Resumo
A independência entre as instâncias penal, civil e administrativa permite que um mesmo acontecimento produza consequências jurídicas distintas. Na Lei nº 12.846/2013, essa autonomia assume especial importância, pois a pessoa jurídica responde objetivamente pelos atos lesivos praticados em seu interesse ou benefício, independentemente da responsabilização individual de seus dirigentes, administradores ou representantes. A absolvição penal de uma pessoa natural, portanto, não impede, por si só, a subsistência do Processo Administrativo de Responsabilização. Essa conclusão, contudo, não autoriza a Administração a ignorar o conteúdo fático da sentença criminal. O artigo distingue a ausência de prova da existência do fato da prova positiva de sua inexistência, assim como a falta de prova da participação da demonstração de que o acusado não concorreu para a infração. A partir dos arts. 65 a 67 e 386 do Código de Processo Penal, do art. 935 do Código Civil, dos arts. 2º, 3º e 5º da Lei Anticorrupção, do Manual de Responsabilização de Entes Privados da Controladoria-Geral da União e de recentes acórdãos do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, propõe-se um teste de coerência factual destinado a verificar se a imputação administrativa permanece íntegra depois de respeitada a questão definitivamente decidida na esfera penal.
Palavras-chave: Lei Anticorrupção; Processo Administrativo de Responsabilização; absolvição penal; independência das instâncias; responsabilidade objetiva; coerência factual.
Abstract
The independence of criminal, civil, and administrative proceedings allows the same historical event to generate different legal consequences. Under Brazil’s Anti-Corruption Act, this autonomy is particularly significant because legal entities are objectively liable for harmful acts committed in their interest or for their benefit, irrespective of the individual liability of their directors, officers, or representatives. A criminal acquittal of a natural person therefore does not, by itself, prevent an Administrative Liability Proceeding from continuing. This conclusion, however, does not authorize the administrative authority to disregard the factual content of the criminal judgment. The article distinguishes lack of proof that an event occurred from affirmative proof that it did not occur, as well as lack of proof of participation from a positive finding of nonparticipation. Based on Articles 65–67 and 386 of the Brazilian Code of Criminal Procedure, Article 935 of the Civil Code, Articles 2, 3, and 5 of the Anti-Corruption Act, the Office of the Comptroller General’s Manual on the Liability of Private Entities, and recent decisions of the Federal Regional Court of the Fourth Region, the article proposes a factual-coherence test to determine whether the administrative accusation remains legally sustainable after the factual issue definitively decided in the criminal proceeding is respected.
Keywords: Anti-Corruption Act; Administrative Liability Proceeding; criminal acquittal; independence of proceedings; objective liability; factual coherence.
Sumário: 1. Introdução — 2. A independência das instâncias no direito positivo brasileiro — 3. Nem todas as absolvições dizem a mesma coisa — 4. A orientação do Manual de Responsabilização de Entes Privados da CGU — 5. Responsabilidade objetiva não dispensa a existência do fato — 6. Fato histórico e qualificação jurídica — 7. A jurisprudência recente do Tribunal Regional Federal da 4ª Região — 8. O Parecer nº 00013/2024 da Consultoria Jurídica junto à CGU — 9. Um teste de coerência factual para o PAR — 10. Conclusão — Referências
1. Introdução
A afirmação de que as instâncias penal, civil e administrativa são independentes tornou-se quase automática no direito administrativo sancionador. Diante de uma sentença absolutória, é frequente que a autoridade administrativa responda que o resultado penal não interfere no Processo Administrativo de Responsabilização, sobretudo porque a Lei nº 12.846/2013 consagrou a responsabilidade objetiva das pessoas jurídicas.
A premissa é correta, mas incompleta.
A absolvição de um dirigente, sócio, empregado ou intermediário não se comunica automaticamente à empresa. O processo criminal e o PAR podem possuir sujeitos, finalidades, tipos legais e requisitos de imputação distintos. A esfera penal examina a responsabilidade individual da pessoa natural. A Lei Anticorrupção, por sua vez, permite responsabilizar objetivamente a pessoa jurídica por atos lesivos praticados em seu interesse ou benefício, ainda que não se demonstre dolo ou culpa empresarial.
A autonomia das instâncias, entretanto, não converte cada procedimento em um universo factual isolado. Ela permite que instituições distintas atribuam qualificações jurídicas diferentes ao mesmo acontecimento. Não autoriza, sem adequada fundamentação, que o Estado sustente versões inconciliáveis sobre a própria ocorrência desse acontecimento.
