Resumo: O presente artigo examina os limites jurídicos da consolidação temporal de loteamentos implantados em áreas ambientalmente sensíveis sob aparência de regularidade administrativa, registral e imobiliária. Parte-se da hipótese de que aprovação municipal, registro imobiliário, licenças fragmentadas, cobrança de tributos e boa-fé dos adquirentes não convalidam ocupações incompatíveis com bens ambientais indisponíveis. O problema não se reduz ao conflito entre proteção ambiental e propriedade privada, pois, em situações dessa natureza, forma-se um passivo institucional complexo, resultante da atuação descoordenada de empreendedores, órgãos públicos, registros imobiliários, mecanismos de fiscalização e adquirentes. Defende-se que a resposta jurídica adequada deve combinar recomposição ambiental, responsabilização objetiva dos empreendedores, responsabilidade estatal quando houver falha relevante de controle e proteção patrimonial dos terceiros de boa-fé. A confiança privada pode justificar indenização, mas não pode converter-se em direito adquirido à degradação.
Palavras-chave: Direito Ambiental; loteamento irregular; boa-fé adquirente; função socioambiental da propriedade; reparação ecológica; responsabilidade civil ambiental.
Abstract: This article examines the legal limits of the temporal consolidation of allotments implemented in environmentally sensitive areas under the appearance of administrative, registry and real estate regularity. It argues that municipal approval, land registration, fragmented licenses, tax collection and purchasers’ good faith do not validate occupations incompatible with unavailable environmental goods. The issue is not limited to the conflict between environmental protection and private property, since, in such cases, a complex institutional liability emerges from the uncoordinated conduct of developers, public authorities, land registries, oversight mechanisms and purchasers. The article argues that the proper legal response must combine environmental restoration, strict liability of developers, state liability where relevant regulatory failures are present, and patrimonial protection for good-faith purchasers. Private reliance may justify compensation, but it cannot become an acquired right to environmental degradation.
Keywords: Environmental Law; irregular allotment; good-faith purchasers; socio-environmental function of property; ecological restoration; environmental liability.
Sumário: Introdução — 1. O loteamento como fato jurídico complexo: aprovação, registro, licenciamento e confiança — 2. A legalidade formal insuficiente: quando licença e matrícula não bastam — 3. Dano ambiental continuado, imprescritibilidade e vedação ao fato consumado ambiental — 4. Boa-fé adquirente e repartição dos custos do ilícito territorial — 5. Consensualidade ambiental, REURB e limites da regularização em áreas sensíveis — Conclusão.
Introdução
Há situações em que a urbanização não se apresenta como clandestinidade pura. Ao contrário, surge revestida de documentos, aprovações, registros, contratos, tributos e expectativas privadas, de modo que o loteamento existe no papel, circula no mercado, produz adquirentes de boa-fé e, por vezes, permanece durante anos sob tolerância explícita ou implícita do Poder Público.
Mais tarde, revela-se o problema: aquela ocupação era formalmente visível, mas materialmente incompatível com a ordem ambiental e urbanística. O vício, portanto, não estava apenas na falta de um documento ou no descumprimento de uma etapa burocrática, mas na inadequação substancial do empreendimento ao regime jurídico do território.
É nesse espaço de tensão que se forma a urbanização ambientalmente impossível. Pode haver matrícula, licença, lançamento tributário e contrato, mas ainda assim faltar compatibilidade com áreas de preservação permanente, espaços especialmente protegidos, ecossistemas frágeis, patrimônio ambiental, patrimônio cultural ou territórios tradicionalmente ocupados.
A Constituição Federal oferece a moldura desse problema. O art. 5º, XXII e XXIII, protege a propriedade, mas a submete à função social; o art. 170, III e VI, condiciona a ordem econômica à função social da propriedade e à defesa do meio ambiente; o art. 182 vincula a política urbana ao pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade; o art. 23, VI e VII, estabelece competência comum para proteger o meio ambiente, combater a poluição e preservar florestas, fauna e flora; o art. 24, VI, VII e VIII, prevê competência legislativa concorrente em matéria ambiental, urbanística, de proteção ao patrimônio e de responsabilidade por dano ao meio ambiente; e o art. 30, I e VIII, atribui ao Município competência para assuntos locais e ordenamento territorial urbano, sem que isso afaste a legislação ambiental federal e estadual nem dispense controles técnicos de maior densidade.
O núcleo normativo está no art. 225 da Constituição. O meio ambiente ecologicamente equilibrado é bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, cabendo ao Poder Público e à coletividade defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. O § 1º, I, impõe a preservação e restauração dos processos ecológicos essenciais; o § 1º, III, exige a definição de espaços territoriais especialmente protegidos; o § 1º, IV, impõe estudo prévio de impacto ambiental para obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação; o § 1º, VII, protege fauna e flora; o § 3º prevê sanções penais e administrativas, sem prejuízo da obrigação de reparar os danos; e o § 4º qualifica a Mata Atlântica, a Serra do Mar e a Zona Costeira como patrimônio nacional. Quando houver território indígena, incide ainda o art. 231 da Constituição.
