Palavras-chave: Direito Constitucional. ADVOCACIA PÚBLICA. Procuradores MUNICIPAIS. Vencimentos. Isonomia.
Introdução
A Constituição Federal de 1988 estabelece, em seu art. 37, XII, que "os vencimentos dos cargos do Poder Legislativo e do Poder Judiciário não poderão ser superiores aos pagos pelo Poder Executivo".
A regra, reproduzida pelas Constituições Estaduais1, constitui importante mecanismo de contenção da disparidade remuneratória entre os Poderes e, especialmente, de racionalização das despesas públicas.
A matéria, entretanto, sempre esteve cercada de controvérsias jurisprudenciais. De um lado, o STF, no julgamento da ADI nº 603, assentou que o art. 37, XII, não institui uma relação de igualdade absoluta entre os servidores dos diferentes Poderes, mas um limite remuneratório. De outro, a própria Suprema Corte, ao julgar a ADI nº 48 e, mais recentemente, o ARE nº 1.509.210/SP, deixou claro que, havendo identidade ou semelhança entre os cargos, o parâmetro remuneratório é aquele estabelecido para o Poder Executivo.
É justamente essa segunda dimensão que assume especial importância para a Advocacia Pública Municipal.
1. O art. 37, XII, da CF: limite, e não equiparação indiscriminada
O primeiro cuidado necessário é distinguir o comando do inc. XII do art. 37 da vedação de equiparação remuneratória prevista no inciso XIII do mesmo dispositivo.
O artigo 37, XIII, impede a vinculação ou equiparação automática de quaisquer espécies remuneratórias para efeito de remuneração de pessoal. O inciso XII, porém, possui conteúdo próprio: estabelece que os vencimentos dos cargos do Legislativo e do Judiciário não podem superar aqueles pagos pelo Executivo para cargos idênticos ou assemelhados.
O Tribunal Constitucional enfrentou a questão na ADI nº 603, reconhecendo que o inciso XII cria um limite, e não uma regra de igualdade absoluta. Essa compreensão foi expressamente retomada pelo Tribunal de Contas do Estado do Paraná no Acórdão nº 3908/19, proferido no Processo nº 197470/19.
Isso significa que o Legislativo possui autonomia para estruturar seus quadros e fixar, mediante lei, a remuneração de seus servidores. Essa autonomia, contudo, não é ilimitada: quando se trata de cargo idêntico ou assemelhado ao existente no Executivo, não se admite que o vencimento básico seja superior ao paradigma constitucional.
O ponto é importante porque não se trata de determinar ao Executivo que aumente a remuneração de seus servidores para alcançar aquela estabelecida pelo Legislativo. Ao contrário: é o vencimento do Executivo que funciona como referência máxima para o cargo correspondente no outro Poder.
2. O STF reafirma a tese no ARE nº 1.509.210/SP
A discussão ganhou especial relevância com o julgamento do RE com Agravo nº 1.509.210/SP, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes.
O caso envolveu o Município de Iepê e sua Lei nº 797/2023, que havia estabelecido referências remuneratórias para cargos do Poder Legislativo superiores às correspondentes funções do Executivo.
O Órgão Especial do TJSP reconheceu a inconstitucionalidade das referências remuneratórias relativas ao cargo de Advogado, por inexistirem peculiaridades funcionais que justificassem a superioridade salarial.
A Câmara Municipal sustentou, no RE, que a decisão teria violado, entre outros dispositivos, os arts. 37, XI, XII e XIII, e 39, §§ 1º e 5º, da Constituição Federal, além de contrariar a jurisprudência do STF na ADI nº 603 e no Tema 510.
O argumento não vingou.
Em decisão proferida em 11/11/2024, o Ministro Alexandre de Moraes reconheceu que o acórdão do TJSP estava em conformidade com a jurisprudência da Suprema Corte, inclusive com o entendimento firmado no Tema 484 da repercussão geral quanto à possibilidade de controle abstrato de leis municipais tendo como parâmetro normas constitucionais federais de reprodução obrigatória.
Mais importante: ao tratar especificamente do art. 37, inc. XII, o Ministro retomou a orientação da ADI nº 48, segundo a qual o dispositivo estabelece paridade de vencimentos entre cargos idênticos ou assemelhados dos três Poderes, tendo como parâmetro aquele estabelecido para o Poder Executivo, sem que isso signifique a criação de um teto geral para todos os cargos dos demais Poderes.
Com efeito, o art. 37, inc. XII, não significa que todos os servidores do Legislativo devam receber exatamente a mesma remuneração dos servidores do Executivo. Significa que, para cargos idênticos ou assemelhados, o Legislativo não pode estabelecer vencimento superior ao paradigma do Executivo, salvo quando existam diferenças funcionais que efetivamente justifiquem a distinção.
