Resumo: A terceira edição do Manual de Responsabilização de Entes Privados da Controladoria-Geral da União reacende um problema central do Direito Administrativo Sancionador empresarial: o descompasso entre a ampliação do conceito de vantagem indevida e os instrumentos disponíveis para prová-la. De um lado, a CGU incorporou o Enunciado SIPRI/CGU nº 2/2025, segundo o qual a vantagem indevida pode compreender proveitos de qualquer natureza, inclusive materiais, imateriais, morais, políticos ou sexuais, tenham ou não valor econômico. De outro, o aparato instrutório do Processo Administrativo de Responsabilização permanece fortemente apoiado em rastros financeiros, fiscais, bancários, documentais e digitais. O artigo examina essa tensão à luz do Manual da CGU, da teoria geral da prova, do direito comparado, do Decreto nº 11.129/2022, do Tema 990 do STF e do Tema 1.404/STF, que constitucionaliza a discussão sobre requisição de Relatórios de Inteligência Financeira, procedimentos fiscalizatórios da Receita, investigação formal e vedação à pescaria probatória. Sustenta-se que a nova fronteira da Lei Anticorrupção não está apenas em punir a corrupção sem dinheiro, mas em prová-la sem arbitrariedade.
Palavras-chave: Lei Anticorrupção; COAF; Relatórios de Inteligência Financeira; CGU; vantagem indevida; PAR; prova; Direito Administrativo Sancionador.
Abstract: The third edition of the Brazilian Office of the Comptroller General’s Manual on Corporate Administrative Liability brings back a central problem in corporate administrative sanctions: the mismatch between the expanded concept of undue advantage and the evidentiary tools available to prove it. On the one hand, the CGU incorporated Administrative Statement SIPRI/CGU No. 2/2025, according to which undue advantage may include benefits of any nature, whether or not economically measurable, including material, immaterial, moral, political or sexual advantages. On the other hand, the evidentiary architecture of corporate liability proceedings remains heavily based on financial, tax, banking, documentary and digital traces. This article examines this tension in light of the CGU Manual, general evidence theory, comparative law, Decree No. 11,129/2022, STF Theme 990 and STF Theme 1,404, which constitutionalizes the debate over requests for Financial Intelligence Reports, tax inspection procedures, formal investigations and the prohibition of fishing expeditions. It argues that the new frontier of Brazil’s Anti-Corruption Law is not merely punishing corruption without money, but proving it without arbitrariness.
Keywords: Anti-Corruption Law; COAF; Financial Intelligence Reports; CGU; undue advantage; corporate liability proceedings; evidence; administrative sanctions.
Sumário: 1. Introdução — 2. O problema dogmático: objeto da prova, meio de prova e juízo de imputação — 3. O aparato probatório que enxerga dinheiro — 4. A corrupção que não passa pelo caixa — 5. O espelho comparado: vantagem não monetária, intenção e filtros de imputação — 6. Tema 990, Tema 1.404 e a constitucionalização do uso de dados sensíveis — 7. A fricção escondida: investigação preliminar não punitiva e RIF em processo sancionador — 8. O ponto cego: quando o ilícito é relacional, moral ou político — 9. Como provar o que não deixa rastro financeiro — 10. Conclusão — Referências.
1. Introdução
O Direito Anticorrupção brasileiro tornou-se muito bom em seguir o dinheiro. Relatórios de inteligência financeira, dados fiscais, movimentações bancárias, prova documental, comunicações funcionais, prova emprestada, indícios e presunções formam hoje parte relevante do arsenal instrutório do Processo Administrativo de Responsabilização. O problema é que a corrupção contemporânea nem sempre se move pelo dinheiro. Ela também circula por acesso, prestígio, promessa, proteção, influência, favor político, vantagem moral ou benefício pessoal sem preço de mercado.
A terceira edição do Manual de Responsabilização de Entes Privados da Controladoria-Geral da União expõe essa tensão com especial nitidez. De um lado, o Manual consolida um modelo de instrução apoiado em rastros financeiros, fiscais, bancários, documentais e digitais. De outro, incorpora o Enunciado SIPRI/CGU nº 2/2025, segundo o qual a vantagem indevida pode compreender bens, serviços ou proveitos de qualquer natureza, tenham ou não valor econômico, inclusive vantagens de natureza material, imaterial, moral, política ou sexual. A notícia oficial da CGU também destacou esse ponto entre os avanços da nova edição do Manual.