No plano infraconstitucional, o tema envolve a Lei nº 6.766/1979, especialmente os arts. 3º, 12, 13, 18 e 19, que disciplinam o parcelamento do solo, a aprovação e o registro do loteamento. Envolve também a Lei nº 6.938/1981, cujos arts. 2º, 3º, IV, 4º, VI e VII, 6º, 9º, III e IV, e 14, § 1º, estruturam a Política Nacional do Meio Ambiente, o SISNAMA, o licenciamento e a responsabilidade objetiva do poluidor. Incide ainda a Lei nº 7.347/1985, em especial os arts. 1º, I e IV, 3º, 5º, 11 e 13, que disciplinam a ação civil pública, as obrigações de fazer e não fazer e a tutela de interesses difusos.
Também são relevantes o antigo Código Florestal, Lei nº 4.771/1965, quando os fatos forem pretéritos, e o atual Código Florestal, Lei nº 12.651/2012, para a disciplina vigente. No regime anterior, importavam os arts. 1º, 2º, “d” e “f”, e 3º, especialmente quanto a topos de morro, restingas e áreas necessárias à vida de populações indígenas. No regime atual, assumem relevo os arts. 3º, II, 4º, I, V e VI, 7º e 8º. A Lei nº 11.428/2006, sobre a Mata Atlântica, também pode incidir, com destaque para os arts. 2º, 6º, 14 e 30, conforme a natureza da vegetação e da intervenção. Em matéria de regularização fundiária urbana, a Lei nº 13.465/2017 deve ser lida com cautela, pois seus arts. 9º, 10, 11, 64 e 65 não autorizam anistia ambiental automática.
No plano civil, incidem os arts. 186, 187, 421, 422, 927 e 944 do Código Civil, relativos ao ato ilícito, ao abuso de direito, à função social do contrato, à boa-fé objetiva, à responsabilidade civil e à extensão da indenização. Quando houver relação de consumo imobiliário, também podem incidir os arts. 6º, III e VI, 12, 14 e 18 do Código de Defesa do Consumidor. Em matéria procedimental e probatória, destacam-se os arts. 373, § 1º, 497, 536 e 537 do Código de Processo Civil.
Esse conjunto normativo revela a tese central do artigo: o tempo não legaliza o ambientalmente impossível. O decurso dos anos pode tornar a solução mais difícil, exigir indenizações, impor transição e demandar repartição de custos, mas não converte degradação em direito adquirido nem transforma ocupação incompatível em situação juridicamente intocável.
A categoria aqui proposta é a do ilícito territorial institucionalmente produzido, expressão que descreve a ocupação incompatível com a ordem ambiental que não decorre apenas de conduta privada isolada, mas de uma cadeia de atos, omissões, permissões e controles insuficientes capaz de tornar socialmente crível aquilo que juridicamente não poderia ter sido consolidado.
A jurisprudência recente do Tribunal de Justiça de São Paulo revela que esse problema não é apenas teórico. Em matéria de loteamentos, áreas de preservação permanente, restinga, Mata Atlântica, mananciais, infraestrutura sanitária, servidão, posse antiga e regularização fundiária, a controvérsia tem aparecido sob diferentes formas, ora exigindo paralisação preventiva do empreendimento, ora impondo recomposição ambiental, ora admitindo soluções de regularização urbanística sob controle técnico. Esses julgados não substituem os precedentes vinculantes do STF e do STJ, mas ajudam a demonstrar como a tese opera na prática forense.
A relevância do tema está justamente nessa zona intermediária. Não se trata de enfraquecer a tutela ambiental em nome da segurança jurídica, nem de sacrificar indistintamente terceiros de boa-fé. A boa-fé protege pessoas contra prejuízos patrimoniais injustos, mas não revoga ecossistemas; a confiança pode gerar indenização, mas não direito à degradação.
1. O loteamento como fato jurídico complexo: aprovação, registro, licenciamento e confiança
O loteamento não é um ato isolado, pois não nasce apenas da vontade do empreendedor nem se aperfeiçoa somente pelo traçado de ruas, pela divisão de quadras ou pela abertura de matrículas. Trata-se de fato jurídico complexo, formado por aprovações administrativas, controles ambientais, registros imobiliários, fiscalização, publicidade comercial, contratos e expectativas de uso do solo.
Cada etapa funciona como um compasso dentro da mesma partitura institucional. Quando um instrumento desafina, o risco se espalha; quando vários desafinam ao mesmo tempo, forma-se uma urbanização formalmente visível, economicamente circulante, mas materialmente incompatível com a ordem ambiental.
Por isso, certos loteamentos ambientalmente problemáticos não podem ser reduzidos à clandestinidade. Há casos em que a irregularidade não aparece como ausência total de forma, mas como legalidade fraturada: o empreendimento tem documentos, registro e atos administrativos, mas não possui conformidade substancial.
Essa distinção é decisiva. No loteamento clandestino, a ilicitude costuma ser perceptível desde o início; no loteamento institucionalmente defeituoso, o problema é mais sutil, pois o adquirente comum não enxerga, na matrícula imobiliária, a ausência de anuência de determinado órgão, a insuficiência do licenciamento, a fragilidade do estudo ambiental ou a incompatibilidade do parcelamento com ecossistemas protegidos.
