Felipe Ramos Campana1
Advogado. Mestre em Direito da Cidade pela Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ). Advogado da Federação da Indústria do Estado do Rio de Janeiro (FIRJAN). E-mail: [email protected]
RESUMO
O artigo analisa a gestão pública das praças no Rio de Janeiro, destacando sua função social equivalente à dos parques urbanos, especialmente em bairros sem espaço para equipamentos maiores. Apoiado nos artigos 6º e 182 da CF/88 e no Estatuto da Cidade, o texto identifica fragilidade institucional: administração sem diferenciação técnica, ausência de fluxo entre secretarias e responsabilidade dispersa entre esferas federativas. Como conclusão, propõe um cadastro técnico completo das praças, a criação de órgão municipal específico (unificado ou integrado ao de parques), gestão técnica qualificada e fortalecimento da participação comunitária local.
Palavras-chave: Praças Públicas; Direito da Cidade; Gestão Pública; Conservação Urbana; Administração Municipal; Políticas Públicas.
RESUMEN
El artículo analiza la gestión pública de las plazas en Río de Janeiro, subrayando su función social equivalente a la de los parques urbanos, especialmente en barrios sin espacio para equipamientos mayores. Basado en los artículos 6º y 182 de la Constitución de 1988 y en el Estatuto de la Ciudad, identifica fragilidad institucional: administración sin diferenciación técnica, falta de flujo entre secretarías y responsabilidad dispersa entre esferas federativas. Como conclusión, propone un catastro técnico completo de las plazas, la creación de un órgano municipal específico, gestión técnica calificada y el fortalecimiento de la participación comunitaria local.
Palabras clave: Plazas Públicas; Derecho de la Ciudad; Gestión Pública; Conservación Urbana; Administración Municipal; Políticas Públicas.
INTRODUÇÃO
Parques, praças e praias são equipamentos urbanos essenciais à manutenção do bem-estar e da qualidade de vida dos moradores das cidades. Entre esses equipamentos, as praças ocupam posição peculiar, uma vez que estão presentes desde a Antiguidade no dia a dia da população urbana, uma vez que as chamadas “foras” do Império Romano2 já cumpriam função de centro social, de lazer, político e religioso equivalente à função das atuais praças.
As praças são disseminadas por praticamente todas as culturas urbanas que precederam a formação das cidades brasileiras, e tornaram-se, ao longo do tempo, o equipamento público de convívio mais numeroso e mais próximo do cotidiano do cidadão nas cidades brasileiras, assim como os parques públicos urbanos.
Mas diferentemente dos parques públicos, as praças são equipamentos de menor porte, mais numerosos, disseminados por praticamente todos os bairros da cidade, e que cumprem, para grande parte da população, o mesmo papel social e recreativo dos parques, ainda que em escala reduzida. Não é incomum que bairros desprovidos de espaço físico para sediar um parque urbano tenham nas praças o único equipamento público de lazer, esporte e convívio social disponível para seus moradores.
O objeto deste artigo é justamente a análise da gestão pública das praças na cidade do Rio de Janeiro, com ênfase nos problemas de conservação e de administração que atingem esses equipamentos, assim como a análise da hipótese de que a superação desses problemas depende, à semelhança da gestão dos parques públicos urbanos, da criação de um órgão municipal específico, tecnicamente qualificado, dedicado à gestão desses bens públicos, assim como um fluxo interativo entre os atores envolvidos na gestão.
Atualmente, a Prefeitura do Rio de Janeiro tem uma lista em seu sítio eletrônico na qual constam a existência de 2.238 (duas mil duzentos e trinta e oito) praças na cidade.3
1. IMPORTÂNCIA DAS PRAÇAS NAS CIDADES E NO BEM-ESTAR SOCIAL
A importância das praças fica bem estabelecida na visão de Dall’igna Ecker (DALL'IGNA ECKER, 2020):
(...) As praças são uma tipologia decorrente da cultura urbana de origem europeia, e que está associada à imagem de espaço livre, cercado de edificações. São espaços públicos presentes em muitas cidades, desde as suas origens, e possuem qualidades arquitetônicas e paisagísticas que lhes denotam a característica de espaço de convergência e centralidade (...).4
A definição acima é reveladora da função social que a praça sempre exerce nas cidades, sendo um verdadeiro espaço de convergência, de centralidade de bairros ou de cidades pequenas e de encontro. Do ponto de vista jurídico, é relevante situar a praça entre as demais categorias de espaços públicos de lazer. O Ministério do Meio Ambiente, em seu sítio eletrônico oficial, insere as praças entre os exemplos de áreas verdes urbanas5, ao lado dos parques urbanos, dos parques fluviais, dos parques balneários e esportivos, dos jardins botânicos. De fato, as praças são, no vocabulário técnico-administrativo brasileiro, uma das unidades de equipamentos públicos mais numerosas e mais capilarizada da categoria de bens públicos.