A pergunta decisiva, portanto, já não é se a vantagem indevida pode existir sem dinheiro. Essa resposta já está dada. A pergunta mais difícil é outra: como provar, com segurança jurídica, uma corrupção que não aparece no extrato?
A resposta exige mais do que tecnologia investigativa. Exige dogmática probatória: identificar quais fatos devem ser demonstrados, por quais meios podem ser reconstruídos, que inferências são admissíveis e como a Administração deve motivar a passagem do fato provado para a imputação sancionadora.
Este artigo integra uma série dedicada aos impactos da nova edição do Manual da CGU. O primeiro texto examinou a transformação da Lei Anticorrupção em matriz de risco empresarial. Aqui, o foco desloca-se para a prova: se o conceito de vantagem indevida se desmaterializa, o processo sancionador precisa demonstrar capacidade de provar vantagens que não deixam, necessariamente, rastro financeiro.
2. O problema dogmático: objeto da prova, meio de prova e juízo de imputação
A dificuldade da corrupção sem dinheiro não é apenas tecnológica. Não se trata simplesmente de perguntar se o COAF, a Receita Federal, os bancos ou os sistemas de controle são capazes de encontrar determinado rastro. O problema é anterior e mais profundo: no Direito Administrativo Sancionador, a prova não serve apenas para descobrir fatos; serve para legitimar a imputação estatal.
Recorrendo à teoria geral da prova, é possível distinguir três planos que frequentemente se confundem no debate sobre vantagem indevida imaterial: o objeto da prova, o meio de prova e o juízo de imputação. Essa distinção é particularmente importante porque “vantagem indevida” não é um fato bruto, diretamente captável pela realidade. Trata-se de um elemento normativo, que resulta da valoração jurídica de fatos e circunstâncias previamente demonstrados.
No âmbito da Lei nº 12.846/2013, a responsabilidade da pessoa jurídica é objetiva, mas essa objetividade não dispensa a Administração de demonstrar o ato lesivo, o nexo com o interesse ou benefício da pessoa jurídica e a adequação típica da conduta. A responsabilidade objetiva afasta a necessidade de prova de culpa empresarial, mas não autoriza condenação por mera suspeita, ambiência relacional ou juízo moral sobre a proximidade entre empresa e agente público.
O primeiro plano é o objeto da prova. No caso do art. 5º, I, da Lei Anticorrupção, o que se prova não é a “indevidade” em si, pois essa é uma qualificação jurídica. O que deve ser demonstrado são os fatos dos quais essa indevidade pode ser inferida: a existência do benefício, sua natureza, seu destinatário, a relação com agente público ou terceiro a ele relacionado, o contexto administrativo em que surgiu, a proximidade temporal com decisão de interesse da empresa, eventual desvio de política interna e o benefício direto ou indireto buscado pela pessoa jurídica.
O segundo plano é o meio de prova. Relatórios de inteligência financeira, dados fiscais, informações bancárias, documentos, mensagens, prova emprestada, indícios e presunções são instrumentos de reconstrução do fato. Eles não se confundem com o próprio fato a ser provado. Um RIF pode indicar movimentação atípica; não prova, por si só, a indevidade da vantagem. Uma comunicação pode revelar proximidade; não demonstra, isoladamente, finalidade corruptiva. Um encontro pode ser relevante; não basta, sem contexto, para caracterizar ato lesivo.
O terceiro plano é o juízo de imputação. Trata-se da operação pela qual a Administração transforma fatos provados em responsabilidade jurídica da pessoa jurídica. Esse juízo exige motivação qualificada. A autoridade deve explicar por que os elementos reunidos demonstram não apenas a existência de um benefício, mas sua qualificação como indevido, sua conexão com a atuação pública e sua vinculação ao interesse ou benefício da empresa. É nesse ponto que a corrupção imaterial desafia a dogmática tradicional: quanto menos econômico e rastreável for o benefício, maior deve ser o cuidado com a inferência sancionadora.
O próprio Manual, ao reunir precedentes voltados a formas convencionais de vantagem e evidência financeira, documental ou comunicacional — como o RHC 73.331/DF, relacionado à Operação Zelotes, o AgRg no AREsp 583.598/MG, sobre degravação de conversas telefônicas, e o RMS 48.665/SP, sobre monitoramento de e-mail corporativo de servidor público —, demonstra preocupação em fixar parâmetros jurisprudenciais para o uso de meios de prova no PAR. O que ele não desenvolve, contudo, é uma teoria da prova aplicada à vantagem indevida imaterial — lacuna que a distinção entre objeto da prova, meio de prova e juízo de imputação busca preencher.