Ele vê um lote, um registro, uma promessa de urbanização e, muitas vezes, a cobrança regular de tributos. A confiança privada, portanto, não surge do nada, mas é induzida por sinais públicos e privados de regularidade.
Daí a importância de tratar o loteamento como cadeia de produção de confiança. A aprovação municipal informa ao mercado que o empreendimento ingressou na esfera urbanística; o registro imobiliário confere publicidade; a licença ambiental projeta aparência de compatibilidade ecológica; a omissão fiscalizatória reforça a estabilidade; e a cobrança de IPTU aprofunda a ambiguidade, pois o mesmo Estado que depois nega o uso pleno do imóvel aparece, antes, como destinatário da prestação tributária.
Esse ponto ultrapassa a dogmática ambiental clássica. A pergunta já não é apenas quem suprimiu vegetação ou quem deve recuperar a área, mas como uma ocupação juridicamente inviável atravessou tantas portas institucionais.
O ilícito territorial não se forma apenas no terreno, com máquinas, cercas, ruas e construções. Forma-se também nos balcões administrativos, nos processos de licenciamento, nos registros públicos, na fiscalização tardia e na transformação da aparência de legalidade em ativo econômico.
A Lei nº 6.766/1979 mostra essa complexidade. O art. 3º condiciona o parcelamento do solo a padrões urbanísticos e ambientais mínimos; o art. 12 trata da aprovação do projeto; o art. 13 exige anuência estadual em hipóteses sensíveis; o art. 18 disciplina o registro; e o art. 19 trata da publicação do edital. Esse encadeamento revela que o loteamento é uma operação pública e privada, não simples negócio entre particulares.
A Lei nº 6.938/1981 completa a moldura. O art. 3º, IV, define poluidor de forma ampla, incluindo quem, direta ou indiretamente, causa degradação ambiental, enquanto o art. 14, § 1º, estabelece responsabilidade objetiva. O empreendedor, portanto, não se exonera apenas porque obteve algum ato administrativo, pois a licença não afasta, por si só, o dever de reparar.
O mesmo vale para o Poder Público. A Constituição, no art. 23, VI e VII, impõe dever comum de proteção ambiental, e a competência municipal do art. 30, VIII, deve dialogar com esse dever. Ordenar o solo urbano não significa autorizar qualquer ocupação, pois planejamento urbano sem legalidade ecológica é planejamento incompleto.
A noção de ilícito territorial institucionalmente produzido permite compreender esse fenômeno. O empreendedor continua no centro da responsabilidade, sobretudo quando se beneficia economicamente do empreendimento, mas o problema não se esgota nele, já que o território só se transforma em mercadoria urbanística porque o sistema de controle não operou com a densidade exigida.
Essa leitura não enfraquece a proteção ambiental; ao contrário, torna-a mais necessária. Se a aparência formal bastasse para neutralizar o vício ambiental, os bens difusos ficariam submetidos à velocidade do mercado: bastaria aprovar, registrar, vender e esperar. O Direito Ambiental existe justamente para impedir que o tempo converta o ilícito em paisagem inevitável.
2. A legalidade formal insuficiente: quando licença e matrícula não bastam
A legalidade formal tem grande valor. Aprovações, licenças e registros organizam expectativas, conferem publicidade, reduzem incertezas e permitem planejamento, especialmente em matéria imobiliária, na qual a segurança documental é elemento decisivo da circulação econômica da propriedade.
O problema surge quando esses sinais são tratados como absolutos. Em áreas ambientalmente sensíveis, a legalidade formal não basta, pois a validade do empreendimento exige compatibilidade material com o regime jurídico do território.
A licença não transforma área de preservação permanente em área livremente urbanizável; o registro não apaga a função socioambiental da propriedade; a aprovação municipal não substitui a atuação de órgãos ambientais competentes; e a matrícula não torna disponível aquilo que a Constituição trata como bem de uso comum do povo.
A licença administrativa deve ser examinada em sua substância. Sua existência não encerra a discussão, mas abre outras perguntas: licença para quê, concedida por quem, com base em quais estudos, em que momento, sobre qual território e com que conhecimento dos atributos ambientais envolvidos?
A Resolução CONAMA nº 1/1986 é relevante nesse ponto, pois seu art. 2º, XV, exige EIA/RIMA para projetos urbanísticos acima de 100 hectares ou em áreas consideradas de relevante interesse ambiental, conforme a situação concreta. A Resolução CONAMA nº 237/1997 também reforça o papel do licenciamento ambiental, que não é etapa ornamental, mas instrumento de prevenção.
A jurisprudência estadual recente tem caminhado nessa direção ao prestigiar o princípio da precaução em matéria urbanística e ambiental. No Agravo Interno Cível nº 2385705-82.2025.8.26.0000, relativo ao “Loteamento Morada dos Pássaros”, a 10ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo enfrentou a matéria em chave cautelar, e não como pronunciamento definitivo sobre a validade ambiental do empreendimento. Ainda assim, a decisão é relevante para a tese aqui defendida, pois manteve o efeito suspensivo atribuído à apelação e preservou a paralisação temporária do loteamento diante de controvérsia técnica sobre infraestrutura urbana e ambiental. O fundamento decisivo não foi a certeza do dano, mas a assimetria entre os riscos: a suspensão provisória era reversível, ao passo que a implantação imediata do empreendimento poderia produzir efeitos ambientais e urbanísticos de difícil reparação. O precedente, portanto, não resolve o mérito do loteamento, mas ilustra a função preventiva da jurisdição quando há risco de formação de fato consumado ambiental.
