Resumo
Este artigo examina a hipótese de que, em empreendimentos ambientalmente sensíveis, a comunicação institucional deixa de ser simples manifestação reputacional quando passa a funcionar como mecanismo de legitimação pública paralelo ao licenciamento ambiental. Toma-se como estudo de caso a disputa em torno da exploração petrolífera na Margem Equatorial brasileira, especialmente no bloco FZA-M-59, situado na Bacia da Foz do Amazonas. A análise coteja a narrativa oficial da Petrobras, centrada em segurança operacional, desenvolvimento regional, ASG e transição energética, com reportagens jornalísticas, manifestações setoriais, debate judicial e produção técnico-acadêmica que revelam a circulação de argumentos sobre soberania energética, justiça social, risco ambiental, comunidades tradicionais, publicidade institucional, influenciadores, desinformação e licença social. Sustenta-se que expressões como “licença social”, “transição energética justa”, “cuidado ambiental”, “soberania energética” e “desenvolvimento regional” não são juridicamente neutras quando utilizadas para moldar a percepção social de atividade dependente de autorização pública. A partir da Constituição Federal, da Política Nacional do Meio Ambiente, da legislação sobre licenciamento, da Lei de Acesso à Informação, da Lei das Estatais, da Convenção 169 da OIT, da Política Nacional sobre Mudança do Clima, do Acordo de Paris, da legislação sobre unidades de conservação, da jurisprudência ambiental do STF e do STJ e de referências comparadas sobre endossos publicitários, alegações ambientais e os limites regulatórios do combate ao greenwashing, propõe-se a categoria de publicidade regulatória para designar a comunicação institucional destinada a influenciar a aceitabilidade social de atividade econômica sujeita a controle estatal. Defende-se, ao final, um dever de contextualização climática, voltado a exigir transparência sobre estágio do empreendimento, riscos residuais, controvérsias técnicas, investimentos fósseis e renováveis, projetos voluntários, condicionantes ambientais e interesses econômicos envolvidos.
Palavras-chave: Licenciamento ambiental. Licença social. Publicidade regulatória. Greenwashing. Transição energética. Petrobras. Margem Equatorial. Dever de informação.
Abstract
This article examines the hypothesis that, in environmentally sensitive undertakings, institutional communication ceases to be merely reputational when it operates as a mechanism of public legitimation parallel to environmental licensing. The case study is the dispute surrounding oil exploration in Brazil’s Equatorial Margin, particularly block FZA-M-59, located in the Foz do Amazonas Basin. The analysis compares Petrobras’s official narrative, centered on operational safety, regional development, ESG and energy transition, with journalistic reports, sectoral statements, litigation and technical-academic production that reveal the circulation of arguments on energy sovereignty, social justice, environmental risk, traditional communities, institutional advertising, influencers, disinformation and social license. The article argues that expressions such as “social license”, “just energy transition”, “environmental care”, “energy sovereignty” and “regional development” are not legally neutral when used to shape public perception of an activity dependent on public authorization. Drawing on the Brazilian Constitution, the National Environmental Policy Act, environmental licensing rules, the Access to Information Act, the State-Owned Companies Act, ILO Convention 169, the National Climate Change Policy, the Paris Agreement, protected areas legislation, environmental case law from the Brazilian Supreme Court and the Superior Court of Justice, and comparative references on endorsements, environmental claims and the regulatory limits of combating greenwashing, the article proposes the category of regulatory advertising to describe institutional communication aimed at influencing the social acceptability of economic activities subject to state control. It ultimately defends a duty of climate contextualization, requiring transparency regarding the stage of the project, residual risks, technical controversies, fossil and renewable investments, voluntary projects, environmental conditions and underlying economic interests.
Keywords: Environmental licensing. Social license. Regulatory advertising. Greenwashing. Energy transition. Petrobras. Equatorial Margin. Duty to inform.
Sumário: 1 Introdução. A fronteira que também se disputa por palavras; 2 A Margem Equatorial entre segurança energética e sensibilidade ambiental; 3 Licença ambiental, licença social e participação pública; 4 A gramática oficial da compatibilidade; 5 O risco administrado como narrativa; 6 Publicidade regulatória, greenwashing e assimetria comunicacional; 7 Redes locais, judicialização e convergência de efeitos; 8 O dever de contextualização climática e seus limites; 9 Conclusão. A narrativa não precisa ser licenciada, mas deve ser juridicamente responsável; Referências.
1 Introdução. A fronteira que também se disputa por palavras
A Margem Equatorial brasileira foi apresentada, nos últimos anos, como uma das grandes fronteiras exploratórias do petróleo nacional.
A expressão possui força própria, eis que ela desloca o imaginário da Foz do Amazonas, imediatamente associado à floresta, aos rios, aos povos tradicionais e à crise climática, para uma nomenclatura técnico-geológica, mais abstrata, mais ampla e menos carregada de sentido ecológico imediato.
Nomear uma região é também enquadrá-la. Por isso, antes mesmo que se discuta a licença ambiental, já se disputa a gramática pela qual o empreendimento será percebido.
A Petrobras descreve a Margem Equatorial como nova fronteira de exploração em águas profundas e ultraprofundas, dotada de potencial petrolífero relevante, dependente de estudos, licenciamento e projetos aplicáveis.
A página institucional da empresa associa a exploração à geração de empregos, aumento de arrecadação, desenvolvimento regional, segurança operacional, controle ambiental, ASG, Agenda 2030, direitos humanos, transição energética e produção de energia com menos emissões (PETROBRAS, 2026).
