A compatibilidade entre os critérios constitucionais de investidura e remuneração, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e a situação dos Procuradores Municipais e Procuradores Legislativos
1. Introdução
A disciplina constitucional da remuneração dos servidores públicos exige a interpretação conjunta de diversos dispositivos da Constituição Federal de 1988, especialmente os arts. 37, II, XII e XIII, e 39, § 1º.
A questão ganha especial relevância quando se analisam cargos juridicamente semelhantes existentes nos Poderes Executivo e Legislativo, como ocorre com os Procuradores Municipais e os Procuradores Legislativos.
De um lado, o art. 37, inc. II, da Constituição estabelece que a investidura em cargo público depende, em regra, de aprovação prévia em concurso público, "de acordo com a natureza e a complexidade do cargo". De outro, o art. 39, § 1º, determina que a fixação dos padrões de vencimento e dos demais componentes do sistema remuneratório observe a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos cargos, bem como os requisitos para sua investidura e as peculiaridades das respectivas carreiras.
Surge, então, uma questão relevante: haveria incompatibilidade entre essas disposições e a regra do art. 37, XII, segundo a qual os vencimentos dos cargos do Poder Legislativo e do Poder Judiciário não poderão ser superiores aos pagos pelo Poder Executivo? A resposta é negativa.
Os dispositivos não estabelecem regras contraditórias. Ao contrário, integram um sistema constitucional coerente, no qual a natureza, a complexidade, a responsabilidade, os requisitos de investidura e as peculiaridades do cargo funcionam como critérios objetivos para sua classificação e para a definição de sua estrutura remuneratória.
A recente decisão proferida pelo Ministro Alexandre de Moraes no ARE 1.509.210/SP, ao reafirmar a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sobre o art. 37, inc. XII, especialmente a orientação estabelecida na ADI 48/RS, oferece importante elemento para essa compreensão.
2. O art. 37, II, e a natureza do cargo público
O art. 37, inc. II, da Carga Magna não deve ser compreendido apenas como uma regra formal de exigência de concurso público.
Ao estabelecer que o concurso deve observar a "natureza e a complexidade do cargo", o constituinte reconheceu que os cargos públicos não são juridicamente homogêneos.
Existem diferentes níveis de responsabilidade, complexidade técnica, requisitos profissionais e atribuições dentro da Administração Pública. Essa diferenciação repercute diretamente na estrutura das carreiras.
A Constituição, portanto, estabelece uma relação lógica entre: natureza do cargo → complexidade → requisitos de investidura → responsabilidade → peculiaridades → remuneração.
O art. 37, inc. II, utiliza esses elementos para disciplinar o acesso ao cargo. O art. 39, § 1º, utiliza-os para disciplinar a estrutura remuneratória.
Não há, portanto, qualquer incompatibilidade entre ambos. Ao contrário, há verdadeira complementaridade constitucional.
3. O art. 39, § 1º, e os critérios objetivos de remuneração
A atual redação do art. 39, § 1º, resulta da Emenda Constitucional nº 19/1998.
A redação originária do dispositivo assegurava expressamente a isonomia de vencimentos para cargos de atribuições iguais ou assemelhadas, inclusive entre os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. A reforma constitucional modificou esse sistema.
Atualmente, o § 1º não estabelece uma regra automática de igualdade remuneratória. Determina que a fixação dos padrões de vencimento observe: a natureza do cargo; o grau de responsabilidade; a complexidade; os requisitos para a investidura; as peculiaridades dos cargos. A mudança é importante.
Não se pode, portanto, afirmar que o art. 39, § 1º, isoladamente imponha uma equiparação matemática entre todos os cargos semelhantes.
Por outro lado, também não se pode extrair da Emenda Constitucional nº 19/1998 a conclusão de que desapareceu qualquer parâmetro constitucional para a comparação remuneratória entre cargos de diferentes Poderes. O art. 37, XII, permanece vigente.
É justamente da conjugação desses dispositivos que surge a correta interpretação constitucional.
4. Hely Lopes Meirelles e o paradigma remuneratório do Executivo
A doutrina de Hely Lopes Meirelles permanece especialmente relevante para a compreensão do art. 37, inc. XII.
O autor reconhece a existência de um parâmetro remuneratório entre os Poderes quando se trate de funções iguais ou assemelhadas, atribuindo aos vencimentos pagos pelo Executivo a condição de referência para a remuneração dos cargos correspondentes do Legislativo e do Judiciário.
Essa compreensão não significa que o Poder Legislativo esteja submetido a um teto geral equivalente ao vencimento máximo existente no Executivo. Significa algo diferente e mais específico: cargos idênticos ou assemelhados devem observar o parâmetro constitucional estabelecido pelo Executivo.