Esse precedente estadual também revela a importância da Súmula 473 do STF e do Tema 138 da repercussão geral. A Administração pode anular seus próprios atos quando eivados de ilegalidade, mas, se deles já decorreram efeitos concretos na esfera dos particulares, devem ser respeitados o contraditório, a ampla defesa e o devido processo administrativo. A presunção de legitimidade do ato administrativo não transforma a aprovação do loteamento em blindagem contra controle posterior; ao mesmo tempo, a invalidação de atos concretos deve observar procedimento adequado. O ponto central é que nem a autotutela administrativa nem a confiança privada podem ser analisadas fora da legalidade ambiental.
O registro imobiliário também tem limites. Ele confere publicidade, organiza titularidade e dá segurança às relações privadas, mas não redefine a natureza ecológica do bem. Quando o parcelamento incide sobre área incompatível com urbanização, o registro não convalida a origem ilícita; pode explicar a boa-fé de terceiros e orientar a repartição dos custos, mas não neutralizar a proteção ambiental.
Essa distinção evita dois erros simétricos. O primeiro seria sacrificar completamente os adquirentes; o segundo, sacrificar o ambiente em nome da boa-fé privada. A solução correta está entre esses extremos, protegendo-se o terceiro de boa-fé no plano patrimonial, sem transformar essa boa-fé em título de legitimação ambiental.
A insuficiência da legalidade formal também recoloca o papel estatal. Quando o Estado aprova, licencia, registra, tributa ou demora a fiscalizar, contribui para a formação da confiança; depois, se a inviabilidade ambiental é reconhecida, não basta deslocar todo o ônus ao adquirente.
Isso não transforma a coletividade em seguradora universal de empreendimento privado, nem apaga a responsabilidade principal do empreendedor. Apenas reconhece uma exigência de coerência institucional: quem produz sinais de regularidade pode responder pelos efeitos patrimoniais da confiança indevida.
A legalidade ambiental é mais exigente que a legalidade documental. Ela não se satisfaz com carimbos, matrículas e autorizações fragmentadas, pois exige leitura integrada do território, compatibilidade entre parcelamento do solo e função ecológica da área, competência administrativa adequada e estudo ambiental sempre que a Constituição e a legislação o impuserem.
A Lei nº 12.651/2012 reforça essa lógica. O art. 3º, II, define área de preservação permanente; o art. 4º identifica hipóteses de APP, inclusive margens de cursos d’água, restingas e manguezais, conforme o caso; o art. 7º impõe a manutenção da vegetação em APP; e o art. 8º restringe intervenção e supressão a hipóteses legais específicas. A Lei nº 11.428/2006, por sua vez, confere regime protetivo próprio à Mata Atlântica, em harmonia com o art. 225, § 4º, da Constituição.
Portanto, o verdadeiro fracasso não é apenas a existência do dano, mas a sucessão de permissões, omissões e sinais públicos que permitem ao dano vestir a roupa da normalidade. A matrícula deixa de ser apenas documento e passa a ser sintoma de uma pergunta maior: quantas ilegalidades ambientais continuam invisíveis porque aprenderam a falar a linguagem formal da legalidade?
3. Dano ambiental continuado, imprescritibilidade e vedação ao fato consumado ambiental
O tempo ocupa lugar ambíguo no Direito. Em muitos campos, estabiliza relações, encerra disputas e protege expectativas, razão pela qual prescrição, decadência, usucapião e proteção da confiança expressam essa função pacificadora.
No Direito Ambiental, porém, o tempo nem sempre pacifica. Muitas vezes, aprofunda. A vegetação que não se regenera continua ausente, o curso d’água alterado segue alterado, a restinga suprimida deixa de exercer sua função e a ocupação incompatível impede a recomposição natural, de modo que a lesão não pertence apenas ao passado.
Essa diferença altera a função jurídica do tempo. O decurso dos anos pode explicar a complexidade social do conflito, mas não extingue a pretensão de cessar ou reparar dano ambiental permanente. A imprescritibilidade, nesse contexto, não é exceção arbitrária à segurança jurídica, pois decorre da natureza do bem tutelado.
O STF firmou, no Tema 999 da repercussão geral, que é imprescritível a pretensão de reparação civil de dano ambiental. A tese dialoga diretamente com o art. 225, § 3º, da Constituição, pois a reparação ambiental não é simples crédito patrimonial, mas instrumento de proteção de direito fundamental difuso e intergeracional.
A mesma lógica afasta a teoria do fato consumado. A Súmula 613 do STJ dispõe que não se admite a aplicação dessa teoria em tema de Direito Ambiental, e a razão é clara: se o tempo pudesse purificar a ocupação incompatível, a demora institucional deixaria de ser problema e passaria a ser estratégia.
