Resumo: O presente estudo analisa o paradoxo da segurança jurídica no Brasil, investigando as implicações da volatilidade legislativa e do excesso normativo para a sociedade e para os operadores do Direito. O problema de pesquisa central consiste na análise dos mecanismos marcados pela hipertrofia normativa que, embora idealizados para promover estabilidade, produzem efeitos disfuncionais e fragilizam a previsibilidade das relações jurídicas. Metodologicamente, a pesquisa caracteriza-se como básica, de abordagem qualitativa e objetivos descritivos, utilizando o método indutivo fundamentado em revisão bibliográfica e pesquisa documental, com especial destaque aos dados estatísticos do Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação (IBPT). Os resultados evidenciam um cenário de insegurança jurídica estrutural, no qual a produção desenfreada de normas, superando a marca de 7,8 milhões de atos editados desde 1988, compromete os pilares da cognoscibilidade, confiabilidade e calculabilidade do sistema. Nesse contexto, identificam-se como fatores determinantes para essa instabilidade a atuação atípica do Poder Executivo, a deficiência técnica no processo legislativo e a criação de leis de caráter meramente simbólico, motivadas por clamores populares ou cultura de produtividade parlamentar. Desse modo, conclui-se que o dinamismo legal brasileiro tem gerado instabilidade social e econômica, tornando imperativa a racionalização da produção normativa por meio de critérios rigorosos de avaliação de impacto e o fortalecimento da uniformização jurisprudencial via precedentes e súmulas, visando o equilíbrio essencial entre a atualização do Direito e a preservação da segurança jurídica no Estado Democrático de Direito.
Palavras-chave: Segurança jurídica. Inflação legislativa. Volatilidade normativa.
1. INTRODUÇÃO
No Brasil é adotado o Civil Law como sistema jurídico, no qual se materializa o direito positivo, que possui como uma de suas principais características a segurança e previsibilidade jurídica através da lei posta. Entretanto, diante de uma quantidade exacerbada de leis que sofrem constantes alterações, verificam-se as consequências desses fenômenos como provocadores de instabilidade jurídica.
Nesse contexto, evidencia-se como problema de pesquisa a análise dos mecanismos legislativos marcados pela hipertrofia normativa e pelas sucessivas mutações legislativas, os quais, embora idealizados como instrumentos de concretização da segurança e da estabilidade jurídica, podem produzir efeitos disfuncionais no ordenamento. Assim, o dinamismo normativo apresenta caráter ambíguo, na medida em que, ao mesmo tempo busca promover a atualização do sistema jurídico, pode fragilizar a previsibilidade e a confiabilidade das relações jurídicas.
Diante desse cenário, o presente estudo buscou responder a seguinte pergunta: as constantes alterações legislativas e o excesso normativo prejudicam a segurança e a previsibilidade do sistema jurídico brasileiro, bem como geram consequências para a sociedade e para os operadores do Direito?
Nesse viés, esta pesquisa analisa criticamente o cenário normativo brasileiro, ao verificar consequências decorrentes das sucessivas modificações legislativas e da produção demasiada de normas para o sistema jurídico brasileiro, das quais destacam-se a instabilidade jurídica, a perda de previsibilidade das decisões e a sensação de insegurança jurídica.
Desse modo, é de suma importância destacar que são múltiplos os fatores responsáveis pela criação exacerbada de leis no Brasil, destacando-se a rápida evolução dos costumes sociais, que exige constante atualização normativa, bem como a atuação atípica do Poder Executivo diante da morosidade legislativa. Soma-se a isso um aspecto cultural, no qual a produtividade legislativa é frequentemente associada à eficiência parlamentar. Porém, a criação de leis sem planejamento e estudo pode trazer mais consequências negativas do que positivas.
Esse ambiente não impacta apenas o sistema jurídico, mas também a sociedade, que passa a ter baixo domínio das normas que a regem, intensificando o acionamento do Judiciário. Para os operadores do Direito, a complexidade normativa impõe a necessidade de especialização, tornando inviável o domínio amplo do ordenamento (Anastasia, 2022). Ademais, a existência de normas conflitantes contribui para decisões divergentes, reforçando a instabilidade jurídica. Todo esse contexto torna o Direito um ramo cada vez mais complexo no qual a aplicação efetiva das regras é desafiada pelo próprio volume normativo (Souza, 2012).