Essa distinção foi expressamente reafirmada pelo Supremo Tribunal Federal.
5. Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino: a alteração promovida pela EC 19/1998
A doutrina de Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino contribui para esclarecer a alteração promovida pela Emenda Constitucional nº 19/1998.
A reforma constitucional suprimiu do § 1º do art. 39 a antiga regra textual de isonomia de vencimentos entre cargos iguais ou assemelhados.
Entretanto, permaneceu vigente o art. 37, inc. XII, segundo o qual os vencimentos dos cargos do Legislativo e do Judiciário não poderão ser superiores aos pagos pelo Executivo. Essa distinção é essencial.
Não se pode utilizar a atual redação do art. 39, § 1º, para sustentar uma equiparação automática, mas tampouco é juridicamente correto utilizar a EC 19/1998 para afastar a incidência do art. 37, inc. XII.
A Constituição atual exige uma análise objetiva das características dos cargos.
6. O ARE 1.509.210/SP e a reafirmação da ADI 48
Essa discussão ganhou novo elemento de relevância com o julgamento do ARE 1.509.210/SP, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes.
O processo teve origem em ação direta de inconstitucionalidade contra a Lei nº 797/2023, do Município de Iepê, que havia estabelecido referências remuneratórias para determinados cargos da Câmara Municipal superiores às atribuídas a cargos considerados correspondentes no Poder Executivo. Entre eles estava o cargo de Advogado.
O Tribunal de Justiça de São Paulo reconheceu a inconstitucionalidade das referências remuneratórias superiores para os cargos de Assistente Administrativo, Advogado e Técnico de Informática, diante da existência de atribuições semelhantes e da ausência de peculiaridades que justificassem a diferença remuneratória.
A Câmara Municipal recorreu ao Supremo Tribunal Federal, sustentando, entre outros argumentos, que a decisão teria violado os arts. 37, XI, XII e XIII, e 39, §§ 1º e 5º, da Constituição. O Ministro Alexandre de Moraes, contudo, negou seguimento ao agravo.
O fundamento é particularmente relevante: o Supremo considerou que o acórdão do TJSP estava de acordo com sua jurisprudência consolidada.
O Ministro recuperou expressamente o entendimento firmado na ADI 48/RS, segundo o qual o art. 37, inc. XII, estabelece paridade de vencimentos entre cargos idênticos ou assemelhados dos três Poderes, tendo como parâmetro aquele estabelecido para o Executivo.
Ao mesmo tempo, a decisão esclareceu que o dispositivo não representa um teto geral de remuneração para todos os servidores dos demais Poderes. Poderão existir limites diferentes quando se trate de cargos diferenciados. A conclusão é extremamente importante.
O art. 37, inc. XII, não impede que um servidor do Legislativo receba mais que um servidor do Executivo simplesmente porque pertence ao Legislativo.
O que a Constituição impede é que um cargo idêntico ou assemelhado seja remunerado no Legislativo acima do correspondente cargo do Executivo sem fundamento funcional constitucionalmente relevante.
O próprio STF reproduziu, no ARE 1.509.210/SP, a conclusão da ADI 48 de que, havendo identidade de cargos, o padrão remuneratório deverá se balizar pelo valor pago pelo Executivo.
6.1. O art. 115, XIV, da Constituição do Estado de São Paulo e sua aplicação aos Municípios
No Estado de São Paulo, a regra constitucional de paridade entre cargos dos diferentes Poderes encontra ainda previsão expressa no art. 115, inc. XIV, da Constituição Estadual, segundo o qual "os vencimentos dos cargos do Poder Legislativo e do Poder Judiciário não poderão ser superiores aos pagos pelo Poder Executivo".
A norma estadual reproduz, em essência, o comando estabelecido pelo art. 37, XII, da Constituição Federal. Sua relevância para os Municípios paulistas decorre do art. 144 da Constituição do Estado, segundo o qual os Municípios, embora dotados de autonomia política, legislativa, administrativa e financeira, devem se auto-organizar atendendo aos princípios estabelecidos tanto na Constituição Cidadã quanto na Constituição Estadual.
Não se trata, portanto, de mera norma estadual dirigida exclusivamente à Administração Pública estadual. A jurisprudência do Tribunal de Justiça de São Paulo reconhece a incidência do art. 115, inc. XIV, no âmbito municipal, justamente em razão do art. 144 da Constituição Paulista.