Essa distinção evita dois desvios. O primeiro é o reducionismo financeiro, que só reconhece corrupção quando há dinheiro, contrato falso ou fluxo bancário anômalo. O segundo é o expansionismo punitivo, que transforma qualquer relação institucional, cortesia ou proximidade política em indício suficiente de ilícito. Entre esses extremos, o Direito Administrativo Sancionador deve operar com tipicidade, prova, nexo, motivação e proporcionalidade.
3. O aparato probatório que enxerga dinheiro
O Manual da CGU dedica espaço relevante à instrução processual e às provas no âmbito do PAR. Seu sumário evidencia a presença de tópicos específicos sobre informações do COAF, sigilo fiscal, sigilo bancário envolvendo recursos públicos, monitoramento de e-mail corporativo de servidor público, prova emprestada, indícios e presunções.
Esse desenho instrutório não surgiu agora. A terceira edição não inventa o data enforcement administrativo. O que ela faz é consolidar, atualizar e recolocar em evidência uma arquitetura probatória que já vinha sendo construída há anos: coleta de dados financeiros, requisições fiscais, análise de documentos, uso de informações compartilhadas, comunicação entre instâncias e reconstrução indiciária de condutas empresariais.
Há uma razão para isso. A corrupção empresarial clássica deixa rastros econômicos. Pagamentos incompatíveis, contratos simulados, notas fiscais sem lastro, despesas com terceiros, transferências circulares, saques, pagamentos fracionados, movimentações atípicas e enriquecimento incompatível são sinais que podem ser capturados por bases financeiras e fiscais. O dinheiro, quando se move, tende a deixar vestígios.
Por isso, o Manual afirma ser possível que comissões de processos administrativos de responsabilização requeiram ao COAF informações para subsidiar processos instaurados, depois de tratar de precedentes sobre o uso de Relatórios de Inteligência Financeira e de sua articulação com investigações e demais elementos de prova.
Também por isso, a prova indiciária assume papel importante. O Manual registra tópico próprio sobre indícios e presunções, inserindo essa técnica probatória no conjunto de instrumentos de instrução do PAR. A lógica é clara: nem todo ilícito empresarial será demonstrado por prova direta, confissão, recibo ou contrato ostensivo; muitas vezes, a materialidade será reconstruída por convergência de indícios.
O ponto crítico está exatamente aí. Esse aparato é poderoso para rastrear fluxos financeiros e reconstruir histórias econômicas. Mas o novo conceito de vantagem indevida desloca parte do ilícito para uma zona menos visível. Se a vantagem pode ser imaterial, moral, política ou sem valor econômico, o sistema passa a exigir prova de algo que não necessariamente se comporta como dinheiro.
4. A corrupção que não passa pelo caixa
O Enunciado SIPRI/CGU nº 2/2025 não é relevante apenas porque confirma que vantagem indevida pode não ser dinheiro. Essa ideia, em si, não é nova no direito anticorrupção comparado nem na prática de compliance. Sua importância está em outro ponto: a CGU passa a explicitar, no plano administrativo sancionador brasileiro, que a vantagem pode ser material, imaterial, moral, política ou sexual, com ou sem valor econômico.
Isso altera o objeto da prova. Se a vantagem é dinheiro, a investigação busca fluxo, origem, destino, intermediação, dissimulação e correspondência temporal com uma decisão pública. Se a vantagem é imaterial, a investigação precisa buscar função, contexto, dependência, acesso, promessa, expectativa de reciprocidade, vínculo relacional e proveito institucional para a pessoa jurídica.
A diferença é profunda. Uma promessa de emprego, uma indicação política, um apoio reputacional, uma aproximação estratégica, uma blindagem informal, uma hospitalidade relacional ou um benefício pessoal sem preço de mercado podem ter enorme valor prático, mas não aparecem com facilidade em relatórios financeiros. O COAF pode indicar movimentações atípicas. A Receita pode apontar inconsistências fiscais. Bancos podem revelar fluxos incompatíveis. Mas nem sempre essas ferramentas enxergam influência, prestígio ou dependência.