Para demonstrar a existência de sucessivas mutações legislativas, ressaltam-se os dados publicados pelo Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação (IBPT), realizado em 2024, os quais demostram que, desde a promulgação da Constituição Federal de 1988, até 30 de setembro de 2024, foram editadas 7.825.398 (sete milhões, oitocentos e vinte e cinco mil, trezentos e noventa e oito) normas vigentes no Brasil.
Nessa perspectiva, é fato que o direito não pode permanecer estático nem tornar-se arcaico, mas deve corresponder aos anseios da população. Todavia, a criação de leis precisa passar por um filtro criterioso de necessidade e eficiência da nova lei proposta. Além disso, o fortalecimento e unificação do entendimento dos tribunais sobre temas supervenientes através de súmulas e precedentes são outros mecanismos que podem ser eficazes.
Diante disso, o presente artigo tem como foco investigar quais os fatores responsáveis pela constante criação e modificação das normas jurídicas brasileiras, visto que estas mudanças geram impactos para a sociedade e para os operadores do direito. Verificar se há essa necessidade, ou se existem meios mais eficazes para alcançar os fins almejados.
Dessa forma, a relevância do presente estudo é evidenciada ao observar a complexidade do atual ordenamento jurídico brasileiro, que diante dos institutos objetos dessa obra, provocam antinomia, o desconhecimento e o baixo domínio das leis pela própria população. Dessarte, esse trabalho busca propor alternativas mais eficazes para a produção de normas ordenadas. Portanto, o tema é atual, pertinente e metodologicamente viável.
A pesquisa foi desenvolvida a partir de revisão bibliográfica, na qual foram coletados e analisados livros, artigos científicos, legislações e relatórios técnicos – elaborados por instituições nacionais de referência sobre o assunto – que fossem capazes de produzir embasamento teórico e metodológico para o desenvolvimento desse artigo (Prodanov; Freitas, 2013).
Esse percurso investigativo permitirá analisar o excesso normativo brasileiro sob diferentes perspectivas teórica, prática e institucional, proporcionando uma compreensão crítica e fundamentada acerca de seus impactos para a segurança jurídica, para a sociedade e para a atuação dos operadores do direito.
Para desenvolver esta análise, o artigo estrutura-se em três seções: inicialmente, analisa-se o fenômeno das constantes alterações normativas e suas consequências práticas ao ordenamento jurídico; em seguida, examina-se a inflação legislativa, seus fatores determinantes e implicações para a sociedade e operadores do direito; por fim, discutem-se medidas mais eficazes para a racionalização da produção normativa, visando mitigar os efeitos desses fenômenos e promover maior segurança e previsibilidade jurídica.
2. CONSTANTES ALTERAÇÕES LEGISLATIVAS
No Brasil, soma-se ao excesso normativo o fenômeno das constantes alterações legislativas, que advém da elaboração de leis frágeis, marcadas por falhas na técnica legislativa empregada e pela ausência de pesquisas sociais e econômicas que demonstrem os impactos da promulgação de uma nova norma.
Na obra Curso de Direito Civil, vol. 7. de Nelson Rosenvald, Cristiano Chaves de Farias e Felipe Braga Neto é criticado o atual Código Civil de 2002:
A visão sobre o testamento reflete muito mais o século XIX que o século XXI. É arcaica, pesada, extremamente formalista. Fecha os olhos inteiramente para as tecnologias que fazem parte do nosso dia a dia. Aliás, o Código Civil de 2002 já nasceu velho nesse ponto [...] (Farias; Netto; Rosenvald, 2025, p. 21).
Os autores compartilham do entendimento de que o Código Civil de 2002, já em sua criação, não correspondia, em algumas partes, ao contexto social da época. Esse tipo de falha do Poder Legislativo contribui para um ambiente mais fértil para o acionamento do judiciário para, através de jurisprudências, criar, ampliar ou restringir conceitos e aplicações de uma lei recente, mas não eficaz, até que seja necessário a modificação das normas. Por consequência o referido código atualmente está sendo alvo do Projeto de Lei nº 4, de 2025 de autoria do Senador Rodrigo Pacheco, onde busca alterar inúmeras disposições ao longo de todo o Código Civil de 2002, código esse ainda recente. Essas condutas tornam a lei do país mais complexas, confusa e de difícil interpretação.
