DUALIDADE DO CONTROLE EXTERNO: CONTAS DE GOVERNO, CONTAS DE GESTÃO E OS NOVOS FILTROS DA INELEGIBILIDADE NA JURISPRUDÊNCIA CONTEMPORÂNEA

“O orçamento não é um mero documento contábil, estático em números; é o próprio espelho dinâmico das escolhas políticas e das prioridades de uma nação.” Gaston Jèze

Alexandre Massarana da Costa

Advogado e sócio fundador do Massarana & Enjyogi Sociedade de Advogados

Renata Enjyogi Caria

Advogado e sócio fundador do Massarana & Enjyogi Sociedade de Advogados

Palavras-chave: Controle Externo. Direito Financeiro. Inelegibilidade. Dolo Específico. Consequencialismo Jurídico. Jurisprudência do STF.

1. INTRODUÇÃO.

Em 2012 tivemos a oportunidade de abordar algumas notas sobre aspectos das contas estatais no Brasil e sua dinâmica. Na verdade, o controle da Administração Pública no Brasil qualifica-se como um sistema peculiar, multifacetado e dotado de uma arquitetura institucional diferenciada, onde convivem, de forma harmônica — e por vezes tensa — o controle técnico-jurisdicional, exercido pelas Cortes de Contas, e o controle político, outorgado por mandamento constitucional ao Poder Legislativo.

Não por acaso, essa modelagem institucional, pode-se dizer com segurança, em 2026, reflete a preocupação do constituinte de 1988 em equilibrar a necessidade de uma fiscalização técnica rigorosa sobre o erário público, com a soberania dos mandatos eletivos, que derivam diretamente do princípio democrático e do voto popular.

Como bem advertia Montesquieu em sua clássica obra O Espírito das Leis, não há liberdade se o poder de julgar não estiver separado do poder legislativo e do executivo. É precisamente sob a égide dessa separação fundamental que o desenho do controle externo brasileiro encontra sua legitimação e seus limites. E é exatamente no epicentro dessa engrenagem fiscalizatória que se estabelece a distinção conceitual e empírica entre os atos macroorçamentários (de governo) e os atos microexecutivos (de gestão). Essa diferenciação define a competência absoluta para o julgamento das contas, estabelece o rito processual a ser observado e, fundamentalmente, qualifica os pressupostos para a incidência da sanção mais severa do direito eleitoral: a inelegibilidade.

A coetânea seara jurídica passou por profundas rupturas normativas, reformas legislativas de caráter estrutural e guinadas jurisprudenciais nos egrégios colegiados dos Tribunais Superiores, que reconfiguraram o Direito Administrativo Sancionador. A promulgação da Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos, ou seja, a Lei Federal nº 14.133/2021, a profunda reforma promovida pela Lei Federal nº 14.230/2021 (atual Lei de Improbidade Administrativa – LIA) e a definitiva pacificação do Tema 835 de repercussão geral pelo Egrégio Supremo Tribunal Federal (RE 848.826) esvaziaram antigos automatismos punitivos.

Segundo entendimento judicial supremo e prevalente atualmente, o órgão competente para julgar as contas dos prefeitos municipais - tanto as de natureza política quanto as contas de gestão - é aquele do Poder Legislativo correlato à respectiva esfera de governo, órgão que retrataria a soberania popular, sobremaneira o seu contribuinte, que tem toda a legitimidade para examinar as contas municipais, nos termos do artigo 31, § 3°, da Carta Magna de 1988.

Neste estudo de 2026, realizaremos uma análise dessas transformações, contrapondo a matriz clássica ao cenário atual, no qual a busca por eficiência e estabilidade impõe uma filtragem rigorosa sobre as penalidades civis e eleitorais de agentes públicos.

2. A MATRIZ TEÓRICA DA DICOTOMIA ENTRE GOVERNO E GESTÃO: O CONCEITO DINÂMICO

Na esteira da compreensão do sistema brasileiro de controle externo vê-se a necessidade de imersão quanto a natureza jurídica dos atos praticados pelo administrador. A doutrina clássica do Direito Administrativo e do Direito Financeiro subsidiam que a repartição de competências constitucionais entre o Poder Legislativo e os Tribunais de Contas foi projetada de forma a respeitar a separação dos poderes, impedindo que órgãos de extração técnica pudessem, de forma soberana, cassar os direitos políticos de agentes eleitos por meio da rejeição de suas contas globais.

Para dar sustentação a esse modelo, adota-se um conceito dinâmico de contas públicas em sua dualidade. Sob essa ótica, inspirada na lição precursora de Gaston Jèze, as contas não devem ser enxergadas como um bloco monolítico ou um mero amontoado de relatórios fiscais estáticos ao fim do ano; o orçamento reflete dinamicamente as próprias opções políticas do governante. Pelo contrário, elas se dividem de acordo com a função e o reflexo do ato administrativo na estrutura do Estado, separando o plano da alta condução política do plano da execução operacional interna.

Dessa forma, através do quadro comparativo a seguir, buscaremos consolidar os critérios distintivos clássicos que balizam essa dualidade:

Assim, percebemos, sob a ótica das diretrizes macrofiscais (que envolvem o equilíbrio orçamentário global, metas fiscais da LDO e limites consolidados da LRF) e dos atos microgerenciais (que envolvem a rotina operacional de aplicação do dinheiro, como dispensas de licitação, fiscais de contratos e liquidação de empenhos, uma nítida dualidade interna, conquanto detenham como externalidade combinante a competência do órgão legislativo decisório terminal.

2.1. Contas de Governo (Macrocefalia Orçamentária)

As contas de governo traduzem o balanço macroeconômico e a execução consolidada do orçamento de uma unidade federativa. Elas refletem o cumprimento das grandes metas do plano plurianual (PPA), das diretrizes orçamentárias (LDO) e, fundamentalmente, a observância dos mínimos constitucionais vinculados à manutenção e desenvolvimento do ensino (artigo 212, CF de 1988) e às ações e serviços públicos de saúde (artigo 198, § 2º, CF de 1988). São decorrência do cérebro responsável fiscal, ou melhor, do detentor da macrocefalia orçamentária.