O discurso oficial não nega a atividade petrolífera, ao contrário, afirma sua necessidade, sendo que o que ele faz é apresentá-la em continuidade narrativa com a sustentabilidade.
Essa continuidade não é apenas retórica, eis que ela cumpre função regulatória, anotando-se que em empreendimentos ambientalmente sensíveis, a comunicação institucional pode deixar de ser mera publicidade quando passa a operar como tecnologia de legitimação pública paralela ao licenciamento ambiental.
O licenciamento decide, no plano jurídico-administrativo, se determinada atividade pode ser autorizada. A comunicação decide, no plano social, se ela parecerá necessária, segura, moderna, inevitável ou moralmente aceitável antes mesmo que todas as controvérsias técnicas estejam encerradas.
É nesse ponto que este artigo propõe a categoria de publicidade regulatória. Por ela se entende a comunicação institucional, privada ou estatal, destinada a influenciar a aceitabilidade social de atividade econômica dependente de autorização pública.
A publicidade regulatória não se confunde necessariamente com propaganda falsa. Sua operação é mais sutil. Ela atua por composição, ênfase, silêncio, deslocamento lexical e associação simbólica.
Não precisa negar riscos; basta narrá-los como inteiramente administráveis. Não precisa ocultar a natureza fóssil do empreendimento; basta envolvê-la em signos de transição energética, cuidado ambiental, inovação tecnológica e justiça social.
O caso da Margem Equatorial é particularmente fecundo porque reúne todos esses elementos havendo: uma empresa estatal de capital aberto e relevância estratégica nacional, uma atividade econômica de grande impacto potencial, incerteza técnica, tensão federativa e disputa entre órgãos e setores do próprio Estado; comunidades tradicionais, indígenas, quilombolas e pesqueiras potencialmente afetadas, atuação de organizações ambientais, movimentos locais, influenciadores digitais, entidades econômicas e agentes políticos.
E, inequiivocamente, há, sobretudo, uma disputa intensa sobre o significado público do empreendimento.
Metodologicamente, o artigo adota abordagem dogmático-jurídica, combinada com estudo de caso e análise documental de discurso institucional.
O caso da Margem Equatorial é examinado a partir de quatro conjuntos documentais: materiais oficiais de comunicação da Petrobras; reportagens jornalísticas investigativas e econômicas sobre a disputa pública em torno do empreendimento; manifestações de atores setoriais e institucionais no debate judicial e regulatório; e normas constitucionais, infraconstitucionais e precedentes pertinentes ao licenciamento ambiental, ao direito à informação, à participação pública e à proteção climática.
A análise não pretende resolver a controvérsia técnica sobre a viabilidade da exploração, mas identificar os deveres jurídicos incidentes sobre a comunicação destinada a produzir aceitabilidade social de atividade dependente de autorização ambiental.
A pergunta que orienta este artigo não é se a exploração petrolífera na Margem Equatorial deve ou não ser autorizada. Essa é questão de política energética, licenciamento ambiental e controle judicial de legalidade.
A pergunta é outra: quais deveres jurídicos incidem sobre a comunicação institucional que busca legitimar socialmente uma atividade dessa natureza? Em outras palavras, se a narrativa passou a integrar a infraestrutura de viabilidade do empreendimento, pode o direito continuar tratando-a como simples marketing?
2 A Margem Equatorial entre segurança energética e sensibilidade ambiental
A controvérsia sobre a Margem Equatorial não nasce de uma oposição simplista entre progresso e preservação.
A região é apresentada pelo setor energético como resposta estratégica ao futuro declínio da produção do pré-sal e à necessidade de recomposição de reservas.
Segundo a moldura econômica veiculada por órgãos governamentais, entidades setoriais e parte da produção técnico-acadêmica, a exploração poderia atrair investimentos, gerar empregos, ampliar receitas públicas e reforçar a segurança energética nacional.
O artigo publicado na RCMOS, por exemplo, sustenta que a Margem Equatorial desponta como fronteira exploratória de elevado potencial geológico, capaz de fortalecer a segurança energética brasileira e impulsionar o desenvolvimento econômico do Norte e do Nordeste, propondo a ponderação entre desenvolvimento nacional e proteção ambiental como chave jurídica do problema (CERQUEIRA; SILVA, 2026).
A reportagem do Valor Econômico registra a mesma moldura de tensão. De um lado, a Margem Equatorial é descrita como nova fronteira petrolífera que se estende do Amapá ao Rio Grande do Norte, compreendendo as bacias da Foz do Amazonas, Pará-Maranhão, Barreirinhas, Ceará e Potiguar.
De outro, a região é apresentada como área ecologicamente sensível, com riscos associados a manguezais, recifes, comunidades pesqueiras, correntes marítimas e emissões de gases de efeito estufa.
A matéria também evidencia a divisão interna do próprio governo, pois enquanto o Ministério de Minas e Energia tratava a exploração como estratégica, o Ibama havia negado licença em 2023 e seus técnicos recomendaram, em fevereiro de 2025, a manutenção da negativa quanto ao bloco FZA-M-59 (GOLDBERG, 2025).
Essa tensão confirma que a controvérsia não pode ser resolvida por slogans. A Constituição Federal abriga, simultaneamente, a ordem econômica fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, a defesa do meio ambiente como princípio da atividade econômica e o direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida.
Os arts. 170, caput e inciso VI, 174, 176, 177 e 225 da Constituição não autorizam leitura unilateral. O desenvolvimento nacional, previsto no art. 3º, inciso II, não elimina o dever de reduzir desigualdades, proteger povos vulneráveis e preservar as bases ecológicas da vida coletiva.
