O CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE E A TEORIA DINÂMICA DE IRREGULARIDADES EM CONTAS PÚBLICAS: O DIÁLOGO HERMENÊUTICO NO EIXO RE 848.826/DF E ADPF 982/PR

Alexandre Massarana da Costa

Advogado e sócio fundador do

Massarana & Enjyogi Sociedade de Advogados

1 – Introdução

A nossa Constituição Federal traz um desenho institucional de freios e contrapesos que descentralizou e fortaleceu a engenharia do controle externo da Administração Pública. No epicentro desse sistema, os Tribunais de Contas foram elevados à condição de órgãos técnicos autônomos essenciais, incumbidos da auditoria e fiscalização financeira, orçamentária e patrimonial da federação.

Todavia, a delimitação de fronteiras executivas da jurisdição dessas Cortes sobre os Chefes do Poder Executivo municipal historicamente representou um dos territórios mais conflagrados e instáveis do Direito Administrativo Financeiro e do Direito Eleitoral pátrios.

Por muito tempo, a aparente colisão interpretativa entre os artigos 31 e 71, da Carta Magna fomentou uma severa disputa dogmática sobre se estariam todos os atos materiais do Chefe do Executivo acobertados pela imunidade do crivo político do Parlamento local, ou existiria uma esfera de atuação técnica passível de julgamento direto e definitivo pelas Cortes de Contas?

O choque entre a tecnicidade contábil, financeira e orçamentária, de um lado, e a soberania democrática e as representações do Poder Legislativo em suas esferas governamentais, de outro, que transformou a litigiosidade repetitiva em pronunciamentos oscilantes do Poder Judiciário sobre o assunto durante os anos. Apesar de certa definição e calmaria jurídica, o cenário pode entrar em ebulição com as frequentes reformulações que enredam o cenário eleitoral do país nas eleições periódicas, sobretudo quando avivam novas normas ou embates de casos concretos não previstos pelos julgadores e com sensível reverberação jurídica.

Por conta disto, dividiremos, de maneira não exaustiva, o percurso evolutivo dessa matéria sob três matrizes complementares e interconectáveis. Inicialmente, resgatam-se as formulações conceituais clássicas da dicotomia das contas públicas (de governo e de gestão) e a formulação da teoria dinâmica das irregularidades insanadas. Na sequência, analisa-se o advento paradigmático do acórdão proferido pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal no bojo da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 982/PR, relatada pelo eminente Ministro Flávio Dino em 2025. Por fim, descortina-se a aparente antinomia deste julgado frente ao célebre precedente erguido no Recurso Extraordinário nº 848.826/DF (Tema 835 da Repercussão Geral), cujo acórdão foi redigido pelo douto Ministro Ricardo Lewandowski em 2017.

Além disto, demonstrar-se-á, por meio da metodologia do distinguishing (distinção hermenêutica), como a Suprema Corte logrou êxito em cindir perfeitamente os planos de eficácia administrativo-fiscal e político-eleitoral, estabilizando a arquitetura das instituições de controle e blindando a integridade do patrimônio público contra conveniências partidárias locais.

2 – Os Vetores Dogmáticos Tradicionais: A Dicotomia das Contas e a Teoria Dinâmica das Irregularidades

A compreensão do modelo de controle externo brasileiro exige o reconhecimento de uma precisa cisão de ordem ontológica e material sobre a atividade do Chefe do Poder Executivo municipal.

A dogmática jusfinanceira tradicional erigiu a chamada dicotomia das contas públicas (de governo e de gestão), separando os atos normativos-políticos de alta liderança governamental das práticas administrativas e instrumentais de execução orçamentária.

1.1 As Contas de Governo

As contas de governo exteriorizam a atuação macroeconômica, política e estratégica do governante. Elas refletem o cumprimento ou o descumprimento das grandes metas fiscais, das diretrizes orçamentárias estabelecidas nas leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA), bem como a observância dos mínimos constitucionais obrigatórios vinculados às áreas sociais sensíveis, tais como o investimento na saúde e na manutenção e desenvolvimento do ensino. Trata-se, portanto, de um balanço holístico do exercício financeiro, cujo escopo é demonstrar à sociedade como o mandato político foi estruturado.