O Manual da CGU reconhece expressamente, em passagem particularmente ilustrativa, que a vantagem indevida nem sempre será econômica, ou pelo menos não o será diretamente. Como exemplo, menciona que, em lugar do pagamento de propina, a pessoa jurídica poderia prometer emprego para o cônjuge de agente público, incorrendo, ao menos em tese, na conduta vedada pelo art. 5º, I, da Lei nº 12.846/2013. Esse exemplo é mais importante do que parece: mostra que a vantagem pode estar no campo da expectativa e da relação, não apenas no campo da transferência patrimonial.
A corrupção sem dinheiro não é corrupção sem valor. É corrupção cujo valor está fora da contabilidade. E é precisamente isso que dificulta sua prova.
5. O espelho comparado: vantagem não monetária, intenção e filtros de imputação
A leitura ampliada da vantagem indevida não coloca o Brasil fora da tradição internacional anticorrupção. Ao contrário, aproxima o sistema brasileiro de uma compreensão já consolidada em outros regimes. No direito norte-americano, a Foreign Corrupt Practices Act trabalha com a ideia de anything of value (“qualquer coisa de valor”), expressão que permite alcançar não apenas pagamentos em dinheiro, mas também benefícios, promessas, facilidades, oportunidades e formas indiretas de vantagem. O Resource Guide do DOJ e da SEC apresenta a FCPA como regime voltado a ofertas, pagamentos, promessas ou autorizações de entrega de qualquer coisa de valor a agente público estrangeiro, quando presentes os demais elementos do ilícito.
A legislação britânica segue caminho semelhante. O Bribery Act 2010 fala em financial or other advantage (“vantagem financeira ou outra vantagem”), sem restringir o suborno à transferência patrimonial direta. A orientação oficial do governo britânico também trata o delito a partir da oferta, promessa ou entrega de vantagem financeira ou de outra natureza, em contexto de influência indevida sobre agente público estrangeiro.
A Convenção Antissuborno da OCDE tampouco limita o ilícito ao dinheiro. Seu texto trabalha com a ideia de vantagem pecuniária ou outra vantagem indevida oferecida, prometida ou dada a funcionário público estrangeiro, direta ou indiretamente, para obter ou reter negócio ou outra vantagem indevida em transações internacionais. Os comentários à Convenção esclarecem que “outra vantagem imprópria” pode envolver algo a que a empresa não tinha direito claro, como uma autorização administrativa indevida.
O dado comparado, portanto, não está na mera amplitude do conceito de vantagem. Essa amplitude já é conhecida. O ponto mais importante está nos filtros dogmáticos que cada sistema utiliza para impedir que a abertura semântica da vantagem se transforme em punição sem critério.
No modelo norte-americano, a FCPA não se contenta com a existência de algo de valor. O núcleo do ilícito exige que a oferta, promessa, pagamento ou autorização ocorra corruptly (“com finalidade corrupta”). Esse elemento subjetivo funciona como válvula de contenção: o benefício pode ser amplíssimo, mas a imputação depende de sua inserção em uma finalidade indevida.
No modelo britânico, o filtro não está apenas na vantagem financeira ou de outra natureza, mas no teste da improper performance (“desempenho impróprio”). O suborno é construído em torno da intenção de induzir ou recompensar desempenho impróprio de função relevante, ou da aceitação de vantagem associada a esse desempenho. A orientação conjunta do Serious Fraud Office e do Crown Prosecution Service vincula a impropriedade à quebra de expectativas de boa-fé, imparcialidade ou confiança, avaliadas a partir do padrão do que uma pessoa razoável no Reino Unido esperaria em relação ao desempenho daquela função.
Essa comparação ilumina a peculiaridade brasileira. A Lei nº 12.846/2013 também adota conceito amplo de vantagem indevida, agora explicitado pelo Enunciado SIPRI/CGU nº 2/2025. Mas, ao mesmo tempo, responsabiliza objetivamente a pessoa jurídica pelos atos lesivos praticados em seu interesse ou benefício, exclusivo ou não. Além disso, o Enunciado SIPRI/CGU nº 3/2025 reforça que o ilícito do art. 5º, I, da LAC não exige demonstração de fim específico de determinar o agente público a praticar, omitir ou retardar ato de ofício, nem efetiva contraprestação pelo agente público corrompido; exige-se a demonstração de que o ato lesivo foi praticado no interesse ou benefício da pessoa jurídica.