É necessário também esclarecer que, nas cidades, podem coexistir parques públicos urbanos, parques públicos ecológicos e praças, categorias que, embora possam apresentar zonas de interseção prática, têm natureza jurídica distinta. Os parques ecológicos submetem-se a regime de competência voltado ao Direito Ambiental, por se localizarem em áreas de preservação ambiental, sendo os parques públicos urbanos voltados para a categoria do Direito Administrativo.
Já as praças, sem desmerecer sua relevância, muito pelo contrário, cumprem, na estrutura urbana brasileira, papel de pequenos parques urbanos uma vez que muitos bairros e muitas cidades não dispõem de espaço físico para sediar um parque de grande porte. Desse modo a praça assume, para os moradores dessas localidades, boa parte dos atributos de competência normalmente associados aos parques. Não raro, aliás, algumas praças chegam a ter dimensão equivalente à de um parque urbano, ainda que suas estruturas e funções sejam distintas, mesmo havendo pontos de conexão evidentes entre lazer, cultura e esporte em ambas as categorias.
A relevância constitucional do lazer, na qual as praças são instrumento tão relevante quanto os parques urbanos, decorre do artigo 6º da Constituição Federal Brasileira de 1988, que o eleva à categoria de direito social, e do artigo 182 do mesmo diploma legal, que atribui à política de desenvolvimento urbano municipal o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. O Estatuto da Cidade (Lei Federal nº 10.257/2001) reforça esse mandamento ao fixar, entre as diretrizes gerais da política urbana, a garantia do direito a cidades sustentáveis, que inclui expressamente o lazer entre os direitos da presente e das futuras gerações.
A importância social das praças é bem sintetizada pela reflexão de Vânia Siciliano Aieta (AIETA, 2022) sobre a degradação dos espaços de convívio coletivo nas grandes cidades brasileiras, quando ela afirma que:
“Precisamos resgatar os logradouros de reunião, as praças, os parques, os locais de vida social, sobretudo dos mais pobres, que estão degradando-se e impossibilitando a vida comum. (...) A felicidade dos cidadãos precisa ser sempre a meta a ser alcançada; se não for, alguma coisa está errada.”.6
A observação da Dra. Vânia Aieta é particularmente pertinente às praças e parques urbanos, na medida em que, sendo os equipamentos públicos de convívio mais próximos do cotidiano do morador, muitas vezes o único espaço de lazer, esporte e contemplação disponível em bairros mais populosos ou periféricos, sua degradação atinge de forma mais direta e mais imediata justamente a população que menos dispõe de alternativas de lazer privado. Garantir a boa conservação e a gestão eficiente das praças é, portanto, medida de justiça social e de concretização do direito à cidade, e não mera política de embelezamento urbano.
2. PROBLEMAS DAS PRAÇAS: CONSERVAÇÃO E GESTÃO PÚBLICA
O modelo de gestão pública predominantemente aplicado às praças brasileiras é o de gestão direta pelo poder público, no qual órgãos governamentais, geralmente municipais, administram diretamente tanto praças quanto parques, sem distinção estrutural relevante entre as duas categorias de equipamento.
Essa constatação é o ponto de partida da presente análise: se, por um lado, é natural que praças e parques sejam agrupados sob uma mesma lógica administrativa geral, dada a semelhança de sua função social, por outro lado essa indiferenciação administrativa tem um custo elevado, na medida em que as praças, por serem muito mais numerosas, mais pulverizadas pelo território municipal e de porte individual muito menor que o dos parques, tendem a receber, na prática, atenção técnica e orçamentária residual, quando comparadas aos grandes parques urbanos, que concentram maior visibilidade política e midiática.
Essa fragilidade institucional se manifesta, de forma concreta, na ausência de fluxo administrativo entre as Secretarias municipais responsáveis pela conservação das praças e as demais Secretarias que atuam sobre o mesmo espaço físico — como cultura, segurança e assistência social.
Outra questão importante é a falta de fluxo entre as Secretarias municipais é outro problema, já que as Secretarias que administram os parques e praças são distintas das que promovem a cultura e os eventos. A integração entre essas áreas poderia potencializar o impacto Da gestão desses equipamentos. No entanto, essa articulação ainda é praticamente inexistente na maioria dos municípios e, consequentemente, atinge a gestão dos parques urbanos e das praças brasileiras.