Pela sua natureza intrinsecamente política, a Constituição Federal estipulou que o julgamento definitivo dessas contas recai sob a competência do Poder Legislativo correspondente, atuando o Tribunal de Contas como órgão de assessoramento técnico por meio da emissão de parecer prévio opinativo.

1.2 As Contas de Gestão

Em contrapartida, as contas de gestão substanciam atos puramente administrativos, materiais, singulares e descentralizados de gerência orçamentária. Elas não dizem respeito ao planejamento global, mas sim à execução diária, líquida e certa dos recursos coletivos: a abertura e homologação de procedimentos licitatórios, a celebração de contratos e convênios administrativos, a liquidação e a efetiva ordenação de despesas e pagamentos a fornecedores.

A partir dessa diferenciação material, tem-se consolidado na doutrina especializada a teoria dinâmica das irregularidades insanadas. De acordo com esse postulado, a definição do órgão julgador competente e o regime sancionatório aplicável não devem guardar uma simetria estática e cega com a dignidade formal do cargo ocupado pelo agente público, mas sim uma simetria dinâmica com a natureza jurídica e material do ato concreto praticado.

Sob esse enfoque científico formulado, quando por exemplo um Prefeito Municipal — de forma atípica ou acumulando funções — decide não delegar a gestão ordinária e passa a assinar pessoalmente empenhos, contratos e ordens de pagamento, ele transmuta sua condição funcional. O governante afasta-se de sua atividade político-institucional de chefe de governo para atuar como um administrador público comum (ordenador de despesas) e assim ser visualizado.

Por conseguinte, se tais atos forem eivados de vícios graves, insanáveis e configuradores de dolo ou manifesto enriquecimento ilícito, a dinâmica dessa teoria preconizava que tais contas de gestão deveriam se submeter ao crivo fiscalizador, direto e definitivo do respectivo Tribunal de Contas. Na ótica clássica, para o arquétipo utilizado, a chancela ou o julgamento posterior por parte da Câmara de Vereadores sobre esses atos pontuais seria despicienda, atuando a Corte de Contas como órgão julgador originário dotado de plena jurisdição para a aplicação de reprimendas e recomposição do erário.

3 – O Paradigma Constitucional da ADPF 982/PR e a Atuação do Prefeito Ordenador de Despesas

Nota-se, a despeito da coesão científica construída pela teoria dinâmica no plano acadêmico, o desenho prático-institucional brasileiro conviveu com um crônico cenário de instabilidade e insegurança jurídica. Amparados em leituras literais e descontextualizadas do artigo 31, § 1º, da Constituição da República Federativa do Brasil, diversos gestores municipais acionavam as instâncias ordinárias do Poder Judiciário para anular multas, glosas e decretos de ressarcimento exarados pelos Tribunais de Contas estaduais e municipais.

O argumento central acolhido por inúmeros Tribunais de Justiça estaduais residia na suposta universalidade do julgamento político. Isto pois se: alegava que, por ostentar a condição de Chefe do Poder Executivo, qualquer espécie de prestação de contas por ele realizada estaria protegida por um manto de imunidade técnica, submetendo-se exclusivamente à deliberação soberana do Poder Legislativo que lhe fosse correspondente. Esse fenômeno acabou por esvaziar a eficácia do controle externo, estimulando a impunidade de desvios patrimoniais operados diretamente pelos governantes.

Não alheio ao assunto, o percuciente Supremo Tribunal Federal, em recente julgamento ocorrido em 2025, na esfera da ADPF nº 982/PR, pacificou o impasse ao conferir força normativa à distinção entre contas de governo e contas de gestão. O acórdão, com relatoria do abalizado Ministro Flávio Dino, fixou a tese de que o Tribunal de Contas detém competência originária e definitiva para julgar contas de gestão (atos de ordenador de despesa) praticadas pelo Prefeito, prescindindo de aval da Câmara Municipal para aplicação de sanções, como multas e ressarcimentos ao erário.

