O JUIZ DAS GARANTIAS NO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR: NEUTRALIDADE COGNITIVA, SEPARAÇÃO DE FUNÇÕES CAUTELARES E REGIONALIZAÇÃO DA TUTELA DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

"No julgamento, não cabe a nenhum juiz assumir o papel de inquisidor, vasculhar documentos em busca de provas que se encaixem na acusação, nem corrigir contradições na versão dos acontecimentos. As funções de acusar e julgar devem ser exercidas por sujeitos distintos para preservar a imparcialidade do julgador..." (resumido e adaptado do aferido da fala do ilustre Ministro Luiz Fux do STF do Brasil, quando do julgamento da ADI nº 6.298/DF, envolvendo o ex-presidente Jair Messias Bolsonaro)

RESUMO

Este estudo propõe a introdução da figura do Juiz das Garantias — baseado no isolamento funcional orgânico (insulating) — no microssistema das ações de improbidade administrativa (Lei nº 8.429/1992). À luz do Direito Administrativo Sancionador e da homogeneidade principiológica com o Processo Penal, investiga-se como a concessão e a gestão de medidas cautelares gravosas, notadamente a indisponibilidade de bens, comprometem a neutralidade do julgador por meio do viés de confirmação (confirmation bias) e da dissonância cognitiva. Sob o influxo interdisciplinar da Teoria dos Jogos e da Economia Comportamental, demonstra-se como a cumulação de competências gera um Equilíbrio de Nash predatório e uma dependência de trajetória (path dependency), aprisionando a psique do julgador a partir de uma absorção acrítica do ruído informacional da acusação. Diante disso, sugere-se uma matriz de competência territorial descentralizada e regionalizada, amparada pelas experiências de direito comparado e estendida analogamente às fronteiras de controle externo da jurisdição não-judicial. A metodologia apoia-se em pesquisa bibliográfica, análise jurisprudencial descritiva (ADIs 6.298 e ADPF 982) e modelagem de modelos estratégicos, concluindo pela configuração de impedimento processual objetivo do magistrado que atua na fase preliminar ou intercorrente.

Palavras-chave: Juiz das Garantias; Improbidade Administrativa; Direito Administrativo Sancionador; Teoria dos Jogos; Viés de Confirmação (Confirmation Bias); Isolamento Funcional Orgânico (Insulating); Dependência de Trajetória (Path Dependency) Originalidade Epistêmica; Imparcialidade Objetiva.

1. INTRODUÇÃO AO ESTATUTO EPISTEMOLÓGICO DA NOVA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

A promulgação da Lei nº 14.230/2021 promoveu uma profunda refundação ontológica no microssistema de tutela da probidade administrativa no Brasil. O legislador superou o histórico e anacrônico debate acerca da natureza eminentemente civil-reparatória da ação de improbidade, inserindo o artigo 1º, § 4º, na Lei nº 8.429/1992, preceito normativo que preconiza a aplicação compulsória dos principíos constitucionais do Direito Administrativo Sancionador ao regime da improbidade no país.

Dessa forma, restou chancelada a tese há muito defendida por parcelas de vanguarda da doutrina nacional, de que as sanções decorrentes do ato ímprobo (suspensão de direitos políticos, perda do cargo público, multas civis confiscatórias e proibição de contratar com o Poder Público) detêm caráter marcadamente punitivo, assimilando-se à gravidade ontológica das penas criminais. Trata-se do fenômeno da penalização do direito civil-sancionador, que exige imediata e simétrica simetrização de suas garantias processuais.

Sob a ótica constitucional, o Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema 1.199 da Repercussão Geral (ARE 1.320.016/PR), de relatoria do douto Ministro Alexandre de Moraes, reconheceu formalmente a incidência retroativa do texto mais benéfico da nova lei para condutas culposas não transitadas em julgado, ratificando a atração dos postulados penais e sancionatórios ao seio da Lei nº 8.429/1992. Se o regime substancial da LIA mimetiza o Direito Penal em virtude de sua severidade política e patrimonial, a arquitetura procedimental que o instrumentaliza deve, obrigatoriamente, blindar o valor supremo do devido processo legal (artigo 5º, inciso LIV, da Carta Magna) e da imparcialidade jurisdicional.

O instituto do Juízo de Garantias não constitui privilégio ou idiossincrasia do processo penal, mas um imperativo civilizatório voltado a qualquer procedimento de índole punitiva em que o Estado figure no polo ativo da pretensão sancionadora.

2. A EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA PRETENSÃO PUNITIVA EXTRAPENAL, DO REDUCIONISMO CIVILISTA AO ISOCRONISMO ESTRUTURAL DA TERCEIRA GERAÇÃO

A compreensão dogmática do processo civil sancionador contemporâneo exige uma incursão arqueológica sobre a evolução da tutela da probidade no ordenamento jurídico brasileiro. A doutrina clássica, por décadas, permaneceu aprisionada a uma visão dicotômica e estanque da jurisdição, herdada do positivismo exegético do Século XIX. Contudo, as profundas transformações operadas no Estado de Direito impuseram uma gradual e sofisticada transição hermenêutica, a qual pode ser didaticamente fatiada em três gerações evolutivas distintas e progressivas.

2.1. A Primeira Geração: O Civilismo Inquisitorial e a Supremacia Absolutista do Interesse Público

A Primeira Geração do processo sancionador estende-se da promulgação da Constituição da República de 1988 até meados da primeira década dos anos 2000, tendo como principal catalisador normativo a redação original da Lei nº 8.429/1992.

Neste estágio embrionário, operava-se o que a moderna teoria geral do processo conceitua como reducionismo civilista clássico. Sob o argumento dogmático de que a improbidade administrativa gerava uma pretensão meramente civil — em virtude do veículo processual utilizado (a ação civil pública) —, os tribunais aplicavam de forma acrítica e integral as disposições e a filosofia do Código de Processo Civil de 1973.

As principais características dessa matriz geracional eram marcadas por uma nítida assimetria de armas. Vigia, no limiar do recebimento da petição inicial, o aforismo do in dubio pro societate, onde, diante de qualquer dúvida indiciária, o magistrado encontrava-se compelido a processar o réu, transferindo a este o ônus diabólico de demonstrar sua idoneidade no curso da instrução. Uma inversão, até então, tida como regra.

Paralelamente, o juiz assumia uma postura nitidamente inquisitorial na gestão das provas, amparado pela pretensa supremacia do interesse público sobre os direitos individuais. O réu sofria sanções de extrema gravidade política e patrimonial, mas era processado sob os mesmos influxos procedimentais de uma disputa contratual ou de uma ação de cobrança privada; apesar das proporções, quase sempre, catastróficas para fins de reputação e patrimônio. Quantas candidaturas, quantas profissões, quantos bens não passaram de mãos compelidos pelo frenesi de dureza exagerada e vilipêndio dessa época, não tão remota.

2.2. A Segunda Geração: A Mimetização Principiológica e a Unidade do Ius Puniendi

A Segunda Geração desenvolve-se ao longo dos anos 2010, consolidando-se progressivamente por meio de uma guinada jurisprudencial no âmbito do Egrégio Superior Tribunal de Justiça (STJ) e culminando na aprovação da Lei nº 14.230/2021.

O cerne dessa virada epistemológica repousa na constatação de que o poder punitivo do Estado (ius puniendi) é dogmaticamente único, manifestando-se seja na esfera penal, seja na esfera administrativa ou civil-sancionadora. Trata-se da superação do dogma da separação estrita e da adoção do diálogo das fontes garantistas.