A exploração de recursos minerais e energéticos, por sua vez, está submetida a regime constitucional próprio.
O art. 176 estabelece que as jazidas e demais recursos minerais constituem propriedade distinta da do solo e pertencem à União, garantida ao concessionário a propriedade do produto da lavra.
O art. 177 reserva à União o monopólio sobre a pesquisa e a lavra das jazidas de petróleo e gás natural, sem afastar a execução por empresas estatais ou privadas nos termos da lei. Esses dispositivos explicam a relevância estratégica do setor, mas não dispensam o controle ambiental.
Ao contrário, quando combinados com o art. 225, § 1º, inciso IV, impõem estudo prévio de impacto ambiental para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente.
A juridicidade do debate depende, portanto, de uma premissa simples. O petróleo pode ser tratado como ativo econômico e energético, mas o risco ambiental não pode ser tratado como externalidade narrativa.
A comunicação que exalta empregos, royalties, arrecadação e soberania energética precisa conviver, em igual densidade informacional, com a explicitação dos riscos, incertezas, alternativas e dissensos técnicos existentes. Sem essa simetria mínima, a linguagem do desenvolvimento pode converter-se em instrumento de compressão da participação pública.
3 Licença Ambiental, licença social e participação pública
O licenciamento ambiental brasileiro é procedimento administrativo destinado a compatibilizar atividade econômica e proteção ambiental mediante estudos técnicos, participação social, condicionantes, monitoramento e controle.
A Lei nº 6.938/1981, ao instituir a Política Nacional do Meio Ambiente, estabeleceu como objetivos a compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico, bem como a definição de áreas prioritárias de ação governamental.
Seu art. 9º prevê, entre os instrumentos da política ambiental, a avaliação de impactos ambientais, o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras. Seu art. 10 condiciona à licença ambiental a construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores.
As Resoluções CONAMA nº 1/1986 e nº 237/1997 completam a arquitetura normativa do licenciamento. A primeira disciplina o estudo de impacto ambiental e o relatório de impacto ambiental, exigindo diagnóstico, análise de impactos, medidas mitigadoras e programas de acompanhamento. A segunda organiza as etapas do procedimento, define licenças e explicita a competência dos órgãos ambientais.
A Lei Complementar nº 140/2011, por sua vez, distribui competências administrativas entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios, sem romper a unidade material do dever constitucional de proteção ambiental.
Esse conjunto normativo não se limita à técnica. Ele pressupõe publicidade, participação e controle social. A Constituição assegura, no art. 5º, incisos XIV e XXXIII, o acesso à informação e o direito de receber dos órgãos públicos informações de interesse particular, coletivo ou geral.
A Lei nº 12.527/2011 densifica esse dever ao estabelecer a publicidade como preceito geral e o sigilo como exceção.
A Lei nº 9.784/1999, aplicável ao processo administrativo federal, impõe à Administração Pública os princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
O licenciamento ambiental, assim, não é um ritual de validação técnica fechado sobre si mesmo, mas procedimento público de formação racional da decisão administrativa.
A chamada licença social situa-se em outro plano. Não é licença jurídica, não possui tipicidade normativa e não substitui o ato administrativo de licenciamento.
A expressão designa o grau de aceitação social de uma atividade perante comunidades, opinião pública, investidores, imprensa e agentes políticos. Seu problema está justamente aí.
Quando obtida por diálogo plural, informação clara e respeito às comunidades, pode revelar maturidade democrática do empreendimento. Quando fabricada por publicidade assimétrica, influência opaca, desinformação, intimidação ou cooptação reputacional, pode degradar as condições de validade social do próprio licenciamento.
A Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho, promulgada no Brasil pelo Decreto nº 10.088/2019, reforça essa conclusão. Seus arts. 6º e 7º exigem consulta aos povos interessados, mediante procedimentos apropriados e, em particular, por meio de suas instituições representativas, sempre que sejam previstas medidas legislativas ou administrativas suscetíveis de afetá-los diretamente.
A Constituição, no art. 231, reconhece aos povos indígenas sua organização social, costumes, línguas, crenças, tradições e direitos originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam.
O art. 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias reconhece a propriedade definitiva das terras ocupadas por remanescentes de comunidades quilombolas. Esses comandos não se satisfazem com comunicação unilateral.
Informar não é consultar. Reunião informativa não equivale a participação substantiva. Publicidade institucional não substitui escuta prévia, livre e informada.
A diferença é decisiva porque, segundo a reportagem da piauí, a Petrobras realizou mais de sessenta reuniões informativas com comunidades da região desde 2022, sendo dezessete delas entre novembro e dezembro de 2025, após o início da perfuração exploratória no Bloco 59. Tais encontros eram exigência da licença, destinados a assegurar comunicação ampla e eficaz com as populações afetadas (PARENTE; JORDAN, 2026).
A questão jurídica não é negar a importância desses encontros. É perguntar se, conduzidos pela própria empresa interessada no empreendimento, eles podem ser tratados como participação pública suficiente quando cercados por controvérsias técnicas, desconfiança comunitária e intensa assimetria de recursos comunicacionais.
4 A gramática oficial da compatibilidade
A página institucional da Petrobras sobre a Margem Equatorial é exemplar da gramática contemporânea da compatibilidade.
A exploração de petróleo é apresentada em conjunto com inovação, algoritmos de última geração, operação remota, uso eficiente de dados, redução de impactos, monitoramento ambiental, ASG, gestão de emissões, proteção da biodiversidade, direitos humanos, Agenda 2030 e transição energética.