A questão intimamente se atrela ao princípio da simetria constitucional, derivado do artigo 71, da CF, legitima a atuação autônoma dos Tribunais de Contas, impedindo a criação de zonas imunes à fiscalização financeira nos municípios, como bem se pode aferir da doutrina do eminente Ministro Alexandre de Moraes1. Ao tratar da densidade jurídica do controle externo, o ilustre doutrinador assevera que a fiscalização financeira e orçamentária não se limita às entidades abstratas do Estado, abrangendo, obrigatoriamente, a conduta de toda e qualquer pessoa física que arrecade, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos.

Ademais, sob a égide do princípio da simetria constitucional (sedimentado no artigo 75 da Carta Magna), o modelo federal de repartição de competências e desenhos institucionais impõe-se de modo cogente e obrigatório às esferas subnacionais. Não poderia ser diferente, o arcabouço constitucional outorga autonomia técnica definitiva às Cortes de Contas para julgar administradores ordinários.

De tal maneira, afastar tal jurisdição sobre o Chefe do Poder Executivo, como no caso municipal dos Prefeitos, quando este assume pessoalmente a função de ordenador de despesas violaria frontalmente a simetria federativa. Mesmo porque, o governante, ao assinar contratos e empenhos, afasta-se, muitas vezes voluntariamente ou por uma escolha das segregações regulamentares de funções adotadas na esfera de governo de sua atuação e para a qual se candidatou e se elegeu, não podendo meramente desconhecê-la.

Destarte, optando ou se mantendo na atividade político-institucional de chefe de governo, mas para atuar como administrador público comum, submetendo-se diretamente à eficácia sancionatória do controle técnico, não se pode negar a competência externa dessa jurisdição não judicial para seu julgamento. Ao menos, a princípio, valendo sempre se observar o caso concreto submetido.

4 – A Aparente Divergência do Leading Case RE 848.826/DF (Tema 835) e a Técnica do Distinguishing

Ao observar-se o teor do julgamento da ADPF 982/PR impõe um diálogo com o RE 848.826/DF (Tema 835), relatoria do Ministro Ricardo Lewandowski em 2017, que firmou a tese de que a apreciação das contas de prefeito, tanto as de governo quanto as de gestão, será exercida pelas Câmaras Municipais, para fins de inelegibilidade.

A aparente contradição foi solucionada pelo STF através do distinguishing (distinção hermenêutica), visto que seria possível manter incólumes as divisas do plano político-eleitoral (inelegibilidade, artigo 1º, inciso I, alínea g, da LC 64/90), garantindo-se, portanto, que a palavra final sobre direitos políticos seja do Poder Legislativo; no caso (em julgamento) da Câmara Municipal, conforme ressaltam e se depreende dos raciocínios desenvolvidos pelos relatores dos leading cases referenciados.

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Doutro norte, no plano administrativo-fiscal (imputação de débito e multa, entre outras matérias elegíveis), atribui-se aos Tribunais de Contas a competência técnica para julgar atos de gestão (ou seja, atos na condição de ordenador de despesa).

Com isso, Casa de Leis mantém a soberania para fins eleitorais enquanto Casa de Contas detém soberania técnica para sancionar irregularidades materiais nas contas ordenadas. Convém citar a ementa do relevante Acórdão da ADPF 982/PR:

“ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. COMPETÊNCIA DOS TRIBUNAIS DE CONTAS PARA O JULGAMENTO DE CONTAS DE GESTÃO DE PREFEITOS QUE ATUEM COMO ORDENADORES DE DESPESAS. PROCEDÊNCIA. 1. Arguição de descumprimento de preceito fundamental ajuizada pela ATRICON (Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil) contra decisões judiciais que anularam penalidades impostas a prefeitos municipais, na qualidade de ordenadores de despesas, por Tribunais de Contas estaduais, alegando violação aos princípios republicano e da separação de Poderes. 2. Prefeitos que ordenam despesas têm o dever de prestar contas de gestão, seja por atuarem como responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração, seja na eventualidade de causa a perda, extravio ou outra irregularidade que resulte em prejuízo ao erário. 3. Os Tribunais de Contas têm competência para julgar contas de gestão de Prefeitos que ordenem despesas, exclusivamente para imputação de débito e aplicação de sanções fora da esfera eleitoral. Congruência com a tese fixada no Tema de Repercussão Geral nº 1.287 (ARE nº 1.436.197/RO, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 18/12/2023). 4. A competência dos Tribunais de Contas para julgar contas de ordenadores de despesas, incluindo prefeitos, é técnica e independente do controle político realizado pelas Casas Legislativas. 5. São inválidas as decisões judiciais ainda não transitadas em julgado que anulem atos decisórios de Tribunais de Contas que, em julgamentos de contas de gestão de Prefeitos, imputem débito ou apliquem sanções não eleitorais, preservada a competência exclusiva das Câmaras Municipais para os fins do art. 1º, inciso I, g, da Lei Complementar nº 64/1990. 6. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental julgada procedente. 7. Tese de julgamento: ‘(I) Prefeitos que ordenam despesas têm o dever de prestar contas, seja por atuarem como responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração, seja na eventualidade de darem causa a perda, extravio ou outra irregularidade que resulte em prejuízo ao erário; (II) Compete aos Tribunais de Contas, nos termos do art. 71, II, da Constituição Federal de 1988, o julgamento das contas de Prefeitos que atuem na qualidade de ordenadores de despesas; (III) A competência dos Tribunais de Contas, quando atestada a irregularidade de contas de gestão prestadas por Prefeitos ordenadores de despesa, se restringe à imputação de débito e à aplicação de sanções fora da esfera eleitoral, independentemente de ratificação pelas Câmaras Municipais, preservada a competência exclusiva destas para os fins do art. 1º, inciso I, alínea g, da Lei Complementar nº 64/1990.’ ”

5 – Convergências Hermenêuticas e a Autonomia Absoluta das Esferas de Responsabilização

A convergência jurisprudencial consolida a independência das esferas sancionatórias e de julgamento de modo muito condizente e conformador, superando o formalismo e focando na natureza do ato praticado. Enquanto o Tribunal de Contas atua com exclusividade técnica, emitindo títulos executivos para cobrança de débitos decorrentes, verbi gratia, de fraudes ou sobrepreços, imunes à revisão política; no Plano Político-Eleitoral, para fins de inelegibilidade, o parecer do órgão de controle externo é opinativo, cabendo ao Poder Legislativo a palavra final por quórum qualificado.

O primeiro grande argumento que sustenta essa convergência hermenêutica repousa na diferenciação dogmática entre a tutela do patrimônio público (esfera administrativo-fiscal) e a tutela da legitimidade democrática do processo eleitoral (esfera político-eleitoral). Sob o prisma administrativo-fiscal, o valor supremo a ser resguardado é a integridade do erário e a observância intransigente aos princípios da moralidade e da eficiência (artigo 37, caput, da CF).

Diante de um ato material de gestão eivado de sobrepreço, desvio ou fraude licitatória praticado por um Prefeito Ordenador de Despesas, a resposta do ordenamento deve ser célere, técnica e apartidária. Conferiu-se às Cortes de Contas a palavra final e definitiva para o encerramento do processo administrativo de tomada de contas especial nesses casos. A decisão que impõe multa ou imputa débito possui eficácia de título executivo extrajudicial (conforme artigo 71, § 3º, CF), operando o trânsito em julgado administrativo de forma soberana.

Isso significa dizer que nem a Câmara Municipal possui competência política para sustar a cobrança do débito, tampouco o Poder Judiciário pode adentrar no mérito técnico da avaliação contábil-financeira efetuada pela Corte de Contas, limitando-se ao estrito controle de legalidade formal do procedimento.

