IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CULPOSA E COISA JULGADA:
UMA ANÁLISE À LUZ DOS TEMAS 1199 E 309 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
Francisco Valadares Neto
Aeloisia Bruna Cavalcanti Bezerra
RESUMO
O Supremo Tribunal Federal (STF), via do Tema de Repercussão Geral n. 1199, assinalou que a revogação da modalidade culposa por ato ímprobo, prevista na Lei Federal n. 8.429, de 2 de junho de 1992 (Lei de Improbidade Administrativa) era irretroativa. Posteriormente, a Excelsa Corte, através do Tema de Repercussão Geral n. 309, ratificou inteligência no sentido de que o dolo - ou a intenção de cometer um ato ilícito - é elemento indispensável para caracterização de um ato de improbidade administrativa, declarando, em mesma oportunidade, inconstitucional a apenação a título de culpa. Reafirmando o Tema de Repercussão Geral n. 309, a Corte Maior de Justiça, nos termos de decisão prolatada nos autos da Ação Rescisória n. 2.876/DF, declarou que provimentos decisões judiciais transitadas em julgado podem ser revistas se normas ou interpretações forem declaradas inconstitucionais pelo próprio Tribunal Constitucional. Em razão de divergências dos precedentes vinculativos emanados da Corte Maior, possível afirmar que o entendimento da irretroatividade da Lei de Improbidade Administrativa restou superado, sendo possível, relativizando a coisa julgada, a revisão de condenações transitadas em julgado – por impugnação de cumprimento de sentença ou por rescisória -, que impuseram sanções com exclusivamente a título de culpa de atos de improbidade administrativa.
Palavras-chave: Lei de Improbidade Administrativa. Atos ímprobos. Inexistência de modalidade culposa. Interpretação. Supremo Tribunal Federal. Processos em tramitação ou transitados em julgado. Possibilidade de impugnação. Relativização da coisa julgada.
I – INTRODUÇÃO.
Buscando orientar a atuação do Estado, a Constituição Federal de 1988 (art. 5º, CF/1988) impõe a Administração Pública (direta e indireta) de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios o desempenho de suas funções (típicas e atípicas) em observância aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, dentre outros.
A violação dos postulados fundamentais administrativos vilipendia o Estado Democrático de Direito e, sobremodo, coloca em risco a integridade estatal, sendo imperiosa a prevenção e repressão de desvios de condutas e práticas ilegais.
Com o intento de precaver-se e impor punições aos violadores da ordem constitucional, a Lei Fundamental (art. 37, §4º) assinala que aquele que comete um ato de improbidade administrativa poderá ser sancionado com a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade de bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
Regulamentando o §4º do artigo 37 da Constituição Federal de 1988, sobreveio a Lei Federal n. 8.429, de 2 de junho de 1992 (Lei de Improbidade Administrativa) visando a proteção da probidade administrativa e preservação da integridade do patrimônio público e social.
Com fins de corrigir excessos e unificar interpretações, a Lei de Improbidade Administrativa restou substancialmente modificada pela Lei Federal n. 14.230, de 25 de outubro de 2021, tendo, dentre outras alterações, sido elidida a responsabilização por atos de improbidade administrativa (enriquecimento ilícito, prejuízo ao erário e contra princípios administrativos) a título de culpa.
A modificação legislativa – abolição da responsabilidade do agente por ato de improbidade administrativa a título de culpa - foi objeto de análise pelo Supremo Tribunal Federal (STF).
A Excelsa Corte, no Tema de Repercussão Geral n. 1199, reafirmou o dolo como elemento volitivo essencial para a penalização por qualquer ilegalidade qualificada e, ao mesmo tempo, fixou entendimento da irretroatividade das alterações legislativas inseridas na Lei de Improbidade Administrativa em processos findos (coisa julgada) ou execuções em curso.
As inovações legais, nos termos modulado pelo Tribunal Maior Constitucional, tão somente produziriam efeitos prospectivos (ex nunc), não alcançando situações já consolidades, vedando-se, portanto, qualquer impugnação.