Nesta fase, a jurisprudência passa a importar por analogia os princípios estruturantes do Direito Penal e do Direito Processual Penal para o seio da ação de improbidade. Chancela-se a exigência intransigente do dolo específico para a caracterização do ato ímprobo, sepultando a improbidade culposa. O princípio da presunção de inocência deixa de ser monopólio do processo crime e passa a governar a distribuição do ônus da prova na LIA, exigindo-se do órgão acusador a comprovação cabal e inequívoca do elemento subjetivo.

O marco de encerramento dessa geração dá-se com a positivação desse ecossistema garantista no artigo 1º, § 4º, da Lei nº 8.429/1992. Contudo, essa geração revelou um limite instrutório, porquanto se modificaram os princípios materiais, mas a arquitetura orgânica e o design das varas judiciais permaneceram intactos e atrelados ao modelo civil tradicional. Verifique-se:

2.3. A Terceira Geração: O Isolamento Cognitivo Estrutural e o Rigor Funcional da Imparcialidade

A Terceira Geração do Direito Processual Sancionador consubstancia o horizonte de vanguarda no qual o presente ensaio se posiciona. Ela surge a partir da percepção de que a evolução puramente textual-principiológica operada pela Segunda Geração resta inócua se o desenho estrutural do Poder Judiciário continuar a perpetuar a contaminação psíquica do julgador. A Terceira Geração compreende que o garantismo material não se efetiva sem o correspondente garantismo orgânico-estrutural.

Não basta ao texto da lei prever a presunção de inocência se a arquitetura do processo mantiver o mesmo magistrado encarregado de gerir a colheita indiciária da fase inquisitorial forense, deferir quebras de sigilo e decretar a indisponibilidade patrimonial, entre outras medidas (artigo 16, da LIA) para, posteriormente, emitir o juízo cognitivo exauriente da sentença.

O foco desta geração desloca-se da norma abstrata para a blindagem da psique do julgador, erigindo o isolamento cognitivo estrutural como o direito fundamental à imparcialidade em sua máxima potência. É a substituição da mera mimetização de princípios pela transposição obrigatória de estruturas institucionais de contenção de poder, cujo ápice traduz-se na figura do Juízo de Garantias Sancionador.

3. O PRINCÍPIO ACUSATÓRIO E A CISÃO FUNCIONAL DE COMPETÊNCIAS

A matriz ideológica do processo democrático contemporâneo veda peremptoriamente a figura do juiz-inquisidor, impondo o sistema acusatório puro como salvaguarda da equidistância judicial. No microssistema da improbidade, a fase pré-processual, capitaneada pelo Ministério Público por meio de inquéritos civis públicos, corporifica momentos de altíssima intervenção estatal na esfera de direitos fundamentais do investigado.

É precisamente nesta etapa que o órgão ministerial pleiteia medidas constritivas de urgência drásticas, tais como: a decretação de indisponibilidade de bens inaudita altera parte (Art. 16, LIA); quebras de sigilo bancário, fiscal e telemático; e o afastamento acautelatório do agente público de suas funções institucionais (artigo 20, § 1º, LIA).

Quando o ordenamento jurídico confia ao mesmo magistrado a tarefa de chancelar as medidas invasivas em sede de cognição sumária e, posteriormente, conduzir a instrução processual e proferir a sentença de mérito, instala-se o fenômeno psicológico do viés de confirmação (confirmation bias).

A psicologia cognitiva aplicada ao processo, desenvolvida em estudos clássicos por Bernd Schünemann, e amplamente transposta ao direito nacional pela obra de Aury Lopes Jr. e Eduardo José da Fonseca Costa, demonstra empiricamente que a mente humana tende a buscar de forma seletiva, interpretar e valorizar as evidências que corroborem uma hipótese previamente adotada.

O magistrado que, no limiar da investigação, firma convicção provisória de que há indícios suficientes de autoria e materialidade para bloquear o patrimônio do réu, cria um compromisso psíquico inconsciente com a procedência da acusação. Ele passa a atuar na fase instrutória não mais como um terceiro neutro e desinteressado, mas como um validador de sua própria decisão pretérita.

A cisão funcional de competências — dividindo o procedimento entre o Juiz de Garantias Sancionador (responsável pela legalidade da investigação e medidas urgentes) e o Juiz do Mérito — atua como verdadeiro cordão sanitário cognitivo, imunizando a sentença final da contaminação psicológica decorrente da colheita indiciária unilateral.

4. A GEOPOLÍTICA PROCESSUAL E A MISTURA INSTITUCIONAL INVOLUNTÁRIA

Se nos grandes centros urbanos a especialização de varas e o volume de magistrados mitigam a pessoalidade das decisões, a necessidade de implementação de um Juízo de Garantias na esfera da improbidade atinge seu ápice de dramaticidade e criticidade na realidade geográfica e política das pequenas comarcas brasileiras de vara única, ou de poucas varas. Nessas localidades, o arranjo logístico e estrutural do aparato estatal impõe uma indesejada e permanente aproximação física, funcional e cotidiana entre o Juiz Togado e o Promotor de Justiça da comarca.

Esse cenário de convivência contínua engendra o que a moderna sociologia jurídica conceitua como assimetria de proximidade. Enquanto a defesa técnica dos réus é exercida por advogados muitas vezes externos à comunidade ou sem trânsito frequente nos gabinetes, o órgão ministerial compartilha o mesmo espaço arquitetônico forense, reuniões de gestão integrada e pautas institucionais comuns com o julgador. Essa proximidade involuntária enfraquece a estética da imparcialidade humana entre estes atores estatais.

Ademais, nas pequenas comunas, as ações de improbidade administrativa orbitam discussões políticas paroquiais de alta voltagem, envolvendo prefeitos, vereadores e secretários locais, dentre outros. O magistrado ordinário vê-se submetido a uma intensa pressão ambiental e ao clamor público local, alimentado por grupos políticos locais e pelos meios de comunicação social regionais.

Ao concentrar na figura deste único juiz local a competência para decretar o bloqueio de bens da liderança política da região e, posteriormente, julgar a sua condenação civil, o ordenamento aniquila a imparcialidade objetiva. Esta faceta da imparcialidade diz respeito à estrutura do tribunal e às aparências de neutralidade que o Poder Judiciário deve obrigatoriamente projetar perante a sociedade civil. Em esferas maiores, embora a quantidade avulte, também aumentam os interesses envolvidos e o conflito exsurge igualmente.

A estruturação de um juízo de garantias individualizado ou regionalizado — por meio da criação de núcleos de garantias ou da simples atribuição da competência cautelar ao juiz da comarca vizinha ou de vara regionalizada — destrói essa simbiose paroquial. Garante-se, assim, que a análise das graves restrições patrimoniais ocorra de forma desapaixonada, equidistante e imune às pressões políticas que asfixiam o juiz da comarca de vara única, ou menores; ao mesmo tempo que especializa o das maiores.

5. FUNDAMENTAÇÃO LEGAL, DOUTRINÁRIA E PRECEDENCIAL

A blindagem técnico-jurídica da tese assenta-se em um sólido ecossistema normativo e predefinido pelas cortes superiores brasileiras e estrangeiras:

Ao julgar as ADIs 6.298, 6.299, 6.300 e 6.305, o Plenário do Supremo Tribunal Federal do Brasil fixou a constitucionalidade do juiz das garantias, asseverando que o instituto consubstancia uma garantia de caráter estritamente institucional e contra a quebra de imparcialidade do julgador. Conquanto inserido formalmente no Código de Processo Penal, a ratio decidendi fixada pelo Pretório Excelso repousa sobre a salvaguarda exatamente da integridade psíquica do ato de julgar diante do peso coercitivo estatal.