Essa é a diferença estrutural. Nos sistemas comparados, a amplitude da vantagem é, em alguma medida, contida por filtros como intenção corrupta, desempenho impróprio ou expectativa razoável de conduta funcional. No sistema brasileiro, a responsabilidade objetiva desloca o centro de contenção para outro lugar: a dogmática da prova e da imputação. Se não é necessário demonstrar culpa empresarial, dolo específico da pessoa jurídica ou efetiva contraprestação do agente público, torna-se ainda mais importante demonstrar, com rigor, os fatos dos quais se infere a indevidade da vantagem, o nexo com o interesse ou benefício empresarial e a motivação que justifica a responsabilização.
O espelho comparado, assim, não serve para afirmar que o Brasil descobriu a corrupção sem dinheiro. Não descobriu. Serve para mostrar que, em um modelo de responsabilidade objetiva, a ampliação da vantagem indevida exige especial cuidado probatório. A contenção que outros sistemas realizam por filtros subjetivos ou padrões de impropriedade precisa, no PAR brasileiro, ser realizada por prova, contexto, nexo, motivação e juízo de imputação.
O Brasil importou a amplitude da vantagem não monetária, mas não importou, na mesma medida, os filtros subjetivos que em outros sistemas ajudam a conter essa amplitude. Por isso, no PAR brasileiro, a dogmática probatória não é detalhe técnico: é a principal barreira contra a conversão da elasticidade conceitual em arbítrio sancionador.
6. Tema 990, Tema 1.404 e a constitucionalização do uso de dados sensíveis
O Tema 1.404/STF nasce da instabilidade interpretativa deixada pelo Tema 990. No acórdão de reconhecimento da repercussão geral no RE 1.537.165/SP, o Supremo delimitou a controvérsia em torno da licitude, para fins penais, de provas obtidas pelo Ministério Público por requisição de Relatórios de Inteligência Financeira ou de procedimentos fiscalizatórios da Receita, sem autorização judicial e/ou sem prévia instauração de procedimento formal de investigação. A ementa registra expressamente que a jurisprudência do STF não era uniforme quanto à interpretação do Tema 990 e que havia relevante debate sobre a necessidade de prévia investigação formal para a licitude das provas obtidas em compartilhamento de dados fiscais.
Essa delimitação é essencial para evitar transposição indevida. O STF, nesse acórdão, não decidiu diretamente sobre o Processo Administrativo de Responsabilização da Lei Anticorrupção. A questão foi posta em chave penal. Ainda assim, a racionalidade constitucional explicitada no Tema 1.404 — sigilo, formalização, finalidade, controle e vedação de pescaria probatória — projeta-se como parâmetro de contenção para o uso administrativo de dados sensíveis no Direito Administrativo Sancionador empresarial.
O Tema 990, portanto, continua sendo o precedente de partida, mas não resolve sozinho o problema. Ele validou o compartilhamento de RIFs da UIF e da íntegra do procedimento fiscalizatório da Receita Federal com órgãos de persecução penal, para fins criminais, sem autorização judicial, desde que preservado o sigilo das informações em procedimentos formalmente instaurados e sujeitos a controle posterior. Também exigiu comunicações formais, certificação do destinatário e mecanismos de apuração e correção de desvios.
O debate posterior passou a ser outro: se esses dados podem ser obtidos por solicitação dos órgãos de persecução penal ou apenas compartilhados espontaneamente pelos órgãos de inteligência financeira. O próprio acórdão do Tema 1.404 registra essa falta de uniformidade, mencionando decisões divergentes da Primeira e da Segunda Turma do STF sobre o alcance do Tema 990.
A consequência é clara: RIF não pode ser tratado como atalho investigativo. Não deve funcionar como primeira pescaria, nem como busca exploratória por algum ilícito ainda não delimitado. Deve servir ao aprofundamento de apuração minimamente formalizada, com objeto reconhecível, pertinência demonstrável e sujeito identificável.
Essa instabilidade é relevante para o PAR porque mostra que o problema não está apenas na existência de base normativa para acessar dados sigilosos. Está na definição das condições constitucionais de validade desse acesso: procedimento formal, sujeito determinado, finalidade delimitada, pertinência temática e vedação de buscas exploratórias. Se tais filtros são relevantes no processo penal, com maior razão devem orientar, por racionalidade constitucional, o uso de dados sensíveis no Direito Administrativo Sancionador empresarial.