O empreendedor poderia obter aprovação frágil, registrar, vender e aguardar, usando depois a multiplicação de interesses privados como argumento de convalidação. O ilícito territorial seria premiado por sua capacidade de produzir fatos consumados.
Construir, cercar, abrir ruas, vender lotes, pagar tributos ou permanecer por anos em determinada área não basta. O fato existe, mas não se torna necessariamente direito; a paisagem pode estar alterada, mas a alteração não se converte, por si só, em autorização para permanecer.
A Súmula 618 do STJ também incide, ao afirmar que a inversão do ônus da prova se aplica às ações de degradação ambiental. A distribuição probatória deve favorecer a proteção do bem ambiental, em harmonia com os princípios da prevenção e da precaução e com o art. 373, § 1º, do CPC, quando houver necessidade de distribuição dinâmica do ônus da prova.
A Súmula 623 do STJ estabelece que as obrigações ambientais possuem natureza propter rem, podendo ser cobradas do proprietário ou possuidor atual, dos anteriores ou de ambos. O STJ reforçou essa compreensão no Tema 1204 dos recursos repetitivos, admitindo a responsabilização do atual possuidor ou proprietário e de titulares anteriores, conforme sua relação com o dano, ressalvado o anterior titular cujo direito real cessou antes da causação do dano e que não tenha concorrido direta ou indiretamente para ele.
Essa orientação impede que a transferência do imóvel seja usada como fuga da recomposição ambiental e mostra que a propriedade carrega deveres ambientais. A função socioambiental não é acessória, mas limite interno do próprio direito de propriedade.
A jurisprudência paulista recente confirma essa orientação em situações concretas. Na Apelação Cível nº 1003750-34.2024.8.26.0363, a 11ª Câmara de Direito Privado do Tribunal de Justiça de São Paulo examinou controvérsia possessória envolvendo passagem utilizada havia décadas em área de preservação permanente. Embora tenha reconhecido a tutela possessória em favor da usuária da passagem, o acórdão condicionou o exercício da posse à função socioambiental da propriedade, sujeitando a possuidora à observância de Termo de Compromisso de Recuperação Ambiental firmado com a CETESB, à obrigação de não fazer, à multa cominatória e à reparação dos danos ambientais apurados em liquidação. A antiguidade da posse, portanto, não suprimiu a incidência dos deveres ambientais.
A Súmula 629 do STJ completa o quadro ao admitir, quanto ao dano ambiental, a condenação em obrigação de fazer ou de não fazer cumulada com indenização. A reparação integral pode exigir restauração, abstenção e compensação pecuniária, sem que uma providência exclua a outra. O art. 3º da Lei nº 7.347/1985 autoriza obrigações de fazer e não fazer, enquanto o art. 11 permite multa cominatória e o art. 13 destina valores ao fundo de reparação dos interesses difusos.
Nesse ponto, merece destaque a Apelação Cível nº 1006006-79.2024.8.26.0126, julgada pela 2ª Câmara Reservada ao Meio Ambiente do Tribunal de Justiça de São Paulo. Em caso envolvendo supressão de vegetação nativa, degradação ambiental em área de restinga, Bioma Mata Atlântica, e construção irregular sem licença, o TJSP manteve obrigações de fazer e não fazer, com recomposição da área degradada. Ao mesmo tempo, afastou a condenação por dano moral coletivo por falta de comprovação de grande repercussão ou abalo coletivo na comunidade. O julgado é útil porque preserva a força da recomposição ambiental, mas impede automatismos indenizatórios em matéria extrapatrimonial coletiva, quando ausente demonstração específica do abalo coletivo exigido naquela hipótese.
Também incide a Súmula 652 do STJ, segundo a qual a responsabilidade civil da Administração Pública por danos ao meio ambiente, decorrente de omissão no dever de fiscalização, é solidária, mas de execução subsidiária. A tese equilibra dois valores: reconhece a responsabilidade estatal por falha fiscalizatória, mas preserva ordem prática de execução, priorizando o poluidor direto.
Quando houver ocupação indevida de bem público, incide ainda a Súmula 619 do STJ, segundo a qual tal ocupação configura mera detenção, de natureza precária, insuscetível de retenção ou indenização por acessões e benfeitorias. Essa orientação importa em áreas de marinha, terrenos públicos ou espaços de titularidade estatal, hipóteses em que a boa-fé sofre limitação ainda mais intensa.
Os Temas 681 e 707 do STJ também importam, pois consolidam a responsabilidade civil ambiental objetiva, informada pela teoria do risco integral. O nexo de causalidade é o fator aglutinante, não se admitindo excludentes clássicas para afastar a obrigação de indenizar quando configurada a responsabilidade ambiental. A base normativa dessa conclusão está no art. 14, § 1º, da Lei nº 6.938/1981.
O Tema 1010 do STJ incide quando a controvérsia envolver APPs em margens de cursos d’água em área urbana consolidada. A tese afirma que, na vigência do Código Florestal atual, a extensão não edificável em APP de curso d’água deve observar o art. 4º, caput, I, da Lei nº 12.651/2012, buscando-se a garantia ambiental mais ampla a esses espaços protegidos.