O petróleo não aparece como negação da transição, mas como etapa necessária para financiá-la ou viabilizá-la.
O trecho mais expressivo dessa lógica é aquele em que a empresa afirma que, ao mesmo tempo em que precisa atender à demanda da sociedade, deve intensificar o investimento em energias renováveis.
Por isso, segundo a própria formulação institucional, de um lado intensificará a exploração e produção de novas fronteiras, como a Margem Equatorial, porque “o petróleo que será consumido em 2050 ainda precisa ser descoberto”; de outro, buscará bioprodutos e novas fronteiras renováveis para diversificar suas operações e liderar a transição energética (PETROBRAS, 2026).
A frase condensa o dilema jurídico e comunicacional. Mais petróleo é apresentado como condição de possibilidade de um futuro menos dependente do petróleo. A tensão não reside apenas na eventual contradição política da fórmula, mas na sua capacidade de reorganizar a percepção pública.
A expansão fóssil deixa de ser narrada como permanência de um modelo de alto carbono e passa a ser narrada como ponte, prudência, responsabilidade energética e justiça social.
O risco de greenwashing, nesse contexto, não está necessariamente em uma afirmação isoladamente falsa, mas na desproporção entre a ênfase simbólica da transição e a materialidade do plano de investimentos.
A reportagem da piauí registra que, em novembro de 2025, a Petrobras anunciou plano de investimentos de 109 bilhões de dólares para 2026 a 2030, destinando mais de 70% do orçamento à exploração e produção de petróleo, enquanto apenas 8% seria direcionado a energia de baixo carbono, percentual que incluía gás natural.
A mesma reportagem aponta crescimento expressivo dos gastos com publicidade e patrocínios, além da contratação de influenciadores digitais e da ampliação de conteúdos voltados à legitimação da atuação da empresa na região (PARENTE; JORDAN, 2026).
O problema jurídico não está em a empresa defender seu projeto. A Petrobras, como sociedade de economia mista, possui deveres de gestão, comunicação institucional, prestação de contas, relacionamento com investidores e defesa de sua estratégia empresarial.
A Lei nº 13.303/2016, no entanto, submete empresas públicas e sociedades de economia mista a regras de transparência, governança, função social e interesse coletivo. Quando a empresa controlada pelo Estado comunica um empreendimento ambientalmente sensível, sua fala não é apenas fala de mercado. Ela carrega a autoridade simbólica do poder público, a credibilidade de uma estatal e a capacidade financeira de uma grande corporação.
Essa condição torna insuficiente a régua comum da publicidade persuasiva. A publicidade de uma estatal em matéria ambiental sensível deve ser compatível com os princípios do art. 37 da Constituição, especialmente legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
Também deve observar o art. 37, § 1º, segundo o qual a publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deve ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar promoção pessoal de autoridades ou servidores.
Ainda que a Petrobras não se confunda com órgão da Administração direta, sua natureza de sociedade de economia mista e sua função estratégica exigem uma leitura reforçada da publicidade institucional quando a comunicação se projeta sobre políticas públicas, licenciamento ambiental e direitos fundamentais.
5 O risco administrado como narrativa
A comunicação ambiental contemporânea raramente afirma que não há risco algum. Essa estratégia seria frágil diante da complexidade técnica dos empreendimentos. O que se afirma, com maior sofisticação, é que o risco está identificado, monitorado, controlado e submetido a protocolos robustos de resposta.
A página da Petrobras segue essa lógica ao mencionar estudos ambientais disponíveis no sítio do Ibama, contribuições da sociedade por meio de procedimentos do licenciamento, medidas de mitigação, controle e monitoramento, programas de fauna, gestão de resíduos, controle de efluentes, embarcações especializadas, equipes treinadas, exercícios simulados, auditorias e acompanhamento operacional 24 horas (PETROBRAS, 2026).
A reportagem do Valor Econômico acrescenta dados que reforçam essa narrativa de administrabilidade. Segundo a matéria, a Petrobras informou que o bloco FZA-M-59 contaria com embarcações para contenção de óleo, aeronaves, embarcações dedicadas à proteção da fauna e centro de manejo no Oiapoque, integrado ao já existente em Belém. A matéria também registra que o Ibama aprovou o Plano de Proteção e Atendimento à Fauna Oleada apresentado pela empresa, embora ainda houvesse outras etapas a serem cumpridas à época da publicação (GOLDBERG, 2025).
A administrabilidade do risco, contudo, não encerra a discussão jurídica. Ela a inaugura. O art. 225, § 1º, inciso IV, da Constituição exige estudo prévio de impacto ambiental para atividade potencialmente causadora de significativa degradação. O inciso V determina controle da produção, comercialização e emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente. O § 3º prevê responsabilidade penal e administrativa por condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, independentemente da obrigação de reparar os danos causados. A Lei nº 6.938/1981, em seu art. 14, § 1º, estabelece responsabilidade civil objetiva do poluidor por danos causados ao meio ambiente e a terceiros afetados por sua atividade.
A jurisprudência reforça a centralidade da prevenção e da precaução.
O STF, no Tema 999 da repercussão geral, fixou a imprescritibilidade da pretensão de reparação civil de dano ambiental, sublinhando que o dano ambiental transcende a lógica ordinária dos ilícitos patrimoniais.
O STJ, por sua vez, consolidou orientações relevantes. A Súmula 613 afasta a aplicação da teoria do fato consumado em matéria ambiental. A Súmula 618 afirma que a inversão do ônus da prova se aplica às ações de degradação ambiental. A Súmula 623 reconhece a natureza propter rem das obrigações ambientais. A Súmula 629 admite a cumulação de obrigações de fazer, de não fazer e de indenizar em caso de dano ambiental.