Essas contas espelham a conduta do Chefe do Poder Executivo na qualidade de condutor político do Estado. Sob a ótica constitucional (artigos 31, 71, inciso I, e 75 da CF de 1988), os Tribunais de Contas não detêm competência para julgar tais contas. O papel das Casas de Contas, nessa cercania, cinge-se à emissão do Parecer Prévio, de natureza técnica, embora este seja um componente do plexo constituinte do exame das aclamadas contas estatais. Sem pronunciamento dos tribunais de contas prévio não há julgamento legislativo posterior e regular; ao menos em termos constituintes e fundamentos constitucionais atuais. Sem ato técnico não há julgamento legislativo político legítimo. O julgamento definitivo compete exclusivamente ao Poder Legislativo correspondente, por evidência.

2.2. Contas de Gestão (Microgestão Administrativa)

Por outro lado, dentro dessa dualidade dinâmica, as contas de gestão dizem respeito aos atos individuais e fragmentados de execução orçamentária e financeira da despesa pública. Situam-se no plano microscópico da Administração e envolvem a operacionalização prática da máquina: a abertura de procedimentos licitatórios, a celebração de contratos administrativos, a liquidação de empenhos e a prestação de contas de convênios.

Os agentes que praticam esses atos são os ordenadores de despesas (secretários, diretores e dirigentes de câmaras) ou vetores físicos da microgestão administrativa governamental. Para estes atos, a Constituição Federal outorgou aos Tribunais de Contas a jurisdição plena e o poder de julgamento definitivo (artigo 71, inciso II, CF de 1988).

A decisão da Corte de Contas que julga as contas de gestão independe de qualquer homologação por parte do Poder Legislativo, exceto, ao que se percebe, para fins eleitorais, após avivamento da compreensão constitucional pelo nosso Soberano Tribunal Constitucional. E, certamente, limitações ou revisões podem ocorrer para fins de controle de legalidade e de cumprimento da Constituição.

2.3. O Enquadramento na Lei da Ficha Limpa (LC nº 135/2010)

A relevância prática da diferenciação conceitual e dinâmica foi maximizada com o advento da Lei da Ficha Limpa (Lei Complementar nº 135/2010). O artigo 1º, inciso I, alínea "g", da referida norma estabeleceu que são inelegíveis para qualquer cargo os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se esta houver sido suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário.

A natureza do "órgão competente" depende da tipificação das contas: se o vício insanável vier incrustado em contas de gestão de ordenadores técnicos, a decisão definitiva do Tribunal de Contas opera como o gatilho suficiente para a incidência da inelegibilidade; agora, se o apontamento técnico diz respeito às contas globais do governante, a inelegibilidade é condicionada ao julgamento político de rejeição proferido pelo parlamento.

O Tema 835 de Repercussão Geral do STF (RE 848.826/CE) julgado, ao que examina, restringiu a definitividade das decisões dos Tribunais de Contas sobre contas de gestão de prefeitos, rebaixando-as a deliberações prévias para fins eleitorais e reconheceu a competência definitiva para as Câmaras Municipais. Essa distinção aplica-se apenas aos chefes do Executivo, mantendo-se a competência exclusiva do Tribunal de Contas para julgar as contas de ordenadores técnicos secundários. O entendimento reverbera na mesma hierarquia para outras esferas governamentais, cremos, para além da municipal, como a estadual e federal. Note-se da própria tese firmada:

“Para fins do art. 1º, inciso I, alínea g, da Lei Complementar 64, de 18 de maio de 1990, alterado pela Lei Complementar 135, de 4 de junho de 2010, a apreciação das contas de prefeito, tanto as de governo quanto as de gestão, será exercida pelas Câmaras Municipais, com o auxílio dos Tribunais de Contas competentes, cujo parecer prévio somente deixará de prevalecer por decisão de 2/3 dos vereadores”.

O acórdão teve como relator originário o então douto Ministro Roberto Barroso e como relator para o Acórdão o ilustre Ministro Ricardo Lewandowski, assim ementado:

“RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PRESTAÇÃO DE CONTAS DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL. PARECER PRÉVIO DO TRIBUNAL DE CONTAS. EFICÁCIA SUJEITA AO CRIVO PARLAMENTAR. COMPETÊNCIA DA CÂMARA MUNICIPAL PARA O JULGAMENTO DAS CONTAS DE GOVERNO E DE GESTÃO. LEI COMPLEMENTAR 64/1990, ALTERADA PELA LEI COMPLEMENTAR 135/2010. INELEGIBILIDADE. DECISÃO IRRECORRÍVEL. ATRIBUIÇÃO DO LEGISLATIVO LOCAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO CONHECIDO E PROVIDO. I - Compete à Câmara Municipal o julgamento das contas do chefe do Poder Executivo municipal, com o auxílio dos Tribunais de Contas, que emitirão parecer prévio, cuja eficácia impositiva subsiste e somente deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da casa legislativa (CF, art. 31, § 2º). II - O Constituinte de 1988 optou por atribuir, indistintamente, o julgamento de todas as contas de responsabilidade dos prefeitos municipais aos vereadores, em respeito à relação de equilíbrio que deve existir entre os Poderes da República (“checks and balances”). III - A Constituição Federal revela que o órgão competente para lavrar a decisão irrecorrível a que faz referência o art. 1°, I, g, da LC 64/1990, dada pela LC 135/ 2010, é a Câmara Municipal, e não o Tribunal de Contas. IV - Tese adotada pelo Plenário da Corte: “Para fins do art. 1º, inciso I, alínea g, da Lei Complementar 64, de 18 de maio de 1990, alterado pela Lei Complementar 135, de 4 de junho de 2010, a apreciação das contas de prefeito, tanto as de governo quanto as de gestão, será exercida pelas Câmaras Municipais, com o auxílio dos Tribunais de Contas competentes, cujo parecer prévio somente deixará de prevalecer por decisão de 2/3 dos vereadores” . V - Recurso extraordinário conhecido e provido.”