Ratificando o Tema Geral n. 1199, o Supremo Tribunal Federal (STF) avançou.
Além de confirmar o dolo como elemento indispensável para a responsabilização por atos de improbidade, o Tribunal Constitucional, via do Tema de Repercussão Geral n. 309, declarou a inconstitucionalidade da modalidade culposa ímproba.
A decisão vinculativa fez ressurgir o debate sobre coisa julgada inconstitucional.
A questão, ao que tudo indica, parece superada.
É que, nos termos de decisão prolatada nos autos da Ação Rescisória n. 2.876/DF, o Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu ser inexigível obrigação judicial fundada em normas ou interpretações declaradas inconstitucionais.
Partindo-se das premissas anteriores e em que pese entendimentos respeitáveis em sentido contrário, superada a inteligência da irretroatividade da Lei de Improbidade Administrativa (Tema de Repercussão Geral n. 1199), sendo permitida a revisão de condenações transitadas em julgado que impuseram sanções exclusivamente a título de culpa por atos de improbidade administrativa (Tema de Repercussão Geral n. 309 c/c Ação Rescisória n. 2.876/DF).
II – TEMAS 1199 E 309 DO STF E A RELATIVIZAÇÃO DA COISA JULGADA.
Erigida com fins de prevenir e reprimir atos ímprobos, a Lei Federal n. 8.429, de 2 de junho de 1992 (Lei de Improbidade Administrativa) sofreu profundas alterações através da Lei Federal n. 14.230, de 25 de outubro de 2021.
Dentre as principais inovações introduzidas na Lei Federal n. 8.429, de 2 de junho de 1992 (Lei de Improbidade Administrativa) destaca-se a exigência de conduta dolosa para fins de responsabilização por qualquer ato improbo:
Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.
§1º Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais.
§2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.
(...). (Omissões nossas).
Em razão da supressão de condutas ímprobas culposas (art. 1º, LIA), o Poder Judiciário foi instado a se manifestar sobre a possibilidade, ou não, de desconstituição de decisões judiciais que impingiram responsabilidade por culpa de atos de improbidade administrativa.
O Supremo Tribunal Federal (STF), via Tema de Repercussão Geral n. 1199, assinalou ser irretroativa a revogação da modalidade culposa improba, sendo inaplicáveis, portanto, as inovações legais inauguradas na Lei de Improbidade Administrativa pela Lei Federal n. 14.230, de 25 de outubro de 2021:
STF. Tema 1199. Tese. ) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.
Chancelou-se, portanto, a irretroatividade em homenagem a coisa julgada.
Posteriormente, o Supremo Tribunal Federal (STF), via do Tema de Repercussão Geral n. 309, ratificou inteligência no sentido de que o dolo - ou a intenção de cometer um ato ilícito - é elemento indispensável para caracterização de um ato improbo e, além disso, declarou inconstitucional qualquer apenação por culpa:
STF. Tema 309. Tese. a) O dolo é necessário para a configuração de qualquer ato de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da Constituição Federal), de modo que é inconstitucional a modalidade culposa de ato de improbidade administrativa prevista nos arts. 5º e 10 da Lei nº 8.429/92, em sua redação originária. b) São constitucionais os arts. 13, V, e 25, II, da Lei nº 8.666/1993, desde que interpretados no sentido de que a contratação direta de serviços advocatícios pela Administração Pública, por inexigibilidade de licitação, além dos critérios já previstos expressamente (necessidade de procedimento administrativo formal; notória especialização profissional; natureza singular do serviço), deve observar: (i) inadequação da prestação do serviço pelos integrantes do Poder Público; e (ii) cobrança de preço compatível com a responsabilidade profissional exigida pelo caso, observado, também, o valor médio cobrado pelo escritório de advocacia contratado em situações similares anteriores. (Recurso Extraordinário nº 656.558, rel. min. Dias Toffoli, j. em 28/10/2024).
O Precedente Vinculativo n. 309 superou a tese da irretroatividade (Tema 1199).