Segundo o estudo e pesquisa do IBPT já supracitado, mas sendo de relevância mencionar novamente, desde a promulgação da Constituição de 1988 até o ano da pesquisa, ou seja, 2024 foram editadas mais de 7,8 milhões de normas, em um curto lapso temporal de 36 anos.
Desde a sua promulgação, foram editadas mais 7,8 milhões de normas, sendo que, em média são editadas 860 normas por dia útil. Dentre essas, 517.388 foram relativas à matéria tributária, representando mais de 2,36 normas tributárias por hora (dia útil). Em 36 anos, houve 19 emendas constitucionais tributárias. Foram criados inúmeros tributos, como IBS, CBS, IMPOSTO SELETIVO, CPMF, COFINS, CIDES, CIP, CSLL, PIS IMPORTAÇÃO, COFINS IMPORTAÇÃO, ISS IMPORTAÇÃO Foram majorados praticamente todos os tributos. Em média cada norma tem 3 mil palavras. (Olenike et al., 2024, p. 2)
Perante os dados apresentados pela pesquisa acima, questiona-se sobre a real necessidade de tantas modificações legislativas, os fatores responsáveis por essas contentes alterações, sua efetiva eficácia e as possíveis consequências negativas decorrentes dessa conduta do sistema legislativo pátrio atual.
Conforme observa Anastasia (2022), o Brasil enfrenta um problema estrutural de insegurança jurídica, decorrente da falta de clareza das leis e pela constante mutabilidade de normas e regulamentos. Para o autor, as leis, as decisões judiciais e os atos administrativos não produzem estabilidade à vida social, provocando consequências sociais e econômicas.
Com a evolução do estudo da segurança jurídica, podemos conceituá-la como conteúdo inerente à noção de Estado de Direito, a qual se concretiza quando garantidos os ideais de cognoscibilidade, confiabilidade e calculabilidade. Isto é, há segurança jurídica quando é possível (i) conhecer o direito; (ii) confiar nas instituições públicas e (iii) prever as consequências jurídicas do comportamento. (Anastasia, 2022, p. 17)
Dessa forma, a segurança jurídica é alcançada quando é garantido o conhecimento do direito, mas que em meio a quantidade exacerbada de normas complexas e às suas constantes alterações, tal objetivo torna-se uma utopia.
Outrossim, Anastasia afirma que apenas um especialista, como um advogado especializado e atualizado em determinado ramo do direito pode afirmar com precisão o teor de uma norma, mas ainda assim “há o risco de que o juiz da causa, o órgão de controle, ou o agente público responsável pelo ato administrativo tenham outra compreensão.” (Anastasia, 2022, p. 18)
Em segundo lugar, destaca-se a confiabilidade, a qual não se confunde com um direito imodificável que se enraíza ao longo do tempo. Ao contrário, compreende-se que o direito deve se transformar, acompanhando as mudanças nos costumes da sociedade que rege, sem, contudo, deixar de assegurar ao cidadão, no presente, a segurança dos efeitos que lhe foram garantidos pelo direito do passado. Um exemplo clássico dessa lógica no ordenamento jurídico brasileiro são as cláusulas pétreas.
Por fim, ele destaca a calculabilidade, que seria a capacidade de antecipar e mensurar as consequências da prática de um ato. O autor entende ser um problema presente no Brasil, uma vez que o cidadão é incapaz de conhecer integralmente a legislação. Dessa forma, vê-se compelido a recorrer ao judiciário que, por sua vez, é instável por possuir diferentes entendimentos sobre uma mesma questão.
Um dos principais fatores geradores da insegurança jurídica é a instabilidade legislativa. Em sua obra, Maurício Mota (2019) destaca que a produção excessiva e desordenada de normas, frequentemente sem estudos técnicos prévios, contribui para um ambiente jurídico instável. Leis são aprovadas com rapidez, modificadas com frequência e, muitas vezes, contradizem normas anteriores, criando dificuldades de interpretação e aplicação. (Pessoa; Assis, 2025, p. 6).