A matéria foi então melhor destrinchada, posto que não analisada em pormenores ao tempo das precedentes ações declaratórias de (in)constitucionalidade que a discutiram (ADC’s 29, 30 e ADI nº 4.578), como bem observado pela percuciente Ministra Carmen Lúcia, prevalecendo a constitucionalidade do dispositivo da alínea g, do inciso I, do artigo 1º, da LC nº 64/1990. Veja-se do trecho pertinente do acórdão, quanto ao seu voto vogal:

“9. Considerada a ausência de fundamentação específica, no voto condutor daquele julgamento, quanto à constitucionalidade da parte final da al. g do inc. I do art. 1º da Lei Complementar n. 64/1990, alterada pela Lei Complementar n. 135/2010, subsistem os fundamentos reiteradamente manifestados no Tribunal Superior Eleitoral quanto à competência da Câmara Municipal para o julgamento das contas anuais, das contas de gestão ou atinentes à função de ordenador de despesas do prefeito.”

Segue um delineamento separando a concepção não eleitoral ou administrativa em geral, daquela para fins eleitorais propriamente ditos, para melhor exposição e compreensão da matéria julgada:

3. A EVOLUÇÃO LEGISLATIVA E JURISPRUDENCIAL CONTEMPORÂNEA: OS NOVOS FILTROS CIDADÃOS

Agora, o arcabouço normativo passou a sofrer o impacto de profundas reformas que incidiram diretamente sobre o Direito Administrativo Sancionador brasileiro.

A tendência histórica de aplicação automática de sanções políticas com base em critérios estritamente técnicos encontrou uma barreira de contenção erguida tanto pelo Congresso Nacional quanto pelo Supremo Tribunal Federal, resgatando a memorável máxima de Rui Barbosa em sua Oração aos Moços: a lei deve ser rigorosa e indistinta, mas a justiça deve ser como a vida, que distingue o erro honesto da má-fé deliberada.

3.1. A Reforma da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 14.230/2021) e o Fim da Improbidade Culpável

A alteração mais profunda na dinâmica da inelegibilidade decorrente de contas rejeitadas deu-se com a promulgação da Lei nº 14.230/2021 (nova LIA), que reformulou a Lei nº 8.429/1992 (antiga LIA). O legislador ordinário extinguiu a figura da improbidade administrativa culposa.

Sob a égide da legislação anterior, o artigo 10 da LIA admitia a configuração de ato ímprobo causador de lesão ao erário por mera culpa. Essa elasticidade típica permitia que falhas formais de gestão, erros operacionais em licitações ou desorganização contábil fossem categorizados pelos Tribunais de Contas como "irregularidades insanáveis configuradoras de improbidade", disparando os efeitos da Ficha Limpa no juízo eleitoral.

Com o novo texto da LIA, passou-se a determinar, de forma taxativa e cumulativa, a presença do dolo específico. Conforme o artigo 1º, §§ 2º e 3º da lei reformada, o dolo consiste na vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado em lei, não bastando a voluntariedade da conduta e restando expressamente afastado o chamado "dolo genérico". Com isso, haverá um melhor direcionamento principalmente das medidas ativas ou de acionamento da norma por representantes da sociedade ou mesmo de órgãos de fiscalização e controle legitimados à persecução da moralidade. É o aperfeiçoamento contínuo da lupa cidadã, que encontra novos filtros mais precisos, novas lentes mais sólidas de delinear a condução do poder entregue a seus representantes governamentais e fiscais, com intervenção, indispensável, do nosso Supremo Tribunal Federal na fixação desta nova compreensão da realidade jurídica.

Essa guinada legislativa impôs um filtro hermenêutico rigoroso sobre o artigo 1º, inciso I, alínea "g", da LC nº 64/1990. Para que a rejeição de contas de gestão pelo Tribunal de Contas possua eficácia apta a atrair a inelegibilidade, o acórdão de julgamento deve demonstrar, de forma clara e motivada, a existência de má-fé ou a intenção deliberada do agente de lesar o patrimônio público, separando o erro burocrático e honesto da desonestidade consciente. Essa a condizente exigência atual.

3.2. A Soberania do Julgamento Político de Prefeitos (Tema 835 e o RE 848.826 do STF)

Com o referido julgamento conjunto do Recurso Extraordinário nº 848.826/CE e do Recurso Extraordinário nº 729.744/MG pelo Supremo Tribunal Federal, sob o rito da repercussão geral, que culminou na fixação do Tema 835, que representou um divisor de águas sobre a matéria, a emérita Suprema Corte enfrentou a clássica divergência sobre qual seria o "órgão competente" para julgar o prefeito que atua cumulativamente como chefe político e ordenador de despesas direto.

Por maioria de votos, na Corte Maior Cidadã, prevaleceu o entendimento de que a competência para o julgamento de todas as contas prestadas por prefeitos é exclusiva da Câmara Municipal. Assim, admite-se que o STF fixou duas teses de observância obrigatória:

1. Para fins do art. 1º, inciso I, alínea "g", da Lei Complementar 64/1990, a competência para o julgamento das contas de prefeito, sejam de governo ou de gestão, é exclusiva da Câmara Municipal, cabendo ao Tribunal de Contas apenas a emissão de parecer prévio, o qual somente deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da casa legislativa.

2. O parecer técnico elaborado pelo Tribunal de Contas carece de eficácia julgadora sobre as contas de gestão de prefeitos, não sendo apto a gerar, por si só, o efeito da inelegibilidade.

Todavia, obtempera-se que essa decisão isolou, por completo, a aplicação da distinção entre o ato de governo e o ato de gestão, mesmo quando praticados pela figura do Prefeito Municipal, quando isso se der fora do ambiente do exame das consequências eleitorais, eis que outras repercussões fiscais ou de controle continuam a incidir plenamente, segundo o nosso sentir. É necessária a verificação nestas situações sobre a incidência de questões eleitorais; porém, ela não nos parece suficiente para entregar solução a todos os casos.

A Suprema Corte valorizou o princípio da simetria e a natureza política do cargo de chefe do Poder Executivo, impedindo que auditorias ou decisões técnicas, por si só, pudessem decidir sobre a elegibilidade do governante sem o crivo do parlamento local, ou respectivo, o que traz maior segurança para questões de cidadania imperativas em nosso país, o Brasil. A competência jurisdicional direta dos Tribunais de Contas, prevista no artigo 71, inciso II, da CF restou preservada apenas para os administradores técnicos e ordenadores secundários, que não detêm mandato popular, ou seja, que não sejam eleitos diretamente pela sociedade.

