Marcelo Silva Souza1

RESUMO

Este artigo tem o objetivo de analisar o tema central da responsabilidade na segregação de funções, descrevendo a sua aplicação perante o tribunal de contas. O desenvolvimento desse tema e o percurso a ser seguido merecem atenção especial devido à conexão com a linha no mestrado de pesquisa em Direito Administrativo e em Direito Constitucional. A justificativa para a escolha do tema se dá com o propósito de obter informações para avaliar as regulamentações das responsabilidades nas contratações públicas, busca-se mitigar conflitos de interesses, erros, fraudes e condutas desmoralizadas. Adicionalmente, observa-se um acréscimo na racionalização administrativa, na produtividade laboral e no controle dos atos de gestão pública. Assim, ao separar as funções, as disfunções ético-comportamentais são consideravelmente reduzidas. Explorar a imputação de responsabilidade de indivíduos perante o Tribunal de Contas implica compreender os sistemas de controle e supervisão utilizados pelo Tribunal de Contas (TCE-SP), em especial, que tem desempenhado um papel central na fiscalização da administração pública, focando na efetividade e eficiência dos recursos públicos, além de atuar como um importante aliado na luta contra a corrupção. A Constituição Federal de 1988 instituiu os Tribunais de Contas como órgãos auxiliares do Poder Legislativo, com a responsabilidade de zelar pela administração financeira e orçamentária do país. Esse papel vai além da mera legalidade, abrangendo também a análise da legitimidade, economicidade e eficiência dos atos administrativos – conforme disposto no artigo 71 da CF/88.

Palavras-chave: Controle administrativo. Despesas públicas. Direitos Humanos Segregação de funções. Tribunal de Contas. Município.

ABSTRACT-

Abstract – This article aims to analyze the central theme of responsibility in the segregation of functions, describing its application before the Court of Accounts. The development of this theme and the pathway to be followed deserve special attention due to their connection with the research focus in Administrative and Constitutional Law at the master's level. The justification for choosing this theme lies in the purpose of obtaining information to assess the regulations concerning responsibilities in public procurement, seeking to mitigate conflicts of interest, errors, fraud, and unethical behavior. Additionally, there is an observed increase in administrative rationalization, labor productivity, and the control of public management actions. By separating functions, ethical and behavioral dysfunctions are significantly reduced. Exploring the attribution of individual responsibility before the Court of Accounts involves understanding the control and oversight systems utilized by the Court of Accounts (specifically the TCE-SP), which has played a central role in supervising public administration. This role focuses on the effectiveness and efficiency of public resources and serves as an important ally in the fight against corruption. The Federal Constitution of 1988 established the Courts of Accounts as auxiliary bodies of the Legislative Branch, responsible for safeguarding the country's financial and budgetary administration. This role goes beyond mere legality, encompassing the analysis of legitimacy, economic feasibility, and efficiency in administrative acts, as provided in Article 71 of the CF/88.

Keywords: Administrative control. Public expenditure. Human Rights Segregation of duties. Audit Office. Municipality.

Sumário: 1. Introdução. 2. Responsabilização - contexto jurídico. 2.1 Evolução jurídica e constitucional. 2.2 A teoria da responsabilização e seus desdobramentos. 2.3 Matriz de responsabilização: instrumento de transparência e eficiência. 3. Responsabilização jurídica de agentes: teoria e prática. 3.1 A matriz de responsabilização e sua aplicação. 3.2 Desafios contemporâneos na fiscalização e responsabilização. 4. Jurisprudência do STF e STJ sobre tribunais de contas. 4.1 Responsabilização de agentes e presunção de legitimidade. 4.2 Culpa e dolo na imputação de responsabilidade. 4.3 Aprofundamento do artigo. 4.4 O princípio da segregação de função. 4.5 A individualização de condutas. 4.6 Administração por competência. 5. A ausência de clareza na administração dos recursos públicos. 5.1 A carência de mecanismos efetivos de prevenção de irregularidades. 5.2 Limitações na capacidade operacional dos tribunais de contas. 5.3 Dificuldade na identificação e responsabilização de agentes privados. 5.4 Ausência de critérios claros para a aplicação de sanções. 5.5 Responsabilização de agentes perante o tribunal de contas. Conclusão. Referências Bibliográficas.

1. INTRODUÇÃO

O presente artigo explora o princípio da separação de funções e sua aplicação no processo de execução de despesas, com ênfase em licitações e contratações públicas. Especialmente nos municípios brasileiros, observa-se um déficit de servidores que acaba resultando em um cenário onde um único servidor acumula múltiplas funções, extrapolando frequentemente o escopo de suas responsabilidades originais. O objetivo é compreender como a segmentação de responsabilidades se manifesta perante os Tribunais de Contas dos Estados (TCEs) e o Tribunal de Contas da União (TCU), analisando a eficácia dos mecanismos de fiscalização, as limitações institucionais e os impactos desse controle na administração pública e na mitigação de práticas ímprobas.

A fiscalização exercida pelos Tribunais de Contas é elemento essencial na preservação da probidade e eficiência administrativas, considerando que sua função abrange não apenas a análise da legalidade dos atos públicos, mas também sua legitimidade e economicidade, conforme previsto no artigo 71 da Constituição Federal. Os Tribunais de Contas, como órgãos auxiliares do Poder Legislativo, possuem a missão constitucional de verificar o uso dos recursos públicos, e o presente estudo examina essa missão no contexto de estados como São Paulo, onde o TCE-SP atua fortemente para garantir uma administração financeira eficaz e transparente.

A Constituição Federal, em seu artigo 18, caput, confere aos entes federativos brasileiros a capacidade de auto-organização, de modo que surgem realidades administrativas distintas entre municípios de diferentes portes, estados e a União. Nos grandes municípios e estados, as estruturas administrativas são mais complexas e sofisticadas; entretanto, nas pequenas localidades, observa-se a escassez de servidores e a necessidade de planejamento para evitar que atribuições essenciais se concentrem em poucos funcionários.

O problema da pesquisa que orienta esta discussão pode ser sintetizado pela: história administrativa municipal, que revela a ausência de uma estrutura com atribuições claramente definidas, exigindo reorganização e, quando cabível, realização de novos concursos públicos para recompor os quadros de pessoal. Igualmente importante é a reestruturação das práticas administrativas, que devem acompanhar o avanço do mundo digital e adaptar-se à realidade contemporânea. Portanto, a partir das considerações expostas, o debate será orientado pelas questões importante sobre a segregação de funções:

Qual é a essência desse princípio? Como ele é implementado no controle das despesas públicas? E qual é seu impacto na prevenção de irregularidades?

Essas perguntas orientam uma análise que considera a relevância da capacitação contínua dos servidores públicos, um tema de importância constitucional. O constituinte de 1988, ao tratar dos Servidores Públicos, determinou que todos os entes federativos devessem manter escolas de governo para a formação e capacitação permanente, conforme §2º do artigo 39. Dessa forma, cabe ao gestor público, enquanto autoridade máxima, conduzir encontros de equipe, realizar pesquisas, desenvolver estratégias e prover treinamento aos funcionários.

A realidade das administrações municipais, em especial nos pequenos e médios municípios, muitas vezes se caracteriza pela sobrecarga de funções em um único servidor, que acaba assumindo diversas responsabilidades, desde a definição do objeto licitatório e estimativa de preços até a publicação de editais e condução do processo. Contudo, é essencial que algumas atribuições específicas, como a análise jurídica da minuta do edital, a homologação do certame, a liquidação da despesa e a conformidade de registros, sejam confiadas a outros servidores para evitar conflitos de interesse e promover a imparcialidade.

Com a Lei Federal 14.133/2021, o regime de licitações e contratos administrativos ganhou novas diretrizes, voltadas à gestão pública eficiente: gestão por competência, segregação de funções e individualização de condutas. Esses pilares se consolidam como ferramentas de modernização e aprimoramento das práticas administrativas.

A aplicação da segregação de funções, fundamental para a promoção de transparência e responsabilização, exige uma compreensão profunda das atribuições específicas dentro das estruturas administrativas. Em contextos onde as limitações de pessoal são significativas, como nos pequenos e médios municípios, a sobreposição de responsabilidades apresenta-se como um fator crítico que pode facilitar práticas irregulares e comprometer a probidade administrativa. A eficiência dos Tribunais de Contas, nesse cenário, depende não apenas da capacidade de identificar e corrigir irregularidades, mas também de garantir que cada ato administrativo esteja embasado em uma cadeia clara de responsabilidade, fortalecendo o sistema de controles internos e externos.

A necessidade de reestruturação administrativa e modernização dos processos são imperiosas, considerando especialmente o avanço tecnológico e o crescente uso de plataformas digitais na gestão pública. A digitalização dos processos licitatórios e a implementação de ferramentas de monitoramento eletrônico oferecem aos Tribunais de Contas um arsenal técnico para exercer uma fiscalização mais ágil e detalhada. Esse contexto demanda, contudo, que os servidores envolvidos estejam devidamente treinados para utilizar tais ferramentas, que as administrações públicas invistam em sistemas que assegurem a integridade dos dados e permitam rastrear todas as fases do processo licitatório.

Além disso, a segregação de funções como princípio administrativo transcende a mera divisão de tarefas, pois se trata de um mecanismo de proteção que mitiga riscos de fraudes e conflitos de interesse. Ao estabelecer linhas de atuação claras e distintas para cada servidor, evita-se que a mesma pessoa seja responsável por todas as etapas de um processo, preservando a imparcialidade e garantindo maior controle sobre as decisões e atividades executadas. Essa individualização de condutas contribui significativamente para a construção de uma cultura organizacional ética e focada na accountability, um valor essencial para qualquer sistema de governança pública comprometido com a integridade.