Portanto, a interpretação sistemática e progressiva do ordenamento compele a aplicação analógica do instituto (por força do artigo 4º, da LINDB) ao processo civil sancionador. Afinal, onde existe a mesma razão fundamental (a proteção do cidadão contra o arbítrio punitivo estatal e a higidez cognitiva do julgador), deve incidir a mesma disposição de direito (ubi eadem ratio ibi idem ius).

Doutrinariamente, autores de escol como Fredie Didier Jr. e Eduardo Cambi asseveram que o instrumental processual civil tradicional não se mostra axiologicamente neutro ou suficiente para regular demandas punitivas sem passar por uma severa filtragem constitucional. A incidência de garantias criminais no processo civil de improbidade não se trata de mera escolha hermenêutica, mas sim de imposição impositiva ditada pelo Princípio da Proporcionalidade.

6. O REDUTO EPISTEMOLÓGICO DA IMPARCIALIDADE OBJETIVO-FUNCIONAL DO JUIZ

A transposição do Juízo de Garantias para o quadrante da improbidade administrativa deixa de ser uma mera opção interpretativa para alçar o status de imperativo categórico do Estado Democrático de Direito. Pretender que o mesmo magistrado atue como sentenciador isento após ter manejado o gládio estatal da constrição patrimonial provisória (artigo 16, da LIA) equivale a validar uma ficção jurídica insustentável à luz da psicologia cognitiva e da sociologia dos tribunais. A dogmática jurídica contemporânea não pode mais tolerar o voluntarismo judicial blindado por uma suposta e mitológica neutralidade técnica.

Nas pequenas comarcas brasileiras, onde as barreiras institucionais diluem-se na convivência partidária forçada, a ausência de um Juízo de Garantias transforma o devido processo legal em um simulacro procedimental. A assimetria de proximidade e o viés de confirmação atuam em simbiose silenciosa, aprisionando a mente do julgador a uma hipótese acusatória natimorta e convertendo a instrução em mera solenidade de homologação prévia. Isolar a cognição sumária da cognição exauriente é, portanto, um dos únicos mecanismos capazes de restaurar a imparcialidade em sua dimensão objetiva — aquela que não apenas é justa, mas que se mostra visivelmente justa perante a sociedade civil e os jurisdicionados.

Em termos prospectivos, a introdução de institutos como esse inaugura, ou consolida, uma era do Processo Civil Sancionador de Terceira Geração. A eficiência da atividade persecutória do Estado não se mede pela supressão ou pelo estrangulamento de garantias individuais, mas pela robustez de decisões que resistam ao crivo revisional sem o espectro deletério de nulidades estruturais ou de reformas contundentes. Levar a sério a moralidade e a probidade administrativa exige, por simetria axiológica, levar ao limite a proteção contra o arbítrio punitivo estatal.

O Juízo de Garantias na ação de improbidade administrativa é o marco divisor entre o autoritarismo processual e o avanço civilizatório inegociável da jurisdição constitucionalizada.

6.1. Mapeamento Comparativo dos Sistemas Punitivos e Legais

Para fundamentar a inserção do Juiz das Garantias no microssistema da improbidade administrativa, é imperioso visualizar como as estruturas repressivas do Estado convergem. A tabela a seguir detalha as assimetrias e correspondências técnicas que justificam o tratamento simétrico exigido pelo devido processo legal. Veja-se:

6.2. Análise Crítica dos Aspectos de Correspondência Sistêmica

A análise detalhada do arranjo retro evidencia que a tradicional dicotomia entre o direito penal e o direito civil perde sustentabilidade quando confrontada com o bloco do Direito Administrativo Sancionador. A identidade material entre os dois regimes repousa no conceito de matriz repressiva. Quando o Estado move sua estrutura para destituir um agente público ou asfixiar seu patrimônio, o impacto existencial e econômico equivale ou, em certos casos, supera os reflexos de penas restritivas de direitos da esfera penal.

Historicamente, como bem aponta Paulo Henrique dos Santos Lucon, o procedimento da ação de improbidade mimetizou a estrutura penal ao prever defesas prévias e filtros de admissibilidade antes do processamento. Logo, se a arquitetura procedimental reconhece o risco de uma acusação temerária na improbidade, torna-se imperativo que o órgão jurisdicional encarregado de chancelar as medidas de força preliminares não seja o mesmo que sopesará a prova final de mérito. A simetria sistêmica exige que o avanço civilizatório do processo penal (separação de funções) contamine positivamente o processo sancionador cível.

6.3. A Indisponibilidade de Bens e os Limites da Cognição Judicial

A decretação da indisponibilidade patrimonial (art. 16 da LIA) passou por severo estreitamento técnico com a Lei nº 14.230/2021. O antigo perigo presumido (in re ipsa) deu lugar ao periculum in mora demonstrável (perigo de dilapidação) e à exigência de dolo específico.

Paradoxalmente, quanto mais rigorosa a exigência da lei para a concessão da cautelar, maior é o aprofundamento cognitivo exigido do juiz na fase preparatória, exacerbando os riscos de contaminação psicológica. Note-se:

Com o quadro anterior se busca descortinar uma realidade científica frequentemente negligenciada pelos tribunais, qual seja, a falibilidade metodológica do cérebro humano. A evolução da LIA, ao demandar prova do dolo específico e perigo real de dilapidação para a concessão da liminar, forçou o juiz a realizar cognição profunda, quase exauriente, logo na petição inicial. Sob a ótica de Daniel Kahneman, essa imersão analítica de alta intensidade vincula permanentemente o magistrado à hipótese levantada pelo autor.

A barreira protetiva aqui deduzida baseia-se no fato de que o juiz, ao impor o bloqueio de contas e veículos, assume uma responsabilidade institucional gravíssima. Caso novos elementos probatórios demonstrem a inocência do réu no curso da instrução, a mente do julgador precisará lidar, sozinha, com a dissonância de ter punido patrimonialmente um inocente de forma antecipada. Será isso suficiente? Duvida-se. A estratégia do teste positivo opera como uma blindagem do ego do próprio julgador, que passa a conduzir as audiências formulando perguntas cujas respostas sirvam apenas para justificar o acerto do seu decreto constritivo inicial.

O redesenho institucional por meio da técnica de insulating surge, portanto, não como um privilégio do acusado, mas como uma garantia de sobrevivência da própria integridade técnica da jurisdição.

7. APROFUNDAMENTO DOGMÁTICO SOBRE A CAPTURA COGNITIVA E A DISSONÂNCIA DO JULGADOR

7.1 A Inércia Ideológica dos Sistemas de Pensamento

O núcleo problemático da cumulação de competências cautelares e de mérito pelo mesmo magistrado reside na premissa da inércia ideológica. Na obra referencial de Daniel Kahneman, Rápido e Devagar: Duas Formas de Pensar, o Sistema 1 (rápido, intuitivo e suscetível a saltos conclusivos) opera de maneira automatizada na análise perfunctória da cautelar. O Sistema 2 (lento, analítico e deliberativo), que deveria ser acionado durante a audiência de instrução e julgamento, acaba operando sob regime de subordinação à premissa outrora fixada pelo Sistema 1.

