AQUISIÇÃO DE IMÓVEIS À LUZ DA LEI Nº 14.133/2021
Desafios Jurídicos na Avaliação e na Inexigibilidade de Licitação
Júlio Cesar Lopes Serpa
Advogado
Perito Avaliador de Imóveis
Perito Contábil
Doutor em Ciências Jurídicas
Pós Graduado em Direito Imobiliário
Pós Graduado em Direito
Pós Graduado em Auditoria e Perícia Contábil
Sócio do Di Lorenzo Serpa Advogados Associados
Resumo: O presente artigo analisa o regime jurídico das aquisições e locações de bens imóveis pela Administração Pública à luz da Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei nº 14.133/2021). O estudo investiga o mecanismo da inexigibilidade de licitação insculpido no art. 74, inciso V, da referida norma, examinando a conciliação entre a discricionariedade administrativa na escolha do bem e o dever constitucional de motivação técnica. Adotando uma abordagem qualitativa e documental, a pesquisa aborda a importância da prospecção de mercado via chamamento público, a aplicação rigorosa das normas da ABNT (NBR 14.653) na confecção dos laudos de avaliação para a garantia do preço justo e o papel da due diligence imobiliária na prevenção de passivos. Conclui-se que a Lei nº 14.133/2021 fortalece a governança e a segurança jurídica nos negócios imobiliários estatais, condicionando a legitimidade da contratação direta à robustez do processo instrutório e à correta integração registral do bem ao patrimônio público.
Palavras-chave: Direito Imobiliário; Licitações e Contratos; Lei nº 14.133/2021; Inexigibilidade de Licitação; Avaliação Imobiliária; Due Diligence.
INTRODUÇÃO
A atuação da Administração Pública para a consecução do interesse público exige, invariavelmente, uma infraestrutura física adequada. Seja para a instalação de creches, hospitais, sedes administrativas ou para a execução de obras de mobilidade urbana, a disponibilidade de bens imóveis revela-se como elemento instrumental indispensável ao funcionamento do Estado. Contudo, a atuação estatal no mercado imobiliário submete-se a um regime jurídico híbrido, no qual os preceitos do Direito Privado encontram limitações severas nos princípios informadores do Direito Administrativo.
Historicamente, a alienação e a aquisição de bens pela Administração Pública pautaram-se pelo dever constitucional de licitar (Art. 37, XXI, da CRFB/88), mecanismo destinado a assegurar a isonomia, a transparência e a seleção da proposta mais vantajosa. Ocorre que os bens imóveis possuem características de singularidade e localização geográfica (location-specific) que, com frequência, inviabilizam a competição de preços pura e simples, uma vez que dois terrenos ou edifícios jamais são perfeitamente substituíveis sob a ótica das necessidades funcionais do serviço público.
Com o advento da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos, o legislador buscou conferir maior racionalidade e eficiência a essa relação. Ao tratar da inexigibilidade de licitação para a aquisição e locação de imóveis em seu artigo 74, inciso V, a nova legislação estabeleceu critérios objetivos mais rígidos, exigindo a justificativa expressa quanto às características das instalações, laudo de avaliação prévia e comprovação da incompatibilidade de escolha de outro bem.
Diante desse cenário, surge a seguinte problematização: De que maneira a Nova Lei de Licitações concilia a celeridade e a discricionariedade necessárias para a escolha de imóveis com as exigências de avaliação técnica e instrução probatória para evitar o sobrepreço e o direcionamento?
O presente artigo tem como objetivo analisar os contornos jurídicos da aquisição de imóveis pela Administração Pública sob a égide da Lei nº 14.133/2021, examinando a aplicação prática do instituto da inexigibilidade, os parâmetros de avaliação mercadológica e os instrumentos de due diligence imobiliária necessários para resguardar o patrimônio público e garantir a segurança jurídica dos negócios firmados pelo Estado.