O papel dos Tribunais de Contas torna-se, portanto, um vetor de fortalecimento institucional ao reforçar essas práticas e assegurar que a administração pública esteja em consonância com os princípios constitucionais da legalidade, moralidade, e eficiência. Ao realizar auditorias e fiscalizações em busca da conformidade, os TCEs e o TCU promovem não apenas uma fiscalização punitiva, mas também uma ação propedêutica, incentivando as administrações municipais a adotarem práticas mais rigorosas de controle interno. Essa função de apoio e supervisão não é apenas reativa, mas preventivamente orientada para aprimorar a gestão pública e proteger o erário, reiterando a relevância da segregação de funções como um baluarte contra a atos ímprobos e um pilar essencial da governança pública eficaz.

Como metodologia de pesquisa para o desenvolvimento do artigo pretende-se utilizar inicialmente o método lógico-dedutivo, onde se traça, inicialmente, o sistema de referência bibliográfico adotado e delimita-se o objeto da pesquisa, desenvolvendo-se, assim, as premissas fundamentais, notadamente, as relativas normas constitucionais, legislação, jurisprudências e literatura especializada, tanto nacional quanto internacional, incluindo fontes como cnj.jus.br, conteudojuridico.com.br e jus.com.br.

2. RESPONSABILIZAÇÃO - CONTEXTO JURÍDICO

A responsabilização de agentes públicos e privados que gerenciam ou fazem uso de recursos públicos emerge como um tema de profunda relevância dentro do Direito Administrativo. Essa relevância é amplificada pelo papel dos Tribunais de Contas (TCs) no Brasil, instituições autônomas com a prerrogativa constitucional de fiscalizar e avaliar a aplicação dos recursos públicos, garantindo, assim, a aderência à legalidade, eficiência, legitimidade e economicidade nas ações da administração pública.

Conforme destaca Celso Antônio Bandeira de Mello, " [...] não basta ao administrador público agir conforme a lei; é mister que sua atuação se revista de moralidade, finalidade e eficiência, sob pena de invalidação do ato" MELLO, (2017, p. 92).

Para compreender plenamente a responsabilização de agentes perante os Tribunais de Contas, é essencial mergulhar nas profundezas da doutrina jurídica, desvelando as complexas nuances que envolvem esse instituto no Direito Administrativo Brasileiro. As obras de Celso Antônio Bandeira de Mello e Maria Sylvia Zanella Di Pietro são faróis nesse estudo, iluminando com precisão e perspicácia a fiscalização da gestão pública e o papel vital que os Tribunais de Contas desempenham na promoção da transparência e da integridade. A abordagem criteriosa de Bandeira de Mello explora os fundamentos da responsabilidade administrativa, revelando os alicerces éticos e jurídicos que sustentam o dever de zelo com o bem público.

Di Pietro, por sua vez, oferece uma análise refinada das funções de controle e supervisão, destacando o impacto profundo da fiscalização no fortalecimento do Estado Democrático de Direito. Suas obras nos convidam a enxergar o papel dos Tribunais de Contas como guardiões não apenas da legalidade, mas da confiança pública e da probidade administrativa, elevando a responsabilidade dos agentes públicos a um patamar indispensável para a credibilidade do sistema.

Celso Antônio Bandeira de Mello (2017), em sua obra "Curso de Direito Administrativo", discorre sobre os princípios constitucionais que norteiam a atuação da administração pública, enfatizando a importância do controle externo exercido pelos Tribunais de Contas. Ele destaca:

[...] os Tribunais de Contas, enquanto órgãos independentes exercem uma função essencial ao regime democrático: a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, com vistas à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas. Este papel não se restringe a uma mera auditoria contábil, mas abrange uma avaliação mais ampla e profunda sobre a eficiência e eficácia da gestão pública, conforme o desígnio constitucional de assegurar a boa e regular aplicação dos recursos públicos. MELLO (2017, p. 352).

Esta passagem evidencia a concepção do autor sobre a relevância dos Tribunais de Contas não apenas como entidades de fiscalização, mas como instituições capazes de promover uma gestão pública responsável e alinhada aos princípios de eficiência e moralidade.

Por outro lado, Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2019), em "Direito Administrativo", aborda o tema da responsabilidade dos agentes públicos e a importância da atuação dos Tribunais de Contas nesse contexto. Segundo a autora:

[...] a responsabilidade dos agentes públicos perante os Tribunais de Contas não se exaure na dimensão da legalidade dos atos administrativos, mas estende-se à avaliação de sua legitimidade, economicidade e efetividade. É imperativo que os gestores públicos, ao exercerem suas funções, estejam cientes de que a administração dos recursos públicos requer não apenas a observância das normas legais, mas também a adoção de práticas que garantam o melhor uso possível desses recursos em benefício da coletividade. Nesse sentido, os Tribunais de Contas desempenham um papel importante ao identificar desvios, ineficiências e atos contrários aos interesses públicos, contribuindo, assim, para o aprimoramento da gestão pública e a prevenção de irregularidades. DI PIETRO (2019, p. 278).

Di Pietro ressalta a complexidade da responsabilidade dos agentes públicos, que deve ser compreendida de maneira ampla, incluindo aspectos relacionados à eficiência e à moralidade na administração dos recursos públicos. Ela também enfatiza o papel preventivo e corretivo dos Tribunais de Contas na promoção de uma administração pública alinhada aos interesses da sociedade.

Essas citações de Bandeira de Mello e Di Pietro ilustram a relevância da fiscalização exercida pelos Tribunais de Contas e a multifacetada natureza da responsabilidade dos agentes públicos, enfatizando a necessidade de uma gestão pública transparente, eficiente e orientada pelos princípios constitucionais. Ambos os doutrinadores contribuem significativamente para a compreensão do papel dessas instituições na consolidação de práticas administrativas que assegurem o bom uso dos recursos públicos e a salvaguarda do patrimônio público.

O Supremo Tribunal Federal (STF) tem reafirmado a autonomia e a competência dos TCs para julgar contas de administradores públicos, impondo o dever de ressarcimento ao erário em caso de dano e a aplicação de outras sanções em face de irregularidades administrativas. Importante precedente nesse sentido é a ADI 849, onde o STF ratificou a competência sancionatória dos TCs como instrumento vital para a preservação dos princípios constitucionais da administração pública.

O Superior Tribunal de Justiça (STJ), por sua vez, tem se debruçado sobre o alcance das decisões dos TCs, particularmente no que tange à sua revisão pelo Poder Judiciário. No RMS 33.789, o STJ consolidou o entendimento de que as decisões dos TCs, embora revestidas de presunção de legitimidade, não são imunes à revisão judicial, especialmente quando se discute violação a direitos líquidos e certos dos administrados.

Consoante à jurisprudência majoritária, a responsabilização de agentes exige a demonstração de dolo ou culpa, conforme princípios do Direito Civil aplicáveis ao Direito Administrativo. Contudo, dada a peculiaridade do regime jurídico administrativo, a presunção de culpa assume papel de destaque nas situações de omissão na prestação de contas ou na inadequada gestão dos recursos públicos (TCU, Acórdão 2.456/2013 – Plenário).

Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, "a omissão na prestação de contas ou a gestão temerária dos recursos públicos configura, por si só, uma forma de culpa administrativa, impondo ao agente a obrigação de ressarcir o erário" DI PIETRO (2019, p. 674).

Neste contexto, com o mais profundo respeito pela autora da doutrina, o ressarcimento ao erário deve ser avaliado individualmente, pois existem decisões das Cortes de Contas que exigem a devolução aos cofres públicos, assim como há determinações que obrigam o ente fiscalizado a investigar despesas consideradas inadequadas ou valores pagos que não foram efetivamente executados.

Assim, a verificação em sindicância ou em procedimento similar deve investigar minuciosamente todos os elementos que caracterizam dolo ou culpa, sendo que nem todas as situações de culpabilidade geram a obrigação de ressarcimento. Portanto, a investigação precisa concluir de forma indispensável que o agente responsável poderia ter evitado o dano.

Assim, a verificação em sindicância ou em procedimento similar deve investigar minuciosamente todos os elementos que caracterizam dolo ou culpa, sendo que nem todas as situações de culpabilidade geram a obrigação de ressarcimento. Portanto, a investigação precisa concluir de forma indispensável que o agente responsável poderia ter evitado o dano.

No entanto, com a recente alteração na Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 14.230/2021), a modalidade culposa foi excluída do rol de condutas passíveis de responsabilização por improbidade administrativa. Isso significa que, em casos nos quais o Tribunal de Contas determine o ressarcimento de valores devido a irregularidades, mas sem a comprovação de dolo, esses atos não podem ser enquadrados como improbidade administrativa, conforme a nova legislação. Em tais situações, a responsabilidade do agente público se limita ao dever de devolver os valores indevidamente pagos ao erário, mas sem os desdobramentos para a punição por improbidade administrativa. Destarte, é essencial que os Tribunais de Contas, ao analisarem casos de irregularidades que envolvem o ressarcimento de valores com base exclusivamente em culpa, tomem cuidado para que cada agente responda no limite de sua atuação. O entendimento das Cortes de Contas deve ser fundamentado na distinção entre a responsabilidade administrativa, voltada ao ressarcimento do erário, e a responsabilização por improbidade, que exige dolo. Diante da mudança legislativa, é essencial que os TCs procedam com ainda mais cautela nas decisões que envolvem a devolução de valores, para garantir que não haja confusão entre as esferas administrativa/tomada de contas e de improbidade.

Somente os casos em que o dolo for comprovado – ou seja, a intenção deliberada de causar o dano ou de obter vantagem indevida – poderão ensejar ações de improbidade administrativa. Assim, é fundamental que a apuração seja conduzida com rigor técnico e jurídico, evitando interpretações que possam extrapolar os limites estabelecidos pela legislação atual e garantindo que os princípios da legalidade e da ampla defesa sejam observados.