Ao declarar inconstitucional qualquer apenação por culpa, o Tribunal Constitucional permitiu a revisão de qualquer decisão judicial – em curso ou finda – que tenha responsabilizado o agente por ato de improbidade culposo.
A confirmação desse entendimento também advém da Corte Suprema.
Nos termos da decisão prolatada nos autos da Ação Rescisória n. 2.876/DF (Rel. min. Gilmar Mendes, j. em 24/4/2025), o Supremo Tribunal Federal (STF) sacramentou serem inexigíveis quaisquer obrigações judiciais fundadas em normas ou interpretações declaradas inconstitucionais.
STF. Tese firmada: O § 15 do art. 525 e o § 8º do art. 535 do Código de Processo Civil devem ser interpretados conforme à Constituição, com efeitos ex nunc, no seguinte sentido, com a declaração incidental de inconstitucionalidade do § 14 do art. 525 e do § 7º do art. 535: 1. O STF, em cada caso, poderá definir os efeitos temporais de seus precedentes vinculantes e sua repercussão sobre a coisa julgada, inclusive limitando a retroação para fins de ação rescisória ou mesmo afastando seu cabimento, diante de risco à segurança jurídica ou ao interesse social. 2. Na ausência de manifestação expressa, os efeitos retroativos da eventual rescisão não excederão cinco anos a contar do ajuizamento da ação rescisória, que deverá ser proposta no prazo decadencial de dois anos a partir do trânsito em julgado da decisão do STF. 3. Poderá o interessado arguir a inexigibilidade do título judicial amparado em norma ou interpretação posteriormente declarada inconstitucional pelo STF, independentemente da anterioridade ou posterioridade da decisão do STF em relação ao trânsito em julgado da decisão exequenda, salvo preclusão.
As inteligências firmadas no Tema de Repercussão Geral n. 309 e nos autos da Ação Rescisória n. 2.876/DF rompem com a irretroatividade da conduta culposa, fixada no Tema de Repercussão Geral n. 1199.
A inconstitucionalidade declarada no Tema de Repercussão Geral n. 309 do Tribunal Constitucional – expurgo da modalidade culposa de atos de improbidade administrativa - deve retroagir a origem da norma declarada inconstitucional, vez que a lei ou norma declarada inconstitucional é invalida desde seu nascedouro.
E ainda que detenha o Supremo Tribunal Federal (STF) poder de regular os efeitos da norma declarada inconstitucional, a ilegalidade da conduta culposa em atos ímprobos deve retroceder, rompendo-se com a coisa julgada e, por consequência, permitindo-se a revisão de todo processo que atribuiu responsabilidade por culpa ao agente.
Essa compreensão encontra importante reforço na decisão prolatada nos autos da Ação Rescisória n. 2.876/DF que reconheceu que a coisa julgada não impede, em termos absolutos, a discussão acerca da exigibilidade de títulos judiciais incompatíveis com pronunciamentos constitucionais da própria Corte.
Dessa forma, salvo em detrimento ao Estado Democrático de Direito, resta superada a tese de irretroatividade das alterações introduzidas na Lei de Improbidade Administrativa (Tema 1199) em razão da inconstitucionalidade declarada no Precedente Vinculativo 309.
Com efeito, qualquer decisão judicial (em trâmite ou transitada em julgado) e fundada em ato culposo de improbidade administrativa pode ser objeto de irresignação (impugnação ou ação rescisória) junto ao Poder Judiciário.
A impugnação, dentre outras hipóteses legais, pode ser arguida sempre que inexequível ou inexigível a obrigação, sendo esta reconhecida sempre que o título executivo judicial for fundado em lei ou ato normativo declarado inconstitucional pela Corte Maior (art. 525, §1º, III e §12, CPC):
Art. 525. Transcorrido o prazo previsto no art. 523 sem o pagamento voluntário, inicia-se o prazo de 15 (quinze) dias para que o executado, independentemente de penhora ou nova intimação, apresente, nos próprios autos, sua impugnação.