Essa compreensão foi expressamente adotada pelo TJSP em casos envolvendo a comparação entre cargos do Poder Legislativo e do Poder Executivo municipais. Em precedente envolvendo, entre outros, cargos jurídicos, o Tribunal considerou que a existência de atribuições semelhantes e de carga horária equivalente, acompanhada de vencimentos superiores no Legislativo, configurava afronta ao art. 37, XII, da Constituição Federal e ao art. 115, XIV, da Constituição Estadual.
A importância dessa regra estadual é ainda maior porque o próprio Supremo Tribunal Federal, no ARE 1.509.210/SP, reconheceu a possibilidade de utilização de normas da Constituição Estadual como parâmetro de controle de constitucionalidade de leis municipais quando se tratar de normas de reprodução obrigatória, conforme a orientação firmada no Tema 484 da repercussão geral (RE 650.898/RS).
No caso analisado, o Ministro Alexandre de Moraes considerou legítima a utilização da Constituição Paulista como parâmetro porque suas regras eram aplicáveis aos Municípios por força do princípio da simetria e do art. 144 da Constituição Estadual.
Assim, no âmbito dos Municípios paulistas, a análise da constitucionalidade de uma lei que estabeleça remuneração superior para cargos do Legislativo não deve limitar-se ao art. 37, XII, da Constituição Federal. Deve considerar também o art. 115, XIV, da Constituição Estadual, combinado com o art. 144, formando um parâmetro constitucional estadual de reprodução obrigatória.
Essa estrutura normativa reforça significativamente a tese de que, no Estado de São Paulo, a autonomia municipal não autoriza a criação de remunerações superiores para cargos legislativos idênticos ou assemelhados aos correspondentes cargos do Executivo, quando inexistirem peculiaridades funcionais que justifiquem tratamento remuneratório diferenciado.
7. O art. 39, § 1º, como critério para verificar a semelhança
É justamente nesse ponto que o art. 39, § 1º, adquire especial importância. A comparação entre cargos não pode ser meramente nominal. Não basta que dois cargos tenham a denominação de "Procurador", "Advogado" ou qualquer outra.
É necessário verificar concretamente:
a natureza das atribuições, independente dos floreios;
a jornada (8h, 6h ou 4h);
as peculiaridades efetivamente existentes.
Assim, o art. 39, § 1º, funciona como verdadeiro critério constitucional de aferição da equivalência funcional. Quanto mais semelhantes forem esses elementos, mais forte será a conclusão de que os cargos são juridicamente assemelhados para fins do art. 37, inc. XII.
8. Procuradores Municipais e Procuradores Legislativos
A questão assume especial relevância no âmbito das carreiras jurídicas.
Considere-se, hipoteticamente, um Procurador Municipal e um Procurador Legislativo que tenham:
atribuições de consultoria e assessoramento jurídico;;
representação judicial e extrajudicial (nesse ponto, do Poder Legislativo é limitada à Súmula 525/STJ);
requisitos semelhantes de investidura.
Se esses elementos forem substancialmente equivalentes, a simples circunstância de um Procurador estar vinculado ao Executivo e outro ao Legislativo não constitui, por si só, fundamento suficiente para justificar qualquer diferença remuneratória.
É necessário identificar a peculiaridade funcional concreta que justificaria a diferença. Essa é precisamente a lógica adotada pelo STF no ARE 1.509.210/SP.
No caso de Iepê, a inexistência de peculiaridade capaz de justificar a superioridade dos vencimentos foi determinante para a manutenção da declaração de inconstitucionalidade.
9. Autonomia do Poder Legislativo não significa liberdade remuneratória absoluta
Não se ignora a autonomia administrativa e financeira do Poder Legislativo. A Câmara Municipal possui competência para organizar seus serviços, estruturar seus cargos e propor a legislação correspondente, observadas as normas constitucionais.
Essa autonomia, contudo, não é absoluta, já que os Poderes são "independentes e harmônicos" (art. 2º, da CF)
O princípio da separação dos Poderes não confere ao Legislativo autorização para afastar as limitações constitucionais impostas pelo art. 37.
A autonomia institucional permite que o Legislativo tenha estrutura própria. Não permite, porém, que cargos funcionalmente idênticos sejam remunerados acima do paradigma constitucional sem fundamento objetivo.
10. A questão dos honorários advocatícios
No caso específico das Procuradorias, existe ainda uma questão adicional: os honorários advocatícios de sucumbência. Não se deve confundir automaticamente vencimento com honorários.
Os honorários possuem disciplina jurídica própria, natureza específica e, regra geral, caráter variável. Por isso, sua mera existência não transforma automaticamente dois cargos semelhantes em cargos constitucionalmente diferentes. A análise deve ser objetiva.