Esses enunciados não tratam diretamente de publicidade institucional. Ainda assim, projetam uma racionalidade incompatível com narrativas de risco encerrado. Se a precaução orienta a ação pública quando a ciência ainda não oferece certeza plena, a comunicação institucional não pode apresentar a incerteza como irrelevante nem o risco residual como detalhe técnico. A boa-fé informacional exige que a administrabilidade seja comunicada com suas condições, limites e controvérsias.
O caso da Margem Equatorial ilustra essa tensão. A piauí relata o vazamento de 18 mil litros de fluido de perfuração do poço Morpho, em janeiro de 2026, seguido de multa aplicada pelo Ibama e de questionamentos sobre possíveis efeitos do fluido sobre organismos marinhos.
A Petrobras sustentou que o fluido atendia aos limites de toxicidade permitidos. A reportagem também menciona inconsistências apontadas pela ANP em planos relacionados a bombas de combate a incêndio (PARENTE; JORDAN, 2026). A AFP/Checamos, por sua vez, registra que o Ibama afirmou não esperar consequências ambientais significativas do episódio, mas reconheceu que não se poderia descartar integralmente algum nível de dano local e temporário (AGNOL; NERIS, 2026).
Essa diferença entre risco controlado e risco inexistente é juridicamente decisiva. A publicidade regulatória não se torna problemática por comunicar medidas de segurança. Ela se torna problemática quando comunica segurança sem contexto, tecnologia sem controvérsia, monitoramento sem incerteza e transição energética sem proporção material.
6 Publicidade Regulatória, greenwashing e assimetria comunicacional
Greenwashing é expressão útil, mas insuficiente. Em sua acepção comum, remete à propaganda ambiental enganosa, pela qual empresa ou produto é apresentado como mais sustentável do que efetivamente é.
O caso da Margem Equatorial exige categoria mais ampla. A Petrobras não oculta que pretende explorar petróleo. A CNI não oculta que defende a exploração. Entidades setoriais não ocultam sua visão de desenvolvimento. A questão é menos a falsidade frontal e mais a arquitetura de sentido construída em torno da atividade.
Publicidade regulatória designa, nesse contexto, a comunicação voltada a moldar a percepção social de uma atividade dependente de autorização pública. Ela opera antes, durante e depois do licenciamento.
Pode aparecer em campanhas institucionais, peças publicitárias, vídeos educativos, patrocínios culturais, projetos ambientais, conteúdos de influenciadores, reuniões comunitárias, cursos para jornalistas, relatórios de sustentabilidade, intervenções judiciais e manifestações de entidades setoriais. Seu objetivo não é apenas vender imagem. É reduzir resistência social, organizar expectativas, produzir confiança, neutralizar dissenso e antecipar aceitação.
A reportagem da piauí descreve uma engrenagem comunicacional sofisticada. Segundo a matéria, a Petrobras ampliou gastos com publicidade e patrocínios, promoveu reuniões com comunidades, realizou cursos para jornalistas locais, contratou influenciadores digitais e associou sua marca a projetos ambientais, culturais, indígenas e sociais. A reportagem informa que, em 2024, a empresa contratou 72 influenciadores, número superior ao de anos anteriores, e que conteúdos publicados entre janeiro de 2024 e agosto de 2025 tiveram bilhões de aparições em redes sociais (PARENTE; JORDAN, 2026).
Essa dimensão é juridicamente nova porque a influência deixa de se apresentar como publicidade direta. Quando um influenciador, divulgador científico, artista, comunicador local ou figura cultural empresta sua credibilidade a uma mensagem corporativa, a empresa não compra apenas alcance.
Compra confiança derivada. O receptor não percebe a mensagem como simples fala institucional, mas como conteúdo mediado por uma pessoa, comunidade simbólica ou repertório afetivo em que já confia. Daí a insuficiência de tratar o fenômeno apenas como propaganda. Trata-se de delegação reputacional.
No campo ambiental, essa delegação exige cautela reforçada. O Código de Defesa do Consumidor, em seus arts. 36 e 37, fornece parâmetro relevante, ainda que nem toda publicidade institucional ambiental seja publicidade de consumo em sentido estrito. O art. 36 exige identificação da publicidade de modo fácil e imediato pelo consumidor. O art. 37 veda publicidade enganosa ou abusiva, inclusive por omissão.
Como matriz principiológica, esses dispositivos ajudam a compreender que a persuasão pública não pode se apoiar em ambiguidade deliberada, ocultação do interesse econômico ou promessa ambiental desproporcional.
O Código Brasileiro de Autorregulamentação Publicitária, especialmente em seus parâmetros sobre apelos de sustentabilidade, também reforça a necessidade de exatidão, pertinência, comprovação e contextualização das mensagens ambientais.
Essa preocupação não é exclusivamente brasileira.
Nos Estados Unidos, os FTC Endorsement Guides, reunidos no 16 CFR Part 255 e atualizados em 2023, tratam da necessidade de divulgação clara de conexões materiais entre anunciantes e endossantes, inclusive no marketing de influência, justamente porque a credibilidade pessoal de terceiros pode alterar a percepção do público sobre a mensagem publicitária.
Na União Europeia, a Diretiva (UE) 2024/825 passou a enfrentar práticas comerciais que induzem consumidores a decisões menos informadas em matéria ambiental, incluindo alegações ambientais genéricas não demonstradas.
A Comissão Europeia informa que a diretiva foi adotada em 28 de fevereiro de 2024, publicada em 6 de março de 2024, com transposição até 27 de março de 2026 e aplicação a partir de 27 de setembro de 2026.
