas oferece solução mais precisa: cada fato deve ser reconduzido ao regime sancionador cujos pressupostos efetivamente preenche.
A própria Lei nº 12.846/2013, no art. 30, confirma essa convivência entre regimes. A responsabilização pela LAC não exclui a aplicação de sanções previstas em normas de licitações e contratos, nem outras esferas de responsabilização cabíveis. A recíproca também é verdadeira em termos dogmáticos: o afastamento da LAC não significa impunidade, mas apenas recondução do fato ao regime normativo adequado.
Essa é uma das principais contribuições da leitura proposta. Excluir o enquadramento na Lei Anticorrupção não significa absolver administrativamente a empresa. Significa apenas reconhecer que nem toda infração licitatória possui densidade suficiente para ser tratada como ato lesivo anticorrupção. O direito sancionador não perde força quando diferencia regimes; ao contrário, ganha legitimidade.
7. Conclusão
A Lei Anticorrupção representa instrumento indispensável de proteção da Administração Pública contra práticas empresariais lesivas. Seu alcance sobre licitações e contratos é legítimo e necessário. Mas sua força não autoriza interpretação expansiva a ponto de absorver toda irregularidade licitatória.
A responsabilidade objetiva prevista no art. 2º da Lei nº 12.846/2013 dispensa prova de culpa ou dolo, mas não elimina a necessidade de conduta típica, interesse ou benefício da pessoa jurídica e nexo objetivo de imputação. Nos tipos licitatórios do art. 5º, IV, especialmente na fraude ao caráter competitivo, o elemento “mediante ajuste, combinação ou qualquer outro expediente” deve ser tratado como filtro de tipicidade objetiva.
Falsidade, inexatidão e irregularidade não são automaticamente fraude. Elas podem gerar consequências administrativas relevantes, inclusive no regime da Lei nº 14.133/2021. Mas somente ingressam no campo da Lei Anticorrupção quando se convertem em expediente fraudatório idôneo, conectado ao interesse ou benefício empresarial e apto a comprometer o bem jurídico protegido.
A correção tempestiva da conduta deve ser compreendida nesse marco. Ela não afasta responsabilidade porque revelaria ausência de culpa, nem porque importaria automaticamente arrependimento eficaz. Sua relevância está em outro plano: pode demonstrar que a irregularidade não se consolidou como expediente fraudatório ou que faltou benefício, interesse ou nexo objetivo de imputação anticorrupção. Quando o ato lesivo já estiver formado, a correção posterior poderá influir apenas na dosimetria.
O sistema, portanto, deve operar em camadas. Irregularidades licitatórias autônomas pertencem, em regra, ao regime da Lei nº 14.133/2021. Fraudes qualificadas, dotadas de expediente idôneo e benefício empresarial, atraem a Lei nº 12.846/2013. Condutas posteriores de colaboração ou mitigação, quando já configurado o ato lesivo, atuam no campo da dosimetria.
Essa leitura preserva a efetividade da Lei Anticorrupção sem sacrificar legalidade, tipicidade, proporcionalidade e coerência. O combate à corrupção não exige transformar todo erro em fraude. Exige, antes, distinguir com precisão a irregularidade que deve ser sancionada no regime licitatório da conduta que, por sua densidade fraudatória, merece a resposta mais severa da Lei Anticorrupção.
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