Ao final, o Ministro concluiu que o acórdão paulista estava de acordo com a jurisprudência da Corte Constitucional e negou seguimento ao agravo em recurso extraordinário.
Portanto, o precedente é especialmente relevante porque demonstra que a tese não se limita a antigos julgados: foi reafirmada pelo STF em decisão de 2024.
3. O Tribunal de Contas do Paraná e a aplicação concreta do artigo 37, XII
A orientação também vem sendo observada pelo Tribunal de Contas do Estado do Paraná. No Acórdão nº 3908/19, Processo nº 197470/19, relativo à Câmara Municipal de Curitiba, o TCE-PR examinou a remuneração dos servidores legislativos em comparação com cargos de atribuições afins do Executivo.
A conclusão foi expressa: o pagamento de vencimentos do Legislativo em valores superiores aos pagos pelo Executivo para cargos assemelhados constitui violação ao artigo 37, inciso XII, da Lex Legum. O Tribunal classificou como inconstitucional o pagamento que excedesse os valores pagos pelo Executivo para os cargos correspondentes.
Outrossim, há um aspecto particularmente importante nesse precedente: a análise deve recair sobre os vencimentos básicos dos cargos, e não necessariamente sobre todas as vantagens pessoais eventualmente percebidas pelos servidores.
O TCE-PR destacou que as vantagens pecuniárias pessoais não integram o conceito de vencimento do cargo para esse confronto, razão pela qual a comparação deve privilegiar o vencimento básico.
Essa compreensão é relevante para os Procuradores Municipais, especialmente diante da tentativa de justificar diferenças entre Procuradores do Executivo e do Legislativo pela existência, no primeiro caso, de honorários advocatícios sucumbenciais. Honorários não devem ser confundidos automaticamente com vencimento básico do cargo. São verbas altamente volúveis, e em pequenos municípios, geralmente irrisórias.
São institutos juridicamente distintos, com natureza e origem próprias. A comparação determinada pelo artigo 37, inciso XII, deve observar o vencimento do cargo e as atribuições funcionais correspondentes.
4. O Acórdão nº 645/24 do TCE-PR reforça o entendimento
A orientação foi novamente afirmada pela Corte de Contas do Paraná no Acórdão nº 645/24 – Tribunal Pleno, Processo nº 764700/21, relativo ao Município de Pato Bragado.
O caso envolvia o cargo de contador legislativo, cujo vencimento superava aquele atribuído ao cargo assemelhado do Executivo.
O TCE-PR reconheceu a irregularidade e julgou parcialmente procedente a denúncia, considerando inclusive a proporcionalidade das cargas horárias. A decisão expressamente invocou o artigo 37, XII, da Constituição Cidadã e os precedentes normativos e vinculantes do próprio Tribunal, especialmente os Acórdãos nº 273/16 e nº 513/21.
O dado mais significativo é que o Tribunal não acolheu a tese de que a autonomia administrativa de cada Poder permitiria, por si só, a fixação de vencimento superior para cargo assemelhado.
Ao revés, afirmou que, constatada a superioridade remuneratória do Legislativo em relação ao Executivo, considerada a proporcionalidade das respectivas jornadas, há violação ao artigo 37, inciso XII.
Ao final, o Tribunal julgou parcialmente procedente a denúncia, recomendou adequações normativas e determinou a comunicação ao Prefeito e ao PGJ para avaliação da conveniência de eventual ADI.
O precedente demonstra, portanto, que a regra constitucional não possui natureza meramente retórica e continua vigente.
5. A proporcionalidade da jornada também deve ser considerada
Outro aspecto relevante extraído do Acórdão nº 645/24 é a consideração da jornada de trabalho. Não basta comparar valores nominais de vencimentos quando as cargas horárias forem distintas.
A Corte de Contas paranaense expressamente considerou a proporcionalidade das respectivas cargas horárias para verificar se havia superioridade remuneratória do cargo legislativo.
Assim, se dois cargos são assemelhados, mas um deles possui jornada inferior, a comparação deve considerar a remuneração correspondente à jornada.
A regra constitucional não pode ser contornada mediante a simples criação de jornadas artificialmente distintas para permitir que, na prática, um cargo do Legislativo receba remuneração superior àquela paga pelo Executivo por trabalho equivalente.
6. A questão específica dos Procuradores Municipais
A aplicação desses precedentes aos Procuradores Municipais é particularmente relevante. A Advocacia Pública constitui função essencial à Justiça (tema 510/STF) e, no âmbito municipal, a Procuradoria exerce funções de representação judicial, consultoria, assessoramento e defesa jurídica do ente público.
O fato de a Procuradoria estar vinculada ao Executivo ou de existir órgão jurídico próprio no Legislativo não altera a natureza essencialmente jurídica das atribuições desempenhadas.