O problema não deve ser formulado apenas nestes termos: a pessoa foi absolvida criminalmente? É necessário perguntar o que a sentença penal efetivamente decidiu. Houve apenas insuficiência de provas? Reconheceu-se a ausência do elemento subjetivo exigido pelo crime? O fato foi considerado penalmente atípico? Ou ficou positivamente demonstrado que o acontecimento não existiu ou que determinada pessoa não participou dele?
A resposta não está no resultado abstrato da absolvição, mas no conteúdo da proposição fática julgada.
Este artigo sustenta que a independência das instâncias preserva a diversidade de qualificações jurídicas, porém não autoriza contradições estatais sobre uma mesma realidade material definitivamente decidida. Para tanto, distingue pronunciamentos penais positivos de juízos negativos de insuficiência e propõe um teste de coerência factual aplicável ao PAR.
2. A independência das instâncias no direito positivo brasileiro
A Constituição Federal não contém uma regra geral de absoluta incomunicabilidade entre processos penais, civis e administrativos. O que ela estabelece é um conjunto de garantias aplicáveis ao exercício do poder sancionador.
O art. 5º, incisos XXXVI, LIV e LV, dispõe:
XXXVI – a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada;
LIV – ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal;
LV – aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes.
A Administração Pública também se encontra submetida aos princípios enunciados pelo art. 37, caput, da Constituição:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...].
Embora não constitua fundamento constitucional direto da Lei nº 12.846/2013, o art. 173, § 5º, revela que a Constituição admite a separação entre a responsabilidade da pessoa jurídica e a de seus dirigentes:
§ 5º A lei, sem prejuízo da responsabilidade individual dos dirigentes da pessoa jurídica, estabelecerá a responsabilidade desta, sujeitando-a às punições compatíveis com sua natureza, nos atos praticados contra a ordem econômica e financeira e contra a economia popular.
O sistema infraconstitucional, por sua vez, não trata todas as sentenças absolutórias do mesmo modo. Os arts. 65 a 67 do Código de Processo Penal estabelecem:
Art. 65. Faz coisa julgada no cível a sentença penal que reconhecer ter sido o ato praticado em estado de necessidade, em legítima defesa, em estrito cumprimento de dever legal ou no exercício regular de direito.
Art. 66. Não obstante a sentença absolutória no juízo criminal, a ação civil poderá ser proposta quando não tiver sido, categoricamente, reconhecida a inexistência material do fato.
Art. 67. Não impedirão igualmente a propositura da ação civil:
I – o despacho de arquivamento do inquérito ou das peças de informação;
II – a decisão que julgar extinta a punibilidade;
III – a sentença absolutória que decidir que o fato imputado não constitui crime.
O art. 935 do Código Civil completa essa arquitetura:
Art. 935. A responsabilidade civil é independente da criminal, não se podendo questionar mais sobre a existência do fato, ou sobre quem seja o seu autor, quando estas questões se acharem decididas no juízo criminal.
Essas disposições afastam dois extremos.
De um lado, a sentença penal absolutória não determina automaticamente o encerramento de toda persecução civil ou administrativa. A atipicidade criminal, a insuficiência probatória ou a ausência de dolo podem coexistir com responsabilidade fundada em regime jurídico diverso.
De outro, a independência não é absoluta. O próprio direito positivo atribui eficácia extrapenal a determinadas conclusões, especialmente quando a inexistência material do fato ou a não participação de uma pessoa tiverem sido positivamente decididas.
Os arts. 65 a 67 do Código de Processo Penal e o art. 935 do Código Civil referem-se diretamente à esfera civil. Não se deve, por isso, afirmar que criam, por simples analogia, uma irrestrita coisa julgada administrativa. Eles revelam, contudo, uma classificação normativa incontornável: o ordenamento distingue a falta de prova da prova da inexistência; distingue a atipicidade jurídica da negação do acontecimento histórico.
Essa classificação permanece relevante no PAR, tanto mais porque a própria Lei nº 12.846/2013 reúne, no mesmo microssistema, a responsabilização administrativa e a civil da pessoa jurídica.
O Supremo Tribunal Federal aprofundou essa distinção ao julgar, em conjunto, as Ações Diretas de Inconstitucionalidade nº 7.156 e 7.236. Ao conferir interpretação conforme à Constituição ao art. 21, § 4º, da Lei nº 8.429/1992, o Plenário assentou que a decisão criminal transitada em julgado, em ação que discuta os mesmos fatos, impede a tramitação da ação de improbidade nas hipóteses dos arts. 65, 386, inciso I, e 386, inciso IV, do Código de Processo Penal (BRASIL, 2026b; BRASIL, 2026c).