Por sua vez, quando confrontado com a teoria da dissonância cognitiva de Leon Festinger, constata-se que o magistrado que decreta uma medida drástica como a indisponibilidade de ativos cria um forte laço de autoidentificação com a tese acusatória.

Desfazer essa constrição na sentença definitiva gera custo psíquico elevado, pois envolve admitir um erro de cálculo que paralisou as atividades civis ou empresariais do réu por meses ou anos. Nem todos estão preparados ou comprometidos suficientemente com essa proposta. Para autopreservar sua higidez lógica, o cérebro passa a reinterpretar depoimentos, laudos periciais e documentos novos por meio de um filtro de distorção seletiva, transformando indícios frágeis em certezas absolutas.

8. O ESTRUTURAL ESTRATÉGICO DA TEORIA DOS JOGOS E O ESPAÇO PROCESSUAL

Ao transpor os ensinamentos pioneiros de John von Neumann e Oskar Morgenstern, bem como o conceito do Equilíbrio de Nash, originários da economia (ou macroeconomia, mais precisamente), para o cenário do direito instrumental punitivo — conforme a modelagem processual estruturada por Douglas Baird, Robert Gertner e Randal Picker em Game Theory and the Law —, verifica-se que o processo não é um rito neutro, mas sim um ambiente de interações estratégicas moldado por assimetrias informacionais.

Como aponta Alexandre Morais da Rosa, os agentes atuam impulsionados pelos incentivos fixados pelas regras de competência do espaço ou “tabuleiro” processual. No desenho atual da improbidade administrativa, a acumulação funcional do juiz confere ao autor (órgão acusador) uma estratégia dominante. Sabendo que o julgador preliminar vinculará sua cognição ao deferir a indisponibilidade de ativos, o demandante é incentivado a produzir petições iniciais hiperbólicas, elevando artificialmente o valor estimado do dano.

A perda da neutralidade cognitiva do magistrado altera las reglas del juego, reduzindo a paridade de armas a uma ficção formal. O isolamento de funções por meio do Juiz das Garantias reorganiza os incentivos do sistema, forçando a acusação a cooperar de forma mais racional e técnica, pois sua tese inicial será avaliada por um árbitro equidistante e o mérito por um julgador imune ao contágio inicial.

Na linha do conceito fundamental de Equilíbrio de Nash, para o cenário do direito instrumental em questão, o microssistema processual sancionador constitui, rigorosamente, um ambiente de interações estratégicas interdependentes e sequenciais, governado por assimetrias informacionais crônicas e utilitarismo processual. Autor, Réu e Magistrado atuam como atores racionais (players) impulsionados pelos incentivos e sanções fixados pelas regras de competência do espaço ou tabuleiro" processual.

Segundo o desenho atual da ação de improbidade (pela LIA), a cumulação funcional de competências cautelares e de mérito na figura de um único magistrado distorce a matriz de incentivos institucionais, concedendo ao órgão acusador uma estratégia dominante (aquela que apresenta o melhor resultado individual para o ator – ou atores concertados, quando há um alinhamento ou induzimento pela acusação –, independentemente da conduta do adversário).

Sabendo que o julgador preliminar vinculará sua cognição ao examinar o dolo exauriente exigido pela Lei nº 14.230/2021 para deferir a indisponibilidade de ativos (artigo 16), o demandante é incentivado a produzir petições iniciais hiperbólicas. Destarte, ele tende a elevar artificialmente o valor estimado do dano ou imputar condutas de máxima gravidade jurídica na exordial, ciente de que o primeiro movimento (first-mover advantage) gerará uma captura cognitiva inevitável no árbitro “do tabuleiro processual”.

A tabela a seguir modela o comportamento estratégico e os resultados cruzados (Payoffs) dos litigantes em um ambiente de cumulação de funções (ausência do Juiz de Garantias), onde a utilidade teórica é mensurada de forma ordinal (variando de 5 para a utilidade máxima a -5 para o pior cenário):

Matriz de Interações Estratégicas e Payoffs no Processo Sancionador

A análise matemática do modelo demonstra que, diante de um juiz cumulativo, o Autor possui o incentivo racional para sempre optar pela Petição Inicial Hiperbólica, pois seu retorno (3 ou 5) é estritamente superior ao da estratégia da Petição Inicial Racional (1 ou -2). Sabendo disso, o Réu é forçado a abandonar a boa-fé e adotar a Litigância de Desgaste (-5 em vez de -3) como tentativa desesperada de gerar incidentes aptos a quebrar o viés do julgador.

O sistema colapsa em um Equilíbrio de Nash Ineficiente (5, -5), caracterizado pela destruição de valor, alto custo social e ausência de paridade de armas. O magistrado, ao chancelar as medidas de força provisórias, deixa de operar como um terceiro neutro (third-party enforcer) para se tornar um validador de sua própria aposta estratégica inicial, aprisionado pelo fenômeno da Path Dependency (dependência de trajetória decisória).

Sob o influxo da teoria da assimetria informativa de Joseph Stiglitz, o Juiz cumulativo torna-se refém de um filtro de seleção adversa. Como a fase que antecede a inicial é unilateral e capitaneada pela "prova bruta" da acusação, o magistrado converte o sinal ruidoso inicial em certeza antecipada. A função de utilidade esperada do juiz cumulativo passa a depender da manutenção da higidez jurídica de seu próprio decreto de indisponibilidade, gerando uma barreira psicológica que impede a recepção de contraprovas na fase de instrução. Observe-se do modelo integrado epistêmica, de vieses cognitivos e payoffs sancionatórios exemplificativo:

Assine a nossa newsletter! Seja o primeiro a receber nossas novidades exclusivas e recentes diretamente em sua caixa de entrada.

Inscrever

Vê-se, por conseguinte, que a introdução mecânica do Juiz das Garantias Sancionador opera como uma técnica de redesenho de arquitetura de escolha (choice architecture), alterando radicalmente os Payoffs e as probabilidades do sistema.

Ao cindir o procedimento — transferindo a cognição sumária da cautelar e o julgamento dos incidentes patrimoniais intercorrentes para o Núcleo Regional de Garantias e blindando o Juiz do Mérito —, o incentivo para a formulação de acusações temerárias decresce ao patamar próximo de zero.

O órgão acusador perde a utilidade da estratégia hiperbólica, ciente de que sua hipótese inicial será filtrada por um árbitro técnico e geograficamente equidistante, enquanto o julgamento final de mérito será presidido por um julgador dotado de originalidade cognitiva absoluta.

O isolamento orgânico de funções reorganiza o tabuleiro e elimina a estratégia dominante da acusação. O sistema deixa de gravitar em torno do equilíbrio predatório e passa a convergir para um Equilíbrio de Nash cooperativo, ou, melhor ainda, garantista, e de custo social minimizado, no qual nenhum dos litigantes pode melhorar sua situação unilateralmente sem cooperar com a integridade epistêmica da instrução.

Portanto, a Teoria dos Jogos demonstra, de forma irrefutável, que a imparcialidade objetiva não se resume a um mero dever ético ou voluntarista da magistratura, mas constitui um produto direto e indissociável da estrutura de incentivos fundamentais do processo público sancionador.

