Resumo
O impeachment de juízes do Supremo Tribunal Federal constitui mecanismo constitucional e legal de responsabilização política destinado a preservar o equilíbrio entre os Poderes e a supremacia da Constituição. Embora a Constituição Federal atribua ao Senado Federal competência privativa para processar e julgar Ministros do STF por crimes de responsabilidade, essa competência não transforma a Presidência da Casa em instância pessoal de decisão sobre a conveniência política de instaurar ou não o procedimento. A Lei Federal nº 1.079/1950, por sua vez, estabelece que todo cidadão pode denunciar Ministros do STF por crimes de responsabilidade. A partir da doutrina constitucional das minorias parlamentares, especialmente desenvolvida pelo STF no julgamento do MS 24.849/DF, sustenta-se que os instrumentos de responsabilização constitucional não podem ser neutralizados pela vontade unilateral de órgãos diretivos do Parlamento. A analogia com o direito público subjetivo das minorias à instauração de Comissão Parlamentar de Inquérito revela importante fundamento democrático: quando a Constituição ou a lei estabelece requisitos objetivos para o exercício de determinado mecanismo de controle, preenchidos esses requisitos, não é dado ao Presidente da Casa legislativa transformar uma competência institucional em poder pessoal de veto. A tese, contudo, deve ser formulada com precisão: o cidadão possui direito de provocar a jurisdição político-constitucional do Senado e de exigir o processamento regular da denúncia, mas não direito à condenação do Ministro. Do mesmo modo, eventual omissão deliberada do Presidente do Senado, quando juridicamente obrigado a praticar ato de ofício, poderá configurar ilícito funcional e, se demonstrado o especial fim de agir exigido pelo artigo 319 do Código Penal, prevaricação.
Palavras-chave: Supremo Tribunal Federal; impeachment; Senado Federal; minorias parlamentares; soberania popular.
1. Introdução: quem controla o controlador?
A democracia constitucional não se estrutura apenas pela distribuição formal das competências entre os Poderes. Ela também depende da existência de mecanismos efetivos destinados a impedir que qualquer órgão do Estado se torne imune ao controle constitucional.
Essa premissa é particularmente importante quando se examina a responsabilidade política dos Ministros do Supremo Tribunal Federal.
O STF ocupa posição singular no sistema constitucional brasileiro. É simultaneamente órgão de cúpula do Poder Judiciário e instituição dotada de competências que lhe permitem controlar os atos dos demais Poderes, inclusive do próprio Congresso Nacional. Essa posição institucional justifica garantias destinadas a assegurar a independência judicial, mas não autoriza concluir pela existência de irresponsabilidade absoluta.
A própria Constituição estabelece mecanismo de responsabilização: compete privativamente ao Senado Federal processar e julgar os Ministros do STF nos crimes de responsabilidade. Nessa hipótese, a Casa Legislativa exerce função atípica de natureza jurisdicional, atuando seus membros como verdadeiros juízes.
A questão central, portanto, não é saber se um Ministro do STF pode ser responsabilizado politicamente. A Constituição responde afirmativamente. A questão verdadeiramente relevante é saber se pode o Presidente do Senado Federal, individualmente, impedir que uma denúncia regularmente apresentada seja submetida ao procedimento previsto em lei, transformando-se, na prática, em titular de um poder de veto que a Constituição não lhe conferiu.
E a melhor chave hermenêutica para compreender essa conclusão está justamente na jurisprudência do STF sobre as Comissões Parlamentares de Inquérito.
O paradoxo é apenas aparente: o mesmo Supremo que reconheceu às minorias parlamentares um direito público subjetivo contra a maioria parlamentar e contra a vontade dos órgãos diretivos do Legislativo oferece, por sua própria jurisprudência, uma importante matriz teórica para compreender os limites do poder de bloqueio da Presidência do Senado também no âmbito dos mecanismos de responsabilização constitucional.
2. A democracia constitucional não é apenas o governo da maioria
O Estado Democrático de Direito não pode ser reduzido à regra aritmética da maioria. A maioria governa, mas governa dentro da Constituição. Essa distinção é essencial.
Com efeito, a democracia possui dimensão formal, relacionada à expressão da vontade majoritária, mas também dimensão substancial, que exige respeito aos direitos de todos e, especialmente, proteção das minorias contra eventuais abusos da maioria e, é justamente nesse espaço que surge a importância dos mecanismos de controle parlamentar.