Paralelamente, a proposta conhecida como Green Claims Directive, COM(2023) 166 final, buscou disciplinar a substanciação e comunicação de alegações ambientais explícitas, mediante critérios de comprovação e verificação independente.
A iniciativa, contudo, foi retirada ou paralisada em 2025 em meio a impasses sobre custos regulatórios, especialmente para pequenas empresas. Longe de esvaziar o debate, esse recuo evidencia que a regulação das alegações ambientais permanece em zona de tensão: reconhece-se o problema do greenwashing, mas ainda se disputa o grau de intervenção jurídica adequado para enfrentá-lo.
A assimetria comunicacional é ainda mais intensa quando a comunicação se dirige a comunidades vulneráveis. O art. 225 da Constituição protege direito difuso de todos, mas sua concretização afeta de modo desigual pescadores artesanais, povos indígenas, quilombolas, comunidades ribeirinhas e populações costeiras.
O Decreto nº 6.040/2007, ao instituir a Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Povos e Comunidades Tradicionais, reconhece grupos culturalmente diferenciados, com formas próprias de organização social, ocupação territorial e uso de recursos naturais.
Nesses contextos, a boa-fé informacional não pode ser medida pela capacidade abstrata de acesso à internet ou pela existência formal de reuniões. Deve ser aferida pela possibilidade real de compreensão, contestação e influência sobre a decisão.
A publicidade regulatória, portanto, não é ilícita por definição. O ilícito, ou ao menos o déficit de juridicidade, surge quando ela desorganiza a deliberação pública em vez de qualificá-la. Isso ocorre quando a empresa comunica apenas benefícios econômicos, sem explicitar riscos residuais; quando invoca transição energética, sem informar a proporção entre investimento fóssil e renovável; quando apresenta projetos socioambientais voluntários como se neutralizassem riscos do empreendimento; quando associa oposição ambiental a atraso, estrangeirismo ou antidesenvolvimento; ou quando faz circular mensagens por terceiros sem transparência suficiente quanto ao vínculo econômico, institucional ou político que sustenta a comunicação.
7 Redes locais, judicialização e convergência de efeitos
A licença social não é fabricada apenas por grandes campanhas corporativas. Ela também pode ser produzida por redes locais, atores políticos, grupos de WhatsApp, perfis de Instagram, entidades profissionais, associações setoriais e intervenções no processo judicial.
A reportagem da AFP/Checamos acrescenta essa camada ao caso da Margem Equatorial ao descrever a possibilidade de exploração petrolífera no Amapá como fator de acirramento do ambiente local, com relatos de intimidação, filmagens de oficinas, circulação de áudios e fotos em grupos, ataques a ONGs e deslegitimação de lideranças indígenas contrárias ao projeto (AGNOL; NERIS, 2026).
Convém, entretanto, delimitar cuidadosamente o alcance dessa fonte. Para os fins deste artigo, os episódios descritos pela reportagem não são tratados como prova de coordenação subjetiva entre Petrobras, entidades econômicas, políticos locais ou movimentos em rede.
Tampouco se pretende imputar responsabilidade direta a uma empresa, associação ou órgão por manifestações de terceiros. O que interessa, no plano dogmático, é o efeito agregado que tais dinâmicas podem produzir sobre o ambiente de participação pública.
Se confirmados em sua extensão, os fatos narrados indicam risco de compressão do espaço deliberativo local, na medida em que a crítica ambiental passa a ser representada como ameaça ao desenvolvimento, manipulação externa ou oposição ao futuro econômico da região.
A matéria descreve movimentos pró-petróleo nas redes sociais, conexões com agentes políticos e a circulação de mensagens que apresentavam ONGs como obstáculos ao desenvolvimento do Amapá. Também relata ataques a povos originários e a lideranças indígenas, bem como acusações de que opositores ao projeto estariam impedindo o progresso regional (AGNOL; NERIS, 2026).
Essa retórica desloca o conflito do plano técnico para o plano moral. Quem questiona a exploração deixa de ser interlocutor legítimo e passa a ser retratado como inimigo do desenvolvimento, agente de interesses externos ou responsável pela pobreza local.
Esse ponto é juridicamente sensível. A participação pública depende de um ambiente mínimo de liberdade, segurança e pluralidade informativa. Audiências públicas, consultas, reuniões e oficinas perdem substância quando ocorrem sob pressão, intimidação ou desqualificação sistemática de certos participantes.
O art. 5º, incisos IV, IX, XIV, XXXIII, XXXV, LIV e LV, da Constituição protege a liberdade de manifestação, a liberdade de expressão, o acesso à informação, a inafastabilidade da jurisdição, o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa. Esses direitos não se aplicam apenas ao processo judicial.
Eles irradiam sobre procedimentos administrativos e espaços públicos de deliberação que condicionam a legitimidade de decisões ambientais.
A controvérsia sobre reservas extrativistas marinhas, também mencionada pela AFP/Checamos, conecta-se à Lei nº 9.985/2000, que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza. Segundo a reportagem, a criação de reservas costeiras passou a ser representada por atores locais como obstáculo à exploração petrolífera, embora o ICMBio tenha sustentado que as áreas propostas não incidiriam sobre os blocos de exploração ou estruturas offshore. O dado é relevante porque mostra como instrumentos ordinários de proteção socioambiental podem ser ressignificados, no debate público local, como barreiras ao desenvolvimento ou à autonomia regional (AGNOL; NERIS, 2026).