A orientação foi construída para a improbidade administrativa e não se transfere mecanicamente ao PAR. Ela confirma, porém, a insuficiência da fórmula segundo a qual qualquer absolvição seria irrelevante em razão da independência das instâncias. O conteúdo da decisão penal continua decisivo.
3. Nem todas as absolvições dizem a mesma coisa
O art. 386 do Código de Processo Penal evidencia que “absolvição” não constitui categoria fática unitária:
Art. 386. O juiz absolverá o réu, mencionando a causa na parte dispositiva, desde que reconheça:
I – estar provada a inexistência do fato;
II – não haver prova da existência do fato;
III – não constituir o fato infração penal;
IV – estar provado que o réu não concorreu para a infração penal;
V – não existir prova de ter o réu concorrido para a infração penal;
VI – existirem circunstâncias que excluam o crime ou isentem o réu de pena, ou mesmo se houver fundada dúvida sobre sua existência;
VII – não existir prova suficiente para a condenação.
Os incisos I e II parecem próximos, mas expressam conclusões logicamente distintas.
Dizer que não há prova de que um pagamento ocorreu significa reconhecer uma insuficiência cognitiva: a acusação não conseguiu demonstrar o acontecimento. Dizer que está provado que o pagamento não ocorreu constitui afirmação positiva sobre a realidade histórica.
Não estar provada a existência não equivale a estar provada a inexistência.
No primeiro caso, o PAR pode dispor de documentos, mensagens, análises contábeis, depoimentos ou outros elementos autônomos que permitam estabelecer o ato lesivo. Não há contradição lógica entre a absolvição criminal por insuficiência e uma decisão administrativa fundada em conjunto probatório próprio e adequadamente motivado.
No segundo, o obstáculo é diverso. Se o Judiciário tiver assentado positivamente que o acontecimento não ocorreu, a Administração não pode simplesmente recolocá-lo na realidade mediante a invocação abstrata da responsabilidade objetiva.
A mesma diferença aparece nos incisos IV e V. Estar provado que determinado dirigente não participou do fato não é igual a não haver prova suficiente de sua participação. A primeira conclusão exclui a pessoa da narrativa fática decidida; a segunda registra apenas que a acusação penal não satisfez seu ônus probatório.
Ainda assim, a demonstração de que um indivíduo não participou do fato não absolve automaticamente a empresa. O ato lesivo pode ter sido praticado por outro administrador, empregado, representante, consultor ou intermediário. A repercussão dependerá de saber se a imputação empresarial era lógica e exclusivamente dependente da atuação da pessoa absolvida.
O inciso III preserva amplo espaço para qualificação administrativa distinta. A conclusão de que o fato não constitui infração penal pode reconhecer que o acontecimento ocorreu, embora lhe falte algum elemento necessário ao crime. Esse mesmo fato pode ajustar-se a uma das condutas do art. 5º da Lei Anticorrupção.
Também a ausência de dolo precisa ser examinada com cuidado. Ela não corresponde necessariamente a um único inciso do art. 386. Conforme o crime imputado e a fundamentação adotada, pode conduzir à atipicidade, à insuficiência de provas ou ao reconhecimento de erro. Para o PAR, importa saber se a sentença preservou o acontecimento histórico e afastou apenas o elemento subjetivo da pessoa natural.
O inciso mencionado no dispositivo é, portanto, o começo da análise, não seu término. Deve-se ler a fundamentação e identificar quais proposições foram efetivamente discutidas, expressamente resolvidas e necessárias à absolvição.
4. A orientação do Manual de Responsabilização de Entes Privados da CGU
A terceira edição do Manual de Responsabilização de Entes Privados, atualizada até junho de 2026, dedica passagem específica à relação entre as instâncias penal, civil e administrativa.
O documento reconhece, inicialmente, que a Lei Anticorrupção não contém disposição expressa disciplinando os efeitos de decisões produzidas em outras esferas. A partir dos arts. 66 e 67 do Código de Processo Penal, o Manual admite, contudo, que uma decisão penal conclusiva acerca da inexistência material do fato pode inviabilizar a apuração administrativa fundada no mesmo ato lesivo (BRASIL, 2026a).
Em sentido oposto, circunstâncias que não afastem positivamente a existência do fato, como a insuficiência de provas para condenação ou a ocorrência da prescrição, não vinculam, por si sós, as apurações realizadas em face de entes privados.
A orientação da própria CGU coincide, assim, com a distinção essencial deste artigo.