Uma democracia na qual a maioria parlamentar pudesse simplesmente impedir toda investigação requerida por uma minoria seria uma democracia apenas aparente. A maioria possuiria, simultaneamente, o poder de governar, investigar a si própria, impedir investigações contra seus aliados e controlar a pauta dos mecanismos fiscalizatórios.
Foi exatamente contra essa possibilidade que o Tribunal Constitucional construiu a doutrina do direito público subjetivo das minorias à instauração de CPI.
A jurisprudência constitucional compreendeu que determinados instrumentos parlamentares não pertencem à maioria, pertencem à Constituição e, portanto, pertencem também às minorias e, em última análise, ao povo que elas representam.
3. A CPI como paradigma do direito público subjetivo das minorias
O artigo 58, § 3º, da Constituição da República estabelece requisitos objetivos para a criação de Comissão Parlamentar de Inquérito: requerimento de um terço dos membros da Casa, indicação de fato determinado e prazo certo.
A doutrina é expressa ao afirmar que a CPI constitui direito público subjetivo das minorias parlamentares e que a maioria não pode impedir ou prejudicar sua instauração ou tramitação. O próprio material aponta o mandado de segurança como instrumento destinado a proteger esse direito quando houver impedimento à instalação.1
Mais do que isso, o STF decidiu que a instalação da CPI não está sujeita a juízo discricionário do Presidente da Casa ou do Plenário. Preenchidos os requisitos constitucionais, a criação da comissão se impõe.
Destarte, o Presidente da Casa Legislativa não é proprietário da competência parlamentar. Ele é seu exercente institucional. A Presidência é função, não domínio. A Mesa Diretora é órgão, não patrimônio pessoal. O cargo de Presidente do Senado não transforma seu ocupante em senhor da agenda constitucional da Casa.
Essa conclusão foi particularmente contundente no MS 24.849/DF, impetrado justamente em razão de conduta omissiva do Presidente do Senado que inviabilizava a instalação de uma CPI.
4. O MS 24.849/DF e a afirmação da força normativa dos direitos das minorias
O julgamento do MS 24.849/DF constitui verdadeiro marco para a compreensão da relação entre maioria, minoria e Presidência das Casas Legislativas.
No caso, a controvérsia envolvia a instalação da denominada CPI dos Bingos. A omissão decorria da ausência de indicação de parlamentares por determinadas bancadas, circunstância que poderia inviabilizar, na prática, a instalação da comissão.
O voto do Ministro Celso de Mello enfrentou diretamente o argumento segundo o qual a questão seria meramente interna corporis.
Nesse diapasão, quando um ato parlamentar viola direito subjetivo assegurado constitucionalmente às minorias, o controle jurisdicional torna-se possível. O voto ressalta, ainda, que a fiscalização jurisdicional de atos do Poder Legislativo não representa violação à separação dos Poderes quando destinada a preservar direitos constitucionalmente assegurados, baseado numa ideia de freios e contrapesos.
Outrossim, o acórdão afirma que nenhum Poder da República pode agir à margem da Constituição e que o sistema democrático exige instrumentos de proteção contra o abuso das maiorias.
Ademais, o controle do poder constitui exigência essencial do regime democrático e que a separação dos Poderes não pode ser invocada como argumento para inviabilizar o exercício do direito constitucional de investigação parlamentar.
A prerrogativa de investigação pertence ao Parlamento, mas não pode ser monopolizada pela maioria ou por apenas uma pessoa.
O próprio STF registrou, no julgamento, que a Constituição assegura às minorias parlamentares instrumentos necessários ao exercício do direito de oposição e de fiscalização dos Poderes constituídos.
O entendimento permanece reproduzido pela Excelsa Corte: a ofensa ao direito das minorias parlamentares constitui, em essência, desrespeito ao direito do próprio povo, pois as minorias também representam parcela da sociedade.
5. Do direito das minorias ao direito do povo
O direito das minorias parlamentares não é um privilégio corporativo dos parlamentares. Ele existe porque o parlamentar exerce representação popular.
Quando uma minoria parlamentar é impedida de instaurar uma CPI apesar do preenchimento dos requisitos constitucionais, não se está simplesmente retirando uma prerrogativa de determinado grupo político. Está-se retirando da sociedade o direito de fiscalizar o poder. Foi precisamente essa compreensão que o STF desenvolveu no MS 24.849/DF.