2. O REGIME JURÍDICO DAS AQUISIÇÕES IMOBILIÁRIAS PÚBLICAS
O regime jurídico que rege a intervenção estatal no domínio imobiliário funda-se em balizas constitucionais e infraconstitucionais orientadas pela supremacia e indisponibilidade do interesse público. A atividade administrativa de incorporação de bens raiz ao patrimônio público deve observar prioritariamente os princípios da eficiência, da impessoalidade e da vantajosidade. A transição da revogada Lei nº 8.666/1993 para a nova Lei nº 14.133/2021, consolidou o entendimento de que a gestão do patrimônio imobiliário público deve pautar-se por planejamento e governança corporativa.
No tocante às formas de ingresso de imóveis na esfera pública, cumpre distinguir a aquisição originária da derivada. Enquanto a aquisição originária, exemplificada pela desapropriação por utilidade pública ou interesse social, decorre do exercício do poder de império estatal (prescindindo de convergência de vontades e rompendo eventuais vínculos anteriores do bem), a aquisição derivada - operada via compra e venda ou locação no mercado - insere o Estado como sujeito contratante. Nesta última, exige-se estrito respeito ao regime normativo das licitações e à paridade das condições mercadológicas, ressalvadas as hipóteses legalmente autorizadas de contratação direta.
3. A INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO PARA COMPRA E LOCAÇÃO (ART. 74, V, DA LEI Nº 14.133/2021)
A aquisição e a locação de bens imóveis pela Administração Pública encontram na inexigibilidade de licitação uma de suas formas mais recorrentes de contratação direta. Sob a égide da revogada Lei nº 8.666/1993, a matéria sofria certa dispersão normativa e apresentava margens de discricionariedade que frequentemente geravam controvérsias nos órgãos de controle. Com a promulgação da Lei nº 14.133/2021, o legislador conferiu maior taxatividade ao tema ao dispor, no inciso V do art. 74, que é inexigível a licitação para a compra ou locação de imóvel cujas características de instalações e de localização o tornem necessário para a Administração, desde que compatível com o preço de mercado, segundo avaliação prévia.
Vejamos o que diz o artigo 74, V da lei nº 14.133/2021:
“Art. 74. É inexigível a licitação quando inviável a competição, em especial nos casos de:
(…)
V - aquisição ou locação de imóvel cujas características de instalações e de localização tornem necessária sua escolha.
§ 1º Para fins do disposto no inciso I do caput deste artigo, a Administração deverá demonstrar a inviabilidade de competição mediante atestado de exclusividade, contrato de exclusividade, declaração do fabricante ou outro documento idôneo capaz de comprovar que o objeto é fornecido ou prestado por produtor, empresa ou representante comercial exclusivos, vedada a preferência por marca específica.
§ 2º Para fins do disposto no inciso II do caput deste artigo, considera-se empresário exclusivo a pessoa física ou jurídica que possua contrato, declaração, carta ou outro documento que ateste a exclusividade permanente e contínua de representação, no País ou em Estado específico, do profissional do setor artístico, afastada a possibilidade de contratação direta por inexigibilidade por meio de empresário com representação restrita a evento ou local específico.
§ 3º Para fins do disposto no inciso III do caput deste artigo, considera-se de notória especialização o profissional ou a empresa cujo conceito no campo de sua especialidade, decorrente de desempenho anterior, estudos, experiência, publicações, organização, aparelhamento, equipe técnica ou outros requisitos relacionados com suas atividades, permita inferir que o seu trabalho é essencial e reconhecidamente adequado à plena satisfação do objeto do contrato.
§ 4º Nas contratações com fundamento no inciso III do caput deste artigo, é vedada a subcontratação de empresas ou a atuação de profissionais distintos daqueles que tenham justificado a inexigibilidade.