3.3. O Consequencialismo e as Possibilidades de Saneamento Administrativo: e a preocupação quanto ao conceito de irregularidades insanadas demasiado aberto

Um fator de modernização que não pode ser olvidado é a introdução do princípio do consequencialismo jurídico na esfera do controle público, operada pela reforma da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Lei Federal nº 13.655/2018 – LINDB) e consolidada na Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei Federal nº 14.133/2021).

Com bastante sobriedade, o artigo 20, da LINDB estabeleceu que, nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão.

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Isso harmoniza, inclusive, com o pensamento de Rudolf von Jhering em A Finalidade no Direito, ao pontuar que o direito não deve se reduzir a um sistema de conceitos abstratos, mas sim estruturar-se como uma realidade viva voltada a suprir e tutelar as reais necessidades da existência humana. No ambiente prático das despesas e contratos públicos, essa visão mitiga o antigo formalismo punitivo cego. O enfoque do controle contemporâneo desloca-se da mera punição formal para a viabilidade de correções procedimentais oportunas.

Nessa senda, tivemos a oportunidade de defender, em estudo anterior sobre as fases da despesa pública e as hipóteses de incorreção e convalidação, a flexibilização do formalismo em prol do interesse público por meio do reconhecimento técnico das possibilidades de retificação e convalidação administrativa. O saneamento de vícios que não importem em lesão ao erário impede a classificação automática da falha como "irregularidade insanável", harmonizando as exigências do controle de contas ao princípio da eficiência e do consequencialismo.

Doutro tanto, advogamos sempre que a rejeição de contas por "irregularidades insanáveis" deve ser restrita a atos que envolvam dolo, má-fé ou dano ao erário, evitando a banalização do termo para erros meramente formais. O debate acerca do que constitui uma irregularidade insanável para fins de inelegibilidade evoca a necessidade de mitigar o formalismo cego das rejeições de contas. Conforme advertimos em outra ocasião, o enquadramento da insanabilidade não deve ser estático, demandando do julgador técnico um exame pautado na proporcionalidade, de modo a separar falhas formais de gestão daquelas eivadas de real má-fé ou desonestidade administrativa.

Essa ponderação ganha especial relevo contemporâneo ante a reforma promovida pela Lei nº 14.230/2021, que passou a exigir a demonstração do dolo específico para a configuração de atos ímprobos. Não obstante, como ainda nos parece um conceito não delimitado ou taxativo, mas dependente em grande monta da posição ou compreensão julgadora, os elementos (ir)regularidade e de (in)sanabilidade das contas, frente a um ato de julgamento pela rejeição de contas, de governantes ou gestores públicos, ainda merece debruçar legislativo e jurisprudencial, seja das Cortes de Contas, seja das Cortes Judiciais.

O conceito dinâmico de (ir)regularidade (in) sanável ainda existente e entregue quase que livremente à compreensão julgadora, por mais que dotada, em inúmeros casos, de descomedida inteligência emocional, pode levar a desconformidades sistêmicas que devem e podem ser evitadas. O alerta aumenta quando passamos do campo técnico para o campo político, em sede de julgamento, caso não haja elementos objetivos de aferição e enquadramento aceitáveis e compatibilizados pela legislação e Constituição pátrios, dadas situações que podem acorrer, como interesses pessoais ao invés de coletivos, interesses partidários ao invés de comunitários, entre outros.

É preciso, pois, explorar-se melhor esse terreno, inclusive sob a ótica de proporção das irregularidades em termos financeiros e orçamentários, das receitas, créditos e despesas públicas, que é campo inafastável das análises de contas estatais. Há preocupações reais, pois, quanto ao conceito de irregularidades insanadas demasiado aberto e variável conforme entendimentos. Melhor seria que essa liberdade do órgão competente fosse circunscrita a uma esfera perimetral de variação admitida no ordenamento, a fim de se evitar injustiças ou desconformidades, mesmo quando se observam casos com contextos fáticos semelhantes, mas resultados distintos.

3.4. O Embate Doutrinário no Pretório Excelso: A Colisão entre a Eficácia Técnica, a Primazia Política e o Poder Geral de Cautela

A fixação do Tema 835 de Repercussão Geral pelo Supremo Tribunal Federal (RE 848.826/CE) não se deu sem uma profunda e qualificada divergência dogmática no Plenário, a qual expôs as principais correntes interpretativas do controle externo no direito financeiro contemporâneo.

Não por menos, o debate central orbitou em torno do alcance normativo das competências exclusivas e concorrentes previstas na Carta de 1988, opondo duas visões: a eficácia do controle técnico e a soberania dos mandatos representativos. Ora, de um lado, posicionou-se a vertente da primazia da eficácia técnica e da descentralização funcional, capitaneada pelo nobre Ministro Relator Luís Roberto Barroso.

Em seu voto, o Ministro defendeu que a competência outorgada aos Tribunais de Contas pelo artigo 71, inciso II, da Constituição Federal possui caráter amplo e objetivo, incidindo sobre qualquer indivíduo que atue na condição de ordenador de despesas — incluindo o Chefe do Executivo Municipal quando na execução direta de verbas. Para essa vertente, o julgamento das contas de gestão por uma corte técnica não usurpa a função do parlamento, visto tratar-se de um exame de estrita legalidade e conformidade contábil, cuja eficácia punitiva e eleitoral deveria operar de forma autônoma e definitiva. Vejamos:

“O texto constitucional é claro ao efetuar a distinção entre duas situações: o julgamento das contas globais do prefeito, que compete à Câmara Municipal (art. 31, § 1º); e o julgamento das contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos, que compete ao Tribunal de Contas (art. 71, II). (...) Não há qualquer base constitucional para se estender a competência da Câmara Municipal para além do julgamento das contas globais do Prefeito.” (BARROSO, Luís Roberto. Voto no RE 848.826/CE, p. 14)

Argumentava-se, assim, que conferir ao Poder Legislativo local o poder de rever decisões técnicas sobre ordenação de despesas secundárias equivaleria a mitigar a força cogente do sistema de controle externo, introduzindo um indesejado viés de conveniência política sobre a fiscalização de atos eminentemente vinculados à legalidade estrita. Em oposição a esse entendimento, sagrou-se vencedora a vertente da soberania representativa e da atração da competência política, inaugurada pela divergência do eminente Ministro Ricardo Lewandowski (Redator para o acórdão) e acompanhada pelos ínclitos Ministros Gilmar Mendes e Cármen Lúcia.