7. A fricção escondida: investigação preliminar não punitiva e RIF em processo sancionador
A tensão mais interessante, contudo, está no próprio regime da Lei Anticorrupção. O Decreto nº 11.129/2022 prevê, na fase de investigação preliminar, a possibilidade de diligências voltadas à elucidação dos fatos, inclusive solicitação de informações bancárias sobre movimentação de recursos públicos, ainda que sigilosas, em sede de compartilhamento de sigilo com órgãos de controle, e requisição de compartilhamento de informações tributárias da pessoa jurídica investigada, com fundamento no art. 198, § 1º, II, do Código Tributário Nacional.
Ocorre que a investigação preliminar é definida pelo próprio Decreto como fase de caráter sigiloso e não punitivo. O Manual da CGU reforça essa natureza ao descrever instrumentos preliminares como procedimentos investigativos, preparatórios e voltados a subsidiar o juízo de admissibilidade, permitindo avaliar a existência de elementos de autoria e materialidade relevantes para a instauração do processo acusatório ou do PAR.
A fricção aparece quando se cruza essa definição com o Tema 1.404. Se a discussão constitucional exige procedimento formal e combate a requisições prospectivas ou exploratórias, como enquadrar a investigação preliminar que o próprio Decreto classifica como não punitiva? Ela é não punitiva porque ainda não aplica sanção, ou é sancionadora em sentido substancial porque serve à formação da acusação administrativa?
A distinção entre a Operação Sangue Impuro e a Operação Zelotes ajuda a iluminar o problema. No acórdão que originou o Tema 1.404, discutia-se situação em que o RIF teria sido requisitado antes da instauração formal da investigação, o que foi qualificado como pescaria probatória. Já no RHC 73.331/DF, relativo à Operação Zelotes, o Manual da CGU destaca precedente em que o RIF não foi tratado como primeiro ato investigativo isolado, pois havia diligências preliminares e outros elementos de apuração. A diferença entre os casos não está apenas no uso do COAF, mas no grau de formalização, lastro prévio e delimitação da investigação.
Essa pergunta não é meramente acadêmica. Em maio de 2026, a Advocacia-Geral da União requereu ingresso como amicus curiae no RE 1.537.165, a pedido da CGU, para incluir processos investigativos da Controladoria-Geral da União entre os processos sancionatórios aptos ao intercâmbio de informações com o COAF. A própria notícia da AGU registra que o pedido buscava preservar a atuação da CGU em investigações administrativas que utilizam Relatórios de Inteligência Financeira.
Esse movimento institucional revela que a tensão foi percebida pelo próprio Estado. Se a CGU pediu a intervenção da AGU no Tema 1.404, é porque a controvérsia constitucional toca diretamente a forma como a Administração Federal pretende instruir investigações empresariais com base em inteligência financeira.
A resposta mais consistente não parece estar em negar a natureza preliminar do procedimento. A investigação preliminar continua sendo preparatória, sigilosa e incapaz de, por si só, aplicar sanção. O ponto é outro: quando se pretende acessar dado sensível, a Administração deve demonstrar que aquele procedimento preliminar já possui lastro mínimo, objeto delimitado, sujeito identificável, pertinência temática e finalidade sancionadora potencial.
O procedimento pode ser preliminar; a requisição de dados sensíveis, não.
Essa fórmula preserva a utilidade da investigação preliminar sem transformá-la em zona livre de garantias. Também evita o extremo oposto, que seria impedir qualquer uso de inteligência financeira antes da instauração formal do PAR, mesmo quando já houver indícios concretos e finalidade sancionadora claramente delimitada.
Até o fechamento deste artigo, em 4 de julho de 2026, não se identificou, nas fontes consultadas, julgamento definitivo de mérito do Tema 1.404 pelo Plenário do STF. O acompanhamento processual registra o tema em curso, razão pela qual a questão deve ser monitorada: eventual julgamento de mérito poderá alterar, confirmar ou densificar os parâmetros aqui examinados.
8. O ponto cego: quando o ilícito é relacional, moral ou político
O problema probatório da corrupção imaterial é diferente do problema probatório da corrupção financeira. Quando há pagamento, a investigação busca demonstrar a origem dos recursos, o caminho percorrido, o destinatário, a simulação contratual e a relação temporal com o ato administrativo. Quando há vantagem imaterial, a prova precisa reconstruir a função da vantagem no contexto da relação público-privada.