§ 5º Nas contratações com fundamento no inciso V do caput deste artigo, devem ser observados os seguintes requisitos:
I - avaliação prévia do bem, do seu estado de conservação, dos custos de adaptações, quando imprescindíveis às necessidades de utilização, e do prazo de amortização dos investimentos;
II - certificação da inexistência de imóveis públicos vagos e disponíveis que atendam ao objeto;
III - justificativas que demonstrem a singularidade do imóvel a ser comprado ou locado pela Administração e que evidenciem vantagem para ela.”
3.1. Requisitos formais para o enquadramento na inexigibilidade
O enquadramento da contratação direta com base no art. 74, V, da Nova Lei de Licitações não constitui carta branca para a discricionariedade irrestrita do gestor público. Pelo contrário, a lei submete o ato a um rigoroso iter procedimental e documental. Para que a inexigibilidade seja juridicamente válida, o processo administrativo deve ser instruído com:
• A demonstração da real necessidade da Administração Pública vinculada ao atendimento do interesse público primário.
• A comprovação de que as características peculiares do imóvel - tais como dimensões, topografia, zoneamento, adensamento de serviços e, sobretudo, a localização - são estritamente essenciais para o atendimento da finalidade pretendida.
• O laudo de avaliação prévia que ateste a compatibilidade do valor com os parâmetros praticados pelo mercado imobiliário local.
3.2. A justificativa de escolha do imóvel e a demonstração da inviabilidade de competição
A essência da inexigibilidade de licitação reside na inviabilidade fática ou jurídica de competição, premissa insculpida no caput do próprio art. 74 da Lei nº 14.133/2021. No âmbito imobiliário, essa inviabilidade decorre da natural singularidade dos bens raiz (location-specific). Um terreno situado em frente a um fórum para abrigar uma vara judicial, ou um edifício adaptado para centro de atendimento médico com especificações estruturais singulares, não possui substitutos perfeitos no mercado.
Contudo, o ônus argumentativo do administrador é elevado, exigindo-se um denso dever de motivação. A escolha não pode recair sobre determinado imóvel por conveniência isolada ou preferências subjetivas, mas sim porque as restrições técnicas, funcionais e geográficas da atividade administrativa impunham aquela específica localização ou configuração estrutural, tornando qualquer outro bem inadequado para o serviço pretendido.
3.3. Prospecção de mercado: o uso do Credenciamento para identificação de imóveis disponíveis
Um dos grandes avanços trazidos pela práxis administrativa contemporânea, e que encontra pleno respaldo na busca por eficiência e economicidade da Lei nº 14.133/2021, é a utilização do Credenciamento prévio antes da formalização da inexigibilidade. Por meio desse instrumento, a Administração publica um edital simplificado convidando proprietários e imobiliárias a apresentarem propostas de imóveis que atendam aos requisitos mínimos exigidos no edital (como área útil, acessibilidade e zoneamento).
O Credenciamento é um procedimento auxiliar, contido no artigo 79 da nova lei de licitações, vejamos:
“Art. 78. São procedimentos auxiliares das licitações e das contratações regidas por esta Lei:
I - credenciamento;
Essa etapa preliminar cumpre uma dupla função jurídica e gerencial, além de conferir máxima transparência ao processo, serve para demonstrar aos órgãos de controle (como os Tribunais de Contas) que a escolha do imóvel contratado decorreu de uma análise comparativa ampla do mercado. Dessa forma, afasta-se o risco de direcionamento subjetivo, justifica-se o preço praticado de forma fundamentada e blinda-se juridicamente o ato administrativo contra acusações de sobrepreço ou favorecimento.
4. AVALIAÇÃO IMOBILIÁRIA E PREÇO JUSTO NOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
A necessidade de atendimento ao interesse público e a singularidade da localização justificam a escolha direta de determinado bem imóvel, é a avaliação técnica de valor que confere a necessária higidez financeira à contratação. A fixação do preço justo não atua apenas como um parâmetro de legitimidade fiscal, mas sim como a fronteira jurídica entre a legítima atuação do Estado e a ocorrência de lesão ao erário por superfaturamento ou sobrepreço.