Quanto a necessidade de fluxo, cabe frisar que foi dito por Alex pereira de Souza e Luciana Inês Gomes Miron (PEREIRA DE SOUZA e GOMES MIRON, 2019)
“A gestão das áreas verdes municipais (praças e parques urbanos) envolve diferentes setores e secretarias da Prefeitura Municipal de Porto Alegre (PMPA). Atualmente cada departamento faz isoladamente suas intervenções, gerando grande retrabalho em virtude da falta de comunicação entre os agentes.” 7
A mesma fragmentação institucional identificada em relação aos parques públicos urbanos, objeto de estudo mais amplo conduzido pelo autor em pesquisa correlata, reproduz-se, com igual ou maior intensidade, em relação às praças. Se, no caso dos parques, já se demonstra que a ausência de um órgão gestor claramente definido, de um gestor tecnicamente qualificado e de fluxo intersetorial estruturado compromete a qualidade da administração, o problema torna-se ainda mais grave no caso das praças, justamente por sua quantidade de equipamentos muito superior e por sua menor visibilidade individual perante a opinião pública e o poder político.
A conservação física das praças enfrenta, na prática, problemas análogos aos identificados em relação aos parques urbanos, ou seja, iluminação pública precária ou obsoleta, sinalização inexistente ou insuficiente, ausência de manutenção regular de mobiliário urbano, dos bancos, brinquedos infantis e equipamentos esportivos, falta de acessibilidade para pessoas com deficiência e idosos, e ausência de programação cultural e carência de participação comunitária. Tais problemas decorrem da mesma causa daquela já identificada em relação aos parques públicos urbano, qual seja, a ausência de um órgão municipal específico, com orçamento próprio, corpo técnico qualificado e fluxo de trabalho estabelecido entre os diferentes atores públicos envolvidos.
Nesse ponto reside o argumento central deste artigo, uma vez que a solução estrutural para os problemas de gestão identificados passa pela criação de um órgão municipal específico, unificado e tecnicamente qualificado. A cidade do Rio de Janeiro conta com centenas de praças distribuídas por todos os seus bairros, número muito superior ao dos pouco mais de vinte parques urbanos oficialmente reconhecidos pela própria Prefeitura. Se mesmo os parques, equipamentos de maior porte, maior visibilidade e, em tese, maior prioridade orçamentária, carecem de um órgão gestor claramente definido, de gestores tecnicamente qualificados e de fluxo intersetorial estruturado, é razoável presumir que as praças, por sua quantidade e sua menor visibilidade individual, enfrentam esse mesmo déficit institucional de forma ainda mais acentuada.
Interessante frisar o entendimento do conceito de gestão pública moderna proposto por Michelle Ferreira (FERREIRA, 2012), fundado no planejamento estratégico, na padronização de processos e na valorização do gestor técnico, que pode ser aplicado, com igual pertinência, à administração das praças municipais, que hoje carecem exatamente desses elementos: planejamento sistemático, padronização de procedimentos de manutenção e conservação, e valorização técnica dos profissionais responsáveis por sua gestão, sendo explicado conforme segue abaixo:
“Esse novo conceito tem como objetivo: a) revisão e automação de processos; b) estratégias de redimensionamento, realocação, capacitação e valorização do serviço público; c) redução de custos; d) otimização da arrecadação; e) melhoria da qualidade dos serviços prestados. (...) podemos afirmar que na atual gestão quem exerce um papel fundamental são os gestores. Devem priorizar pontos estratégicos da Administração Pública, sendo eles: Planejamento Estratégico; Padronização de Processos; Gestão do Capital Intelectual; Ambiente de Inovação; Aprendizagem Contínua com foco central a Comunicação Produtiva.”8
3. HIPÓTESES DE SOLUÇÃO DOS PROBLEMAS DAS PRAÇAS
A primeira hipótese de solução é a realização, pela Prefeitura do Rio de Janeiro, de cadastro técnico completo e atualizado de todas as praças municipais, com identificação individualizada de cada equipamento, de sua localização, de seu estado de conservação e dos órgãos responsáveis por sua manutenção. Trata-se de providência elementar, mas que, à semelhança do que já se verificou em relação aos parques urbanos, aparentemente ainda não existe de forma consolidada e transparente para a população.
Atualmente, a Prefeitura do Rio de Janeiro possui um cadastro de suas praças, em seu sítio eletrônico, conforme informação citada acima. Ocorre que eu essa lista contém apenas o número de praças, os nomes dos equipamentos e sua localização por bairro, não podendo ser considerado um cadastro técnico completo.
A segunda hipótese é a criação de um órgão municipal específico e unificado para a gestão das praças, seja como unidade orgânica autônoma, seja como subdivisão técnica do mesmo órgão que se propõe para a gestão dos parques públicos urbanos, dada a semelhança funcional entre as duas categorias de equipamento. Esse órgão teria a atribuição de definir critérios técnicos objetivos para a escolha de gestores regionais, de estabelecer fluxo de trabalho permanente com as Secretarias de cultura, segurança pública, assistência social e meio ambiente, e de garantir distribuição orçamentária proporcional entre as praças, segundo critérios como porte, localização e vulnerabilidade social do entorno. De preferência esse órgão deveria estar na árvore administrativa da Secretaria Municipal de Conservação, como Gerência ou Coordenadoria.