Essa outra corrente consolidou a premissa de que o Chefe do Poder Executivo desempenha uma função unitária e eminentemente política, o que submete a totalidade de seus balanços ao escrutínio final do órgão de representação popular: a Câmara de Vereadores. A fundamentação vencedora alertou para os riscos do automatismo punitivo de relatórios técnicos sobre mandatos eletivos, asseverando que a sanção de inelegibilidade (ou Não Ficha Limpa) exige a legitimidade democrática que apenas o parlamento, como juiz natural das contas do governante, ostenta.

Contudo, a jurisprudência subsequente cuidou de delimitar que a perda da capacidade das Cortes de Contas de gerar inelegibilidade eleitoral direta de prefeitos (Tema 835) não esvaziou os seus poderes de fiscalização correntes e nem mitigou sua capacidade de autotutela cautelar. Isso porque os Tribunais de Contas ainda possuem competência para julgar, e não apenas apreciar enquanto composição de um ato maior e mais complexo de julgamento político.

Por exemplo, no julgamento definitivo de ordens sancionatórias e medidas preventivas de urgência, o STF preservou a força imperativa dos Tribunais. Neste ponto, destaca-se o posicionamento jurisprudencial da emérita Ministra Cármen Lúcia, defensora do chamado Poder Geral de Cautela das Cortes de Contas. Na condução da Suspensão de Segurança SS 5198/MA, a Excelentíssima Ministra firmou entendimento de que as decisões dos Tribunais de Contas possuem eficácia cogente e autoexecutória para paralisar contratações e resguardar o erário de forma preventiva, independentemente de homologação legislativa anterior. Observemos:

“O poder de cautela das Cortes de Contas inclui, dentre outras prerrogativas, a possibilidade de sustação de alguns dos efeitos decorrentes de contratos potencialmente danosos ao interesse público e aos princípios dispostos no artigo 37 da Constituição Federal.” (ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Decisão na SS 5191/MA)

Por outro tanto, o ilustre Ministro Dias Toffoli, no âmbito do Agravo Regimental nos Embargos de Declaração na Suspensão de Segurança nº 5.306/PI (que inicialmente mantinha um entendimento mais restrito sobre o poder geral de cautela dos tribunais de contas, após divergência inaugurada pelo ínclito Ministro Alexandre Moraes e fixação de juízo na Suspensão de Segurança nº 5.505-AgR conduzida pelo notável Ministro Luiz Fux) redirecionou também seu entendimento para abonar a atribuição do poder geral de cautela dos Tribunais de Contas, em hipóteses que se conformam nas balizas das respectivas atribuições institucionais e dentro das atribuições constitucionais, e não apenas sobre alguns aspectos dos atos ou contratos administrativos, como se pode observar das seguintes e breves passagens:

“É incontroverso, portanto, o reconhecimento desta Corte no tocante ao poder geral de cautela dos tribunais de contas, assim como é incontroversa a delimitação constitucional desse poder Dessa forma, na presente causa, cinge-se o ponto controvertido em verificar os limites do poder geral de cautela das cortes de contas quando exercido no âmbito de contratos administrativos . Nos termos do § 1º do art. 71 do texto constitucional, no caso de contrato administrativo, cabe ao Poder Legislativo o ato de sustação, motivo pelo qual o poder do tribunal de contas consiste em determinar à autoridade administrativa que promova a anulação do contrato e, se for o caso, da respectiva licitação. Com base no texto constitucional, pode-se concluir que reconhecer o poder geral de cautela às cortes de contas não autoriza, por si só, a concessão de medidas cautelares que interfiram direta ou indiretamente na execução dos contratos administrativos, a ponto de inviabilizar o negócio jurídico e, por conseguinte, usurpar a competência do Poder Legislativo (art. 71, § 1º, da Constituição da República)”

“Ante o exposto, diante do entendimento mais recente firmado pelo Plenário na SS nº 5.505-AgR reconhecendo aos tribunais de contas poder de cautela para suspender a execução de contratos sob análise, inclusive no que se refere à suspensão de pagamentos, reajusto o voto antes proferido para dar provimento ao agravo regimental na linha do voto do Ministro Alexandre de Moraes.”

Agora, volvendo à matéria das contas, também não podemos deixar de assentir que o acórdão vencedor do Tema 835, ao que nos denota, buscou desenhar uma linha de equilíbrio: preservou o monopólio do julgamento político e da inelegibilidade nas mãos do parlamento eleito, mas resguardou a independência das atribuições financeiras das Cortes de Contas. Os Tribunais de Contas possuem competência para julgar, visto que, apesar de órgãos técnicos, continuam investidos de jurisdição constitucional plena para sancionar pecuniariamente os administradores faltosos. O ex-prefeito ordenador de despesas pode, simultaneamente, ser mantido elegível pela Câmara Municipal e ter de ressarcir o erário por força de acórdão impositivo do Tribunal de Contas, uma vez que as esferas eleitoral e patrimonial operam de forma independente no ordenamento pátrio.

Por conta disto, o panorama abaixo busca sintetizar de forma pragmática a distribuição de competências, efeitos e repercussões fixadas por esse colegiado de entendimentos no STF, dividida entre as frentes técnica e política:

É fácil perceber que os Temas 835 e 1287 da Repercussão Geral do Supremo Tribunal Federal (STF) formam, porventura, os eixos mais importantes do Direito Administrativo e Constitucional recente quanto às fronteiras do controle externo e a separação de poderes (considerados os Tribunais de Contas e o Poder Legislativo no julgamento de atos de Chefes do Executivo (para os casos julgados, especialmente prefeitos).