Agora, quando o debate na esfera político-eleitoral, o objeto da tutela jurídica transmuta-se para o jus honorificum — o direito político fundamental de ser votado — e a preservação da soberania popular manifestada pelo sufrágio universal. Neste plano, a incidência da sanção de inelegibilidade capitaneada pela Lei Complementar nº 64/1990 (Lei de Inelegibilidades), que se reveste de natureza gravemente restritiva de direitos individuais de cariz democrático, prepondera. É sob esse fundamento que se ergue a ratio decidendi do Ministro Ricardo Lewandowski no Tema 835: a privação temporária da cidadania passiva de um mandatário escolhido pelo povo exige, por mandamento constitucional de legitimidade, o crivo de um órgão igualmente investido de representação democrática direta.

O parecer prévio do Tribunal de Contas, portanto, atua neste palco estritamente como um elemento componente do ato completo (necessário, porém não suficiente para a sua concretização), conquanto seja um componente técnico-opinativo de proeminente densidade, cuja rejeição pelo órgão parlamentar exige o quórum qualificado de 2/3 (dois terços) dos seus respectivos membros (artigo 31, § 2º, CF).

Outro argumento fulcral reside na superação do risco de bis in idem e na consagração da teoria dos atos materiais em detrimento da dignidade do cargo. A coexistência dessas duas esferas autônomas afasta a antinomia porque os provimentos não se anulam, mas se sobrepõem funcionalmente. O cenário resultante impede distorções interpretativas: se uma Câmara de Vereadores (ou, estendamos, uma Assembleia Legislativa), movida por paixões político-partidárias ou maiorias governistas ocasionais, decidir aprovar as contas de um Prefeito (ou por alargamento um Governador) que comprovadamente desviou recursos públicos como ordenador de despesas, tal aprovação terá o condão exclusivo de salvaguardar a sua elegibilidade no plano eleitoral. Entrementes, essa absolvição política será absolutamente ineficaz e inócua para apagar a condenação patrimonial imposta pelo Tribunal de Contas. Assim não fosse teríamos uma incongruência ou contradição sistêmica indomável.

Desse modo, tem-se que o ex-mandatário continuará obrigado a ressarcir integralmente o erário e a pagar as multas arbitradas pela Corte Técnica, sob pena de execução fiscal e penhora de bens. O Pretório Excelso sepultou o dogma da universalidade do julgamento político e conferiu ao ordenamento jurídico brasileiro um desenho de responsabilidade pública solido. Ao delimitar as fronteiras soberanas do Tribunal de Contas no campo fiscal e a primazia da Câmara Municipal no campo político, o STF equalizou os vetores da República e da Democracia, assegurando que a proteção do erário não fique refém de conchavos parlamentares locais, regionais ou de qualquer dimensão, ao mesmo tempo em que se assegura que a cassação de direitos políticos permaneça sob a vigilância do princípio democrático representativo.

6 – Conclusão

Nessa toada, a consolidação jurisprudencial operada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento unânime da ADPF nº 982/PR representa o ápice atual da maturação dogmática que deitou sólidas raízes na dicotomia das contas públicas, ou estatais, e na teoria dinâmica das irregularidades insanadas.

Ademais, o exame verticalizado desta evolução revela que o precedente relatado pelo douto Ministro Flávio Dino não instituiu uma nova competência fiscalizatória, mas sim resgatou a integridade hermenêutica do modelo de controle externo desenhado pela Constituição Federal de 1988, adaptando-o idealmente às complexidades práticas do municipalismo contemporâneo.

Em primeiro lugar, o acórdão paradigmático logrou êxito em sepultar o escudo formalista e subjetivo do cargo, o qual vinha sendo utilizado de forma estratégica por Chefes do Executivo para evadir-se da responsabilidade fiscal. Com isso blindou-se, devidamente, o princípio republicano. Outrossim, restou categoricamente assentado que o cargo de Prefeito Municipal não atua como um manto de imunidade burocrática ou salvo-conduto administrativo, porquanto, ao tempo em que o governante atrai para si a atribuição material e atípica de assinar contratos, homologar certames licitatórios ou ordenar pagamentos, outras possibilidades gerenciais ordenadoras, ele despe-se de sua dignidade político-institucional de Chefe de Governo para submeter-se ao mesmo regime de estrita legalidade e severa responsabilização aplicável a qualquer administrador público comum.