§1º Na impugnação, o executado poderá alegar:
(...)
III - inexequibilidade do título ou inexigibilidade da obrigação;
(...)
§12. Para efeito do disposto no inciso III do § 1º deste artigo, considera-se também inexigível a obrigação reconhecida em título executivo judicial fundado em lei ou ato normativo considerado inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal, ou fundado em aplicação ou interpretação da lei ou do ato normativo tido pelo Supremo Tribunal Federal como incompatível com a Constituição Federal, em controle de constitucionalidade concentrado ou difuso. (...). (Omissões nossas).
A ação rescisória (art. 525, §15, CPC) tem por fundamento anular decisões judiciais transitadas em julgado, sempre que estas forem posteriormente declaradas inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal (STF):
Art. 525. Transcorrido o prazo previsto no art. 523 sem o pagamento voluntário, inicia-se o prazo de 15 (quinze) dias para que o executado, independentemente de penhora ou nova intimação, apresente, nos próprios autos, sua impugnação.
(...)
§12. Para efeito do disposto no inciso III do § 1º deste artigo, considera-se também inexigível a obrigação reconhecida em título executivo judicial fundado em lei ou ato normativo considerado inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal, ou fundado em aplicação ou interpretação da lei ou do ato normativo tido pelo Supremo Tribunal Federal como incompatível com a Constituição Federal, em controle de constitucionalidade concentrado ou difuso.
(...)
§15. Se a decisão referida no § 12 for proferida após o trânsito em julgado da decisão exequenda, caberá ação rescisória, cujo prazo será contado do trânsito em julgado da decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal. (Omissões nossas).
Em conclusão, o entendimento da irretroatividade da Lei de Improbidade Administrativa (fixado no Tema 1199 STF) foi superado, sendo possível a revisão de condenações transitadas em julgado que impuseram sanções com base exclusivamente na modalidade culposa de atos de improbidade administrativa (Tema 309 STF).
Pensar de forma diversa, com o devido respeito a conclusões contrárias, é chancelar infringência direta a Lei Fundamental Brasileira, não se mostrando correto atribuir valor absoluto a coisa julgada quando declarada a inconstitucionalidade de lei ou ato, assim como ocorrente da modalidade culposa por atos de improbidade administrativa.
III – CONCLUSÃO.
A análise desenvolvida ao longo deste artigo permite concluir que a evolução legislativa e jurisprudencial da Lei de Improbidade Administrativa produziu relevante alteração no tratamento jurídico conferido às condutas culposas.
A Lei Federal n. 14.230/2021, ao estabelecer expressamente a exigência do dolo para a configuração dos atos de improbidade administrativa, não apenas modificou o regime legal de responsabilização, mas passou a refletir compreensão posteriormente reafirmada pelo Supremo Tribunal Federal (STF) quanto à indispensabilidade do elemento doloso para a caracterização do ato ímprobo.
No Tema de Repercussão Geral n. 1199, o Supremo Tribunal Federal (STF) reconheceu a necessidade de comprovação do dolo para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, mas assentou a irretroatividade da revogação da modalidade culposa, inclusive em relação à eficácia da coisa julgada e aos processos de execução das penas e seus incidentes.
Posteriormente, contudo, no Tema de Repercussão Geral n. 309, a Suprema Corte reafirmou que o dolo é necessário para a configuração de qualquer ato de improbidade administrativa e declarou inconstitucional a modalidade culposa prevista na redação originária da Lei Federal n. 8.429, de 2 de junho de 1992 (Lei de Improbidade Administrativa).
É justamente dessa evolução jurisprudencial que emerge a necessidade de reexaminar os efeitos das condenações anteriormente impostas exclusivamente a título de culpa por atos de improbidade administrativa.
A declaração de inconstitucionalidade da modalidade culposa não pode ser compreendida como mera alteração legislativa posterior, cuja incidência sobre fatos pretéritos dependeria exclusivamente das regras de direito intertemporal.