9. O PADRÃO DE IMPARCIALIDADE NOS TRIBUNAIS INTERNACIONAIS E AS ADIS DO STF

Para fins de escrutínio e controle pelos órgãos internacionais, a fundamentação convencional deste estudo repousa na jurisprudência cruzada trilingue descrita nas seções seguintes:

a) Tribunal Europeu de Direitos Humanos (TEDH): Veja-se

• Texto Original (Inglês):

"In order that the courts may inspire in the public the confidence which is indispensable, account must also be taken of questions of internal organisation. [...] It follows that any judge in respect of whom there is a legitimate reason to fear a lack of impartiality must withdraw. What is at stake is the confidence which the courts in a democratic society must inspire in the public." (TEDH, Case of Piersack v. Belgium, Application no. 8692/79, § 30).

• Tradução em Português:

"A fim de que os tribunais possam inspirar no público a confiança que é indispensável, deve-se também levar em conta questões de organização interna. [...] Disso decorre que qualquer juiz em relação ao qual haja uma razão legítima para temer a falta de imparcialidade deve afastar-se. O que está em jogo é a confiança que os tribunais, em uma sociedade democrática, devem inspirar no público."

• Tradução em Espanhol:

"Para que los tribunales possam inspirar no público la confianza que es indispensable, debe también tomarse en cuenta cuestiones de organización interna. [...] De ello se deduce que cualquier juez respecto del cual exista una razón legítima para temer una falta de imparcialidad debe apartarse. Lo que está en juego es la confianza que los tribunais, en una sociedad democrática, deben inspirar en el público."

b) Corte Interamericana de Direitos Humanos (Corte IDH): Veja-se

• Texto Original (Espanhol):

"Esta Corte considera que la separación de funciones entre el órgano encargado de investigar y el órgano encargado de juzgar es un presupuesto de la garantía de imparcialidad del juzgador. Ello impide que el juez que interviene en la fase preliminar o investigativa de una causa penal adquiera prejuicios que comprometan su objetividad al momento de dictar sentencia." (Corte IDH, Caso Palamara Iribarne vs. Chile, Sentencia de 22 de noviembre de 2005, § 145).

• Tradução em Português:

"Esta Corte considera que a separação de funções entre o órgão encarregado de investigar e o órgão encarregado de julgar é um pressuposto da garantia de imparcialidade do julgador. Isso impede que o juiz que intervém na fase preliminar ou investigativa de uma causa penal adquira preconceitos que comprometam sua objetividade no momento de proferir a sentença."

• Tradução em Inglês:

"This Court considers that the separation of functions between the body in charge of investigating and the body in charge of judging is a prerequisite for the guarantee of judge's impartiality. This prevents the judge who intervenes in the preliminary or investigative phase of a criminal case from acquiring prejudices that compromise their objectivity at the time of sentencing."

c) Comitê de Direitos Humanos da Organização das Nações Unidas (ONU): Veja-se

• Texto Original (Inglês):

"The Committee considers that the public expressions and the processing of precautionary measures by the judge prior to the trial created an objective perception of partiality, in breach of the right to be tried by an impartial tribunal under article 14 (1) of the Covenant." (ONU, Human Rights Committee, Lula da Silva v. Brazil, Communication No. 3260/2018, 2022).

• Tradução em Português:

"O Comitê considera que as manifestações públicas e o processamento de medidas cautelares pelo juiz antes do julgamento criaram uma percepção objetiva de parcialidade, violando o direito de ser julgado por um tribunal imparcial nos termos do artigo 14, parágrafo 1, do Pacto."

• Tradução em Espanhol:

"El Comité considera que las expresiones públicas y el procesamiento de medidas cautelares por parte del juez antes del juicio crearon una percepción objetiva de parcialidad, violando el derecho a ser juzgado por un tribunal imparcial en virtud del artículo 14, párrafo 1, del Pacto."

d) Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE)

• Texto Original (Francês):

"L’exigence d’impartialité objective requiert qu'une même autorité ne puisse pas cumuler les fonctions d'instruction et de jugement, afin d'écarter tout doute légitime quant à l'existence d'un parti pris de l'organe juridictionnel." (TJUE, Affaire C-274/14, Banco de Santander SA v. Comunidad de Madrid, 2020).

• Tradução em Português:

"A exigência de imparcialidade objetiva requer que uma mesma autoridade não possa cumular as funções de instrução e de julgamento, a fim de afastar qualquer dúvida legítima quanto à existência de um pré-julgamento por parte do órgão jurisdicional."

• Tradução em Espanhol:

"El requisito de imparcialidad objetiva exige que una misma autoridad no pueda acumular las funciones de instrucción y de enjuiciamiento, con el fin de eliminar cualquier duda legítima sobre la existencia de un prejuicio por parte del órgano jurisdiccional."

• Tradução em Inglês:

"The requirement of objective impartiality requires that the same authority cannot combine the functions of investigation and judgment, in order to remove any legitimate doubt as to the existence of a bias on the part of the judicial body."

A transposição dessas premissas ao microssistema sancionador brasileiro é chancelada pelas discussões de mérito do Plenário do STF no julgamento definitivo do bloco de Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs 6.298, 6.299, 6.300 e 6.305).

O sempre competente Ministro Luiz Fux, ao delimitar o contorno ético da magistratura em face do modelo acusatório, sintetizou que o distanciamento absoluto entre as atividades de colheita indiciária/cautelar e o julgamento definitivo é o único mecanismo capaz de blindar o cidadão contra o arbítrio de um juiz com funções inquisitoriais.

Se o próprio Excelso STF consolidou que o magistrado não deve se portar como um confirmador de suspeitas na esfera criminal, essa barreira deveria ser estendida de forma idêntica e simétrica ao microssistema da improbidade administrativa, tão assemelhado, complexo e impactante.

9.1. O Cenário de Direito Comparado Global e os Modelos de Divisão de Competência

A necessidade de dissociar a mente do juiz cautelar da mente do juiz do julgamento é reconhecida mundialmente, variando na engenharia processual de cada continente.

9.1.1 América Latina: Modelos Consolidados da Argentina e do Chile

A República Argentina e o Chile adotam modelos que isolam o juiz natural da fase investigativa. Na Argentina, adota-se federalmente o modelo do Juez de Garantías (ou Juez de Control), operando em conjunto com o Colégio de Juízes (Colegio de Jueces). Não há varas fixas; uma Oficina de Gestão Judicial sorteia juízes para cada audiência. O juiz que ordena embargos patrimoniais ou sequestro de ativos na fase preliminar fica estritamente impedido de julgar a causa.

No Chile, a cisão orgânica é radical, operando por meio dos Juzgados de Garantía e dos Tribunales de Juicio Oral en lo Penal. Magistrados que tomam contato com a colheita inicial de dados são legalmente proibidos pelo artigo 70, do Código Procesal Penal Chileno de integrar o colegiado de três juízes que dita o veredicto oral exauriente.

Outros países da região, como Colômbia (Juez de Control de Garantías), Peru (Juez de la Investigación Preparatoria), México (Juez de Control) e Uruguai também utilizam essa separação integral. Cuba e Venezuela (este último na seara prática) figuram como exceções ao padrão civilizatório de isolamento cautelar.

9.1.2 Europa Continental e o Modelo de Matriz Europeia

Na Europa Ocidental, o modelo utilizado é a aparente inspiração histórica do Juiz das Garantias brasileiro. Na Itália, vigora a figura do Giudice per le Indagini Preliminari (GIP), responsável por zelar pelo calendário inquisitorial e controlar as investidas invasivas do Ministério Público (Pubblico Ministero) antes da formalização da denúncia. O GIP decide sobre o recebimento da acusação e encaminha o processo para um juiz ou colegiado de julgamento inteiramente imune à fase preliminar.