Não se atribui efeito automático à absolvição. Investiga-se se o juízo penal afastou positivamente a materialidade ou se apenas deixou de encontrar suporte suficiente para a condenação.
O Manual não possui força normativa equivalente à lei ou ao decreto. Constitui, porém, doutrina administrativa qualificada, pois consolida e torna público o posicionamento da principal autoridade federal responsável pela aplicação da Lei nº 12.846/2013.
Sua importância é ainda maior porque afasta a objeção de que a repercussão da sentença penal representaria construção exclusivamente defensiva ou estranha à política administrativa anticorrupção. A própria autoridade federal reconhece que a autonomia das instâncias encontra limite quando o ato lesivo considerado indispensável à imputação é declarado materialmente inexistente.
5. Responsabilidade objetiva não dispensa a existência do fato
Os arts. 2º e 3º da Lei nº 12.846/2013 dispõem:
Art. 2º As pessoas jurídicas serão responsabilizadas objetivamente, nos âmbitos administrativo e civil, pelos atos lesivos previstos nesta Lei praticados em seu interesse ou benefício, exclusivo ou não.
Art. 3º A responsabilização da pessoa jurídica não exclui a responsabilidade individual de seus dirigentes ou administradores ou de qualquer pessoa natural, autora, coautora ou partícipe do ato ilícito.
§ 1º A pessoa jurídica será responsabilizada independentemente da responsabilização individual das pessoas naturais referidas no caput.
§ 2º Os dirigentes ou administradores somente serão responsabilizados por atos ilícitos na medida da sua culpabilidade.
A separação é nítida. A empresa pode responder ainda que não se condene criminal ou administrativamente uma pessoa natural determinada. A absolvição de um dirigente por ausência de dolo, por exemplo, não impede a responsabilidade objetiva da pessoa jurídica.
Objetiva, entretanto, é a responsabilidade; não a existência do fato.
A autoridade continua obrigada a demonstrar uma conduta enquadrável no art. 5º, sua inserção na esfera organizacional da empresa e o interesse ou benefício exigido pelo art. 2º. A objetividade elimina a necessidade de provar culpa ou dolo empresarial. Não permite presumir que houve promessa, pagamento, fraude, conluio ou interferência.
Para os acórdãos examinados neste artigo, merecem destaque os incisos I e V do art. 5º:
Art. 5º Constituem atos lesivos à administração pública, nacional ou estrangeira, para os fins desta Lei, todos aqueles praticados pelas pessoas jurídicas mencionadas no parágrafo único do art. 1º, que atentem contra o patrimônio público nacional ou estrangeiro, contra princípios da administração pública ou contra os compromissos internacionais assumidos pelo Brasil, assim definidos:
I – prometer, oferecer ou dar, direta ou indiretamente, vantagem indevida a agente público, ou a terceira pessoa a ele relacionada;
[...]
V – dificultar atividade de investigação ou fiscalização de órgãos, entidades ou agentes públicos, ou intervir em sua atuação, inclusive no âmbito das agências reguladoras e dos órgãos de fiscalização do sistema financeiro nacional.
A responsabilização pelo inciso I pressupõe que ao menos uma das condutas — prometer, oferecer ou dar — esteja demonstrada. O pagamento efetivo pode ser desnecessário se a promessa ou a oferta tiver sido comprovada, pois cada verbo contém modalidade autônoma do ato lesivo.
O inciso V, por sua vez, não alcança toda aproximação indevida entre particular e agente público. É preciso demonstrar conduta materialmente apta a dificultar a investigação ou a fiscalização ou a interferir na atuação estatal. A responsabilidade objetiva não autoriza interpretação ilimitada do tipo sancionador.
6. Fato histórico e qualificação jurídica
O núcleo do problema está na distinção entre acontecimento histórico e qualificação jurídica.
O fato histórico é aquilo que ocorreu no mundo: uma reunião foi realizada; uma viagem foi prometida; uma vantagem foi oferecida; uma mensagem foi enviada; uma proposta foi combinada; um agente público prestou auxílio indevido.
A qualificação jurídica é o significado que determinado regime atribui ao acontecimento. O mesmo fato pode não constituir crime e, ainda assim, configurar ato lesivo, infração contratual, ilícito civil ou ato de improbidade.
É perfeitamente coerente que o Estado afirme:
A oferta ocorreu, mas não preenche todos os elementos do crime imputado; ainda assim, configura o ato lesivo previsto no art. 5º, inciso I, da Lei nº 12.846/2013.
Aqui existe uma realidade histórica comum e duas qualificações jurídicas distintas.