O ponto cego está aí. O aparato de inteligência financeira é desenhado para enxergar movimentações, incompatibilidades e fluxos. Mas a vantagem relacional pode produzir captura sem produzir movimentação relevante. Um favor político pode não gerar transferência bancária. Uma promessa de cargo pode não aparecer em nota fiscal. Um benefício moral pode não ter preço. Uma proteção informal pode não deixar contrato. Uma expectativa de reciprocidade pode não vir acompanhada de pedido expresso.
Isso não significa que tais vantagens sejam impuníveis. Significa apenas que sua prova exige outro tipo de reconstrução. O foco desloca-se do valor econômico do benefício para sua função corruptiva. A pergunta deixa de ser “quanto custou?” e passa a ser “para que serviu?”.
Serviu para abrir acesso? Serviu para reduzir resistência? Serviu para criar dependência? Serviu para blindar uma fiscalização? Serviu para acelerar uma decisão? Serviu para preservar contrato? Serviu para interferir em licitação, pagamento, medição, licença, autorização ou sanção?
A vantagem imaterial deve ser lida pelo papel que desempenha na arquitetura do favorecimento. Sem essa análise funcional, o conceito se torna largo demais para ser seguro ou estreito demais para ser útil.
9. Como provar o que não deixa rastro financeiro
A prova da corrupção sem dinheiro deve evitar dois erros simétricos. O primeiro é exigir prova impossível, como se toda vantagem indevida precisasse aparecer em extrato, recibo ou contrato. O segundo é aceitar inferências vagas, transformando proximidade institucional, contato social ou relação política em suspeita sancionável sem lastro suficiente.
Entre esses extremos, o caminho mais adequado é a prova por constelação. Vantagens imateriais raramente são demonstradas por um único documento. Elas tendem a aparecer por convergência de elementos: temporalidade, destinatário, processo administrativo pendente, exceção a políticas internas, ausência de registro, comunicações laterais, mudança de comportamento, repetição de encontros, benefício empresarial subsequente e incompatibilidade entre a justificativa formal e o contexto real.
A prova por constelação não é prova fraca. Ela pode ser robusta, desde que seus elementos sejam conhecidos, provados e convergentes. O Manual da CGU, ao tratar de indícios e presunções, insere essa técnica no repertório probatório do PAR, reconhecendo a necessidade de reconstrução inferencial de determinados fatos.
Mas a prova indiciária exige método. A Administração deve explicitar por que os indícios convergem, por que as explicações alternativas foram afastadas e de que modo o conjunto probatório demonstra o ato lesivo, o caráter indevido da vantagem e o interesse ou benefício da pessoa jurídica.
No caso da vantagem imaterial, essa motivação deve ser ainda mais qualificada. Não basta afirmar que houve contato, convite, promessa, acesso ou relação. É preciso demonstrar o nexo entre a vantagem, o agente público ou terceiro a ele relacionado, o interesse da empresa e o contexto administrativo sensível.
O risco, sem isso, é transformar a ampliação do conceito de vantagem indevida em cláusula de suspeição genérica. E o Direito Administrativo Sancionador não pode operar por impressões. Deve operar por prova, motivação e enquadramento típico.
10. Conclusão
O novo desafio da Lei Anticorrupção não está apenas em reconhecer que a vantagem indevida pode não ter valor econômico. Está em provar, com segurança jurídica, uma vantagem que não deixa necessariamente rastro financeiro.
A terceira edição do Manual da CGU expõe essa tensão. O sistema administrativo sancionador dispõe de instrumentos relevantes para seguir dinheiro, documentos, dados fiscais, informações bancárias, comunicações funcionais e indícios convergentes. Ao mesmo tempo, o Enunciado SIPRI/CGU nº 2/2025 desloca parte da vantagem indevida para o território do imaterial, do moral, do político, do relacional e do não precificável.
O direito comparado confirma que a vantagem não monetária não é anomalia brasileira, mas categoria ordinária dos regimes anticorrupção maduros. A peculiaridade nacional está em combinar essa amplitude com a responsabilidade objetiva da pessoa jurídica.
Por isso, aquilo que em outros sistemas é parcialmente filtrado por categorias como intenção corrupta, desempenho impróprio ou expectativa razoável de conduta funcional precisa, no PAR brasileiro, ser filtrado por uma dogmática probatória mais exigente: objeto da prova bem delimitado, meios de prova lícitos, inferências controláveis, nexo com o interesse empresarial e motivação qualificada.