Dessa forma, a responsabilização de agentes perante os TCs enfrenta desafios significativos, sobretudo no que concerne à efetividade das sanções impostas e à necessidade de harmonização entre os princípios da eficiência administrativa e da fiscalização contábil financeira. O aprimoramento dos mecanismos de controle interno e a implementação de políticas de compliance público emergem como estratégias fundamentais para prevenir irregularidades e fomentar uma cultura de integridade na gestão dos recursos públicos.

A análise da responsabilização de agentes perante os TCs, embasada na jurisprudência e nos princípios jurídicos aplicáveis, revela a complexidade e a relevância deste tema para o Direito Administrativo brasileiro.

As decisões dos tribunais superiores e as contribuições doutrinárias constituem balizas essenciais para a interpretação e aplicação das normas que regem a fiscalização da administração pública, reiterando a necessidade de um equilíbrio entre controle efetivo e garantia dos direitos dos administrados. Diante disso, o aprofundamento do estudo e a constante atualização das práticas administrativas e jurisdicionais são indispensáveis para a consolidação de um modelo de administração pública transparente, eficiente e responsável.

2.1 Evoluções jurídica e constitucional

Com a promulgação da Constituição Federal de 1988, observou-se uma expansão significativa nas competências dos TCs, transcendo a mera análise contábil para incluir aspectos como a legalidade, legitimidade, economicidade e eficiência da gestão pública. Essa transformação reflete um paradigma mais abrangente de fiscalização, exigindo dos TCs uma abordagem integral e multidisciplinar na análise dos atos administrativos e na responsabilização dos agentes envolvidos.

2.2 A Teoria da responsabilização e seus desdobramentos

A teoria da responsabilização, no âmbito dos TCs, é fundamentada na existência de dolo ou culpa dos agentes. Por análise da conduta desses agentes e a possível imputação de responsabilidade seguem critérios jurídicos que buscam equilibrar a necessidade de proteção do erário com os direitos e deveres dos agentes públicos e privados. A culpa presumida surge como um conceito importante, especialmente em situações de omissão na prestação de contas, onde se presume a responsabilidade do agente pela falta de comprovação da correta aplicação dos recursos públicos confiados à sua gestão.

No contexto dos Tribunais de Contas, a responsabilização dos agentes está condicionada à existência de dolo ou culpa. No entanto, a falta de prestação de contas ou a inadequada justificativa do emprego dos recursos públicos pode levar à presunção de culpa. Tal presunção, embora refutável, coloca sobre o agente o ônus de demonstrar a regularidade de suas ações. Essa dinâmica ressalta a importância da transparência e da efetiva prestação de contas na administração pública, bem como a necessidade de mecanismos eficientes para a avaliação da conduta dos agentes públicos.

2.3 Matriz de responsabilização: instrumento de transparência e eficiência

A matriz de responsabilização constitui um instrumento metodológico desenvolvido para otimizar o processo de análise e decisão dos TCs. Essa ferramenta busca sintetizar informações essências relacionadas à conduta do agente, o período de atuação, o nexo causal e a avaliação da culpabilidade. A adoção da matriz representa um esforço no sentido de padronizar as análises, promover a transparência e assegurar a juridicidade das decisões dos TCs.

O documento de Agemir Marcolin Junior (2022) oferece uma análise compreensiva e tecnicamente sofisticada sobre a responsabilização de agentes perante os TCs, ressaltando o papel essencial dessas cortes na fiscalização da administração pública.

A evolução das competências dos TCs, juntamente com a adoção de ferramentas como a matriz de responsabilização, reflete um avanço significativo no Direito Administrativo brasileiro, contribuindo para a consolidação de práticas administrativas mais transparentes, eficientes e alinhadas aos princípios constitucionais.

Em síntese, busca oferecer uma visão aprofundada sobre o tema da responsabilização de agentes perante os TCs, destacando as evoluções jurídicas, teóricas e metodológicas que moldam a atuação dessas instituições no Brasil.

3. RESPONSABILIZAÇÃO JURÍDICA DE AGENTES: TEORIA E PRÁTICA

O conceito de responsabilização jurídica, conforme explorado por Júnior, revela as intrincadas camadas envolvidas ao atribuir responsabilidades a agentes públicos e privados. Esta seção mergulha na teoria da responsabilização no contexto dos Tribunais de Contas, desvendando os critérios que orientam a identificação e a sanção de atos ilícitos. Nesse ambiente de controle, cada decisão reflete um equilíbrio delicado entre justiça e rigor técnico, exigindo um olhar atento para o vínculo entre o ato praticado e os princípios da administração pública. Os Tribunais de Contas, ao exercerem essa função, não apenas fiscalizam, mas também definem padrões que moldam o compromisso ético e jurídico dos gestores com a probidade e a transparência.

A análise foca na transição de um modelo baseado exclusivamente em aspectos financeiros e orçamentários para uma abordagem que engloba a legalidade, legitimidade, e economicidade das ações administrativas.

3.1 A matriz de responsabilização e sua aplicação

Um dos pontos centrais do texto é a introdução da matriz de responsabilização, uma ferramenta desenvolvida para aprimorar o processo de fiscalização e responsabilização de agentes. Esta seção avalia a efetividade da matriz enquanto mecanismo de sistematização e transparência nas decisões dos Tribunais de Contas. Discute-se, ainda, as implicações práticas de sua implementação, bem como os desafios para sua efetivação plena.

3.2 Desafios contemporâneos na fiscalização e responsabilização

A metamorfose do papel dos Tribunais de Contas no Brasil traz novos desafios para a supervisão da gestão pública. Esta seção analisa os dilemas atuais enfrentados por esses órgãos, envolvendo questões de autonomia, capacidade operacional e o equilíbrio necessário entre controle e eficiência na administração. Serão examinadas as respostas do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCE-SP) frente a esses desafios, com ênfase nas soluções implementadas e nos entraves ainda existentes.

O TCE-SP, com sua abordagem inovadora, busca harmonizar uma fiscalização rigorosa com práticas que fomentem a boa gestão, promovendo avanços na transparência e na integridade pública, enquanto enfrenta os obstáculos que persistem no contexto nacional.

Uma das táticas adotadas pelo TCE-SP para lidar com esses desafios são as Fiscalizações Ordenadas, que se destacam como uma ferramenta inovadora. Essas fiscalizações são atividades coordenadas e simultâneas, realizadas in loco e sem aviso prévio aos órgãos submetidos à supervisão. O intuito é avaliar a execução de políticas públicas, levando agentes do TCE-SP a diversas localidades ao mesmo tempo para verificar a qualidade dos serviços prestados à população. Cada ação é planejada com base em informações estratégicas e resulta na elaboração de relatórios que sintetizam as conclusões de forma consolidada, permitindo a implementação de medidas corretivas.

Essas iniciativas, além de aprimorar a fiscalização, oferecem aos gestores públicos a oportunidade de entender a importância da segregação de funções para garantir uma administração mais eficiente. Ao receber o Relatório dessas fiscalizações, as prefeituras e demais órgãos auditados devem imediatamente instaurar sindicâncias para investigar os fatos indicados e corrigir possíveis irregularidades. Nesse processo, é essencial ouvir todos os envolvidos, assegurando que o relatório se torne uma defesa robusta, respeitando os princípios constitucionais e individualizando as responsabilidades de cada agente. Isso reforça a necessidade de que cada um responda exclusivamente pelo que lhe cabe.

A importância da segregação de funções também é enfatizada na Nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021). Helenice Hachu, em um artigo sobre a responsabilização dos agentes de contratação, sublinha que essa nova legislação estabeleceu de maneira clara o princípio da segregação de funções:

[...] a Lei determina que as etapas do processo licitatório, como a elaboração de editais, a análise de propostas e a fiscalização de contratos, devem ser realizadas por diferentes agentes, evitando que um único servidor detenha controle absoluto sobre todo o procedimento. Essa divisão de atribuições visa prevenir erros e fraudes, garantindo que a diversidade de agentes minimize os riscos e assegure a integridade dos processos HACHU (2021).

Concorda-se com a análise de HACHUL (2021) “sobre a necessidade de um tratamento mais sistemático dessa segregação de funções, recomendando que os municípios instituam decretos que regulamentem a divisão de tarefas”. Em casos mais complicados, onde há divergências, os agentes envolvidos devem registrar despachos formalizados que documentem suas opiniões individuais. Isso não apenas proporciona mais segurança jurídica, mas também contribui para uma administração pública mais transparente. Essa necessidade é evidenciada no processo TC-4445.989.19, onde o TCE-SP identificou a sobreposição de funções entre o controlador interno e o contador de um município.

A acumulação dessas responsabilidades comprometeu a eficácia do controle interno, uma vez que essas funções deveriam ser exercidas de forma independente para garantir maior transparência e precisão na administração pública.

A segregação de funções, conforme estipulado pela Lei de Licitações, é importante para que os órgãos públicos evitem a concentração de poder em um único servidor, promovendo um ambiente mais seguro e transparente para as contratações públicas. Imagine ainda que esse contador seja responsável pela análise dos documentos referentes à qualificação econômico-financeira; neste caso, ter-se-ia um servidor com uma concentração de poderes que poderia comprometer a lisura dos procedimentos sob sua responsabilidade.

Portanto, diante dos desafios atuais, o TCE-SP adotou práticas que fortalecem a fiscalização e a responsabilidade dos gestores públicos, com ênfase nas Fiscalizações Ordenadas e na aplicação do princípio da segregação de funções. Essas medidas são fundamentais para aprimorar a gestão pública, assegurar o uso eficiente dos recursos e promover um ambiente de maior transparência e integridade na administração, sempre em respeito ao interesse público e aos princípios constitucionais.