Foi precisamente isso que reconheceu o TJSP na ADI 2121744-64.2019.8.26.0000: as atribuições do Procurador do Executivo e do Procurador Legislativo eram substancialmente equivalentes, ressalvadas as peculiaridades decorrentes de cada Poder.
A consequência jurídica não é a criação judicial de aumento remuneratório.
O que se extrai da Constituição é uma vedação: o Poder Legislativo não pode estabelecer, para cargo de Procurador idêntico ou assemelhado ao do Executivo, vencimento superior ao paradigma do Executivo sem fundamento funcional constitucionalmente legítimo.
É justamente essa a diferença entre reconhecer o limite constitucional e promover equiparação judicial.
7. Autonomia dos Poderes não autoriza privilégios remuneratórios
É comum que a defesa de vencimentos superiores no Legislativo invoque a independência dos Poderes. Sem embargo, independência não significa soberania administrativa.
O artigo 2º da Constituição da República estabelece que os Poderes são independentes e harmônicos entre si. A autonomia administrativa e financeira deve ser exercida dentro dos limites estabelecidos pela própria Carta, e o art. 37, inc. XII, é justamente uma dessas limitações.
O Legislativo pode criar seus cargos, estabelecer sua estrutura e definir sua política remuneratória mediante lei, mas não pode fazê-lo ignorando a regra constitucional que impede vencimentos superiores aos pagos pelo Executivo para cargos idênticos ou assemelhados.
O TCE-PR, no Acórdão nº 3908/19, foi especialmente claro ao reconhecer a existência da irregularidade quando os vencimentos do Legislativo excedem os valores pagos pelo Executivo para cargos assemelhados.
8. Conclusão
A jurisprudência mais recente permite superar uma interpretação excessivamente restritiva do art. 37, XII, da Carta Política.
É verdade que a norma não estabelece uma equiparação remuneratória absoluta entre os Poderes. A própria jurisprudência da Excelsa Corte, desde a ADI nº 603, distingue o limite constitucional da igualdade remuneratória automática.
No entanto, essa constatação não autoriza o Legislativo a estabelecer vencimentos superiores aos pagos pelo Executivo para cargos idênticos ou assemelhados, sob pena de violação do princípio da isonomia (art. 5º, caput, da CF).
A ADI nº 48, reafirmada no ARE nº 1.509.210/SP, esclarece que o vencimento do Executivo constitui o parâmetro para os cargos equivalentes, e que a existência de cargos efetivamente diferenciados pode justificar tratamento remuneratório diverso.
O julgamento desse caso é particularmente importante porque, em 2024, o Ministro Alexandre de Moraes expressamente reconheceu a conformidade do acórdão paulista com a jurisprudência da Suprema Corte e negou seguimento ao recurso da Câmara Municipal de Iepê.
O TJSP, por sua vez, já aplicara essa lógica diretamente aos Procuradores no julgamento da ADI nº 2121744-64.2019.8.26.0000, reconhecendo a identidade substancial das atribuições dos Procuradores do Executivo e do Legislativo e afastando a superioridade remuneratória do cargo legislativo, com reverência ao princípio da proporcionalidade.
E o TCE-PR, tanto no Acórdão nº 3908/19 quanto no Acórdão nº 645/24, confirmou que a superioridade dos vencimentos do Legislativo em relação aos cargos assemelhados do Executivo caracteriza violação ao art. 37, inc. XII, da Carta Magna.
Para os Procuradores Municipais, a conclusão assume especial relevo. A natureza jurídica da função, a exigência de formação jurídica, a responsabilidade profissional e as atribuições de consultoria, assessoramento e representação judicial evidenciam a necessidade de uma análise efetivamente funcional, e não meramente nominal.
Destarte, a autonomia administrativa dos Poderes não pode servir como fundamento para a criação de carreiras jurídicas privilegiadas dentro do mesmo Município, especialmente quando as atribuições essenciais permanecem substancialmente idênticas.
Portanto, o artigo 37, inciso XII, não é uma recomendação. É uma regra constitucional que estabelece um limite objetivo à autonomia remuneratória dos Poderes.
Referências
TORMENA, Celso Bruno Abdalla. Paridade de vencimentos entre procuradores municipais e os procuradores legislativos. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 26, n. 6754, 28 dez. 2021. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/95620. Acesso em: 8 ago. 2026.
1 Constituição do Estado de São Paulo de 1989. Artigo 115 - Para a organização da administração pública direta e indireta, inclusive as fundações instituídas ou mantidas por qualquer dos Poderes do Estado, é obrigatório o cumprimento das seguintes normas: XIV - os vencimentos dos cargos do Poder Legislativo e do Poder Judiciário não poderão ser superiores aos pagos pelo Poder Executivo.