A dificuldade surge quando se afirma, de um lado, que a oferta não existiu e, de outro, que a empresa deve ser punida porque a oferta existiu. Já não se trata de diversidade de enquadramentos, mas de contradição sobre a premissa material da sanção.
A independência das instâncias autoriza juízos jurídicos diferentes sobre o mesmo fato. Não autoriza a criação de um fato diferente para cada instância.
Isso não significa que uma decisão penal sobre episódio específico elimine toda a investigação administrativa. A conclusão de que determinado pagamento não ocorreu pode não afastar uma promessa anterior. A negativa de participação de um diretor não exclui a atuação de outro empregado. A inexistência de uma reunião não impede que o ajuste tenha sido realizado por mensagens.
A eficácia da sentença deve permanecer limitada à proposição efetivamente decidida. O que se exige da Administração é que distinga os acontecimentos, identifique a prova autônoma e demonstre qual imputação ainda subsiste.
7. A jurisprudência recente do Tribunal Regional Federal da 4ª Região
A jurisprudência recente do Tribunal Regional Federal da 4ª Região oferece exemplos esclarecedores sobre os efeitos da absolvição penal no Processo Administrativo de Responsabilização. Embora os acórdãos examinados reafirmem a autonomia das instâncias e a responsabilidade objetiva da pessoa jurídica, seus fundamentos revelam situações distintas: ausência de prova do dolo individual, atipicidade penal e insuficiência probatória quanto à existência do fato.
A adequada compreensão desses julgados exige que se abandone a referência genérica ao resultado absolutório e se examine a proposição efetivamente decidida na esfera criminal.
7.1 Ausência de prova do dolo e subsistência da responsabilidade objetiva
No julgamento da Apelação Cível nº 5006932-44.2022.4.04.7001/PR, a 12ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, sob a relatoria da Desembargadora Federal Gisele Lemke, manteve a responsabilização administrativa da pessoa jurídica.
O acórdão registrou que “a absolvição penal do sócio da empresa decorreu da ausência de prova do dolo”, e não do reconhecimento da inexistência material do fato ou da demonstração de que o acusado não participara da conduta (BRASIL, 2025c).
A conclusão é compatível com os arts. 2º e 3º da Lei nº 12.846/2013. A responsabilidade individual da pessoa natural exige a análise de sua culpabilidade, enquanto a responsabilidade da pessoa jurídica é objetiva e independe da condenação de dirigentes, administradores ou outros agentes.
O fundamento absolutório, nesse caso, incidiu sobre o elemento subjetivo exigido para a responsabilização criminal. Não eliminou, necessariamente, a ocorrência do acontecimento histórico utilizado como fundamento da imputação administrativa.
A decisão, todavia, não deve ser interpretada no sentido de que a simples natureza objetiva da responsabilidade empresarial torna irrelevante qualquer sentença penal. O PAR permanece obrigado a demonstrar a ocorrência de uma das condutas previstas no art. 5º da Lei Anticorrupção, sua inserção na esfera organizacional da pessoa jurídica e sua prática em interesse ou benefício, exclusivo ou não, da organização.
A ausência de prova do dolo resolve uma questão subjetiva relacionada à pessoa natural. Não elimina, por si só, o suporte histórico da responsabilidade empresarial.
7.2 Atipicidade penal e possibilidade de qualificação administrativa distinta
Nos Embargos de Declaração na Apelação Cível nº 5004710-64.2022.4.04.7208/SC, a 3ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, sob a relatoria do Desembargador Federal Lademiro Dors Filho, examinou a repercussão de absolvição criminal fundada no art. 386, inciso III, do Código de Processo Penal.
O fundamento adotado na esfera criminal consistira no reconhecimento de que o fato imputado não constituía infração penal. Ao preservar a responsabilização administrativa, o Tribunal ressaltou que “a Lei nº 12.846/2013 pune a mera promessa de vantagem indevida” (BRASIL, 2025b).
O acórdão representa hipótese legítima de diversidade de qualificações jurídicas.
O reconhecimento da atipicidade penal não significa, necessariamente, que o acontecimento histórico não ocorreu. A sentença criminal pode admitir a existência de uma conversa, solicitação, intermediação, oferta ou promessa e concluir apenas que a conduta não reúne todos os elementos necessários à configuração do crime imputado.
O mesmo acontecimento pode, contudo, ajustar-se ao art. 5º, inciso I, da Lei nº 12.846/2013, que considera atos lesivos as condutas de prometer, oferecer ou dar vantagem indevida a agente público ou a terceiro a ele relacionado.