A análise da responsabilização de agentes perante os Tribunais de Contas, inserida no arcabouço jurídico administrativo brasileiro, desvenda complexidades e nuances que refletem os desafios de uma gestão pública pautada pela ética, eficiência e transparência. A introdução deste estudo, embasada nas contribuições de renomados doutrinadores como Celso Antônio Bandeira de Mello e Maria Sylvia Zanella Di Pietro, busca contextualizar a importância dos Tribunais de Contas na fiscalização da administração pública, bem como na promoção de práticas administrativas que assegurem o bom uso dos recursos públicos.

Celso Antônio Bandeira de Mello, em sua obra "Curso de Direito Administrativo", enfatiza a essencialidade dos princípios constitucionais que regem a atuação da administração pública, entre os quais se destacam a legalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Esses princípios, segundo o autor, são os pilares sobre os quais se assenta a fiscalização exercida pelos Tribunais de Contas, órgãos dotados de autonomia e independência, cuja função transcende a mera verificação da conformidade contábil para abranger a análise de critérios como a legitimidade, economicidade e efetividade dos atos administrativos. Bandeira de Mello destaca:

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[...] A autonomia dos Tribunais de Contas, consagrada pela Constituição, confere a essas instituições um papel indispensável na arquitetura da fiscalização administrativa, permitindo-lhes exercer um controle abrangente e profundo sobre os atos da gestão pública, sempre com vistas à promoção de uma administração que sirva aos interesses da coletividade de forma eficaz e íntegra BANDEIRA DE MELLO (2017, p. 95).

Maria Sylvia Zanella Di Pietro, por sua vez, realça o papel dos Tribunais de Contas no contexto da responsabilização de agentes públicos, articulando a necessidade de uma análise que vá além da legalidade formal dos atos administrativos. Para Di Pietro, a fiscalização deve ser entendida como um mecanismo de garantia de que a gestão dos recursos públicos atenda aos princípios da eficiência, probidade e interesse público. Em suas palavras:

[...] os Tribunais de Contas desempenham uma função essencial no sistema de controle da administração pública, atuando como verdadeiros guardiões dos princípios constitucionais que norteiam a gestão dos recursos públicos. É através do escrutínio realizado por esses órgãos que se pode assegurar não apenas a conformidade legal, mas também a observância de valores fundamentais como a eficiência, transparência e moralidade administrativa DI PIETRO (2019, p. 121).

Este estudo se propõe a explorar a responsabilização de agentes públicos e privados perante os Tribunais de Contas, com base na jurisprudência e na doutrina especializada, iluminando as dimensões legais, éticas e práticas desse processo. Ao adentrar nesse debate, busca-se não apenas compreender os mecanismos de controle e fiscalização existentes, mas também refletir sobre os desafios e perspectivas para o fortalecimento da gestão pública no Brasil, em consonância com os ideais de justiça, eficácia e responsabilidade social.

A responsabilização jurídica é a imposição de consequências a um agente (seja ele público ou privado) que atua de maneira contrária ao dever estabelecido pela ordem jurídica. Esse conceito está intrinsecamente relacionado às noções de legalidade, legitimidade e economicidade da administração pública, enfatizando a importância da conduta dos agentes na gestão dos recursos públicos.

4. JURISPRUDÊNCIA DO STF E STJ SOBRE TRIBUNAIS DE CONTAS

O Superior Tribunal Federal (STF) tem reiteradamente reconhecido a importância dos Tribunais de Contas como órgãos de controle externo, fundamentais para a fiscalização da administração pública e a salvaguarda do patrimônio público (ADI 849, Rel. Min. Celso de Mello). Essa jurisprudência enfatiza o papel dos TCs na promoção da transparência, legalidade, legitimidade e economicidade dos atos da administração pública.

Em questões de responsabilização, o STF tem sustentado que os Tribunais de Contas possuem competência para julgar contas de gestores públicos e, em certas circunstâncias, de entidades privadas que utilizem recursos públicos, impondo sanções administrativas e determinando o ressarcimento ao erário em caso de danos (MS 25.888, Rel. Min. Gilmar Mendes). Ademais, o Supremo tem entendido que as decisões dos TCs que resultam em imputação de débito ou multa têm eficácia de título executivo, não necessitando de posterior homologação judicial (STF, Súmula Vinculante 3).

O Supremo Tribunal de Justiça (STJ), por sua vez, tem contribuído para a discussão sobre os limites da atuação dos Tribunais de Contas, especialmente no que tange à revisão judicial das suas decisões. Nesse sentido, tem-se que as decisões dos TCs, por serem administrativas, estão sujeitas à revisão pelo Poder Judiciário, mas apenas quanto à legalidade, não adentrando no mérito administrativo (RMS 23.452, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima).

4.1 Responsabilização de agentes e presunção de legitimidade

A jurisprudência brasileira tem fortalecido o princípio de que a atuação dos agentes públicos está submetida a uma presunção de legitimidade, que, contudo, pode ser afastada diante de evidências de irregularidades na gestão dos recursos públicos. Nesse contexto, os Tribunais de Contas têm adotado a prática de exigir dos gestores a comprovação da boa e regular aplicação dos recursos, cabendo aos acusados o ônus da prova em contrário (TCU, Acórdão 2.076/2013 – Plenário).

4.2 Culpa e dolo na imputação de responsabilidade

O entendimento consolidado é de que a responsabilidade dos agentes perante os Tribunais de Contas é de natureza subjetiva, requerendo a demonstração de dolo ou culpa. Esta posição é suportada pela jurisprudência do STF e do STJ, que exigem a caracterização de ato doloso ou culposo para a imposição de sanções e ressarcimento ao erário (RE 636.886, Rel. Min. Luiz Fux).

A jurisprudência brasileira relativa à atuação dos Tribunais de Contas e à responsabilização de agentes públicos e privados é rica e complexa, refletindo os desafios inerentes ao controle dos recursos públicos. As decisões dos tribunais superiores enfatizam a necessidade de transparência, legalidade, e responsabilidade na gestão pública, ao mesmo tempo, em que asseguram a possibilidade de revisão judicial das decisões dos TCs, garantindo o equilíbrio e a segurança jurídica necessários para o efetivo controle da administração pública.

Com o advento do princípio da segregação de funções introduzido pelo novo Estatuto Licitatório, aliado à atualização da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 13.964/2019), que também revisa os parâmetros de responsabilização, os Tribunais de Contas precisam acompanhar essas mudanças legislativas e, ao responsabilizar agentes públicos e privados, deve limitar-se a casos de ato culposo em que fique demonstrada, de forma clara, a negligência ou desídia do agente.

No caso de imposição de sanções, seja por ato doloso ou culposo, é imprescindível que cada conduta seja minuciosamente descrita, permitindo ao agente uma defesa ampla e específica, respondendo apenas aos fatos a ele atribuídos. Dessa forma, tanto nas decisões monocráticas quanto nas das Câmaras e do Pleno dos Tribunais de Contas, o nexo causal precisa estar claramente estabelecido, conforme preveem os artigos 186 e 927 do Código Civil Brasileiro, que disciplinam a responsabilidade civil e reforçam a necessidade de dano efetivo para a aplicação de sanções.

[...] Art. 21.  A decisão que, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, decretar a invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa deverá indicar de modo expresso suas consequências jurídicas e administrativas.

Parágrafo único.  A decisão a que se refere o caput deste artigo deverá, quando for o caso, indicar as condições para que a regularização ocorra de modo proporcional e equânime e sem prejuízo aos interesses gerais, não se podendo impor aos sujeitos atingidos ônus ou perdas que, em função das peculiaridades do caso, sejam anormais ou excessivos. 

Art. 22.  Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.

§ 1º Em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, serão consideradas as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente.

§ 2º Na aplicação de sanções, serão consideradas a natureza e a gravidade da infração cometida, os danos que dela provierem para a administração pública, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes do agente.

§ 3º As sanções aplicadas ao agente serão levadas em conta na dosimetria das demais sanções de mesma natureza e relativas ao mesmo fato.

Art. 23.  A decisão administrativa, controladora ou judicial que estabelecer interpretação ou orientação nova sobre norma de conteúdo indeterminado, impondo novo dever ou novo condicionamento de direito, deverá prever regime de transição quando indispensável para que o novo dever ou condicionamento de direito seja cumprido de modo proporcional, equânime e eficiente e sem prejuízo aos interesses gerais.

Assim, compreende-se que o nexo causal deve ser um requisito indispensável na aplicação de qualquer sanção no âmbito dos Tribunais de Contas. A ausência de uma relação clara e comprovada entre a prática alegadamente irregular ou ilegal e a conduta específica dos agentes envolvidos compromete a validade das decisões, tornando-as suscetíveis de nulidade. Sem essa fundamentação causal, não apenas se compromete a razoabilidade da decisão, mas também se impõe um cerceamento ao direito de defesa, violando o princípio constitucional do contraditório.

Em observância às normas de Direito Administrativo Brasileiro, as decisões tanto administrativas quanto de controle devem guardar uma proporcionalidade direta com os atos praticados, garantindo que cada sanção seja justa, específica e baseada em uma análise cuidadosa da responsabilidade individual. Dessa forma, a integridade do processo decisório é resguardada, permitindo que os agentes envolvidos respondam apenas pelos fatos comprovadamente a eles atribuídos.