Não se pode simplesmente afirmar que "os Procuradores do Executivo recebem honorários" para concluir que existe, por esse motivo, uma diferença constitucional suficiente para justificar qualquer disparidade entre vencimentos.
Ademais, segundo a Corte Constitucional, a percepção dos honorários de sucumbência atende ao princípio da eficiência, numa ideia de administração gerencial, focada nos resultados (ADI 6053).
11. Equiparação judicial e controle de constitucionalidade são questões distintas
Há, ainda, uma distinção jurídica fundamental. Uma coisa é o servidor pretender que o Judiciário aumente seus vencimentos porque outro servidor recebe mais, o que encontra óbice na Súmula Vinculante 37.
Outra, completamente diferente, é questionar a constitucionalidade de uma lei que estabeleça vencimentos superiores para cargo legislativo idêntico ou assemelhado ao cargo correspondente do Executivo.
Na primeira hipótese, surge o conhecido obstáculo à equiparação judicial de vencimentos. Na segunda, o que se pretende é o controle de constitucionalidade de uma norma legislativa.
Essa distinção foi particularmente importante no ARE 1.509.210/SP, pois a controvérsia envolvia a constitucionalidade da própria lei municipal que havia fixado as referências remuneratórias dos cargos da Câmara.
Não se trata, portanto, de pedir ao Judiciário que legisle positivamente sobre remuneração. Trata-se de verificar se o legislador municipal respeitou os limites estabelecidos pela Constituição.
12. Conclusão
A análise conjunta dos arts. 37, II, XII e XIII, e 39, § 1º, da Constituição Federal demonstra que não existe incompatibilidade entre as normas.
O art. 37, inc. II, considera a natureza e a complexidade do cargo para fins de investidura. O art. 39, § 1º, determina que esses mesmos elementos, juntamente com responsabilidade, requisitos de investidura e peculiaridades, sejam considerados na estrutura remuneratória.
O art. 37, inc. XII, por sua vez, estabelece uma limitação específica para a remuneração dos cargos do Legislativo e do Judiciário quando comparados aos correspondentes do Executivo.
A doutrina de Hely Lopes Meirelles oferece importante fundamento para a compreensão do Executivo como paradigma remuneratório nas hipóteses de cargos iguais ou assemelhados.
Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, por sua vez, permitem compreender corretamente os efeitos da EC 19/1998: a antiga regra de isonomia textual do art. 39, § 1º, foi modificada, mas não houve eliminação do limite estabelecido pelo art. 37, XII.
O ARE 1.509.210/SP, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, reforça essa interpretação ao reafirmar a jurisprudência da ADI 48/RS: o art. 37, XII, não constitui teto geral para os servidores dos demais Poderes, mas estabelece parâmetro de vencimentos para cargos idênticos ou assemelhados, tendo como referência o Executivo.
A consequência é particularmente relevante para os Procuradores Municipais e Procuradores Legislativos. A existência de Poderes distintos não basta, por si só, para caracterizar cargos constitucionalmente distintos.
É necessário examinar a natureza das atribuições, o grau de responsabilidade, a complexidade, os requisitos de investidura e as peculiaridades funcionais, exatamente como determina o art. 39, § 1º.
Quando tais elementos forem substancialmente equivalentes, a diferença remuneratória não pode ser justificada exclusivamente pela lotação institucional.
Em síntese, o art. 39, § 1º, não determina uma equiparação automática; ele fornece os critérios constitucionais para a comparação. O art. 37, XII, estabelece a consequência dessa comparação quando se está diante de cargos idênticos ou assemelhados.
Essa parece ser a leitura mais adequada da Constituição e aquela que melhor se harmoniza com a jurisprudência atualmente reafirmada pela Suprema Corte.
Referências
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Arts. 37 e 39.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI 48/RS. Tribunal Pleno. Rel. Min. Maurício Corrêa. DJ 18 out. 2002.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ARE 1.509.210/SP. Rel. Min. Alexandre de Moraes. Decisão de 11 nov. 2024. O Supremo reconheceu a conformidade do acórdão recorrido com sua jurisprudência acerca do art. 37, XII.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros.
PAULO, Vicente; ALEXANDRINO, Marcelo. Direito Constitucional Descomplicado. Rio de Janeiro: Método.
TORMENA, Celso Bruno Abdalla. Paridade de vencimentos entre procuradores municipais e os procuradores legislativos. Jus.com.br.
TORMENA, Celso Bruno Abdalla. STF reafirma a necessidade de observância do limite remuneratório entre advogados públicos municipais. Jus.com.br.