4.1. Métodos de avaliação (Normas da ABNT - NBR 14.653) e laudos periciais
A aferição da compatibilidade do valor de compra ou locação com o mercado, exigência expressa do art. 74, V, da Lei nº 14.133/2021, impõe o emprego de metodologias científicas consolidadas de Avaliações. Nesse contexto, as normas da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), em especial a série NBR 14.653, estabelecem as diretrizes para a elaboração dos laudos de avaliação imobiliária.
O método preferencial adotado é o Método Comparativo Direto de Dados de Mercado, no qual se identificam amostras reais de imóveis semelhantes na mesma região geotécnica para a inferência estatística do preço praticado. Quando inviável a comparação direta devido à raridade do bem ou à inexistência de transações recentes, recorre-se a métodos acessórios, como:
• Método Involutivo: pautado no aproveitamento eficiente do solo por meio de estudo de viabilidade hipotética.
• Método do Custo de Reprodução: aplicável a benfeitorias isoladas e estruturas prediais específicas.
• Método da Renda: utilizado precipuamente para o arbitramento de aluguéis e taxas de ocupação, fundado na capitalização do fluxo de caixa líquido.
Independentemente do método empregado, exige-se que a avaliação seja consubstanciada em documento técnico elaborado por profissional legalmente habilitado, observadas as atribuições conferidas pela legislação de sua respectiva categoria profissional, admitindo-se, para a determinação do valor mercadológico do imóvel, a elaboração de Parecer Técnico de Avaliação Mercadológica (PTAM) por Corretor de Imóveis regularmente inscrito no CRECI, especialmente quando cadastrado no Cadastro Nacional de Avaliadores Imobiliários (CNAI), como determina a Resolução COFECI nº 1.066/2007, sem prejuízo da atuação de engenheiros, arquitetos ou de comissão de avaliação constituída pela Administração.
4.2. O risco de sobrepreço e a responsabilização do gestor público e do avaliador
A submissão do laudo técnico ao processo administrativo de contratação direta não transfere de forma absoluta a responsabilidade ao perito avaliador. Os órgãos de controle externo têm fixado entendimento no sentido de que cabe ao ordenador de despesas e à comissão de contratação realizarem o exame da coerência interna e da consistência fundamentada do laudo.
A Lei nº 14.133/2021 reforça o dever de diligência ao punir o sobrepreço e o superfaturamento. Caso o laudo incorra em vícios metodológicos graves - como a inclusão de amostras manifestamente discrepantes para elevar artificialmente a média de mercado -, tanto o agente público que homologa o ato quanto o perito responsável pelo laudo poderão responder solidariamente nas esferas administrativa, civil (com fulcro na Lei de Improbidade Administrativa - Lei nº 8.429/1992) e penal.
4.3. A margem de negociação do valor de mercado frente ao interesse público
A avaliação imobiliária não aponta um valor absoluto, mas sim um intervalo de valor razoável de mercado (geralmente fixado dentro de uma margem de variância estatística razoável). Diante dessa margem, surge a dúvida prática sobre até que ponto a Administração Pública pode negociar com o proprietário particular.
O entendimento mais balizado é o de que o valor apurado pelo laudo oficial funciona como teto máximo para a celebração do contrato administrativo. O gestor público tem o dever funcional de buscar descontos e barganhar o melhor valor ao erário, nos termos do princípio da eficiência e da economicidade. O aceite de valores superiores ao limite máximo da avaliação razoável somente é admitido em cenários excepcionais de utilidade pública imperiosa, desde que fundamentado em estudo de impacto financeiro que demonstre que a não realização do negócio causaria prejuízo ainda maior ao Estado.
5. ASPECTOS PRÁTICOS DO DIREITO IMOBILIÁRIO NA CONTRATAÇÃO PÚBLICA
A higidez jurídica de uma aquisição imobiliária pública depende de etapas formais do Direito Privado e Registral. A inobservância dessas cautelas pela Administração Pública pode resultar na nulidade do negócio jurídico, na imobilização indevida de verbas públicas ou na impossibilidade de consolidação da propriedade estatal no Registro de Imóveis competente.