A terceira hipótese é a adoção de critérios técnicos e não exclusivamente políticos na escolha dos gestores responsáveis pela conservação das praças, com qualificação compatível com as exigências de paisagismo, manutenção de mobiliário urbano, gestão cultural e segurança pública.
Por fim, a quarta hipótese, seria o fortalecimento da participação comunitária na gestão das praças, por meio de conselhos locais ou mecanismos de gestão participativa, dado que são justamente os moradores do entorno, e não a administração central, que mais percebem os problemas cotidianos desses equipamentos e que têm maior interesse em sua preservação e valorização.
Dessa forma, se as quatro hipóteses forem adotadas em conjunto, teríamos uma grande possibilidade de uma gestão técnica e objetiva e que provavelmente iria melhorar muito a qualidade desses equipamentos e consequentemente a prestação do serviço público com reflexos positivos para a população.
CONCLUSÃO
O presente artigo teve por objeto a gestão pública das praças na cidade do Rio de Janeiro, com ênfase nos problemas de conservação e de administração que atingem esses equipamentos. Demonstrou-se que as praças, a despeito de sua menor extensão física em comparação aos parques urbanos, cumprem função social equivalente e, em muitos bairros desprovidos de parques de grande porte, até mais relevante na concretização do direito ao lazer e do direito à cidade, valores constitucionalmente tutelados pelos artigos 6º e 182 da Constituição Federal e pelo Estatuto da Cidade.
A análise dos problemas de gestão revelou que as praças municipais compartilham junto com os parques públicos urbanos, o mesmo padrão de fragilidade institucional, qual seja, administração direta pelo poder público sem diferenciação técnica clara, ausência de fluxo estruturado entre as Secretarias responsáveis por conservação, cultura e segurança, e responsabilidade compartilhada e pouco coordenada entre as diferentes esferas federativas. Dada a quantidade muito superior de praças em relação aos parques urbanos, é razoável concluir que esses problemas atingem as praças com intensidade igual ou maior do que a verificada em relação aos parques.
Por essa razão, reafirma-se, como conclusão do presente artigo, a necessidade de elaboração de cadastro técnico completo e transparente de todas as praças municipais, a criação de um órgão municipal específico unificado ou tecnicamente integrado ao órgão proposto para a gestão dos parques públicos urbanos dedicado à administração das praças, com orçamento próprio e fluxo intersetorial estruturado, a escolha técnica dos gestores responsáveis pela conservação desses equipamentos e o fortalecimento da participação comunitária na gestão local.
Somente unificando as hipóteses de solução apresentadas no artigo e consequentemente com a superação dessa lacuna, as praças poderão cumprir plenamente sua função constitucional de garantir o direito ao lazer, à saúde e à cidade a todos os habitantes do Rio de Janeiro e das diversas cidades do Brasil.
6. REFERÊNCIAS
AIETA, Vania Siciliano. Políticas públicas para cidades inteligentes. In: Cidades sustentáveis: cidades assentamentos humanos inclusivos, seguros, resilientes e sustentáveis antes, durante e depois da pandemia. Organizadores: Cristina Russi et al. Rio de Janeiro: Ed. UERJ, 2022.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
BRASIL. Lei Federal nº 10.257, de 10 de julho de 2001. Estatuto da Cidade.
DALL'IGNA ECKER, V. O conceito de praça e a qualidade da paisagem urbana. Revista Projetar - Projeto e Percepção do Ambiente, v. 5, n. 1, p. 101–110, 2020.
FERREIRA, Michelle Karen de Brunis. As novas configurações da Gestão Pública: comunicação, conhecimento e pessoas. São Paulo: Unesp, 2012.
PEREIRA DE SOUZA, Alex; GOMES MIRON, Luciana Inês. A Gestão de Parques Urbanos e praças em Porto Alegre. In: II SIMPÓSIO NACIONAL DE GESTÃO E ENGENHARIA URBANA: SINGEURB, 2019, São Paulo. Anais... Porto Alegre: ANTAC, 2019.
MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE. Áreas verdes urbanas: parques. Disponível em: https://antigo.mma.gov.br/cidades-sustentaveis/areas-verdes-urbanas/parques/. Acesso em: 2026.
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BRASIL. Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001. Estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 11 jul. 2001. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10257.htm. Acesso em: 27/07/2026.
https://conservacao.prefeitura.rio/
https://parquesejardins.prefeitura.rio/
https://www.rio.rj.gov.br/dlstatic/10112/126674/4218105/PracasdoRio.pdf
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GIORDANI, MC, História de Roma. 18 ed. Petrópolis: Vozes, 2012.︎
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