4.3 Aprofundamento do artigo

O texto de Agemir Marcolin Júnior (2022) fornece insights valiosos sobre o estado atual da responsabilização de agentes perante o Tribunal de Contas no Brasil. Este artigo buscou expandir essa discussão, ressaltando a importância dos Tribunais de Contas na salvaguarda dos princípios da administração pública e na promoção da transparência e accountability. Por fim, refletiu-se sobre os desafios futuros para a consolidação.

A questão da responsabilização de agentes públicos e privados perante os Tribunais de Contas, como delineada no estudo de Agemir Marcolin JÚNIOR (2022), inscreve-se num contexto de profunda relevância e atualidade no âmbito do Direito Administrativo Brasileiro. O fortalecimento dos mecanismos de controle, fiscalização e responsabilização tornou-se imperativo diante da crescente complexidade das relações entre Estado e sociedade, bem como da necessidade premente de promover a transparência, eficiência e integridade na gestão dos recursos públicos.

A ampliação das competências dos Tribunais de Contas, conforme estabelecido pela Constituição Federal de 1988, representou um marco decisivo nesse processo. Ao transcender a mera fiscalização contábil e orçamentária para abarcar a legalidade, legitimidade, economicidade e eficiência da administração pública, a Constituição refletiu uma visão mais abrangente e integrada do controle externo, adequada às demandas de uma sociedade democrática e às expectativas de um Estado efetivamente a serviço do bem comum.

No atual cenário de supervisão e responsabilização de agentes perante os Tribunais de Contas, a avaliação do comportamento dos servidores públicos torna-se especialmente relevante, considerando a necessidade de equilibrar a rigorosa fiscalização com os princípios constitucionais que asseguram o direito à ampla defesa e ao contraditório. A atribuição de responsabilidade, especialmente ao se analisar a conduta de agentes públicos, requer uma cuidadosa articulação de fundamentos jurídicos, teóricos e práticos, levando em conta não apenas a existência de dolo ou culpa, mas também a natureza das funções desempenhadas por cada servidor envolvido.

A responsabilização civil e administrativa, nesses casos, deve se fundamentar na prova clara de culpa ou dolo, conforme os princípios estabelecidos pelo Direito Brasileiro, especialmente aqueles que demandam a individualização das condutas. Nesse contexto, a culpa presumida assume um papel importante em determinadas situações, como nas ocasiões em que há omissão na prestação de contas, onde a legislação impõe um dever de diligência que, se não cumprido, resulta automaticamente em responsabilidade presumida.

Entretanto, os Tribunais de Contas não devem basear a imputação de responsabilidade em critérios subjetivos ou arbitrários. É fundamental que essa análise esteja alinhada ao princípio da separação de funções, que é claramente instituído na Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações), com a finalidade de assegurar que cada fase do processo licitatório e da fiscalização de contratos seja conduzida por agentes distintos e qualificados. Essa separação não apenas previne fraudes, mas também garante que cada servidor público seja responsabilizado exclusivamente pelos atos que estão sob sua jurisdição.

Portanto, para garantir a efetividade desse princípio, é essencial que todos os documentos gerados ao longo de um processo licitatório ou de fiscalização contratual sejam devidamente assinados pelos servidores responsáveis por sua criação. Por exemplo, na elaboração de um termo de referência, se esse documento for desenvolvido por uma equipe técnica, é imperativo que todos os membros envolvidos assinem o texto.

Assim, se houver identificação de um direcionamento ilícito, a responsabilidade deverá recair unicamente sobre esses técnicos, e não sobre o pregoeiro ou o agente de contratação, que apenas conduzem as fases subsequentes do processo. De maneira similar, no exame dos documentos de habilitação jurídica de uma empresa, a responsabilidade recai sobre o pregoeiro ou o agente designado para essa tarefa. Se estes habilitam uma empresa que, de forma clara e inequívoca, não cumpre os requisitos legais, não seria juridicamente correto estender a responsabilidade a todos os que participam da cadeia decisória. A responsabilização deve ser individualizada e atribuída àquele agente que, por negligência, imprudência ou imperícia, falhou em cumprir a obrigação que lhe era específica.

A culpa presumida, por sua vez, aplica-se quando há evidência concreta da falha no cumprimento de um dever de fiscalização. Por exemplo, se o fiscal de um contrato de serviços geridos atesta notas fiscais sem verificar se os serviços foram realizados conforme as especificações do projeto ou do termo de referência há um claro desvio na execução do dever funcional.

A presunção de culpa é justificada na medida em que o agente falha em realizar um controle que constitui sua obrigação legal. Nessa perspectiva, o correto emprego do princípio da separação de funções não apenas assegura maior segurança jurídica, mas também promove uma responsabilização equitativa e proporcional. Esse enfoque evita que servidores sejam injustamente penalizados por falhas que, na realidade, estão fora de sua alçada de controle, garantindo que os processos de responsabilização perante os Tribunais de Contas sejam conduzidos de forma mais precisa e em conformidade com os princípios do devido processo legal. Assim, fortalece-se a integridade e a eficiência da administração pública, promovendo uma gestão pública mais transparente e justa.

Nesse contexto, a obra de Agemir Marcolin JÚNIOR (2022) representa uma contribuição significativa para o aprofundamento do debate sobre a responsabilização de agentes perante os Tribunais de Contas. Por meio de análises e proposições que destacam uma abordagem crítica, dialética e evolutiva do Direito Administrativo, o autor oferece ferramentas para enfrentar os desafios impostos pela contemporaneidade. Sua reflexão incentiva uma gestão pública que alia eficiência, transparência e integridade, reforçando os princípios democráticos e os ideais de justiça social.

Cabe, portanto, aos operadores do Direito, aos gestores públicos e à sociedade como um todo, o compromisso de dar continuidade a esse processo, contribuindo com reflexões, práticas e soluções que fortaleçam o Estado Democrático de Direito e a busca por uma administração pública mais justa e responsável.

No procedimento de análise das contas dos prefeitos municipais, conduzido com o apoio do Tribunal de Contas do Estado (TCE) e, nos casos de São Paulo e Rio de Janeiro, dos Tribunais de Contas dos Municípios (TCMs), recai sobre tais Tribunais a responsabilidade pela prova. Isso se dá porque a avaliação das contas possui um caráter de auditoria administrativa, em contraste com um processo estritamente processual, regulado por normas rigorosas do Direito Penal ou Civil.

Essa natureza de auditoria proporciona uma maior flexibilidade ao processo de prestação de contas, permitindo que os gestores apresentem esclarecimentos e documentos de maneira menos formal. No entanto, essa flexibilidade não isenta a obrigação de seguir diretrizes que garantam a clareza e a transparência na apuração de possíveis responsabilidades. Assim, cabe aos Tribunais de Contas investigar, analisar e comprovar quaisquer irregularidades que possam surgir, sempre respeitando os princípios do contraditório e da ampla defesa.

A essência do processo de contas requer uma abordagem que favoreça a completa elucidação dos fatos, especialmente em respeito ao princípio da segregação de funções, que demanda a individualização das condutas de cada agente público. Nesse contexto, é fundamental garantir que a responsabilização ocorra de maneira precisa, de acordo com as atribuições de cada envolvido. Portanto, embora não se exijam formalidades rigorosas como as previstas no Código de Processo Penal ou no Código de Processo Civil, os princípios do devido processo legal são plenamente aplicáveis, assegurando que todos os meios de prova admitidos no Direito possam ser utilizados para esclarecer as responsabilidades.

A Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, em seu artigo 51, garante a ampla defesa em todos os processos que transitem pelo Tribunal, incluindo as Tomadas de Contas. Nesse contexto, a ampla defesa transcende uma mera formalidade, garantindo que os responsáveis ou interessados possam apresentar todos os documentos, provas e argumentos necessários para proteger seus direitos. Tal garantia inclui a possibilidade de apresentação de laudos técnicos, documentos comprobatórios, depoimentos escritos e até mesmo a solicitação de vistorias in loco para melhor elucidação dos fatos.

O Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo reforça esses direitos ao permitir que os interessados apresentem alegações escritas e documentos ao responsável pelo processo, além de garantir acesso aos autos e a realização de sustentação oral quando pertinente. Essas prerrogativas são essenciais tanto na fase inicial do processo quanto em eventuais pedidos de revisão, permitindo que novas provas ou elementos sejam considerados, se necessário, para garantir uma análise justa e detalhada de cada situação.

Em resumo, embora o procedimento no Tribunal de Contas não reproduza a formalidade dos ritos processuais civis ou penais, é regido pelos princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa. Dessa forma, a condução da instrução probatória deve ser feita de maneira a assegurar que todas as informações relevantes estejam disponíveis para uma decisão justa e fundamentada, especialmente nos casos em que a individualização das condutas é importante para uma correta atribuição de responsabilidades. 

“O princípio da segregação de funções, portanto, impõe que cada agente seja avaliado na extensão de sua competência e atividade, promovendo um julgamento mais justo e equilibrado” SILVA (2022, p. 86). Ao possibilitar o uso de diversos tipos de provas, a auditoria realizada pelos Tribunais de Contas nas contas municipais procura assegurar que a análise não apenas identifique falhas ou irregularidades, mas também faça justiça às circunstâncias e responsabilidades de cada agente envolvido, fortalecendo a confiança no controle municipal e a integridade da administração pública local.

No âmbito municipal, é importante enfatizar que o responsável pelo processo de prestação de contas, conforme o artigo 31 da Constituição Federal, é a Câmara Municipal, que, com o apoio dos Tribunais de Contas dos Municípios (nos estados onde existem) ou do Tribunal de Contas do Estado, exerce essa função. Esse entendimento deriva do princípio da descentralização e autonomia municipal, que estabelece que a fiscalização das contas do chefe do executivo local cabe ao Legislativo municipal.