5.1. Análise de Due Diligence imobiliária
Antes da formalização da compra ou locação, é indispensável a realização de uma minuciosa auditoria jurídica (due diligence) no bem e na figura do alienante ou locador. O objetivo é mapear passivos e afastar riscos de evicção, fraudes à execução ou futuros questionamentos judiciais.
O procedimento exige a instrução dos autos com os seguintes documentos essenciais:
• Matrícula Atualizada com Certidão de Ônus Reais e Ações Reais/Pessoais Reipersecutórias: Emitida pelo Cartório de Registro de Imóveis (CRI) competente, confirmando a titularidade e a ausência de hipotecas, penhoras, usufruto ou indisponibilidades averbadas.
• Certidões Negativas dos Distribuidores Cíveis e de Execuções Fiscais: Abrangendo as esferas Municipal, Estadual e Federal, em nome do proprietário atual e dos antecessores recentes (período de 10 a 20 anos), para afastar hipóteses de fraude à execução.
• Certidão de Regularidade Fiscal Imobiliária: Comprovação da quitação do IPTU (para imóveis urbanos) ou do ITR/CAR (para imóveis rurais), evitando que a Administração assuma débitos propter rem não previstos no contrato.
• Certidão do Meio Ambiente e Habite-se: Verificação de licenças ambientais para áreas de preservação e alvarás de funcionamento/habite-se expedidos pela prefeitura local.
5.2. Peculiaridades do registro imobiliário dos bens adquiridos pelo Poder Público
Superada a fase negocial e assinado o instrumento de transferência, a transmissão do domínio imobiliário ao Estado aperfeiçoa-se unicamente com o registro do título no Cartório de Registro de Imóveis competente, em estrita observância ao princípio da continuidade registral, como retrata o Art. 1.245 do Código Civil e o Art. 195 da Lei nº 6.015/1973.
Vejamos, in verbis o Art. 1.245 do Código Civil:
“Art. 1.245. Transfere-se entre vivos a propriedade mediante o registro do título translativo no Registro de Imóveis.
§ 1 o Enquanto não se registrar o título translativo, o alienante continua a ser havido como dono do imóvel.
§ 2 o Enquanto não se promover, por meio de ação própria, a decretação de invalidade do registro, e o respectivo cancelamento, o adquirente continua a ser havido como dono do imóvel.”
Da mesma forma citamos Art. 195 da Lei nº 6.015/1973:
“Art. 195 - Se o imóvel não estiver matriculado ou registrado em nome do outorgante, o oficial exigirá a prévia matrícula e o registro do título anterior, qualquer que seja a sua natureza, para manter a continuidade do registro..”
Na esfera pública, destacam-se duas especificidades procedimentais:
• Natureza do Título Translativo: A aquisição pode ser formalizada por escritura pública ou, nos casos autorizados por lei, por termo administrativo dotado de força de escritura pública.
• Averbação da Destinação Pública (Afetação): Registrar o bem exige a averbação de sua afetação como bem de uso especial da Administração Pública. Isso atrai as prerrogativas constitucionais da inalienabilidade condicionada, imprescritibilidade (impossibilidade de usucapião) e impenhorabilidade do patrimônio público.
5.3. Cláusulas essenciais nos contratos imobiliários administrativos
Diferente das transações efetuadas exclusivamente entre particulares, o contrato imobiliário firmado pela Administração Pública é norteado pelo regime jurídico-administrativo. O contrato deve conter as cláusulas exorbitantes e os requisitos do art. 92 da Lei nº 14.133/2021, incluindo obrigatoriamente:
• Condição Resolutiva de Registro: Cláusula determinando que o pagamento final ou integral do preço fica condicionado à apresentação da matrícula imobiliária devidamente registrada em nome do órgão contratante.