Esses enunciados formam uma espinha dorsal. O dano ambiental é imprescritível quanto à reparação civil; o fato consumado não se aplica; o ônus da prova pode ser invertido; a obrigação ambiental é propter rem; a reparação pode acumular fazer, não fazer e indenizar; a Administração pode responder por omissão fiscalizatória, com execução subsidiária; a ocupação indevida de bem público é detenção precária; a responsabilidade ambiental segue a teoria do risco integral; e, em APP urbana, prevalece a disciplina ambiental do Código Florestal.
Essa arquitetura não elimina a segurança jurídica. Apenas impede que ela seja invocada como salvo-conduto da degradação. A estabilidade protegida pelo Direito não é a estabilidade do ilícito permanente, mas a estabilidade compatível com a Constituição.
4. Boa-fé adquirente e repartição dos custos do ilícito territorial
A boa-fé dos adquirentes é um dos pontos mais delicados. Ignorá-la seria injusto, mas absolutizá-la seria perigoso. A resposta correta está no meio: a confiança legítima deve ser protegida no plano patrimonial, sem legitimar a ocupação ambientalmente incompatível.
O adquirente de boa-fé não é, em regra, o autor intelectual da urbanização irregular. Ele não definiu o traçado do loteamento, não conduziu o procedimento administrativo, não controlou o licenciamento ambiental, não participou da emissão de autorizações, não estruturou a publicidade imobiliária e, normalmente, não tinha condições técnicas para verificar a compatibilidade ecológica profunda do empreendimento.
Sua confiança nasce de sinais externos, como matrícula, aprovação, contrato, lançamento tributário, publicidade e eventual presença de infraestrutura. Esses sinais importam, e o Direito não pode fingir que não existiram.
Mas a boa-fé não convalida o empreendimento. Esse é o ponto decisivo. Ela pode gerar restituição de valores, indenização por perdas patrimoniais, responsabilidade dos empreendedores e, em certas hipóteses, responsabilidade estatal, mas não direito de permanecer em área ambientalmente incompatível.
A distinção entre proteção patrimonial e legitimação ambiental orienta todo o tema. Quando o lote não pode ser edificado, a frustração do comprador deve ser enfrentada por mecanismos indenizatórios; quando a edificação for incompatível com a recomposição, a solução deve avaliar a gravidade da lesão, o momento da construção, a ciência do adquirente, a existência de embargo ou ordem judicial e a possibilidade técnica de recuperação.
A variável decisiva não pode ser apenas o tempo, mas a compatibilidade da situação com o regime jurídico do território. A boa-fé desloca o custo econômico; não desloca o regime ambiental do bem.
Nesse ponto, o Código Civil ajuda. O art. 422 impõe boa-fé objetiva; o art. 421 consagra a função social do contrato; o art. 187 reprime o abuso de direito; o art. 927 disciplina a responsabilidade civil; e o art. 944 orienta a extensão da indenização. Quando houver relação de consumo, o Código de Defesa do Consumidor reforça a proteção do adquirente, especialmente pelo art. 6º, III e VI, e pelos arts. 12 e 14, conforme a configuração da relação.
O empreendedor assume papel central. Quem estrutura e comercializa loteamento em área sensível assume o risco jurídico e ecológico do empreendimento, razão pela qual a responsabilidade civil ambiental não se satisfaz com a invocação genérica de licenças. O dever de reparar decorre da degradação e da atividade desenvolvida.
A responsabilidade estatal exige cuidado. Nem toda irregularidade privada torna o Estado corresponsável automático, mas a Administração pode integrar a cadeia causal quando há aprovação indevida, licenciamento insuficiente, demora fiscalizatória, tolerância prolongada ou sinais públicos capazes de induzir confiança.
Nessa hipótese, sua responsabilidade não decorre de solidariedade moral, mas de contribuição institucional para a formação do risco. A Súmula 652 do STJ dá o parâmetro: a responsabilidade por omissão fiscalizatória é solidária, mas de execução subsidiária, devendo a execução mirar primeiro o poluidor direto e, se necessário, alcançar o ente público omitente.
A repartição dos custos deve seguir lógica de camadas. No centro estão os empreendedores, que conceberam, implantaram, divulgaram e venderam o loteamento; em seguida, podem figurar entes públicos que contribuíram para a aparência de regularidade; em posição distinta estão os adquirentes de boa-fé, que devem ser protegidos no plano patrimonial; e, acima dos interesses individuais, permanece o bem ambiental, que não é simples variável de compensação econômica.
Essa arquitetura evita dois vícios. Evita a crueldade de impor ao comprador comum todo o custo de erro institucional que ele não produziu, mas também evita a condescendência de permitir que a soma de pequenas confianças privadas destrua bens difusos.
A boa-fé adquirente é virtude jurídica de proteção, não técnica de apagamento do ilícito. Ela ilumina o modo de reparar prejuízos humanos e econômicos, mas não obscurece o dever de restaurar o território.