O acórdão sustenta que o direito de oposição constitui consequência natural do postulado democrático e que a proteção das minorias é elemento indispensável à própria democracia constitucional.
A consequência lógica é que a democracia não pode ser pensada apenas como relação entre maioria e minoria parlamentar, pois o povo é a fonte de legitimidade de ambas.
Por isso, quando a maioria (ou uma pessoa) impede a minoria de exercer uma competência constitucional de fiscalização, a lesão ultrapassa a esfera individual dos parlamentares. É uma lesão à própria representação popular.
A Corte Constitucional foi ainda mais explícita ao afirmar que a Constituição Cidadã não pode ser reduzida à vontade da maioria (ou de uma pessoa) e que os instrumentos destinados à proteção das minorias constituem garantias estruturais do regime democrático.
É nesse particular que a analogia com o impeachment dos Ministros do STF se torna juridicamente relevante.
6. A denúncia contra Ministro do STF e a participação popular
A Lei Federal nº 1.079/1950 estabelece expressamente, em seu artigo 41, que é permitido a todo cidadão denunciar perante o Senado Federal Ministro do Supremo Tribunal Federal por crime de responsabilidade.2
O dispositivo é particularmente importante porque demonstra que o sistema de responsabilização dos Ministros do STF não foi concebido como mecanismo reservado exclusivamente à própria burocracia estatal.
A denúncia popular representa, dessa forma, uma forma de participação direta da cidadania no sistema de freios e contrapesos.
7. A Lei nº 1.079/1950 e a sequência procedimental
O desenho legal do impeachment de Ministro do STF reforça essa conclusão. O art. 41 permite a denúncia por cidadão. O art. 43 estabelece requisitos formais para a denúncia. O art. 44 determina que, recebida a denúncia pela Mesa do Senado, ela será lida no expediente da sessão seguinte e despachada a uma comissão especial. O art. 45 estabelece prazo para que a comissão examine se a denúncia deve ser objeto de deliberação. Posteriormente, o Senado delibera sobre a matéria. Ou seja, existe uma sequência institucional.
A denúncia não foi entregue ao Presidente do Senado para que este, sozinho, decida definitivamente seu destino. Foi entregue ao Senado Federal.
A Lei Federal nº 1.079/1950 estabelece que o Senado é simultaneamente tribunal de pronúncia e julgamento nos crimes de responsabilidade dos Ministros do STF. Isso significa, contudo, que a Constituição e a lei reservaram à instituição colegiada a decisão sobre a responsabilização.
A Presidência desempenha papel processual. Não pode usurpar a competência do órgão colegiado.
8. O povo como titular último do sistema de responsabilização
A tese ganha ainda maior densidade quando se retorna ao fundamento democrático. O artigo 1º, parágrafo único, da Carta Magna estabelece que todo poder emana do povo.
O povo não exerce esse poder apenas nas eleições. A democracia constitucional contemporânea também compreende instrumentos de participação, fiscalização e controle.
A CPI é uma dessas ferramentas. A ação popular é outra. O direito de petição é outra. A participação em processos públicos é outra. E a possibilidade legal de provocar a responsabilização de agentes públicos constitui igualmente instrumento de cidadania.
A jurisprudência do STF, no MS 24.849/DF, afirmou expressamente que a proteção das minorias parlamentares está relacionada à proteção do próprio povo, porque as minorias representam parcelas da sociedade.
9. O Presidente do Senado possui dever funcional, não liberdade política absoluta
A questão deve ser enfrentada também sob o ângulo do direito administrativo e penal. O exercício de função pública é juridicamente vinculado às competências atribuídas ao agente, as quais são irrenunciáveis, nos termos do artigo 11 da Lei Federal nº 9.784/993.
O Presidente do Senado não recebe um mandato para decidir conforme seus interesses pessoais. Recebe uma competência institucional.
Quando a lei determina determinada providência, o agente público não pode substituir o comando jurídico por sua preferência pessoal, o que não significa que toda demora, toda rejeição ou todo arquivamento seja ilegal.
Com efeito, o Presidente da Casa Parlamentar pode exercer as competências que a Constituição, a lei e o Regimento Interno efetivamente lhe atribuem.
O que não pode fazer é criar, por ato unilateral, uma competência inexistente, sob pena de violação do princípio da legalidade (art. 37, caput, da CF)4.