A entrega efetiva da vantagem não constitui requisito para todas as modalidades do tipo administrativo. A promessa e a oferta possuem autonomia jurídica e podem fundamentar a responsabilização da pessoa jurídica, desde que devidamente comprovadas e relacionadas ao seu interesse ou benefício.
Nesse cenário, as esferas penal e administrativa não sustentam versões contraditórias da realidade. Ambas podem reconhecer a existência do acontecimento e divergir apenas quanto ao seu enquadramento jurídico.
7.3 Insuficiência probatória, tipicidade administrativa e revisão parcial
Na Apelação Cível nº 5000903-75.2022.4.04.7001/PR, a 12ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, sob a relatoria de Ana Beatriz Vieira da Luz, examinou decisão administrativa fundada nos incisos I e V do art. 5º da Lei nº 12.846/2013.
A absolvição criminal fora proferida com fundamento no art. 386, inciso II, do Código de Processo Penal, isto é, por não haver prova da existência do fato.
O Tribunal preservou a responsabilização relacionada à vantagem indevida, mas afastou a imputação de interferência na atividade de fiscalização. Segundo o acórdão, a ampliação do conceito de interferência para alcançar condutas desprovidas de efetiva capacidade interventiva violaria “o princípio da tipicidade administrativa sancionadora” (BRASIL, 2025a).
O julgamento oferece três contribuições relevantes.
A primeira consiste na distinção entre ausência de prova da existência e prova da inexistência. A absolvição fundada no art. 386, inciso II, não afirma positivamente que o acontecimento não ocorreu. Registra que a acusação criminal não conseguiu demonstrá-lo de maneira suficiente.
Nesse contexto, o PAR pode alcançar conclusão diversa, desde que se apoie em elementos probatórios lícitos, suficientes e adequadamente examinados. A autonomia das instâncias não decorre apenas da existência de procedimentos formalmente distintos, mas da possibilidade de que a Administração disponha de acervo próprio ou realize valoração juridicamente autônoma de uma questão que não tenha sido positivamente excluída pelo juízo penal.
A segunda contribuição é o reconhecimento de que a responsabilidade objetiva não afasta a exigência de tipicidade administrativa.
O art. 5º, inciso V, da Lei nº 12.846/2013 exige que a conduta dificulte atividade de investigação ou fiscalização ou intervenha na atuação dos agentes e órgãos públicos. Nem toda comunicação inadequada, aproximação indevida ou aceitação de auxílio por agente público possui capacidade material para preencher o tipo.
A Administração deve demonstrar que a conduta foi efetivamente apta a dificultar, perturbar, desviar, manipular ou interferir na atividade estatal. A responsabilidade objetiva dispensa a comprovação de dolo ou culpa da pessoa jurídica, mas não permite o alargamento das figuras sancionadoras para alcançar comportamentos que não contenham seus elementos materiais.
A terceira contribuição reside na possibilidade de revisão modular da decisão administrativa.
O Tribunal não tratou a imputação como unidade indivisível. Afastou o enquadramento no art. 5º, inciso V, e preservou a responsabilização referente ao inciso I, por considerar que esta permanecia apoiada em elementos suficientes.
A autonomia das instâncias, portanto, não conduz necessariamente à manutenção integral ou à anulação total do PAR. A sentença penal e o controle jurisdicional podem repercutir sobre determinado fato, enquadramento ou parcela da sanção, sem eliminar as demais imputações que possuam fundamento autônomo.
7.4 A orientação extraída dos acórdãos
Os três julgados não estabelecem que a absolvição penal seja irrelevante para o PAR. Demonstram, ao contrário, que sua repercussão depende do conteúdo da decisão criminal e da estrutura da imputação administrativa.
Na Apelação Cível nº 5006932-44.2022.4.04.7001/PR, a absolvição incidiu sobre a prova do dolo da pessoa natural, preservando-se a possibilidade de responsabilidade objetiva da pessoa jurídica.
Nos Embargos de Declaração na Apelação Cível nº 5004710-64.2022.4.04.7208/SC, a absolvição decorreu de atipicidade penal, permanecendo possível a qualificação da conduta como promessa de vantagem indevida na esfera administrativa.
Na Apelação Cível nº 5000903-75.2022.4.04.7001/PR, a insuficiência de provas na esfera penal não impediu a análise administrativa, mas o Tribunal exigiu estrita correspondência entre os acontecimentos comprovados e os elementos dos tipos sancionadores, afastando uma das imputações.
A orientação que emerge não é de absoluta dependência nem de completa incomunicabilidade. A absolvição criminal não produz efeito automático, mas a autoridade administrativa deve verificar o que foi efetivamente decidido, quais fatos permanecem demonstrados e quais enquadramentos ainda encontram suporte autônomo.