Na Alemanha, o Ermittlungsrichter (juiz de instrução investigativa) atua com o mesmo fim, de decretar buscas, apreensões e ordens patrimoniais sob estrita reserva de jurisdição, sem jamais participar do julgamento definitivo de mérito.

9.1.3 O Sistema da Common Law: América do Norte e Austrália

Nos Estados Unidos, Canadá e Austrália, regidos pela tradição anglo-saxônica da Common Law, a neutralidade e a separação de funções são garantidas em patamar de rigidez metodológica absoluta.

A perspectiva do sistema baseia-se no modelo puramente adversarial e no instituto do Magistrate Judge (nos EUA) ou na divisão clara entre os juízes que assinam mandados (warrants) e a condução do julgamento realizado perante o Júri (Jury Trial) ou o District/Federal Judge.

A prova bruta colhida na fase investigativa sequer chega à mesa do juiz que presidirá o julgamento até que passe pelo rigoroso filtro das rules of evidence (regras de admissibilidade da prova) em audiências preliminares apartadas.

O juiz do julgamento e os jurados são rigorosamente mantidos em estado de "ignorância cognitiva" sobre qualquer elemento colhido ilegalmente ou sem o crivo do contraditório mútuo.

10. O VIÉS DE PROXIMIDADE INSTITUCIONAL, O LAWFARE ADMINISTRATIVO E A PROPOSTA DE REGIONALIZAÇÃO

Nas comarcas interioranas e de menor extensão geográfica, a convivência institucional cotidiana entre o Poder Judiciário e o Ministério Público engendra o viés de proximidade.

Compartilhando o mesmo espaço físico forense e pautas corporativas de proteção à probidade local, constrói-se uma simbiose que mitiga a distância crítica necessária ao ato de julgar. Para neutralizar esse fator, propõe-se um rearranjo na política pública judiciária. Observe-se a seguir:

O arranjo procedimental desenhado na Tabela ataca a dimensão sociológica do problema, isto é, o isolamento do julgador. Em municípios menores, o Promotor de Justiça e o Juiz de Direito operam em cooperação diária imediata para a manutenção do aparato burocrático e, não raro, a persecução de crimes comuns. Essa proximidade natural gera uma assimetria em favor da acusação. Quando o Ministério Público ingressa com um pedido urgente de indisponibilidade de bens, há uma tendência de deferimento baseada na mútua confiança institucional.

Como se adverte, em estudos sobre a instrumentalização e o desvirtuamento de procedimentos sancionatórios, o uso estratégico de medidas gravosas e a ausência de freios orgânicos dão azo ao fenômeno do lawfare ministerial e administrativo. Quando o aparato punitivo do Estado é acionado sem o distanciamento crítico indispensável, as prerrogativas de alvos investigados e defensores públicos são submetidas à hipertrofia persecutória local.

A descentralização de competência para um Núcleo Regional de Garantias quebra essa engrenagem de automaticidade. O magistrado do Núcleo, sediado em outra comarca ou circunscrição regionalizada, não partilha do cotidiano da política local e dos agentes sob investigação. Ele avaliará os requisitos da medida urgente sob o prisma estritamente técnico e desapaixonado. Resolvida a fase restritiva inicial e exercido o filtro do recebimento da exordial, a devolução dos autos à origem para processamento comum garante que o juiz da comarca local cumpra sua função essencial com a cognição original totalmente blindada, preservando a paridade de armas.

O redesenho institucional proposto na matriz acima, inclusive, solucionaria em definitivo o destino das mutações cautelares intercorrentes. Entregar a competência para alterar, mitigar ou levantar a indisponibilidade patrimonial ao Juiz de Mérito significaria fazer ruir, por vias transversas, todo o edifício da neutralidade cognitiva aqui defendido.

Como o processo é dinâmico, o pedido de substituição de um bem penhorado exige do julgador nova imersão analítica sobre a proporcionalidade da medida e o risco real de dilapidação. Portanto, a competência funcional do Núcleo Regional de Garantias Sancionatórias prorroga-se para gerir todo e qualquer incidente patrimonial acessório, mantendo o Juiz de Mérito em estado de pureza epistêmica absoluta até a prolação da sentença final.

11. A PROTEÇÃO AOS DIREITOS FUNDAMENTAIS, LÍQUIDOS E CERTOS NO AMBIENTE SANCIONADOR

A introdução do Juiz das Garantias na tutela da improbidade administrativa atua diretamente na blindagem e densificação de direitos fundamentais de primeira geração (ou dimensão), revestidos de contornos análogos ao conceito de direito líquido e certo quando violados por atos abusivos de autoridade.

11.1 Presunção de Inocência e Não Culpabilidade Antecipada

O artigo 5º, LVII, da Constituição Federal consagra a presunção de inocência como um vetor que impede o Estado de tratar o indivíduo como culpado antes do provimento definitivo.

No Direito Administrativo Sancionador, a indisponibilidade de bens desarrazoada desfigura este mandamento protetivo ao impor um castigo patrimonial asfixiante que se perpetua no tempo.

O Juiz das Garantias preserva a eficácia material desse direito fundamental, assegurando que o magistrado responsável pela sentença final encare o réu sem o estigma de já tê-lo penalizado financeiramente na aurora da demanda.

11.2 O Devido Processo Legal e a Dimensão Objetiva da Imparcialidade

O devido processo legal (artigo 5º, inciso LIV, da CF) não se exaure no cumprimento de ritos formais; ele exige, como pressuposto existencial, a imparcialidade judicial objetiva.

O direito do cidadão a um juiz equidistante, imune à captura cognitiva gerada pelo contato inquisitorial com a prova bruta, adquire o status de garantia material máxima.

A barreira mecânica do isolamento funcional (insulating) eleva o padrão de tutela constitucional dos bens jurídicos protegidos, convertendo a neutralidade do magistrado em uma barreira intransponível contra o excesso de poder e a tirania institucional.

12. ESTRATÉGIAS PROCESSUAIS PARA VIABILIZAÇÃO E ASCENSÃO DA DISCUSSÃO NOS TRIBUNAIS SUPERIORES

A elevação deste debate ao Superior Tribunal de Justiça e ao Supremo Tribunal Federal brasileiros exige a superação de severos filtros de admissibilidade recursal e o manejo estratégico e fundamentado de instrumentos constitucionais de controle abstrato e incidental. Visualize-se:

A operacionalização da estratégia precitada exige que a advocacia e a defensoria pública sejam seletivos nos litígios de maior complexidade e repercussão e perpassem pelo ambiente da discussão (strategic litigation). Eis que a mera alegação genérica de parcialidade do juiz da comarca é rotineiramente rejeitada com base no entendimento de que o rol de impedimentos do Código de Processo Civil é taxativo. No entanto, a discussão não destoa de um rigoroso aprofundamento junto a nossos tribunais superiores, para melhor averiguação e delineamento do assunto.

O ponto de virada interpretativa repousa em provocar os tribunais locais por meio de exceções de impedimento devidamente calcadas, que demonstrem, empiricamente, a ocorrência do viés de confirmação decorrente do exame do dolo exauriente fixado pela reforma da Lei nº 14.230/2021.

Uma vez vencida a fase ordinária, a via do Recurso Especial para o C. STJ ganha força ao prequestionar a violação ao princípio da paridade de armas e à simetria punitiva do Direito Administrativo Sancionador. Paralelamente, a Reclamação Constitucional perante o E. STF desenha-se como o atalho mais eficiente.