As causas que levam às constantes alterações legislativas estão intimamente ligadas às da inflação legislativa, que consiste em leis criadas sem estudos técnicos de suas aplicações e consequências. Geralmente, essas normas são elaboradas apenas pela classe política com o objetivo de acalentar um clamor populacional, ou até mesmo para demonstrar que estão com os olhos abertos às necessidades sociais. Contudo, na prática, trata-se de uma tentativa de transmitir ao povo que estão trabalhando em seu benefício, criando leis apenas verificando se estão de acordo com as exigências formais, pouco importando o conteúdo material das normas.
Portanto, é possível verificar a presença de ambos os fenômenos, inflação legislativa e constantes alterações das normas no sistema judiciário brasileiro. Nesse contexto, as leis acabam por afastar seus principais benefício ao sistema jurídico do país como: segurança e instabilidade jurídica, a credibilidade e confiabilidade nas normas e sua eficácia. Consequentemente, gerando impactos sociais como: desconhecimento das leis, maior acionamento do sistema judiciário e a descredibilidade no sistema jurídico pelas decisões controvérsias nos tribunais sobre uma mesma causa.
3. INFLAÇÃO LEGISLATIVA
De acordo com Mendes (2003, p.58 apud Silva, Márcio; Silva, Matheus, 2014, p. 23) A produção legislativa em série é uma característica jurídica contemporânea, o que provoca uma preocupação com a segurança jurídica. No Brasil esse traço é perceptível ao se comparar a extensão da Constituição Federal brasileira em frente às Cartas Magnas de outros países.
Embora a lei positivada busque oferecer previsibilidade das normas e segurança jurídica ao corpo normativo de um país, o excesso legislativo provoca um conflito, qual seja: a dificuldade de constituir a segurança jurídica em meio a tantos institutos legais vigentes no país (Costa, 2018).
O excesso legislativo, também nominado de hiperlegislação ou, como é mais usado pelos autores, inflação legislativa, trata-se do fenômeno de criação desenfreada de normas. Em muitos casos, as leis são elaboradas fora do seu real objetivo: regulamentar de maneira eficaz a ordem social, atender aos anseios populacionais e solucionar problemas concretos.
Sobre o assunto, destaca-se o escrito na A inflação legislativa e a crise do estado no Brasil (1994) de José Eduardo Campos de Oliveira Faria em sua obra:
A inflação jurídica é um processo qualitativamente diferente do fenômeno da expansão legislativa, que é o resultado natural da crescente complexidade social; ela se traduz pelo crescimento desenfreado do número de regras jurídicas; a acumulação excessiva dessas regras torna sua aplicação efetiva praticamente impossível, ocasionando, por consequência, a crescente "desvalorização" do direito positivo e o impedindo de exercer satisfatoriamente suas funções controladoras e reguladoras. (Farias, 1991 apud Souza, 2012, p. 55).
Dessa forma, a criação de normas que corresponda às reais necessidades sociais não materializa excesso, mas simplesmente a natural expansão legislativa, o que é oposto à inflação legislativa, caracterizada pela produção descontrolada e desnecessária de normas que produz um direito complexo, repleto de normas mortas e sem aplicações fáticas, o que resulta em um ordenamento jurídico frágil.
Após o esclarecimento do conceito de inflação legislativa é importante mencionar os principais fatores que resultam nesse número exagerado de normas. “A inflação legislativa não é fenômeno de apenas uma causa. Ao contrário, múltiplos são os fatores que levam ao seu surgimento e expansão.” (Souza, 2012, p. 52).
Inicia-se pela mudança de compreensão do papel da lei do ponto de vista do positivismo legal para o Estado Democrático de Direito em que “A lei passa a ser vista como um plano de ação cujo escopo é a modificação da ordem social existente e/ou também para resolver problemas concretos.” (Souza, 2012, p. 45).
Dessa forma, a lei começa a buscar legislar como mecanismo capaz de solucionar ou amenizar os efeitos das novas demandas sociais que estão cada vez mais complexas e as constantes mudanças sociais.
Outro fator responsável pelo excesso legislativo é a constante criação de medidas provisórias pelo Poder Executivo, que muitas das vezes passa a assumir o papel do Legislativo, pois esse tende a ter um processo muito lento e moroso diante dos novos anseios que surgem constantemente em meio a população.