Viu-se, possivelmente, diante do risco de esvaziamento das cortes de contas após o Tema 835, um novo detalhamento pelo Excelso STF sobre o alcance de sua jurisprudência, quando por meio de decisão sobre o Tema 1287 firmou que que os Tribunais de Contas possuem competência autônoma para aplicar multas, imputar débitos e determinar o ressarcimento ao erário contra prefeitos e governadores. Essa atuação ocorre no âmbito de processos específicos de fiscalização, como a Tomada de Contas Especial (TCE), auditorias e convênios. As penalidades administrativas e financeiras impostas não dependeriam de julgamento político ou ratificação posterior pela Câmara Municipal, constituindo-se em verdadeiros títulos executivos extrajudiciais válidos de forma imediata.

4. ANÁLISE PARADIGMÁTICA DE CASOS PRÁTICOS RELEVANTES

Como estamos a demonstrar, a utilidade operacional e a densidade analítica do conceito ativo de contas públicas em sua dualidade encontram perfeita tradução prática quando confrontadas com os episódios de maior relevância na história do controle externo brasileiro. Alguns dos principais precedentes jurisprudenciais do país demonstram a correlação direta com as teses discutidas e decididas.

Através dos Temas 835 e 1287, a distinção entre a competência técnica dos Tribunais de Contas para sancionar gestores (sobremodo, patrimonialmente) e a exclusividade do Poder Legislativo para julgar contas (notadamente, de prefeitos), impactou o campo da inelegibilidade. Isso pois a jurisprudência estabelece que a rejeição de contas de prefeitos exige decreto legislativo para gerar inelegibilidade, enquanto a imputação de débito pelos Tribunais de Contas é autoexecutória, prescindindo do decreto legislativo correlato.

Tem-se, aí, uma diferenciação entre as balizas e bens tutelados, de um lado patrimoniais, de outro eleitorais e com repercussões sobre o exercício da cidadania plena. Procuraremos demonstrar melhor a matéria por casos práticos que tomaram, por algum tempo, a cena nacional ou regional.

Por óbvio, todo contexto deve ser analisado com cautela, de modo a se evitar uma falsa barreira jurídica instransponível que conduza a incongruências graves, como um gestor poder ser considerado tecnicamente um péssimo administrador (sendo obrigado, verbi gratia, pelo TC, a ressarcir o erário por um ato materialmente irreparável), mas juridicamente "ficha limpa" perante a Justiça Eleitoral, seja pela ausência de dolo específico comprovado ou pela leniência política da Câmara de Vereadores.

A verticalização analítica destas questões revela que o controle da Administração Pública brasileira não é linear; ele opera sob uma lógica casuística que tensiona gravemente o conceito dinâmico de irregularidades insanáveis. No topo da estrutura federativa, os casos de Dilma Rousseff e Cláudio Castro, por exemplo, desnudam a fragilidade crônica do parecer técnico diante da soberania política das casas legislativas.

Sob a perspectiva da insanabilidade material, a abertura de créditos suplementares sem autorização legislativa ou o descumprimento deliberado de metas fiscais de previdência configuram desvios dinamicamente insanáveis, dado o efeito sistêmico e irreversível sobre a higidez macroeconômica do Estado.

Contudo, a ratio decidendi aplicada pelo STF nesses precedentes reafirma que a gravidade técnica do ato capitulado pelo TCU ou TCE-RJ é incapaz de irradiar efeitos jurídicos perenes sem a respectiva homologação política. Ao menos em um exame perfunctório e não sistematizado constitucionalmente.

No caso da ex-Presidente da República, o inédito fatiamento da penalidade operado pelo Senado Federal — que cassou o mandato, mas preservou a habilitação para funções públicas — comprova que o juízo político possui o poder de relativizar a própria literalidade constitucional. De igual sorte, o caso do Governador Cláudio Castro evidencia o fenômeno da eficácia diferida ou suspensiva da rejeição técnica de contas: enquanto a Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro (ALERJ) não deliberasse politicamente, por quórum qualificado, sobre o parecer prévio do TCE, o gestor permaneceria em situação de imunidade eleitoral prática, esvaziando a urgência de tutela do erário. São casos práticos vivenciados que merecem reflexão.

O ponto de inflexão doutrinária, todavia, materializa-se no confronto direto entre os Temas 835 e 1287 do STF, que regulam o microssistema de controle dos municípios. Nestas situações, ao amalgamar as contas de governo e de gestão sob a competência exclusiva da Câmara Municipal para fins eleitorais (Tema 835), a Suprema Corte erigiu uma possível mureta de proteção aos prefeitos ordenadores de despesas. Se o prefeito que assina diretamente cheques, homologa licitações fraudulentas ou liquida despesas ilegais desveste-se da função política de chefe de governo para atuar como administrador comum da res pública. Logo, tal conduta deveria permitir a atração da insanabilidade de gestão em sua acepção mais pura. Malgrado essa opinião, ao afastar o gatilho automático de inelegibilidade pelas Cortes de Contas, pode se ter transferido a jurisdição moralizadora a parlamentos frequentemente hipertrofiados por relações de parciais e até conveniências partidárias não coletivamente defensáveis, aumentando a necessidade de fiscalização dessas decisões políticas por todos.

A insanabilidade dinâmica, portanto, resta cindida. Convém conjecturar se deve operar plenamente no bolso do gestor, mas ser esterilizada em seus direitos políticos. Com isso possível que se evite ofensa à isonomia de tratamento. Basta cotejar os precedentes anteriores com o Tema 157 do STF. No cenário regulado por este tema, se um secretário municipal de saúde (ordenador de despesas técnico, sem mandato eletivo) praticar exatamente o mesmo ato lesivo que o prefeito ordenador — por exemplo, a contratação direta irregular de serviços de saúde com sobrepreço —, os reflexos punitivos serão diametralmente opostos. Para o secretário técnico, a rejeição emanada de forma isolada pelo Tribunal de Contas, uma vez constatado o dolo específico exigido pela Lei nº 14.230/2021, opera como gatilho de inelegibilidade imediata e automática. Para o prefeito, o mesmíssimo vício material dependerá do crivo político local.