Ao defender que a originalidade cognitiva protegida pelo Plenário do STF na ADI nº 6.298 é um direito processual de matriz constitucional indivisível, ver-se-á manifestação sobre se o esvaziamento da mente do julgador por decisões cautelares agressivas é tolerável na esfera civil-repressiva local.

13. A TEORIA DINÂMICA DAS IRREGULARIDADES E A AUTONOMIA DAS INSTÂNCIAS PUNITIVAS

Como argumento complementar e periférico à tese estrutural do Juiz das Garantias, a Teoria Dinâmica das Irregularidades (In)sanadas, oferece sustentação à repartição de competências estatais, sobremodo quando se fala de controle externo.

As irregularidades (in)sanadas, na verdade, não são insanáveis enquanto invariáveis, imutáveis; permeando um campo de possível variação técnica e intelectiva, quando do momento da amoldagem do fato à norma de regência, que pode sofrer um reenquadramento impingido pelo tempo, pelos entendimentos reinantes, pela eficaz reparabilidade ou, ainda, pela não danosidade esperada em concreto, do(s) ato(s) sindicados, seja na jurisdição não-judicial de controle externo, seja na legislativa.

O acórdão definitivo do E. STF na ADPF 982/PR (Relatada pelo eminente Ministro Flávio Dino, julgada em 24/02/2025) pacificou que os Tribunais de Contas possuem competência privativa e técnica para julgar as contas de gestão de prefeitos na qualidade de ordenadores de despesas. O tribunal estabeleceu que a imputação de débitos e a aplicação de sanções técnico-financeiras operam de forma autônoma e independente de ratificação pelas Câmaras Municipais, preservada a alçada política destas últimas apenas para fins eleitorais.

A conexão dessa teoria com a necessidade do Juiz das Garantias reside na racionalização sistemática dos controles. O E. STF promoveu o desacoplamento nítido entre a esfera administrativo-fiscal (reparação ao erário pelos TC’s) e a esfera político-eleitoral (decretos de inelegibilidade de competência exclusiva do Poder Legislativo local).

Como a natureza material do ato e a dinâmica do direito punitivo unificado determinam o regime sancionatório e as salvaguardas aplicáveis, por simetria, se o ordenamento jurídico exige barreiras rígidas para que o controle político não invada a seara do controle técnico-financeiro, com igual vigor deve-se erguer uma barreira processual instrutória para impedir que a atividade cautelar preliminar aniquile a imparcialidade do juízo de mérito nestas cercanias avançadas de controle e fiscalização, não judiciais porém constitucionais e equilibrantes do nosso sistema jurídico nacional.

A autonomia das instâncias e a diferenciação das funções estatais constituem, sob essa ótica combinada, pilares de sustentação da racionalidade sistêmica do Direito Público Sancionador, seja judicial, seja não-judicial.

14. CONCLUSÃO PELO HORIZONTE DA TERCEIRA GERAÇÃO E A SUBSISTÊNCIA DA JURISDIÇÃO CONSTITUCIONALIZADA

A investigação levada a efeito neste estudo descortina uma incontornável exigência de coerência sistêmica e integridade institucional pela necessária introdução da figura do Juiz das Garantias no Direito Administrativo Sancionador, especificamente para fins da Lei Federal nº 8.429/1992 (Lei da Improbidade Administrativa), no Brasil.

Essa conclusão não se projeta como mera preferência hermenêutica ou capricho legiferante, mas como imperativo categórico de sobrevivência do devido processo legal punitivo, em sede de improbidade administrativa. A refundação ontológica operada pela Lei nº 14.230/2021, ao mimetizar a severidade e os princípios materiais do Direito Penal por meio do seu artigo 1º, § 4º, sepultou em definitivo o anacronismo do reducionismo civilista de Primeira Geração.

Se as consequências políticas, civis e patrimoniais da condenação por improbidade — tais como a cassação de mandatos, a suspensão de direitos políticos e a asfixia financeira via indisponibilidade — guardam equivalência ou até superam a gravidade de diversas sanções criminais, a arquitetura procedimental que as instrumentaliza deve, por simetria axiológica, blindar o valor supremo da imparcialidade jurisdicional em sua dimensão objetiva.

Demonstrou-se, sob o prisma da psicologia cognitiva aplicada ao processo, que a cumulação de funções cautelares e de julgamento de mérito pelo mesmo magistrado ancora o ato de julgar em uma falibilidade metodológica crônica. O exame profundo e verticalizado exigido para a concessão da indisponibilidade patrimonial (artigo 16, da LIA), sob a égide do dolo específico e do perigo real de dilapidação, forçosamente vincula a psique do julgador.

Fenômenos cientificamente catalogados como o viés de confirmação (confirmation bias) e a dissonância cognitiva de Festinger operam em simbiose silenciosa, no sentido de que o magistrado que impõe um bloqueio drástico de contas e ativos, entre outras medidas severas previstas excepcionalmente, assume um compromisso psicológico inconsciente com o acerto de sua decisão, tendendo a converter a subsequente instrução processual em um mero simulacro de validação de convicções pretéritas. Há casos onde, apesar do equilíbrio do julgador, é conduzido pela acusação, não equidistante do julgador, que o manipulado acaba contribuindo, da mesma maneira, com a relativização da Justiça.

A gravidade desse cenário atinge seu ápice sociológico nas pequenas comarcas do interior do país, onde a assimetria de proximidade decorrente da convivência física e institucional contínua entre o Juiz Togado e o Promotor de Justiça enfraquece a estética da neutralidade humana e abre flancos para o desvirtuamento persecutório e para o lawfare administrativo.

Isolar a cognição sumária da cognição exauriente, inclusive no que tange à gestão incidental de substituição ou levantamento das restrições patrimoniais ao longo do feito, desponta como o único cordão sanitário capaz de imunizar a sentença e resguardar a originalidade cognitiva do julgador de mérito.

Diante do arcabouço convencional fixado pelo artigo 8.1, das abalizadas Convenção Americana sobre Direitos Humanos, pelas balizas do TEDH, do Comitê de Direitos Humanos da ONU, e pelo próprio Plenário do Excelso Supremo Tribunal Federal, no julgamento definitivo do bloco das ADIs nº 6.298, 6.299, 6.300 e 6.305, consolida-se que a neutralidade não é um atributo místico do magistrado, mas uma construção estrutural-orgânica.

Como síntese propositiva e política pública judiciária viável, estabelecem-se as seguintes conclusões e eixos de implementação sugeridos:

• Configuração de Impedimento Processual: O magistrado que exercer atividade decisória cautelar — deferindo ou indeferindo indisponibilidade de bens, quebras de sigilo ou afastamento de cargo — ou que realizar o juízo de admissibilidade da petição inicial da ação de improbidade administrativa incorre em hipótese de impedimento funcional e objetivo para conduzir a instrução e proferir a sentença de mérito, por aplicação simétrica e analógica do artigo 145, II, do CPC, do artigo 252, III, do CPP, do Tema 1.199/STF e da jurisprudência convencional da Corte IDH.

• Aproveitamento Estrutural por Resolução: A implementação dos Núcleos Regionais de Garantias Sancionatórias revela-se faticamente viável e de custo orçamentário zero, bastando que as Corregedorias Gerais dos Tribunais de Justiça e dos Tribunais Regionais Federais exarem provimentos administrativos estendendo a competência dos núcleos criminais já criados por ordem do CNJ para albergar as tutelas provisórias e incidentais da Lei de Improbidade Administrativa.