Assim, a Câmara de Vereadores assume um papel central, “atuando como o autor do processo de prestação de contas, de modo semelhante ao que ocorre em nível estadual e federal, onde as Assembleias Legislativas e o Congresso Nacional desempenham papel análogo” SILVA (2022, p. 87).

A gestão por competências, definida pela Lei nº 14.133/2021, ou Nova Lei de Licitações, é um princípio fundamental que garante que apenas servidores qualificados e tecnicamente capacitados atuem em processos de compras e licitações. Esse modelo enfatiza que os agentes públicos envolvidos nas aquisições municipais devem possuir não só o conhecimento técnico necessário, mas também um perfil profissional adequado à função. Conforme descrito no artigo 7º da lei, a autoridade máxima do órgão ou entidade deve designar agentes públicos que atendam a critérios rigorosos, como a preferência por servidores efetivos, qualificação comprovada ou certificação profissional, e a ausência de vínculos de parentesco com licitantes, para garantir a imparcialidade e transparência do processo.

Ainda segundo a Lei nº 14.133/2021, a prática da segregação de funções deve ser rigorosamente seguida no contexto municipal. Esse princípio impede que um mesmo servidor seja responsável por múltiplas etapas do processo licitatório, especialmente aquelas mais suscetíveis a riscos, como a elaboração do edital e a homologação da licitação. O objetivo é reduzir ao máximo as chances de erros ou fraudes, promovendo um processo mais seguro e confiável.

Dessa forma, “cabe aos gestores municipais assegurar que cada etapa seja conduzida por servidores que, além de deterem a competência técnica, também atuem de forma independente e em conformidade com suas atribuições específicas” FERREIRA, (2021, p. 54).

Portanto, os servidores municipais envolvidos nos processos licitatórios devem desempenhar suas atividades de acordo com suas competências legais e técnicas, evitando qualquer sobreposição de responsabilidades que possa comprometer a transparência e a eficiência da gestão pública.

4.4 O princípio da segregação de função

O princípio da separação de funções emerge diretamente dos princípios constitucionais da impessoalidade, moralidade e eficiência, constituindo uma salvaguarda essencial na gestão pública. Mais do que um conceito, a separação de funções é uma obrigação legal que as entidades públicas devem observar para assegurar uma administração transparente e eficiente.

No âmbito municipal, essa prática se torna ainda mais fundamental, especialmente nos procedimentos de compras e licitações, onde é fundamental que cada agente envolvido tenha suas responsabilidades claramente definidas e distantes das demais fases do processo.

A adequada separação de funções evita conflitos de interesse, reduz riscos de erros e fraudes, e garante que cada etapa seja executada com a devida diligência.

A Lei nº 14.133/2021, que regula as licitações e contratos administrativos, reitera essa exigência ao determinar que cada entidade pública deve, por meio de portarias ou decretos, especificar as atribuições dos agentes envolvidos nos processos de contratação pública, assegurando que o princípio da separação seja respeitado em todas as etapas de execução GOMES (2021, p. 112).

Adicionalmente, o artigo 5º da mesma lei demanda que a administração pública observe princípios fundamentais, como a separação de funções, transparência, eficiência e proporcionalidade. Nesse contexto, a separação de funções não se restringe apenas à proteção contra fraudes, mas está intimamente relacionada ao princípio da eficiência. A clara atribuição de responsabilidades entre os agentes promove um controle interno mais eficaz, evitando a centralização excessiva das decisões e permitindo uma execução mais rápida e eficaz das políticas públicas. A implementação de práticas que garantam a separação de funções é, portanto, uma medida imprescindível para que as entidades públicas definam com precisão as competências e responsabilidades de seus agentes. Isso não só assegura o cumprimento das obrigações legais, mas também promove uma gestão pública que atenda aos padrões de eficiência e integridade exigidos pela sociedade, contribuindo para o desenvolvimento sustentável e seguro dos municípios.

Como afirma SANTOS (2022, p. 98), “[...] a designação de agentes com competência técnica específica previne a concentração de poder decisório e fortalece o controle interno, favorecendo uma administração mais equitativa e eficaz.”

O princípio da divisão de responsabilidades e a personalização de condutas são fundamentos complementares na gestão pública, ambos direcionados à promoção da eficácia, integridade e equidade na administração dos recursos públicos. A divisão de responsabilidades prevê que diferentes etapas de um processo sejam realizadas por agentes distintos, prevenindo conflitos de interesse e fortalecendo os mecanismos de controle interno.

Por sua vez, a personalização de condutas garante que cada servidor público seja responsabilizado exclusivamente por suas ações, levando em conta o grau de sua participação no resultado final. Em conjunto, esses princípios não apenas ampliam a transparência e a segurança jurídica, mas também promovem uma gestão pública mais organizada, atribuindo responsabilidades de forma proporcional e equitativa, especialmente em procedimentos como licitações e contratos administrativos.

4.5 A individualização de condutas

A identificação específica da conduta de cada agente público é um princípio fundamental para assegurar a equidade e a precisão na atribuição de responsabilidades, especialmente no âmbito da gestão pública municipal. Em um contexto no qual as atividades e funções frequentemente se sobrepõem, torna-se imprescindível examinar individualmente as ações para garantir que cada servidor seja responsabilizado apenas por atos que realmente tenha praticado. Nesse sentido, essa personalização não é apenas uma questão de justiça, mas também uma salvaguarda processual que assegura o pleno exercício da defesa e o contraditório.

As recentes mudanças legislativas reforçam essa premissa, como exemplificado pela Lei nº 14.230/2021, que alterou a antiga Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992). Atualmente, o §6º do artigo 17 estabelece que, para ajuizar ações com o objetivo de aplicar sanções, é indispensável detalhar a conduta de cada réu, apresentando elementos probatórios mínimos que sustentem a acusação de atos ímprobos. Em outras palavras, não é suficiente apontar irregularidades de forma genérica: é necessário demonstrar, de forma clara e objetiva, como cada agente contribuiu para o ato ilícito.

No âmbito municipal, onde é comum que servidores acumulem múltiplas responsabilidades, a especificação das condutas assume ainda maior relevância. Por exemplo, em um processo licitatório, um agente de contratação pode ser encarregado de coordenar a equipe, enquanto outro se ocupa da análise documental. “[...] a Lei nº 14.133/2021, em seu artigo 8º, determina que o agente de contratação, além de ser auxiliado por uma equipe de apoio, responderá individualmente pelos atos que praticar, salvo em situações onde a equipe o tenha induzido a erro” ALVES, (2022, p. 143).

Assim, caso ocorra algum problema durante o processo, a responsabilização será direcionada exclusivamente ao agente que efetivamente tomou a decisão inadequada ou deixou de observar os procedimentos estabelecidos.

A necessidade de especificar a conduta de cada agente também se aplica aos processos de fiscalização e auditoria conduzidos pelos Tribunais de Contas. Esses órgãos, ao examinar a gestão das contas públicas, não podem simplesmente responsabilizar um grupo de servidores de maneira genérica. Pelo contrário, é essencial identificar, de forma pormenorizada, quem praticou a irregularidade, qual foi o ato exato e se houve dolo ou negligência. Por exemplo, ao identificar falhas em um contrato administrativo, é imprescindível apontar se o equívoco foi cometido pelo agente encarregado do planejamento, pela análise das propostas ou pela execução do contrato.

A especificação das condutas assegura que a responsabilização seja justa e proporcional, resguardando o direito de defesa do servidor público. Esse aspecto é especialmente crítico considerando que, no âmbito do Direito Administrativo, as penalidades podem variar desde advertências até a perda do cargo público. A imputação inadequada de responsabilidade, sem a devida individualização, não só prejudica a trajetória profissional do servidor, como também pode comprometer a confiança na administração pública.

Em síntese, a observância desse princípio vai além de uma boa prática de governança, configurando-se como um dever inerente ao Estado Democrático de Direito. Ao garantir que cada servidor seja responsabilizado exclusivamente por seus atos, a administração pública promove os valores da moralidade, eficiência e impessoalidade, conforme estabelecido pela Constituição Federal. Além disso, ao respeitar a especificação das condutas, os órgãos públicos reafirmam seu compromisso com a transparência e a justiça, assegurando que o interesse coletivo prevaleça sobre eventuais interesses pessoais ou políticos.

Assim, a especificação das condutas não se limita a ser um mecanismo de resguardo para os servidores públicos, mas também atua como um meio de reforçar a confiança da sociedade na gestão pública, ao garantir que a atribuição de responsabilidades seja justa, fundamentada em evidências claras e alinhada aos princípios do devido processo legal.

4.6 Administração por competência

A administração baseada em competências é uma metodologia voltada a potencializar o desempenho dos servidores públicos, alinhando suas habilidades técnicas e comportamentais às demandas específicas do órgão em que estão inseridos. O propósito é, portanto, não apenas valorizar os pontos fortes de cada servidor, mas também identificar e promover o desenvolvimento de áreas que precisam de melhorias. Esse modelo se mostra ainda mais relevante no contexto da gestão pública, especialmente à luz das inovações trazidas pela Lei nº 14.133/2021, que redefiniu o marco legal das licitações e contratos no Brasil.

Conforme disposto no artigo 7º do novo Estatuto Licitatório, cabe à autoridade máxima de cada órgão fazer a administração baseada em competências e designar agentes públicos devidamente qualificados para desempenhar funções essenciais à condução dos processos licitatórios. Contudo, ao mencionar esse princípio, a lei não aprofunda sua definição nem fornece diretrizes claras para sua aplicação. Essa falta de detalhamento resulta em uma lacuna interpretativa, já que o conceito de "administração baseada em competências" é subjetivo e pode ser implementado de maneiras distintas, dependendo da compreensão de cada ente federativo.