Sobre o supracitado, destaca-se o escrito de Clayton Ribeiro de Souza, em sua obra A inflação legislativa no contexto brasileiro (2012), na qual o autor acredita que pode ser essa a principal responsável pelo fenômeno da inflação legislativa. Isso ocorre porque, segundo o autor, elas se tornaram o principal mecanismo de criação de normas, substituindo os antigos decretos-leis do passado.
O autor menciona como sendo características presentes no Poder Legislativo a lentidão e a deficiência técnica para acompanhar a complexidade das demandas sociais. O Executivo então tende a preencher esse vácuo legislando de forma mais célere. Entretanto, diante dessa situação pode ocorrer a criação de normas sem o devido debate e controle parlamentar o que resulta em leis frágeis e na necessidade de alterações, ou seja, leis voláteis. Ele ainda alerta sobre a possibilidade de uma lei ser modificada ou substituída por outra antes mesmo de atingir sua eficácia plena.
Todavia, Souza (2012) afirma que essa situação quando ocorre em um ritmo natural, não representa um problema em si. Entretanto, quando acontece em frequência acelerada, pode impedir o amadurecimento das leis. Consequentemente, chegando a esse ponto, afetaria o Poder Judiciário que teria sua força diminuída, passando-se a preferir a solução direta por parte do legislador.
Um terceiro aspecto que influencia no processo de hiperlegislação é a criação de leis que possuem um caráter meramente simbólico. Momento ao qual as leis são criadas com maior intenção de demonstrar ação política do que resolver efetivamente problemas sociais.
Ocorre que legislador tem produzido um número crescente de diplomas legais com o intuito de atender às expectativas sociais, fazendo com que demandas de natureza política se sobreponham às exigências e limitações jurídicas. Nesse contexto, muitas dessas normas são elaboradas sem condições reais de efetividade, o que gera a necessidade de serem editados outros diplomas legais.
Dessa forma, a lei deixa de corresponder ao seu real objetivo passando a ser apenas uma forma rápida de acalentar um problema social, que não será solucionado, mas ficará demonstrado que o poder público voltou sua atenção a uma necessidade pública e regulamentou a matéria. Consoante ao acima mencionado, o escrito por Costa: “no Brasil a pesquisa que se faz para verificar o rendimento da figura pública do legislativo, é realizada conforme a quantidade de projetos de leis propostos por autoria da figura pública” (Costa, 2020, p. 9). Esse fator é cultural, pois a cultura política brasileira tende a associar produtividade legislativa à eficiência parlamentar.
Além do supracitado, a autora ainda afirma que essa situação fica evidente, pois a sociedade acredita que a solução das mais diversas causas será obtida por intermédio do desenvolvimento de leis. Entretanto, a autora assevera que “nem sempre um problema na conjuntura social será resolvido por meio de um dispositivo legal” (Costa, 2020, p. 5).
Mediante ao exposto observa-se que, a população deseja um posicionamento dos representantes políticos sobre as demandas que estão surgindo e a resposta mais célere para acalentar o anseio da população é uma nova lei que regulamente tal conduta ou intensifique a punição em casos específicos, mas não significa que será a mais adequada e eficaz para a resolução do problema.
Segundo Souza (2012), o fenômeno da inflação legislativa no Brasil já persiste há décadas, apresentando uma produção normativa que se mantém em ritmo de crescimento acelerado, de tal maneira que, o país cada vez mais se distancia da expansão legislativa, ampliação normativa necessária e ordenada.
As principais consequências desse fenômeno jurídico são a promulgação de insegurança jurídica diante da instabilidade normativa, o descredito do sistema jurídico e a redução da confiança internacional, principalmente ao que desrespeito a atração de investimentos de outros países. (Anastasia, 2022)
Portanto, verifica-se que há uma clara distinção entre a expansão legislativa e a inflação jurídica, sendo esta última decorrente de diversas causas que contribuem para sua ocorrência. Nesse contexto, o excesso normativo passa a gerar preocupação no cenário jurídico do país, sobretudo em razão dos inúmeros efeitos negativos que dele decorrem.