O Tema 1.404 adiciona outra camada ao problema. Não basta que a Administração queira seguir o dinheiro. O acesso a inteligência financeira precisa observar finalidade delimitada, formalização, pertinência temática, lastro mínimo e vedação de pescaria probatória. A fricção com a investigação preliminar da Lei Anticorrupção, definida como não punitiva pelo Decreto nº 11.129/2022, mostra que a fronteira entre investigação preparatória e processo sancionador ainda não está plenamente estabilizada.
A pergunta permanece aberta: a investigação preliminar é não punitiva porque ainda não aplica sanção, ou é sancionadora em sentido substancial porque já integra o caminho de formação da acusação administrativa? O STF ainda não deu resposta definitiva para essa fronteira. O que parece possível afirmar, por ora, é apenas isto: o procedimento pode ser preliminar; a requisição de dados sensíveis, não.
Essa tensão revela um traço mais amplo do atual estágio da Lei Anticorrupção. O sistema ampliou o que pode contar como corrupção — alcançando vantagens imateriais, morais, políticas ou sem valor econômico direto — mais rápido do que consolidou, no mesmo grau, os instrumentos para provar e sancionar essas novas formas de vantagem. A dosimetria ainda precisa converter o ilícito em número; a instrução ainda depende fortemente de rastros financeiros; e o acesso a esses rastros passa, agora, por filtros constitucionais mais exigentes.
A questão central, portanto, não é apenas saber o que o COAF vê ou deixa de ver. É saber como o Direito transforma rastros, indícios e relações em imputação sancionadora sem abandonar as categorias que legitimam a punição: tipicidade, prova, nexo, motivação e proporcionalidade.
O COAF pode revelar fluxos financeiros anômalos. A Receita pode indicar inconsistências fiscais. O banco pode expor movimentações incompatíveis. O e-mail funcional pode documentar tratativas indevidas. Mas nenhuma dessas ferramentas, sozinha, enxerga prestígio, dependência, favor político, promessa silenciosa ou captura relacional.
A nova fronteira do PAR está exatamente aí: provar, sem arbitrariedade, aquilo que influencia sem necessariamente pagar.
Referências
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SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. Agravo Regimental no Agravo em Recurso Especial nº 583.598/MG. Relator: Ministro Rogerio Schietti Cruz. Sexta Turma. Julgado em 12 jun. 2018. DJe 22 jun. 2018.
SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. Recurso em Habeas Corpus nº 73.331/DF. Relator: Ministro Nefi Cordeiro. Sexta Turma. DJe 17 nov. 2016.
SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. Recurso em Mandado de Segurança nº 48.665/SP. Relator: Ministro Og Fernandes. Segunda Turma. Julgado em 15 set. 2015. DJe 5 fev. 2016.
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Recurso Extraordinário nº 1.055.941/SP. Tema 990 da repercussão geral. Relator: Ministro Dias Toffoli. Tribunal Pleno. Julgado em 4 dez. 2019.
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Repercussão Geral no Recurso Extraordinário nº 1.537.165/SP. Tema 1.404 da repercussão geral. Provas obtidas pelo Ministério Público por requisição de relatórios de inteligência financeira ou de procedimentos fiscalizatórios da Receita, sem autorização judicial e/ou sem a prévia instauração de procedimento de investigação formal. Relator: Ministro Luís Roberto Barroso (Presidente). Tribunal Pleno. Julgado em 6 jun. 2025. Publicado em 24 jun. 2025.
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Recurso Extraordinário nº 1.537.165. Tema 1.404 da repercussão geral. Relator: Ministro Alexandre de Moraes. Decisão monocrática de 27 mar. 2026.
UNITED KINGDOM. Bribery Act 2010: Guidance about procedures which relevant commercial organisations can put into place to prevent persons associated with them from bribing. London: Ministry of Justice, 2011.
UNITED KINGDOM. Bribery Act 2010: Joint Prosecution Guidance of the Director of the Serious Fraud Office and the Director of Public Prosecutions. London: Serious Fraud Office; Crown Prosecution Service, 2011.
UNITED STATES DEPARTMENT OF JUSTICE; UNITED STATES SECURITIES AND EXCHANGE COMMISSION. A Resource Guide to the U.S. Foreign Corrupt Practices Act. 2. ed. Washington, D.C.: DOJ; SEC, 2020.