Deve-se buscar uma aplicação que agigante e não que coloque em questionamento a jurisprudência hodierna do nosso abalizado Supremo Tribunal Constitucional, de modo a se harmonizar o acolhimento dogmático do controle técnico externo, prevenindo uma mera segmentação dos agentes públicos em duas categorias distintas: técnicos submetidos ao rigor impositivo e imediato das Cortes de Contas, frente a mandatários eleitos majoritariamente, agraciados com filtro simplesmente protetivo da conveniência política das casas legislativas, convertendo o conceito dinâmico de insanabilidade em uma variável dependente da força política do governante. Visualizemos:

4.1. Exegese dos Precedentes Vinculantes: A Independência de Esferas e a Superação do Automatismo Punitivo e Necessidade Filtros Interpretativos e de Julgamento

A sistematização dos casos paradigmáticos e a fixação dos Temas 835 e 1287 de Repercussão Geral pelo Supremo Tribunal Federal consolidam um modelo de controle externo que prestigia a teoria da independência e separação harmônica das esferas sancionatórias. O Pretório Excelso, ao enfrentar as zonas de penumbra entre o julgamento técnico das Cortes de Contas e o escrutínio político das Casas Legislativas, estabeleceu uma clara linha divisória entre a responsabilidade patrimonial/financeira do gestor e a sua capacidade eleitoral passiva (elegibilidade).

Revolvendo o assunto, o advento do Tema 1287 (ARE 1.436.197/RO e depois RE 1.411.602/AL) equacionou uma das maiores controvérsias do Direito Financeiro pós-Constituição de 1988. Se, por um lado, o Tema 835 esvaziou a eficácia eleitoral direta dos acórdãos de gestão dos Tribunais de Contas quando aplicados a prefeitos, o Tema 1287 resguardou a integralidade da competência contábil dessas Cortes para a aplicação de multas e imputação de débitos patrimoniais. Fixou-se a premissa de que a decisão técnica da Corte de Contas que condena o ordenador ao ressarcimento detém autoexecutoriedade e eficácia de título executivo (Artigo 71, § 3º, CF), prescindindo de qualquer homologação ou ratificação política pelo parlamento local.

Todavia, essa definitividade restringe-se ao plano patrimonial; o reflexo eleitoral desse mesmo acórdão continua condicionado ao juízo político da Câmara de Vereadores. Essa engenharia jurisprudencial precisa, segundo compreendemos, dialogar com o correto enquadramento das "irregularidades insanáveis", não se limitando aos aspectos estritos e para fins do gatilho de inelegibilidade da Lei da Ficha Limpa (Artigo 1º, inciso I, alínea "g", da LC nº 64/1990), já demarcados jurisprudencialmente.

Defendemos a necessidade de se afastar um modelo interpretativo puramente estático e formalista, sob pena de converter as rejeições técnicas de contas em instrumentos mecânicos, utilizáveis ao prazer do momento, ora sem maior valor, ora para fins comezinhos de cassação indireta/indevida de direitos políticos. A maleabilidade e a ponderação sugeridas ganham força com o atual ecossistema jurídico. Nesse sentido, a confluência entre a dogmática do STF e as balizas fixadas pela reforma da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 14.230/2021) impõe um triplo filtro para a configuração da inelegibilidade por rejeição de contas: o Filtro Político (para Chefes do Executivo), com a indispensável emissão de decreto legislativo de reprovação de contas pela respectiva Casa Parlamentar (Tema 835 do STF); o Filtro Material (Consequencialismo), pela demonstração de que a falha transcende o mero erro burocrático ou vício formal perfeitamente saneável, atingindo o núcleo da insanabilidade real por ofensa grave aos princípios nucleares da Administração Pública (Artigo 147, da Lei nº 14.133/2021 e artigo 20, da LINDB); e também pelo Filtro Volitivo (Dogmática do Dolo), com a caracterização e comprovação inequívoca do dolo específico do agente público, afastando em definitivo as culpas presumidas ou os "erros grosseiros" desprovidos de desonestidade ou má-fé (Artigo 1º, §§ 2º e 3º, da Lei nº 8.429/1992 com redação atual).

Por conseguinte, a evolução do controle externo no cenário brasileiro caminhou para pacificar que a tecnicidade contábil das Cortes de Contas é soberana para proteger o erário e reaver os recursos desviados, mas permanece sujeita à legitimidade representativa e aos filtros garantistas do dolo específico quando o bem jurídico tutelado for o direito fundamental ao sufrágio e à capacidade eleitoral passiva dos cidadãos.

A consolidação jurisprudencial operada pela ADPF 982/PR representa o ápice hodierno do amadurecimento dogmático que deitou raízes na dicotomia das contas e na teoria dinâmica das irregularidades insanadas. Ao afastar a tese do julgamento político universal para prefeitos ordenadores de despesas, o Supremo Tribunal Federal blindou a integridade dos Tribunais de Contas como órgãos técnicos essenciais à República. O precedente carreado pelo ilustre Ministro Flávio Dino acomodou mais equanimemente o controle rigoroso da integridade orçamentária com a preservação do espaço de deliberação democrática dos parlamentos locais, conferindo ao Direito Financeiro brasileiro um modelo de responsabilidade que se destaca pela sua racionalidade, eficiência e respeito à separação de poderes.

4.2. O Caso da Ex-Presidente Dilma Rousseff

O julgamento das contas da ex-presidente Dilma Rousseff, relativo aos exercícios financeiros de 2014 e 2015, representa a aplicação empírica mais contundente da divisão entre atos de governo e atos de gestão e as suas repercussões na inelegibilidade. O núcleo das acusações formuladas consistia na edição de decretos de abertura de créditos suplementares sem autorização do Congresso Nacional e no atraso deliberado no repasse de fundos do Tesouro Nacional para bancos públicos para cobrir despesas de programas sociais.

Sob a ótica técnico-contábil, tais condutas envolviam atos de execução financeira. Todavia, por possuírem uma dimensão sistêmica que impactava as metas fiscais globais da União estabelecidas na LDO e modificava o endividamento público real do Estado, elas integraram as contas de governo, as quais, segundo a formulação de Gaston Jèze, operam como a própria tradução das prioridades e escolhas políticas do mandato.