No setor privado, essa abordagem é amplamente adotada para alinhar as competências dos profissionais aos objetivos estratégicos da organização. As empresas investem constantemente em capacitações para assegurar que suas equipes estejam atualizadas com as melhores práticas do mercado. Por outro lado, na esfera pública, essa metodologia ainda carece de regulamentação mais específica para garantir sua efetividade, especialmente em áreas tão sensíveis quanto às compras e contratações governamentais.

A falta de uma definição jurídica precisa na Lei nº 14.133/2021 é alvo de críticas. Embora a norma mencione a necessidade de fazer a administração baseada em competências, ela não apresenta uma descrição objetiva desse conceito nem estabelece critérios específicos para sua aplicação. Na prática, essa lacuna gera margens para interpretações divergentes, o que pode comprometer a eficácia do princípio. Sem diretrizes bem delineadas, cada órgão público é obrigado a criar suas próprias regras, o que pode resultar em inconsistências e, eventualmente, em ineficiências.

A administração por competências está associada ao princípio constitucional da formação contínua dos servidores públicos, previsto no artigo 39, §2º, da Constituição Federal. Isso destaca a importância de programas permanentes de capacitação para manter os servidores atualizados, especialmente em relação às mudanças normativas. Com a entrada em vigor da nova Lei de Licitações, a necessidade de treinamento para os agentes públicos tornou-se ainda mais evidente, considerando as alterações nos procedimentos e as novas exigências introduzidas. Ao relacionar a administração baseada em competências com o contexto das compras públicas, percebe-se que a descentralização na elaboração de Termos de Referência, estudos prévios e projetos pode trazer benefícios consideráveis. Permitir que a pasta requisitante, que detém maior conhecimento sobre os insumos ou serviços necessários, descreva os itens a serem adquiridos aumenta a segurança nas aquisições. Além disso, facilita a identificação de falhas ou direcionamentos inadequados, responsabilizando os agentes de maneira mais clara.

Por outro lado, a centralização dos processos de compras também oferece vantagens, especialmente em municípios com restrições orçamentárias. A repetição sistemática de atividades, como a elaboração de especificações técnicas e a pesquisa de preços, permite o desenvolvimento de uma expertise prática por parte dos servidores. Entretanto, para que essa especialização seja eficaz, é essencial investir continuamente em capacitação e criar cargos específicos, como administradores e tecnólogos em materiais e logística. Isso garantiria que o conhecimento prático adquirido ao longo do tempo fosse complementado por uma base teórica consistente.

Em resumo, a administração baseada em competências é uma estratégia fundamental quando se entende que cada agente deve atuar dentro de sua área de conhecimento técnico. Contudo, para que essa abordagem seja realmente aplicada na gestão pública, é indispensável uma regulamentação mais detalhada, tanto em nível federal quanto nos entes federados. Isso asseguraria que os princípios da administração por competências não permanecessem apenas no plano teórico, mas se concretizassem, promovendo eficiência, transparência e responsabilidade nos processos de licitação e contratação.

5. A AUSÊNCIA DE CLAREZA NA ADMINISTRAÇÃO DOS RECURSOS PÚBLICOS

A ausência de clareza na administração dos recursos públicos constitui um dos principais desafios, especialmente para municípios de pequeno porte, que enfrentam restrições de pessoal e infraestrutura. A inexistência de mecanismos eficazes para garantir a separação de funções pode acarretar riscos de irregularidades e má administração dos recursos. Para reduzir esses problemas, a implantação de sistemas de informação e plataformas digitais acessíveis à população é uma solução indispensável. Essas ferramentas possibilitam o monitoramento em tempo real de receitas, despesas, processos licitatórios e contratos administrativos, assegurando que tanto os cidadãos quanto os órgãos de controle tenham condições de realizar uma fiscalização mais eficaz.

A implementação dessas plataformas está em conformidade com o princípio da publicidade previsto na Constituição Federal, que determina que todos os atos da administração pública sejam transparentes, promovendo não apenas o controle social, mas também o acesso às informações de maneira clara e oportuna.

No entanto, a realidade mostra que muitos municípios, especialmente os de menor porte, enfrentam dificuldades para atender a essas exigências devido à escassez de recursos técnicos e financeiros, o que pode comprometer a efetividade dessas iniciativas. Esse cenário reforça a necessidade de políticas públicas que incentivem a capacitação e o desenvolvimento de tecnologias voltadas à gestão pública, garantindo que o princípio da transparência seja plenamente cumprido em todas as esferas administrativas.

5.1 A carência de mecanismos efetivos de prevenção de irregularidades

A carência de instituições eficazes para prevenir irregularidades é um desafio significativo, especialmente para os municípios de menor porte, onde a limitação de recursos e a escassez de servidores qualificados dificultam a implementação de controles internos robustos. Nesse contexto, a falta de uma separação clara de funções agrava o risco de conflitos de interesse, erros administrativos e possíveis fraudes, prejudicando a integridade dos processos públicos.

Para enfrentar esses problemas, é essencial que as administrações implementem programas de compliance e ética, que vão além das simples formalidades burocráticas. A criação de códigos de conduta, a realização de treinamentos regulares para os servidores e a disponibilização de canais seguros para denúncias são medidas fundamentais para estabelecer uma cultura de responsabilidade e probidade. Essas ações garantem que os agentes públicos compreendam suas responsabilidades, evitando a sobreposição de funções e assegurando a execução eficiente dos processos.

A adoção desse programa não só cumpre o princípio da moralidade administrativa consagrado na Constituição, mas também reforça as boas práticas de governança. Para os municípios menores, que frequentemente enfrentam desafios adicionais, essas iniciativas promovem a transparência, a responsabilização e fortalecem o controle social, além de aumentar a confiança da população nos gestores.

Portanto, investir em programas que incentivem a integridade e garantam a correta separação de funções é essencial para proteger o patrimônio público. Isso é ainda mais relevante no contexto da Nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021), que exige maior eficiência e transparência na gestão pública, especialmente em regiões com recursos limitados e onde a capacitação contínua dos servidores é uma necessidade urgente.

5.2 Limitações na capacidade operacional dos tribunais de contas

Os desafios na capacidade operacional dos Tribunais de Contas ainda representam um obstáculo relevante para a fiscalização das administrações públicas, pois a quantidade de atos a serem auditados continua crescendo. Apesar de os Tribunais de Contas, como o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCE/SP) e o Tribunal de Contas da União (TCU), possuírem equipes técnicas bem treinadas, o volume de trabalho permanece imenso, especialmente em um estado como São Paulo. É importante ressaltar que esses Tribunais têm investido de maneira constante em soluções para superar essas limitações. O uso crescente de tecnologias digitais tem sido uma estratégia fundamental para aprimorar a eficiência das auditorias e ampliar a capacidade de fiscalização. Com a modernização de sistemas, esses tribunais conseguem monitorar e auditar dados em tempo real, otimizando os recursos humanos e expandindo o alcance das auditorias.

Um exemplo claro dessa modernização é a criação do Índice de Efetividade da Gestão Municipal (IEG-M), pelo TCE/SP, em 2015. Este índice foi desenvolvido para avaliar a eficiência das 644 prefeituras paulistas em áreas essenciais como saúde, educação, planejamento, gestão fiscal, meio ambiente, proteção ao cidadão (Defesa Civil) e governança em tecnologia da informação.

A avaliação constante desses setores tem auxiliado os municípios a aprimorar suas políticas públicas, além de permitir que o TCE/SP direcione suas ações de fiscalização de maneira mais eficaz. O IEG-M, ao focar em infraestrutura e processos, não apenas promove uma melhor administração dos recursos públicos, mas também economiza tempo e esforços dos fiscais, permitindo que eles concentrem suas ações em áreas de maior risco. À medida que essa ferramenta for aprimorada ao longo dos anos, ela se tornará uma aliada estratégica para otimizar os recursos humanos e financeiros, ao mesmo tempo em que fortalece a efetividade do controle externo.

Para garantir a continuidade desses avanços, é essencial que os Tribunais de Contas sigam investindo na capacitação técnica de seus servidores, na modernização dos equipamentos e no aperfeiçoamento de seus sistemas de fiscalização digital. Essa evolução está alinhada com a missão constitucional desses órgãos de promover o controle externo, assegurando que a administração pública atue conforme os princípios da eficiência, moralidade e transparência.

Portanto, programas de compliance e ética, aliados à inovação tecnológica, são fundamentais para garantir uma fiscalização rigorosa e, especialmente, para promover a segregação de funções na administração pública. Essas iniciativas, em consonância com a Nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021), fortalecem a governança pública e protegem o erário, criando um ambiente de maior segurança jurídica tanto para os gestores públicos quanto para os cidadãos.

5.3 Dificuldade na identificação e responsabilização de agentes Privados

A dificuldade em identificar e responsabilizar agentes privados envolvidos em irregularidades no uso de recursos públicos é um dos maiores desafios para os Tribunais de Contas. Geralmente, os agentes privados só são mencionados nos processos de fiscalização, pois em procedimentos administrativos de licitações, em sua maioria, eles não participam da formalização, a não ser quando contratados para elaborar projetos.

O fato de, muitas vezes, não se conhecerem os responsáveis diretos por determinados serviços ou contratos dificulta a aplicação de sanções. Para lidar com essa questão, é essencial expandir a colaboração entre os Tribunais de Contas, o Ministério Público, as policias judiciarias e outros órgãos de controle. A atuação conjunta e coordenada dessas instituições é importante para uma investigação mais eficaz, permitindo maior troca de informações e agilidade na detecção de irregularidades. Contudo, é necessário ir além: é imprescindível criar mecanismos que assegurem a identificação clara dos prestadores de serviços e seus respectivos responsáveis legais desde o início dos processos de contratação. Isso pode ser alcançado por meio de cadastros públicos que reúnam informações detalhadas sobre os agentes privados que realizam transações com o setor público.