A independência do PAR precisa ser demonstrada pela subsistência de uma base fática e jurídica própria, e não apenas proclamada mediante a repetição abstrata da autonomia das instâncias.
8. O Parecer nº 00013/2024 da Consultoria Jurídica junto à CGU
O Parecer nº 00013/2024/CONJUR-CGU/CGU/AGU, aprovado pelo Despacho de Aprovação nº 00108/2024/CONJUR-CGU/CGU/AGU, oferece relevante contraponto institucional.
A manifestação foi proferida no NUP nº 00190.109389/2021-09, em PAR instaurado para apurar irregularidades relacionadas a projetos culturais fomentados pela Lei nº 8.313/1991.
Uma das defesas sustentou que a absolvição criminal de sócio ligado à pessoa jurídica deveria afastar a imputação administrativa.
A Consultoria Jurídica rejeitou o argumento. No item 144, registrou que as instâncias penal e administrativa são independentes, ressalvadas as hipóteses de “inexistência do fato ou negativa de autoria” apuradas no âmbito criminal, as quais não estavam presentes no caso examinado (BRASIL, 2024).
A manifestação também invocou o art. 3º, § 1º, da Lei nº 12.846/2013, segundo o qual a pessoa jurídica será responsabilizada independentemente da responsabilização individual das pessoas naturais.
O parecer, contudo, não se apoiou exclusivamente na fórmula abstrata da independência. No item 146, assentou que o conjunto probatório do PAR era “farto, consistente e suficiente” para subsidiar a responsabilização administrativa (BRASIL, 2024).
Essa fundamentação merece destaque.
A autonomia do PAR não foi apenas proclamada. Procurou-se demonstrá-la mediante a identificação de contratos, planilhas, documentos administrativos e outros elementos próprios da apuração.
O parecer ilustra, assim, o polo oposto à vinculação decorrente da inexistência material. Quando a absolvição não contém pronunciamento positivo capaz de eliminar o fato e o PAR possui base probatória suficiente, a responsabilização da pessoa jurídica pode subsistir.
A manifestação também confirma que a independência da responsabilidade empresarial não deve ser confundida com dependência exclusiva da conduta da pessoa absolvida. A imputação administrativa deve estar relacionada à atuação da pessoa jurídica e a elementos que demonstrem o ato lesivo e o correspondente interesse ou benefício organizacional.
A contribuição do parecer não está, portanto, em reconhecer uma vinculação ampla da esfera administrativa à penal. Está em demonstrar o que a Administração precisa fundamentar para preservar legitimamente a apuração: fundamento absolutório sem efeito factual positivo, conjunto probatório administrativo suficiente e imputação organizacional que não dependa exclusivamente da condenação da pessoa natural.
Trata-se de manifestação jurídico-consultiva aprovada em caso concreto, e não de precedente jurisdicional ou parecer normativo dotado de eficácia geral. Seu valor reside na explicitação do entendimento institucional adotado pela Consultoria Jurídica junto à CGU.
9. Um teste de coerência factual para o PAR
A simples pergunta sobre qual inciso do art. 386 fundamentou a absolvição é insuficiente. O exame deve percorrer quatro questões.
A primeira diz respeito ao conteúdo: qual proposição a sentença penal efetivamente decidiu? A decisão tratou da existência de um pagamento, da realização de uma reunião, da autenticidade de uma mensagem, da participação de determinada pessoa ou apenas da presença do dolo?
A segunda refere-se à natureza da conclusão: houve afirmação positiva de inexistência ou não participação, ou apenas insuficiência de provas? A sentença reconheceu que o fato não ocorreu ou somente que não foi suficientemente demonstrado?
A terceira envolve a identidade: o PAR depende do mesmo acontecimento histórico examinado na esfera penal? A mudança de nomenclatura jurídica não cria fato novo. Ao mesmo tempo, episódios ocorridos em datas, por meios ou com participantes distintos não devem ser artificialmente confundidos.
A quarta pergunta é a da indispensabilidade: retirada da imputação administrativa a proposição definitivamente afastada, ainda subsiste uma conduta típica, atribuível à pessoa jurídica e praticada em seu interesse ou benefício?
Esse último movimento constitui um teste de sobrevivência da imputação.