• Declaração de Ausência de Passivos Ocultos: Termo de responsabilidade integral do alienante por vícios redibitórios e evicção de direito.
• Cláusula de Garantia de Acessibilidade e Adequação Técnica: Em contratos de locação ou compra com adequações (built to suit), estabelecimento do prazo e da responsabilidade financeira para obras de adequação às normas de acessibilidade (Lei nº 10.098/2000) e do Corpo de Bombeiros.
6. CONCLUSÃO
A aquisição e a gestão de imóveis pela Administração Pública representam um ponto de encontro sensível entre as liberdades do mercado privado e as amarras formais do regime jurídico-administrativo. A promulgação da Nova Lei de Licitações e Contratos nº 14.133/2021, conferiu contornos mais claros e seguros para a aplicação da inexigibilidade de licitação no setor imobiliário, mitigando incertezas que historicamente rondavam a atuação dos gestores públicos.
Ao estruturar o art. 74, inciso V, o legislador reconheceu expressamente a singularidade que marca os bens de raiz, permitindo que a escolha do imóvel atenda às necessidades específicas de localização e infraestrutura sem submeter o Estado ao engessamento de certames licitatórios ineficazes. Em contrapartida, elevou o grau de exigência formal na instrução dos processos administrativos de contratação direta.
A compilação dos aspectos analisados no presente estudo conduz a três conclusões fundamentais:
• Centralidade do Dever de Motivação: A inexigibilidade para compra ou locação de imóveis não se confunde com escolha discricionária imotivada. A validade do ato depende da demonstração clara e objetiva da inviabilidade de competição, suportada por estudos preliminares de demanda e pela realização de chamamentos públicos de prospecção de mercado sempre que factível.
• Rigor Metodológico nas Avaliações: A precificação justa atua como baliza intransponível contra o sobrepreço e o superfaturamento. O emprego rigoroso das normas da ABNT (série NBR 14.653) por profissionais habilitados assegura que a negociação respeite os parâmetros do mercado local, protegendo o patrimônio público e conferindo respaldo técnico às decisões dos ordenadores de despesas.
• Segurança Jurídica via Due Diligence e Registro: A formação imobiliária estatal só atinge sua plenitude com a rigorosa auditoria de certidões e a efetiva transferência do domínio no Registro de Imóveis competente. A inclusão de cláusulas contratuais resolutivas e a averbação da afetação do bem garantem que os privilégios da impenhorabilidade, imprescritibilidade e inalienabilidade condicionada protejam o erário.
Em suma, a Lei nº 14.133/2021 estabelece um ambiente de contratação imobiliária mais transparente e eficiente. O êxito prático da norma depende do aprimoramento contínuo das equipes técnicas governamentais na condução das fases preparatórias e na elaboração de laudos de avaliação consistentes, garantindo que o interesse público seja atendido com agilidade, economicidade e total observância aos ditames constitucionais.
REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICAS
Constituição Da República Federativa do Brasil – Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm
LEI Nº 6.015, DE 31 DE DEZEMBRO DE 1973. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6015compilada.htm
LEI Nº 10.406, DE 10 DE JANEIRO DE 2002. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/l10406compilada.htm
LEI Nº 14.133, DE 1º DE ABRIL DE 2021. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14133.htm
Resolução COFECI nº 1.066/2007, Publicada no D.O.U. de 29/11/07, Seção 1, págs. 191/192. Disponível em: https://www.crecipr.gov.br/news/ultimas-noticias/183-resolucao-cofeci-nd-10662007;
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE NORMAS TÉCNICAS. ABNT NBR 14653-1: Avaliação de bens - Parte 1: Procedimentos gerais. Rio de Janeiro: ABNT, 2019.
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE NORMAS TÉCNICAS. ABNT NBR 14653-2: Avaliação de bens - Parte 2: Imóveis urbanos. Rio de Janeiro: ABNT, 2011.