10. A eventual prevaricação: uma conclusão possível, mas que exige prova do elemento subjetivo especial
Aqui é necessário fazer uma ressalva técnica. Não seria juridicamente correto afirmar que toda recusa do Presidente do Senado em dar andamento a uma denúncia de impeachment constitui automaticamente crime de prevaricação.
O artigo 319 do Código Penal exige que o tipo penal pune quem retarda ou deixa de praticar, indevidamente, ato de ofício, ou o pratica contra disposição expressa de lei, para satisfazer interesse ou sentimento pessoal.
Destarte, se o Presidente do Senado tiver o dever funcional de dar andamento à denúncia, deliberadamente deixar de praticar o ato devido e essa omissão estiver orientada à satisfação de interesse ou sentimento pessoal, poderá haver, em tese, configuração do crime de prevaricação.
A hipótese não decorre simplesmente do resultado político da omissão. É necessário demonstrar a finalidade pessoal exigida pelo tipo penal.
A título exemplificativo, uma decisão fundamentada em dúvida jurídica objetiva, posteriormente considerada equivocada, não se converte automaticamente em prevaricação. É o que dispõe o artigo 1º, § 2º, da Lei Federal nº 13.869/20195 e artigo 1º, § 8º, da Lei Federal nº 8.429/926.
Diferente é a situação de uma recusa deliberada destinada, por exemplo, a proteger determinada autoridade, preservar uma aliança política, evitar desgaste pessoal ou satisfazer interesse particular do agente.
11. O perigo democrático da concentração do poder de agenda
O problema não é exclusivamente jurídico. É institucional. O poder de agenda pode ser uma das formas mais eficientes de exercício do poder político. Quem pode decidir aquilo que será deliberado possui, em determinadas circunstâncias, poder quase equivalente ao de quem vota.
Se o Presidente do Congresso puder simplesmente impedir que determinadas matérias cheguem ao órgão competente, a competência constitucional do Senado poderá ser esvaziada sem que jamais ocorra uma votação.
A maioria sequer precisaria derrotar uma proposta. Bastaria impedir que ela fosse apreciada. Essa lógica é precisamente a que o STF rejeitou no caso das CPIs.
A instalação de uma CPI não pode ser submetida ao juízo discricionário do Presidente da Casa nem do Plenário quando preenchidos os requisitos constitucionais.
A razão é singela: um direito que depende da vontade discricionária daquele contra quem o direito é exercido deixa de ser efetivamente um direito.
12. O impeachment como mecanismo de checks and balances
O impeachment de Ministro do STF não representa negação da independência judicial. Ao contrário, pode ser compreendido como parte do próprio sistema de checks and balances.
A independência judicial protege o magistrado contra pressões ilegítimas. A responsabilização política protege a sociedade contra abusos incompatíveis com o cargo. São valores complementares.
O próprio STF reconhece que seus Ministros estão sujeitos ao regime constitucional de responsabilização por crimes de responsabilidade. A Constituição atribui essa competência ao Senado, e a Lei nº 1.079/1950 estabelece hipóteses específicas de responsabilização.
A existência do impeachment, por conseguinte, não significa que o Legislativo possa revisar livremente decisões judiciais. Essa distinção é vital. A responsabilização não pode ser transformada em mecanismo de retaliação contra decisões jurisdicionais legítimas.
O que não se pode admitir é o surgimento de uma “jurisdição presidencial do Senado”, na qual o titular da Presidência decide sozinho quais mecanismos constitucionais podem ou não funcionar.
13. Conclusão
A prancha pode, finalmente, ser sintetizada em seis proposições justas e perfeitas:
Primeira: a Constituição não estabelece um sistema de irresponsabilidade dos Ministros do Supremo Tribunal Federal. Ao contrário, atribui ao Senado Federal competência privativa para processá-los e julgá-los por crimes de responsabilidade.
Segunda: a Lei nº 1.079/1950 prevê mecanismo de denúncia e processamento e, atualmente, mantém a possibilidade de denúncia por cidadão, embora a matéria esteja submetida ao controle constitucional nas ADPFs 1.259 e 1.260.
Terceira: o precedente do MS 24.849/DF reconhece que instrumentos de fiscalização parlamentar podem constituir direito público subjetivo das minorias e que sua efetividade não pode ficar subordinada à vontade discricionária da maioria ou dos órgãos diretivos da Casa.
Quarta: o fundamento dessa proteção é popular, e não corporativo. O próprio STF reconhece que a violação do direito das minorias parlamentares representa, em essência, violação ao direito do próprio povo que elas representam.