Em segundo lugar, a decisão blinda o patrimônio coletivo contra as patologias decorrentes de maiorias parlamentares locais voláteis ou coalizões partidárias de ocasião. Permitir a tese do julgamento político universal — que subordinava toda e qualquer sanção ao crivo das Câmaras de Vereadores — implicava chancelar um inadmissível cenário de impunidade e esvaziamento técnico. A ADPF nº 982/PR, com isso, neutralizou esse risco ao fixar a autossuficiência e a soberania das decisões das Cortes de Contas no plano de recomposição do erário. As multas administrativas e as imputações de débito técnica e motivadamente fixadas pelos Tribunais de Contas constituem títulos executivos extrajudiciais dotados de eficácia cogente imediata, cuja validade e cobrança coercitiva operam-se de forma autônoma, prescindindo de homologação, ratificação ou juízo de conveniência política por parte do Poder Legislativo municipal.

Em terceiro lugar, sob a perspectiva da teoria geral dos precedentes, o julgamento promovido em 2025 ilustra o emprego primoroso da técnica do distinguishing (distinção hermenêutica) como vetor de segurança jurídica. Longe de representar uma superação (overruling) ou uma contradição invencível frente ao célebre RE nº 848.826/DF (Tema 835), relatado pelo emérito Ministro Ricardo Lewandowski, o voto do exímio Ministro Flávio Dino promoveu um acoplamento harmônico de esferas. Por conseguinte, o Supremo Tribunal Federal refinou a engenharia do controle ao cindir perfeitamente os planos de eficácia: enquanto o precedente de 2017 salvaguardava, prioritariamente, a soberania popular e os direitos políticos fundamentais no plano estritamente político-eleitoral — mantendo sob a reserva parlamentar a palavra final sobre a inelegibilidade da alínea "g" da Lei Complementar nº 64/1990 —, o novo paradigma tutela mais especialmente a higidez fiscal no plano administrativo-patrimonial público. Eis uma complementaridade funcional, dado que o Tribunal de Contas não pode despojar o prefeito-governante de seus direitos políticos por ato próprio, mas a Câmara Municipal tampouco possui o poder de perdoar as dívidas e as sanções financeiras legitimamente aplicadas ao prefeito-gestor. Tem-se, assim:

Derradeiramente, o modelo resultante confere ao Direito Financeiro brasileiro uma racionalidade sistêmica que equaciona, de modo equilibrado, os princípios da simetria constitucional, da separação de poderes e da integridade da Federação. Ao consolidar a competência técnica definitiva dos Tribunais de Contas sobre prefeitos ordenadores de despesas, o Pretório Excelso retirou o controle da probidade orçamentária do campo da mera conveniência político-partidária e o fixou no terreno da estrita legalidade e da responsabilidade patrimonial.

O ecossistema jurídico pátrio emerge fortalecido, municiado com um instrumental heráldico capaz de garantir a efetividade da governança local, a higidez das contas públicas e o respeito intransigente ao erário republicano, sem que se dê um único passo atrás na preservação das prerrogativas democráticas que sustentam a representação popular. Em outras palavras, a ADPF 982/PR representa o amadurecimento do controle externo, consolidando a dicotomia das contas e a teoria dinâmica das irregularidades por meio da articulação jurisprudencial de entendimentos das correntes complementares e comunicantes Lewandowski/Dino, agasalhando o erário de abusos funcionais sem restringir a soberania popular no plano político-eleitoral, garantindo a eficiência do Direito Administrativo Financeiro contemporâneo brasileiro.

7 – Referências Bibliográficas

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COSTA, Alexandre Massarana da. Controle pelos tribunais de contas: irregularidades insanadas, competência para julgamento de atos de gestão e inelegibilidade por rejeição de contas. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 17, n. 3432, 23 nov. 2012. Disponível em: https: jus.com.br. Acesso em: 1 ago. 2026.

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LEWANDOWSKI, Enrique Ricardo. A defesa dos direitos fundamentais pelo Supremo Tribunal Federal. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2018.

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