Se a sentença penal reconheceu que o pagamento não ocorreu, mas o PAR demonstra uma promessa anterior, a responsabilização pode permanecer com base na promessa. Se ficou provado que determinado diretor não participou, mas existem elementos autônomos sobre a atuação de outro representante, a imputação empresarial pode sobreviver. Se, porém, o pagamento inexistente ou o dirigente excluído eram o único suporte do ato lesivo e do vínculo com a empresa, a decisão administrativa perde sua base.
Os efeitos também não são necessariamente binários. O pronunciamento penal pode exigir a exclusão de uma pessoa da narrativa, o afastamento de um dos tipos do art. 5º, a retirada de circunstância agravante ou a revisão da sanção, sem conduzir ao encerramento integral do PAR.
Diante de decisão penal relevante, a Administração possui um dever de distinção factual. Não basta afirmar que as instâncias são independentes. É necessário explicar o que foi decidido na esfera criminal, por que o fato administrativo é distinto ou por que a imputação permanece sustentada por elementos autônomos.
Esse dever encontra fundamento também na Lei nº 9.784/1999. Seu art. 50 dispõe:
Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:
I – neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II – imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
[...]
§ 1º A motivação deve ser explícita, clara e congruente [...].
A referência genérica à independência das instâncias indica um fundamento jurídico abstrato, mas não demonstra sua incidência concreta. A motivação somente será explícita, clara e congruente se enfrentar o conteúdo da sentença penal, identificar a eventual diferença entre os fatos e indicar quais provas sustentam autonomamente o PAR.
A aplicação do teste pode ser resumida na seguinte sequência: identificação da proposição penalmente decidida; classificação da conclusão como positiva ou meramente insuficiente; comparação entre os fatos das duas instâncias; verificação da importância da proposição para a imputação; e reexame do que permanece depois de retirado o fato incompatível.
Essa exigência não enfraquece a política anticorrupção. Ao contrário, produz decisões mais coerentes, controláveis e resistentes à revisão judicial.
10. Conclusão
A Lei nº 12.846/2013 separou deliberadamente a responsabilidade objetiva da pessoa jurídica da responsabilidade subjetiva das pessoas naturais. Por isso, a absolvição penal de um dirigente, empregado ou intermediário não se estende automaticamente à empresa.
A autonomia, entretanto, não é sinônimo de isolamento factual. A autoridade administrativa pode atribuir qualificação jurídica distinta a acontecimento reconhecido na esfera penal. Pode concluir, por exemplo, que uma conduta penalmente atípica constitui promessa de vantagem indevida. Pode também valorar acervo probatório suficiente quando a absolvição tiver decorrido de insuficiência de provas.
O que ela não pode fazer é utilizar a responsabilidade objetiva para dispensar a existência material do ato lesivo. Se o Poder Judiciário tiver assentado positivamente que determinado acontecimento não ocorreu, a Administração deve enfrentar essa conclusão na extensão da questão decidida, distinguir eventual fato diverso e reexaminar o que ainda permanece de pé no PAR.
A própria CGU reconhece essa diferença. A terceira edição de seu Manual admite que a negativa penal de materialidade pode inviabilizar a apuração administrativa fundada no mesmo ato, ao passo que a mera falta de provas para condenação não possui o mesmo efeito. O Parecer nº 00013/2024, por sua vez, demonstra a situação inversa: ausente pronunciamento penal positivo e presente conjunto probatório administrativo suficiente, a responsabilização empresarial pode subsistir.
A fórmula pode ser reduzida a uma ideia:
A independência das instâncias permite diferentes juízos jurídicos sobre a mesma realidade; não permite que o Estado adote uma realidade diferente em cada procedimento.
A sentença absolutória não deve ser tratada como bloco monolítico. Seu efeito depende do conteúdo, da natureza, da identidade e da indispensabilidade da questão fática decidida.
Depois de retirada a premissa penalmente afastada, deve-se perguntar: ainda há uma conduta típica, prova suficiente, imputação organizacional e interesse ou benefício empresarial?
Se a resposta for positiva, a autonomia do PAR estará demonstrada, e não apenas proclamada. Se for negativa, a independência das instâncias não poderá conservar uma sanção cujo indispensável suporte factual já não existe.
Referências
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BRASIL. Decreto-Lei nº 3.689, de 3 de outubro de 1941. Código de Processo Penal. Diário Oficial da União: seção 1, Rio de Janeiro, RJ, 13 out. 1941. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del3689compilado.htm. Acesso em: 28 jul. 2026.
BRASIL. Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 1º fev. 1999. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9784.htm. Acesso em: 28 jul. 2026.
BRASIL. Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Institui o Código Civil. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 11 jan. 2002. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/l10406compilada.htm. Acesso em: 28 jul. 2026.
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