A questão também ingressou na arena judicial. A reportagem da eixos informa que a Confederação Nacional da Indústria pediu ingresso como amicus curiae em ação civil do Ministério Público Federal contra o leilão de blocos para exploração de petróleo na Margem Equatorial. A CNI defendeu deferência judicial às decisões técnicas da Administração Pública, apresentou a exploração como mecanismo de desenvolvimento nacional e justiça social, estimou geração de empregos e acréscimo ao PIB, e sustentou que o bloqueio da atividade comprometeria o financiamento da transição energética (MARCELINO, 2025).
A intervenção da CNI como amicus curiae deve ser tratada como atuação institucional legítima em controvérsia de alta repercussão econômica e regulatória. A entidade invoca argumentos reconhecíveis no direito público econômico, como deferência judicial à expertise administrativa, desenvolvimento nacional, geração de empregos, segurança energética e financiamento da transição.
O dado relevante, para este artigo, não é sugerir má-fé ou coordenação indevida, mas demonstrar que a mesma gramática justificadora — desenvolvimento, transição, segurança e justiça social — circula por arenas distintas: publicidade institucional, imprensa econômica, produção técnico-acadêmica, redes locais e processo judicial.
Essa convergência de efeitos não é homogênea nem necessariamente intencional. A Petrobras pode não controlar movimentos locais. Entidades setoriais podem atuar autonomamente. Influenciadores podem ter motivações próprias. Políticos podem aderir à pauta por cálculo eleitoral ou convicção regional.
Ainda assim, o efeito agregado importa. Quando diversos atores convergem para apresentar a exploração petrolífera como sinônimo de soberania, justiça social, emprego e futuro, enquanto a crítica ambiental é tratada como atraso, manipulação externa ou obstáculo à autonomia regional, há risco de empobrecimento do espaço deliberativo.
A disputa deixa de ser apenas sobre petróleo. Passa a ser sobre quem tem legitimidade para falar em nome do território.
Essa constatação não autoriza demonizar a defesa do empreendimento. O desejo local por emprego, infraestrutura, arrecadação e melhoria de vida é legítimo e deve ser levado a sério.
O que se discute é a forma pela qual esse desejo pode ser mobilizado comunicacionalmente.
Quando a promessa de desenvolvimento se converte em desqualificação da dúvida, da cautela ou do saber tradicional, a licença social deixa de ser expressão espontânea de aceitação comunitária e passa a aproximar-se de um processo assimétrico de produção de consentimento.
8 O Dever de contextualização climátiza e seus limites
A resposta jurídica ao problema não deve ser a censura prévia da narrativa corporativa. Empresas podem defender seus projetos, entidades econômicas podem intervir no debate público, órgãos ambientais podem sustentar suas decisões e comunidades podem se mobilizar em sentidos divergentes.
O que se exige, em matéria ambiental sensível, é responsabilidade informacional proporcional ao risco do empreendimento e à assimetria entre os atores envolvidos.
Propõe-se, por isso, um dever de contextualização climática. Trata-se de dever derivado da boa-fé objetiva, da publicidade administrativa, do direito fundamental à informação, da prevenção, da precaução, da moralidade administrativa, da função social das estatais e do princípio democrático.
Seu conteúdo não exige neutralidade impossível, mas transparência suficiente para que o público compreenda não apenas a tese defendida pela empresa, mas também seus pressupostos, limites, incertezas e controvérsias.
A dimensão climática desse dever encontra apoio específico na Lei nº 12.187/2009, que institui a Política Nacional sobre Mudança do Clima, e no Decreto nº 9.073/2017, que promulgou o Acordo de Paris no Brasil.
Esses diplomas não transformam qualquer comunicação empresarial sobre energia em ato climático regulado, mas reforçam que alegações de transição energética, redução de emissões e baixo carbono não podem ser tratadas como slogans indiferentes ao regime jurídico climático assumido pelo Estado brasileiro.
O STF, no julgamento da ADPF 708, relativo ao Fundo Clima, e da ADO 59, relativa ao Fundo Amazônia, também conferiu densidade constitucional à governança climática e à proteção ambiental intergeracional, tornando mais difícil sustentar que a linguagem climática seja juridicamente irrelevante quando mobilizada por atores estatais ou paraestatais.
Esse dever compreende, em primeiro lugar, a identificação clara do estágio do empreendimento. Perfuração exploratória não é produção comercial, mas pode abrir caminho para produção futura e para novos poços.
A comunicação institucional não deve tratar o empreendimento como se estivesse em estágio mais maduro do que realmente está, nem minimizar o efeito sistêmico de uma autorização inicial sobre a expansão de toda a fronteira exploratória.
Compreende, em segundo lugar, a explicitação da proporção entre investimento fóssil e investimento de baixo carbono sempre que a empresa invocar transição energética. Não basta afirmar compromisso com a transição se a alocação de capital permanece majoritariamente dirigida à expansão da exploração e produção de petróleo. A coerência climática não exige identidade absoluta entre discurso e orçamento, mas exige que a distância entre ambos seja inteligível ao público.
Compreende, em terceiro lugar, a menção às controvérsias técnicas relevantes. Modelagens de dispersão de óleo, correntes marítimas, presença de sistemas recifais, risco à pesca, impacto sobre fauna, emissão de gases de efeito estufa e consulta a comunidades tradicionais não podem ser apresentados como temas encerrados quando ainda estiverem sob disputa administrativa, científica ou judicial. A publicidade institucional não precisa aderir à posição de seus críticos, mas deve reconhecer a existência qualificada do dissenso.