• Manutenção Cautelar por Prevenção: Todo e qualquer pedido incidental intercorrente focado na mutação, readequação, desoneração ou substituição de bens constritos, ou medidas equivalentemente severas, deve ter sua competência funcional prorrogada perante o Juízo de Garantias regionalizado, impedindo que o Juiz de Mérito sofra refluxo de contaminação cognitiva no curso da demanda;

• Desenho Estratégico de Incentivos: A cisão funcional reorganiza os incentivos da Teoria dos Jogos no espaço processual, neutralizando a estratégia dominante da acusação de produzir iniciais hiperbólicas e forçando uma cooperação técnica racionalizada, blindando o tabuleiro contra nulidades estruturais e conferindo robustez revisional às decisões do Poder Judiciário;

Em última análise, levar a sério a probidade e a moralidade administrativa exige, por idêntica coerência constitucional, levar ao limite a proteção do cidadão contra o arbítrio e a hipertrofia punitiva estatal. O Juízo de Garantias Sancionador é o marco definitivo e inegociável que aparta o autoritarismo procedimental da eficácia civilizatória de um Processo Civil Sancionador de Terceira Geração. Pela mesma vereda a possibilidade de extensão do conceito para as cercanias de jurisdição não-judicial.

Bastaria, por exemplo, num primeiro momento, o provimento conjunto das Corregedorias Gerais estendendo a competência dos referidos Núcleos para abarcar as tutelas provisórias antecedentes de improbidade. Trata-se de uma releitura progressista, racionalizada e coerente da LIA reformada pela Corte Maior do país, enquanto corolário interpretativo possível. Propõe-se, portanto, a seguinte tese jurídica de encerramento, para fins de discussão aprofundada do assunto:

"O magistrado que emite provimento decisório de natureza cautelar (indisponibilidade de bens ou afastamento do cargo, entre outras incursões que exigem aprofundamento simultâneo verticalizado no caso) antes do juízo definitivo de mérito, incorre em hipótese de impedimento processual, por quebra de imparcialidade objetiva. Aplica-se, por simetria sistêmica, o artigo 145, inciso II, do CPC, o artigo 252, inciso III, do CPP, o Tema 1.199 do STF e as balizas fixadas pela Corte Interamericana de Direitos Humanos, espelhando-se nos arranjos funcionais consolidados nos melhores regimes estrangeiros comparados atuais."

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ARGENTINA. Código Procesal Penal Federal. Ley nº 27.063, com as reformas incorporadas pela Ley nº 27.482. Ley de Implementación del Sistema Acusatorio, 2018.

BAIRD, Douglas G.; GERTNER, Robert H.; PICKER, Randal C. Game Theory and the Law. Cambridge: Harvard University Press, 1994.

BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. Tradução de Carlos Nelson Coutinho. Rio de Janeiro: Campus, 1992.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 6.298/DF. Relator: Min. Luiz Fux. Julgamento do Plenário em 24 de agosto de 2023. Acórdão publicado no DJe em 19-12-2023.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 982/PR. Relator: Min. Flávio Dino. Julgamento do Plenário em 24/02/2025. Publicado no DJe em 17-03-2025.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Habeas Corpus nº 86.963/PR. Relator: Min. Joaquim Barbosa. Julgamento da Segunda Turma em 12/12/2006. Publicado no DJe-082 em 16-08-2007.

BURKE, Alafair. Neutralizing cognitive bias: an invitation to prosecutors. NYU Journal of Law & Liberty, v. 2, n. 3, p. 512-530, 2007.

CAPPELLETTI, Mauro. Juízes irresponsáveis? Tradução de Gerson Pereira dos Santos. Porto Alegre: Fabris, 1989.

CHILE. Código Procesal Penal. Ley nº 19.696. Publicada no Diario Oficial de la República de Chile em 12 de outubro de 2000.

CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Caso Palamara Iribarne vs. Chile. Sentencia de 22 de noviembre de 2005 (Fondo, Reparaciones y Costas). Series C No. 135.

COSTA, Alexandre Massarana da. Direito punitivo estatal: as sanções aplicáveis pela administração pública no âmbito dos contratos administrativos. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 22, n. 5281, 16 dez. 2017.

COSTA, Alexandre Massarana da. Lawfare Ministerial e Defesa da Advocacia. Revista Jus Navigandi, Teresina, ano 31, n. 8124, ago. 2026.

COSTA, Eduardo José da Fonseca. Juiz de garantias e viés de confirmação. Empório do Direito, 2020.

COSTA, Eduardo José da Fonseca. Levando a imparcialidade a sério: proposta de um modelo interseccional entre direito processual, economia e psicologia. Salvador: Editora JusPodivm, 2018.

DIDIER JR., Fredie. Cooperação judiciária nacional: esboço de uma teoria para o direito brasileiro. Salvador: Juspodivm, 2020.

EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS. Case of Piersack v. Belgium. Application no. 8692/79. Judgment of 1 October 1982. Series A no. 53.

FESTINGER, Leon. A theory of cognitive dissonance. Stanford: Stanford University Press, 1957.

FUX, Luiz. O Processo de Improbidade Administrativa e as Garantias do Devido Processo. Revista de Direito Constitucional e Internacional, v. 112, p. 45-68, 2022.

FUX, Luiz; BODART, Bruno. Processo Civil e Análise Econômica do Direito. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2024.

KAHNEMAN, Daniel. Rápido e devagar: duas formas de pensar. Tradução de Cássio de Arantes Leite. Rio de Janeiro: Objetiva, 2012.

LUCON, Paulo Henrique dos Santos. Improbidade administrativa: aspectos processuais da Lei no 8.429/92. In: LUCON, Paulo Henrique dos Santos; COSTA, Eduardo José da Fonseca; COSTA, Guilherme Recena (coords.). Improbidade Administrativa. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2015.

MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 19. ed. São Paulo: SaraivaJur, 2024.

MORAES, Alexandre de. Direito Administrativo. 40. ed. São Paulo: Atlas, 2024.

ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Comitê de Direitos Humanos. Communication No. 3260/2018: Luiz Inácio Lula da Silva v. Brazil. CCPR/C/134/D/3260/2018. Adopção de Constatações em 28 de abril de 2022.

OSÓRIO, Fábio Medina. Direito Administrativo Sancionador. 7. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2020.

POPPER, Karl R. A lógica da pesquisa científica. Tradução de Leonidas Hegenberg e Octanny Silveira da Mota. São Paulo: Cultrix, 2007.

ROSA, Alexandre Morais da. Guia do Processo Penal conforme a Teoria dos Jogos. 6. ed. Florianópolis: EMais, 2020.

SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais: uma teoria geral dos direitos fundamentais na perspectiva constitucional. 13. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2018.

UNIÃO EUROPEIA. Tribunal de Justiça da União Europeia. Affaire C-274/14, Banco de Santander SA v. Comunidad de Madrid. Arrêt de la Cour (Grande Chambre) du 21 janvier 2020. ECLI:EU:C:2020:17.

VASAK, Karel. Les différentes catégories des droits de l'homme. In: LAPEZRE, A. (ed.). Les Dimensions Internationales des Droits de l'Homme. Paris: UNESCO, 1978.

VON NEUMANN, John; MORGENSTERN, Oskar. Theory of Games and Economic Behavior. Princeton: Princeton University Press, 1944.

WHITTLESEA, Bruce W. A.; JACOBY, Larry; GIRARD, Krista. Illusions of immediate memory: evidence of an attributional bias for feelings of familiarity and perceptual quality. Journal of Memory and Language, v. 29, p. 716-732, 1990.