5. Consensualidade ambiental, REURB e limites da regularização em áreas sensíveis
A consensualidade ocupa espaço crescente no Direito Público. Termos de ajustamento de conduta, acordos administrativos, planos de recuperação pactuados e compromissos de compensação são instrumentos relevantes, especialmente em matéria ambiental, pois podem acelerar medidas, definir cronogramas, evitar litígios intermináveis, mobilizar recursos privados e permitir soluções técnicas mais adequadas ao território.
Mas a consensualidade ambiental tem limites. O acordo não pode legalizar o indisponível, converter área protegida em espaço transacionável sem base legal, substituir avaliação técnica por conveniência econômica ou transformar a dificuldade de desfazer o fato consumado em razão suficiente para mantê-lo. A Lei nº 7.347/1985 admite obrigações de fazer e não fazer; a Lei nº 6.938/1981 impõe reparação integral; e a Constituição, no art. 225, estrutura um dever de proteção. O consenso deve servir a esses fins, não substituí-los.
Essa distinção é essencial nos loteamentos ambientalmente sensíveis. Quando há ocupação parcial, adquirentes de boa-fé, áreas antropizadas e áreas ainda preservadas, a tentação do acordo amplo é grande, pois a composição promete pacificação. Antes disso, porém, é preciso perguntar o que se está negociando. Se o acordo disciplina recuperação, indeniza prejudicados, impede novas intervenções e organiza a transição, pode ser legítimo. Se apenas consolida ocupação incompatível com o regime jurídico do território, deixa de ser solução e passa a funcionar como convalidação indevida.
A regularização fundiária urbana exige a mesma cautela. A Lei nº 13.465/2017 permite a REURB como instrumento de integração de núcleos urbanos informais ao ordenamento territorial, mas não autoriza anistia ambiental automática. Seus arts. 9º, 10, 11, 64 e 65 devem ser lidos em harmonia com o art. 225 da Constituição, com o Código Florestal, com a Lei da Mata Atlântica, com a Lei nº 6.766/1979 e com a legislação urbanística aplicável.
O precedente de Salesópolis revela justamente essa tensão. Na Apelação Cível nº 0000096-13.2014.8.26.0523, a 2ª Câmara Reservada ao Meio Ambiente do Tribunal de Justiça de São Paulo examinou loteamento irregular em área de proteção de mananciais, com parcelamento clandestino do solo, ocupação irregular e omissão fiscalizatória municipal. À primeira vista, o caso poderia parecer uma negação da tese aqui defendida, pois o Tribunal admitiu a regularização fundiária urbana em área ambientalmente restritiva. A leitura mais atenta conduz, porém, à conclusão oposta.
A REURB admitida naquele caso não operou como perdão puro e simples do ilícito territorial. O acórdão manteve a responsabilidade solidária dos réus, reconheceu a necessidade de reurbanização da área, impôs prazo de 24 meses para cumprimento das medidas e vinculou a solução à elaboração de plano de regularização ambiental e urbanística, sob supervisão técnica do Município. A regularização, portanto, não foi tratada como efeito automático do tempo, mas como técnica de reparação possível para uma área já consolidada, com imposição de deveres, custos e controle institucional.
Esse ponto é decisivo. REURB responsável não se confunde com fato consumado ambiental. A regularização deixa de ser convalidação disfarçada quando está acompanhada de diagnóstico técnico, responsabilidade dos agentes que deram causa ao parcelamento irregular, plano de reurbanização, medidas de recuperação ambiental, controle municipal efetivo, participação dos órgãos competentes e preservação do núcleo ecológico indisponível. Sem esses elementos, a REURB corre o risco de transformar o tempo em título jurídico da degradação.
Em áreas de alta sensibilidade, a cautela deve ser ainda maior. A presença de APP, Mata Atlântica, zona costeira, unidade de conservação, patrimônio cultural, bem público, área de manancial ou território tradicional adensa o regime protetivo e reduz o espaço para conservar ocupações incompatíveis. A proporcionalidade, nesse campo, não significa acomodar o ilícito porque sua remoção é difícil, mas escolher meios adequados, necessários e equilibrados para realizar a Constituição, preservando prevenção, precaução, reparação integral, função socioambiental da propriedade e vedação ao retrocesso ecológico.
A verdadeira utilidade do acordo ou da regularização está em permitir execução mais inteligente da tutela ambiental. Pode-se pactuar plano de recuperação, escalonar medidas, fixar critérios de indenização, prever remoção gradual de estruturas incompatíveis, proteger áreas remanescentes e estabelecer monitoramento. O que não se pode pactuar é a transformação da degradação em direito. Uma coisa é usar a REURB para ordenar, recuperar e mitigar danos em área consolidada; outra, muito diferente, é convertê-la em instrumento de purificação retroativa de empreendimentos ambientalmente impossíveis.
Conclusão
O tempo não legaliza o ambientalmente impossível. Essa é a síntese do problema. A passagem dos anos pode tornar a solução mais complexa, multiplicar sujeitos atingidos, criar expectativas privadas, exigir indenizações e demandar transição, mas não converte ocupação incompatível em situação juridicamente consolidada.
Loteamentos implantados em áreas sensíveis sob aparência de regularidade revelam uma zona difícil do Direito Ambiental. Não são sempre casos de clandestinidade pura, mas, muitas vezes, de legalidade aparente, marcada por aprovação, licença, matrícula, contrato, tributo e tolerância estatal. Essa aparência produz confiança, mas confiança não é convalidação.