Quinta: por analogia constitucional, a denúncia popular por crime de responsabilidade de Ministro do STF deve ser compreendida como instrumento de participação e controle democrático e social. O cidadão possui direito de provocar o procedimento nos termos legalmente estabelecidos, embora não possua direito à condenação do denunciado.
Sexta: o Presidente do Senado não é titular pessoal da competência do Senado. É órgão dirigente da Casa e deve atuar nos limites das competências que lhe foram atribuídas. Não pode transformar sua posição institucional em poder pessoal de veto sobre mecanismos constitucionalmente destinados à responsabilização de agentes públicos.
Em suma, assim como o Presidente de uma Casa legislativa não pode impedir uma CPI que preenche os requisitos constitucionais, não deve poder neutralizar unilateralmente um mecanismo de responsabilização cuja apreciação pertence à própria Casa. A Carta Republicana não criou donos do poder. Criou Poderes submetidos à Constituição.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 36ª Ed. São Paulo. Atlas. 2020.
MENDES, Gilmar Ferreira. BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. – 16. ed. – São Paulo: Saraiva Educação, 2021. (Série IDP)
1 A Constituição do Brasil assegura a 1/3 dos membros da Câmara dos Deputados e a 1/3 dos membros do Senado Federal a criação da CPI, deixando, porém, ao próprio parlamento o seu destino. A garantia assegurada a 1/3 dos membros da Câmara ou do Senado estende-se aos membros das assembleias legislativas estaduais – garantia das minorias. O modelo federal de criação e instauração das CPIs constitui matéria a ser compulsoriamente observada pelas casas legislativas estaduais. A garantia da instalação da CPI independe de deliberação plenária, seja da Câmara, do Senado ou da assembleia legislativa. (...) Não há razão para a submissão do requerimento de constituição de CPI a qualquer órgão da assembleia legislativa. Os requisitos indispensáveis à criação das CPIs estão dispostos, estritamente, no art. 58 da Constituição do Brasil/1988. [ADI 3.619, rel. min. Eros Grau, j. 1º-8-2006, P, DJ de 20-4-2007.]
2 ADPF 1259 MC-DF: “...Ante o exposto, defiro, em parte, a medida cautelar postulada, ad referendum do Plenário (RISTF, art. 21, V), para: (i) suspender, em relação aos membros do Poder Judiciário, a expressão “a todo cidadão” inscrita no art. 41 da Lei 1.079/1950; (ii) conferir, na parte remanescente, interpretação conforme à Constituição Federal ao art. 41 da Lei 1.079/1950, para estabelecer que somente o Procurador-Geral da República pode formular denúncia em face de membros do Poder Judiciário pela prática de crimes de responsabilidade; (iii) suspender, no que diz respeito aos membros do Poder Judiciário, o termo “simples” constante dos arts. 47 e 54 da Lei 1.079/1950; (iv) dar, na parte restante, interpretação conforme à Constituição Federal aos arts. 47 e 54 da Lei 1.079/1950, para fixar o quórum de 2/3 (dois terços) para aprovação do parecer a que se referem; (v) suspender as alíneas “a” e “c” do art. 57 da Lei 1.079/1950; (vi) suspender a expressão “que voltará ao exercício do cargo, com direito à parte dos vencimentos de que tenha sido privado” presente no art. 70 da Lei 1.079/1950; (vii) excluir qualquer interpretação do art. 39, 4 e 5, da Lei 1.079/1950, que autorize enquadrar o mérito de decisões judiciais como conduta típica para efeito de crime de responsabilidade”... ADPF 1259 MC-DF: “Ante o exposto, acolho, em parte, os pedidos formulados pelo SENADO FEDERAL, para suspender parcialmente os efeitos da medida cautelar anteriormente deferida, exclusivamente no que diz respeito aos itens i e ii do dispositivo, ou seja, na parcela da decisão que restringia ao Procurador-Geral da República a legitimidade ativa para formular denúncia em face dos membros do Poder Judiciário pela prática de crimes de responsabilidade”.
3 A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos.
4 A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
5 A divergência na interpretação de lei ou na avaliação de fatos e provas não configura abuso de autoridade.
6 Não configura improbidade a ação ou omissão decorrente de divergência interpretativa da lei, baseada em jurisprudência, ainda que não pacificada, mesmo que não venha a ser posteriormente prevalecente nas decisões dos órgãos de controle ou dos tribunais do Poder Judiciário.