O que se tem, na perspectiva defendida pelos autores, é o reconhecimento, pelo próprio Supremo Tribunal Federal (STF), de que a responsabilização por improbidade administrativa exige elemento subjetivo doloso, não sendo constitucionalmente admissível a imposição de sanção por improbidade fundada exclusivamente em culpa.
Desse modo, a permanência de condenações cuja única base de responsabilização seja a modalidade culposa passa a exigir compatibilização com a compreensão constitucional firmada pela Suprema Corte.
Essa conclusão encontra especial reforço na Ação Rescisória n. 2.876/DF, em que o Supremo Tribunal Federal estabeleceu parâmetros para a repercussão de seus precedentes constitucionais sobre decisões judiciais transitadas em julgado, reconhecendo, nas hipóteses constitucional e processualmente admitidas, a possibilidade de arguição da inexigibilidade do título judicial fundado em norma ou interpretação posteriormente considerada incompatível com a Constituição, bem como a utilização da ação rescisória para a desconstituição de decisões alcançadas pela coisa julgada.
A orientação firmada demonstra que a coisa julgada, embora constitua garantia essencial à segurança jurídica, não possui caráter absoluto diante de situações em que o título judicial se revele incompatível com a ordem constitucional.
É nesse ponto que a conjugação dos Temas 1199 e 309 com a orientação firmada na Ação Rescisória n. 2.876/DF conduz à tese central deste artigo: não se mostra juridicamente adequado conferir caráter absoluto à coisa julgada para perpetuar condenações por improbidade administrativa fundadas exclusivamente em modalidade culposa, quando o Supremo Tribunal Federal (STF) posteriormente afirma que o dolo é elemento indispensável à configuração do ato ímprobo e que a responsabilização culposa é incompatível com a Constituição.
A revisão dessas condenações, portanto, não representa simples aplicação retroativa da Lei n. 14.230/2021, mas consequência da necessidade de compatibilização dos títulos judiciais com a Constituição e com a interpretação constitucional vinculante firmada pela Suprema Corte.
A modulação dos efeitos da decisão encontra-se submetida à apreciação do Supremo Tribunal Federal (STF), circunstância que demonstra que a própria Corte reconhece a necessidade de estabelecer parâmetros temporais para a produção de efeitos do reconhecimento da inconstitucionalidade da modalidade culposa.
Enquanto não concluído o julgamento, a proposta de modulação apresentada pelo Relator não pode ser tratada como decisão definitiva; contudo, a existência dessa discussão não afasta a tese sustentada neste artigo. Ao contrário, evidencia que os efeitos das condenações pretéritas e sua possibilidade de execução constituem questão diretamente relacionada ao alcance constitucional da decisão proferida no Tema 309.
Assim, conclui-se que o reconhecimento da inconstitucionalidade da modalidade culposa de qualquer ato de improbidade, associado à exigência constitucional do dolo e à possibilidade de questionamento de títulos judiciais incompatíveis com a Constituição, autoriza sustentar a revisão das condenações por improbidade administrativa fundadas exclusivamente em culpa, inclusive quando transitadas em julgado, mediante o instrumento processual adequado.
A modulação dos efeitos, enquanto matéria ainda submetida ao Supremo Tribunal Federal (STF), poderá estabelecer os limites temporais dessa revisão, mas não descaracteriza a premissa fundamental defendida neste artigo: não pode prevalecer indefinidamente uma condenação por improbidade administrativa fundada exclusivamente em modalidade culposa cuja incompatibilidade com a Constituição foi reconhecida pelo próprio Supremo Tribunal Federal (STF).
NOTAS SOBRE AUTORES
AELOISIA BRUNA CAVALCANTI BEZERRA. Advogada (OAB/PB 30.661). Assessora Jurídica da Procuradoria do Município de Cabedelo – Estado da Paraíba. Graduada em Direito pelo Centro Universitário de João Pessoa (UNIPÊ), em 2017. Pós-graduanda em Direito Municipal e Gestão Pública.