A Constituição impede essa conclusão. O art. 225 protege bem difuso e intergeracional; o art. 5º, XXII e XXIII, protege a propriedade, mas exige função social; o art. 170, III e VI, condiciona a atividade econômica à defesa do meio ambiente; o art. 182 submete a política urbana às funções sociais da cidade; o art. 23, VI e VII, impõe dever comum de proteção ambiental; e o art. 231 protege terras tradicionalmente ocupadas por indígenas, quando presentes. Esses dispositivos não admitem que a forma documental apague a incompatibilidade ecológica.
A legislação infraconstitucional caminha no mesmo sentido. A Lei nº 6.766/1979 disciplina o parcelamento do solo; a Lei nº 6.938/1981 impõe responsabilidade objetiva e reparação integral; a Lei nº 7.347/1985 permite tutela coletiva por obrigações de fazer, não fazer e indenizar; o Código Florestal protege APPs; a Lei da Mata Atlântica adensa a tutela do bioma; e a Lei nº 13.465/2017 não autoriza regularização fundiária como anistia ecológica automática.
A jurisprudência vinculante e sumulada fecha o sistema. O STF, no Tema 999, afirmou a imprescritibilidade da reparação civil ambiental; o Tema 138 e a Súmula 473 do STF delimitam a autotutela administrativa quando atos já produziram efeitos concretos; o STJ, nas Súmulas 613, 618, 619, 623, 629 e 652, consolidou a inaplicabilidade do fato consumado, a inversão do ônus da prova, a precariedade da ocupação indevida de bem público, a natureza propter rem da obrigação ambiental, a cumulação de obrigações reparatórias e a responsabilidade subsidiária do Estado por omissão fiscalizatória; os Temas 681 e 707 afirmam a responsabilidade objetiva pelo risco integral; o Tema 1010 preserva a disciplina do Código Florestal em APP urbana; e o Tema 1204 reforça a obrigação propter rem e a possibilidade de cobrança de atuais ou anteriores proprietários e possuidores, conforme a relação com o dano.
A jurisprudência recente do Tribunal de Justiça de São Paulo reforça essa arquitetura em diferentes planos. O julgamento sobre supressão de vegetação em restinga e Bioma Mata Atlântica preserva a recomposição ambiental, mas recusa automatismo no dano moral coletivo; o caso do Loteamento Morada dos Pássaros afirma, em sede cautelar, a prevalência da precaução e da suspensão reversível diante de risco urbanístico e ambiental; o precedente de Salesópolis admite REURB como técnica de reurbanização e reparação sob supervisão técnica, sem afastar responsabilidade dos causadores do ilícito; e o caso possessório envolvendo APP e TCRA demonstra que posse antiga não afasta função socioambiental, obrigação propter rem e dever de mitigação.
A categoria do ilícito territorial institucionalmente produzido permite compreender essa realidade. Ela desloca o olhar da conduta isolada para a cadeia de atos e omissões que tornou possível a circulação econômica de uma ocupação inviável. O empreendedor permanece no centro da responsabilidade, o Estado pode responder quando contribui por ação ou omissão relevante, os adquirentes de boa-fé devem ser protegidos no plano patrimonial e o meio ambiente não pode ser sacrificado como preço da descoordenação institucional.
A resposta adequada deve combinar recomposição ecológica, responsabilidade objetiva, indenização dos prejudicados e prevenção institucional. Não basta reparar depois; é preciso impedir que novos empreendimentos ambientalmente impossíveis atravessem as etapas de aprovação, licenciamento, registro, publicidade, venda e tributação sem controle efetivo.
A agenda prática que decorre dessa conclusão é clara. O Direito precisa distinguir, com critérios objetivos, a REURB responsável da convalidação disfarçada. A primeira exige diagnóstico técnico, identificação dos responsáveis, plano de recuperação ambiental e urbanística, controle público efetivo, custeio pelos agentes que deram causa ao ilícito, proteção patrimonial dos adquirentes de boa-fé e preservação do núcleo ecológico indisponível. A segunda apenas transforma o decurso do tempo em salvo-conduto da degradação. Entre uma e outra está a fronteira decisiva do tema: regularizar não é perdoar; regularizar, quando juridicamente possível, é reparar, ordenar e impedir que a falha institucional continue produzindo danos.
A grande lição está nessa inversão. Em vez de perguntar apenas se o loteamento existe, é preciso perguntar se ele poderia existir; em vez de perguntar apenas se há matrícula, é preciso perguntar se o território admite aquela destinação; em vez de perguntar apenas se o comprador confiou, é preciso perguntar quem produziu os sinais que tornaram essa confiança plausível; e, em vez de perguntar apenas quanto tempo passou, é preciso perguntar se o tempo cessou ou agravou a lesão.
O Direito pode indenizar a confiança frustrada, repartir custos, modular a execução, pactuar formas de reparação e, em hipóteses tecnicamente justificadas, admitir regularização fundiária responsável. O que não pode é permitir que o tempo, a forma documental e o mercado legalizem o ambientalmente impossível.
Referências
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