Compreende, em quarto lugar, a distinção entre projetos socioambientais voluntários e obrigações decorrentes do licenciamento. Patrocínios, projetos de conservação, ações culturais, programas comunitários e iniciativas ESG podem ser socialmente meritórios.
Mas não devem ser comunicados como compensação simbólica genérica para riscos ambientais específicos, nem como substitutos de condicionantes, consulta, mitigação, reparação ou monitoramento.
Compreende, em quinto lugar, a transparência sobre interesses econômicos e vínculos comunicacionais. Se influenciadores, veículos, projetos culturais, eventos ambientais ou lideranças locais participam da difusão de mensagens favoráveis ao empreendimento mediante contratação, patrocínio, apoio institucional ou parceria, essa informação deve ser clara, acessível e destacada. A confiança emprestada só é legítima quando o público conhece o empréstimo.
Por fim, o dever de contextualização climática exige proteção reforçada da participação pública. Quando comunidades tradicionais, indígenas, quilombolas, pescadores ou organizações ambientais são deslegitimados como inimigos do desenvolvimento, a deliberação se empobrece.
O Estado, o órgão licenciador e a empresa interessada devem assegurar que reuniões, audiências e consultas ocorram em ambiente livre de intimidação, com linguagem acessível, tempo adequado, contraditório real e possibilidade de influência sobre a decisão.
Há, contudo, uma objeção relevante. Empresas privadas e sociedades de economia mista não perdem sua liberdade de expressão institucional pelo simples fato de atuarem em setores regulados.
A defesa pública de projetos econômicos, a apresentação de seus benefícios, a contestação de críticas e a participação em debates administrativos, judiciais e políticos integram a normalidade democrática.
Um dever de contextualização climática mal desenhado poderia produzir efeito inibitório indevido sobre a comunicação corporativa lícita, especialmente se convertido em exigência de neutralidade, autorização prévia ou obrigação de a empresa sustentar, em sua própria publicidade, a tese de seus opositores.
Essa objeção deve ser levada a sério. Por isso, o dever aqui proposto não é dever de neutralidade, mas de não descontextualização. Não se exige que a empresa abandone sua narrativa, mas que não apresente alegações ambientais, climáticas ou sociais de modo vago, incompleto ou desproporcional quando tais alegações forem utilizadas para legitimar atividade de elevado impacto e dependente de autorização pública.
O limite não está na defesa do empreendimento, mas na utilização de linguagem ambiental ou climática sem informação suficiente sobre seus pressupostos, proporções e controvérsias relevantes.
A publicidade regulatória, nesse contexto, não é proibida. É responsabilizada. Não se exige silêncio da empresa, mas fala contextualizada. Não se exige neutralidade, mas honestidade estrutural. Não se exige que a Petrobras argumente contra si própria, mas que não transforme a complexidade do licenciamento em peça unidirecional de aceitação social.
9 Conclusão. A narrativa não precisa ser licenciada, mas deve ser juridicamente responsável
A pergunta do título não deve ser respondida literalmente. A narrativa não deve ser licenciada pelo Estado, sob pena de se abrir caminho para controle prévio incompatível com a liberdade de expressão e com a própria vitalidade do debate público.
O que se deve licenciar é o empreendimento. O que se deve controlar juridicamente é a qualidade informacional da comunicação que busca legitimá-lo.
O caso da Margem Equatorial revela que a fronteira exploratória é também uma fronteira discursiva.
A Petrobras apresenta a região como espaço de tecnologia, segurança, desenvolvimento e transição energética.
Setores econômicos e parte da produção técnico-acadêmica a apresentam como oportunidade estratégica para segurança energética, emprego, arrecadação e soberania.
Organizações ambientais e comunidades tradicionais apontam riscos ecológicos, climáticos, sociais e participativos. Redes locais, segundo reportagens investigativas, podem converter o desejo legítimo de desenvolvimento em instrumento de intimidação e deslegitimação do dissenso.
Nenhuma dessas narrativas deve ser simplesmente eliminada. O direito democrático não existe para empobrecer o debate.
Existe para assegurar que ele ocorra sob condições mínimas de liberdade, informação, proporcionalidade e responsabilidade.
Quando uma empresa estatal investe recursos vultosos em publicidade, patrocínios, influenciadores e reuniões comunitárias para sustentar a aceitabilidade social de empreendimento dependente de licença ambiental, sua comunicação deixa de ser apenas reputacional. Torna-se parte do ambiente regulatório.
A licença ambiental decide se a atividade pode operar. A licença social decide se ela será percebida como inevitável, justa ou desejável. Entre uma e outra, há uma zona cinzenta que o direito brasileiro ainda trata de modo insuficiente. É precisamente nessa zona que se situa a publicidade regulatória.
O dever de contextualização climática não resolve a disputa sobre explorar ou não petróleo na Margem Equatorial. Mas impede que a disputa seja decidida por assimetria informacional, encantamento publicitário ou intimidação do dissenso. Em matéria ambiental sensível, a narrativa não precisa ser licenciada. Precisa, porém, ser auditável, contextualizada e compatível com a Constituição.
Ao final, talvez a maior lição do caso seja esta: o direito ambiental brasileiro aprendeu a controlar a licença, o estudo, a condicionante, a compensação e a reparação. Ainda precisa aprender a controlar a narrativa quando ela se torna infraestrutura de poder.
REFERÊNCIAS
AGNOL, Luiza; NERIS, Michelly. Redes de intimidação e mentiras abrem caminho para exploração do petróleo no Amapá. AFP Checamos, 12 jun. 2026. Disponível em: https://checamos.afp.com/doc.afp.com.B6WY7T4. Acesso em: 12 jul. 2026.
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