Por seu turno, o rito observado em tese seguiu as premissas constitucionais das contas de governo: o Tribunal de Contas da União (TCU) examinou os balanços e emitiu um Parecer Prévio recomendando a rejeição das contas. O julgamento definitivo coube ao Congresso Nacional, que editou o decreto legislativo de reprovação. O caso desvelou, ademais, o paradoxo do julgamento político no âmbito do processo de impeachment em 2016. Em uma votação fatiada presidida pelo Supremo Tribunal Federal, o Senado Federal aplicou a pena de perda do cargo público, mas rejeitou a imposição da pena de inabilitação para o exercício de funções públicas por oito anos. Sob a ótica da Lei da Ficha Limpa, a ausência de uma condenação judicial de improbidade com dolo específico impediu que o parecer técnico do TCU gerasse efeitos impeditivos automáticos sobre a capacidade eleitoral passiva da ex-presidente, viabilizando suas candidaturas subsequentes.

Em paralelo, os agentes técnicos e ministros que subscreveram as ordens bancárias operativas das pedaladas deveriam responder a processos de Tomada de Contas Especial perante o TCU. Por exercerem funções de ordenação e execução secundária (atos de gestão), esses administradores em regra foram multados e sancionados de forma definitiva e direta pela Corte de Contas, sem qualquer interferência ou necessidade de manifestação do Poder Legislativo, isolando os efeitos técnicos da jurisdição de controle.

4.3. O Caso Cláudio Castro (TCE-RJ / ALERJ)

No âmbito do controle externo dos Estados, o julgamento das contas do governador do Rio de Janeiro, Cláudio Castro, consolida o entendimento contemporâneo de proteção aos mandatos políticos. O Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro (TCE-RJ) emitiu um parecer prévio propondo a reprovação das contas de governo do mandatário, apontando irregularidades orçamentárias decorrentes de contratações efetuadas no âmbito de projetos assistenciais de órgãos da estrutura estadual (notadamente a Fundação Ceperj e a Uerj).

A aplicação prática do caso demonstra o limite de eficácia da manifestação das Cortes de Contas. Apesar do peso político da recomendação técnica de rejeição exarada pelo TCE-RJ, o governador permaneceu no pleno exercício de suas prerrogativas civis e eleitorais. Conforme a linha defendida pela moderna jurisprudência, o parecer foi encaminhado para a Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro (ALERJ), órgão político soberano ao qual compete emitir o decreto legislativo de julgamento.

Para que ocorresse, àquele tempo, o disparo da inelegibilidade capitulada na Lei da Ficha Limpa, fazia-se imperioso que o parlamento estadual acolhesse o parecer técnico e votasse pela rejeição das contas por um quórum qualificado de dois terços, evidenciando que o sistema de freios e contrapesos resguarda a última palavra ao órgão representativo da soberania popular, evitando o arbítrio técnico contra o mandato eletivo.

5. CONCLUSÃO

A divisão estrutural entre as contas de governo e as contas de gestão continua sendo o critério que assegura o equilíbrio constitucional entre a tecnicidade das Cortes de Contas e a soberania dos mandatos políticos conferidos pelo voto popular. A introdução do conceito ativo de contas públicas em sua dualidade provou-se um critério científico fundamental para delimitar as fronteiras entre a fiscalização técnica e a supremacia das escolhas democráticas exercidas pelo eleitorado, superando concepções formais estáticas.

No entanto, o cenário jurídico contemporâneo impõe uma profunda e obrigatória releitura dessa matriz à luz das novas garantias processuais. O automatismo que vinculava a rejeição técnica de contas de gestão ao banimento do cenário eleitoral foi superado. Isso não olvida que no ordenamento jurídico brasileiro se mantenham filtros severos contra o excesso de rigor formal, de um lado, e de outro o arbítrio controlador ou parcialidade do órgão julgador, destacando-se a exigência intransigente do dolo específico trazido pela Nova Lei de Improbidade Administrativa e a definitiva fixação da competência do Poder Legislativo pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 835, pareada de perto pela competência dos Tribunais de Contas pelos Temas 157 e 1287.

Por esse motivo, a premência de um triplo filtro para a configuração da inelegibilidade por rejeição de contas: o Filtro Político (para Chefes do Executivo), com a indispensável emissão de decreto legislativo de reprovação de contas pela respectiva Casa Parlamentar (Tema 835 do STF); o Filtro Material (Consequencialismo), pela demonstração de que a falha transcende o mero erro burocrático ou vício formal perfeitamente saneável, atingindo o núcleo da insanabilidade real por ofensa grave aos princípios nucleares da Administração Pública (Artigo 147, da Lei nº 14.133/2021 e artigo 20, da LINDB); e também pelo Filtro Volitivo (Dogmática do Dolo), com a caracterização e comprovação inequívoca do dolo específico do agente público, afastando em definitivo as culpas presumidas ou os "erros grosseiros" desprovidos de desonestidade ou má-fé (Artigo 1º, §§ 2º e 3º, da Lei nº 8.429/1992 com redação atual).

O moderno Direito Administrativo Sancionador não mais tolera a imposição de restrições a direitos políticos fundamentais com base em culpas presumidas ou interpretações formalistas de descumprimento de metas. A atuação das Cortes de Contas deve, portanto, alinhar-se aos postulados do consequencialismo da LINDB e da busca pelas possibilidades de retificação e convalidação administrativa de falhas formais.

De rigor, a estrita observância no âmbito do orçamento e Direito Públio Financeiro, das fases da despesa pública, com possível adequação, com um processo de flexibilização do formalismo, em prol do interesse público. O saneamento de vícios, por exemplo, que não importem em lesão ao erário impedem a classificação automática da falha como "irregularidade insanável", deprecando que se adapte as exigências do controle de contas ao princípio da eficiência e do consequencialismo equilibrantes.

A dicotomia entre governo e gestão subsiste como a espinha dorsal do controle orçamentário, mas sua aplicação atual exige um rigor probatório muito mais refinado, protegendo a Administração Pública da desonestidade real, sem penalizar o administrador com a perda de seus direitos políticos por meros erros de condução burocrática, em uma interpretação conformadora com a Carta Cidadã e com o entendimento da Corte Suprema Nacional.

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