Os órgãos fiscalizados poderiam ser responsáveis por notificar as empresas e indivíduos privados sempre que houver a abertura de um processo ou investigação nos Tribunais de Contas. Essa notificação formal garantiria que os agentes privados tivessem conhecimento do processo em andamento, permitindo-lhes a oportunidade de apresentar sua versão dos fatos, em conformidade com os princípios do contraditório e da ampla defesa. Assim, evitar-se-ia que o agente privado fosse surpreendido por sanções que poderiam ser impostas ao final de um procedimento do qual ele nem sequer sabia.

Saliento que não há órgão mais qualificado que os Tribunais de Contas para investigar práticas de improbidade administrativa envolvendo tanto servidores públicos quanto agentes privados. Contudo, é importante que, nas instruções de tomadas de contas, os Tribunais de Contas assegurem sempre, quando possível, a oportunidade para que os agentes privados se manifestem e apresentem suas justificativas.

Finalmente, para que essa atuação seja mais eficiente, é fundamental que a responsabilização não seja apenas reativa, mas que também se invista na prevenção. A criação de sistemas digitais de monitoramento em tempo real pode auxiliar na detecção precoce de irregularidades, permitindo que os Tribunais de Contas atuem de maneira mais proativa. Em tempos de recursos limitados e crescentes demandas sociais, proteger o erário deve ser uma prioridade absoluta, o que envolve aprimorar os mecanismos de controle sobre aqueles que, embora sejam privados, têm grande responsabilidade no manejo de recursos públicos.

5.4 Ausência de critérios claros para a aplicação de sanções

A falta de parâmetros claros para a imposição de sanções é um obstáculo que compromete a segurança jurídica e gera incertezas tanto para os administradores públicos quanto para os agentes envolvidos em contratos administrativos. Muitas vezes, a ausência de uniformidade nas decisões dos Tribunais de Contas resulta em penalidades desproporcionais ou contraditórias, o que enfraquece a confiança no sistema de controle e fiscalização.

Para resolver essa questão, é fundamental que os Tribunais de Contas desenvolvam diretrizes e regulamentações detalhadas que definam critérios objetivos para a imposição de sanções. Esses critérios devem levar em conta a gravidade da infração, a intenção por trás dos atos e, sobretudo, o impacto do dano ao erário. Isso implica que, ao avaliar a conduta de um agente público ou privado, os Tribunais devem sempre alinhar o caso específico com a real extensão do prejuízo causado, evitando sanções desproporcionais ou excessivas.

Além disso, é fundamental buscar a uniformidade na aplicação das penalidades, garantindo que casos semelhantes sejam tratados de forma consistente. A falta de uma padronização nesse aspecto pode resultar em situações em que infrações de natureza idêntica recebam punições divergentes, o que viola o princípio da igualdade.

A definição de critérios claros e uniformes, portanto, não apenas assegura a segurança jurídica, mas também garante que a imposição das sanções seja justa e proporcional, em conformidade com os princípios da legalidade. Isso contribuirá para um ambiente mais previsível e transparente, incentivando tanto administradores públicos quanto agentes privados a atuarem com maior responsabilidade e aderência às normas legais.

5.5 Responsabilização de agentes perante o tribunal de contas

A responsabilidade atribuída aos agentes públicos reflete mais do que uma simples exigência de cumprimento de normas; ela expressa um compromisso profundo com os princípios de governança e transparência no uso dos recursos públicos. Embora este artigo não trate explicitamente do princípio da segregação de funções, ele ressalta a importância de mecanismos que protejam a integridade dos processos administrativos.

Como enfatiza o texto da Portaria n. º63/96, de 27/02/96 - Manual de Auditoria do TCU:

[...] a segregação de funções atua como um pilar essencial para mitigar riscos e garantir que cada etapa do processo seja conduzida por agentes com responsabilidades claramente definidas, promovendo um ambiente de controle interno robusto e reduzindo a possibilidade de fraudes e erros. Assim, a clara divisão de tarefas emerge como um fundamento indispensável para a preservação da ética e da eficiência na gestão pública.

A segregação de funções, como descrita, é uma prática essencial de controle interno que visa prevenir conflitos de interesse e fraudes, distribuindo as responsabilidades de autorização, execução, controle, e contabilização entre diferentes indivíduos ou departamentos. Essa prática é fundamental para assegurar a integridade e a transparência na gestão de recursos públicos, premissas primordiais no contexto do Tribunal de Contas e na responsabilização de agentes públicos.

A responsabilização de agentes perante o tribunal de contas, embora o foco esteja mais voltado para os aspectos jurídicos e processuais da responsabilização dos agentes diante do Tribunal de Contas, a base para tal responsabilização inclui, implicitamente, a necessidade de controles internos eficazes, dos quais a segregação de funções é um componente crítico. Sem a devida segregação de funções, aumenta-se o risco de ações impróprias por parte dos agentes públicos, o que poderia resultar em irregularidades ou prejuízos ao erário, levando à necessidade de responsabilização perante os órgãos de controle, como o Tribunal de Contas.

Assim, a práticas de boa governança, como a segregação de funções, são essenciais para a administração responsável dos recursos públicos e formam a base sobre a qual se constrói a responsabilização dos agentes públicos. A ausência de tais práticas não só facilita a ocorrência de fraudes e conflitos de interesses, mas também fundamenta a ação dos Tribunais de Contas na avaliação da conduta dos agentes públicos e na aplicação de medidas corretivas ou sancionatórias conforme necessário.

“A segregação de funções deve prever a separação entre funções de autorização/aprovação, de operações, execução, controle e contabilização, de tal forma que nenhuma pessoa detenha competências e atribuições em desacordo com este princípio” (Manual da Controladoria Geral do Estado de Tocantins).

“[...] a segregação de funções é princípio básico do sistema de controle interno que consiste na separação de funções, nomeadamente de autorização, aprovação, execução, controle e contabilização das operações”. (Portaria n. º63/96, de 27/02/96 - Manual de Auditoria do TCU)

A segregação é ferramenta para otimizar e gerar eficiência administrativa. (Acórdão n. º409/2007 - TCU 1ª Câmara e Acórdão n. º611/2008 -TCU 1ª Câmara)

“Os procedimentos de controle devem existir em toda a instituição, em todos os níveis e em todas as funções. Eles incluem uma gama de procedimentos de detecção e prevenção, como a segregação de funções entre a autorização, execução, registro e controle de atividades”. CARTILHA DE ORIENTAÇÃO SOBRE CONTROLE INTERNO – TCE/MG, (2012).

Não designar, para compor comissão de licitação, o servidor ocupante de cargo com atuação na fase interna do procedimento licitatório. (Acórdão TCU n. º686/2011 – Plenário)

Considera-se falta de segregação de funções, o Chefe do Setor de Licitações e Contratos elaborar o projeto básico e atuar no processo como Pregoeiro. (CGU, relatório n. º174805/2005)

Considera-se falta de segregação de funções quando o pregoeiro e a equipe de apoio à licitação realizam trabalhos de comissão de recebimento dos materiais. (CGU, relatório n. º174805/2005)

Devem ser segregadas as atividades de requisição, autorização, utilização e controle. (Acórdão TCU n. º4.885/2009 - 2ª Câmara)

Deve ser observado o princípio da segregação de funções nas atividades relacionadas à licitação, à liquidação e ao pagamento das despesas. (Acórdão n. º1.013/2008 - TCU 1ª Câmara)

Devem ser designados servidores diferentes para as funções de suprido e responsável pelo atesto das despesas realizadas nas prestações de contas, em observância ao princípio da segregação de funções, de modo que o agente público que ateste a realização da despesa não seja o mesmo que efetue o pagamento. (Acórdão TCU n. º3.281/2008 - 1ª Câmara)

A administração não deve nomear, para a fiscalização e acompanhamento dos contratos, servidores que tenham vínculo com o setor financeiro da unidade, sobretudo, aqueles que são diretamente responsáveis pelo processamento da execução da despesa. (Acórdão TCU n.º 4.701/2009 - 1ª)

A responsabilização de agentes perante o tribunal de contas reflete a importância desta prática como um pilar fundamental no sistema de controle interno das instituições públicas. A segregação de funções visa prevenir conflitos de interesse, fraudes e erros ao distribuir distintas responsabilidades entre diferentes indivíduos ou departamentos, um princípio amplamente reconhecido e adotado em várias jurisdições e órgãos de controle, incluindo o Tribunal de Contas da União (TCU), Controladoria Geral da União (CGU) e Tribunais de Contas Estaduais (TCEs).

Essa prática é essencial não só para a integridade e a transparência na gestão de recursos públicos, mas também para a eficácia e a eficiência administrativa. Como evidenciado nos exemplos dos acórdãos do TCU e das orientações da CGU e TCE/MG, a segregação de funções reduz as oportunidades para atos ilícitos, assegura uma melhor supervisão e controle das atividades e promove a responsabilização dos agentes públicos.

Na responsabilização de agentes perante o tribunal de contas, embora o foco principal seja a responsabilização jurídica dos agentes perante o Tribunal de Contas, o conceito de segregação de funções se encaixa perfeitamente como uma medida preventiva essencial. A efetiva implementação da segregação de funções é um indicativo de uma eficaz administração e um elemento fundamental para evitar ações impróprias por parte dos agentes públicos, que podem levar a irregularidades ou prejuízos ao erário, culminando na necessidade de responsabilização perante os órgãos de controle.

Os exemplos de falta de segregação de funções, como a nomeação de servidores com conflitos de interesse em comissões de licitação ou a atribuição de múltiplas responsabilidades incompatíveis a um único servidor, ilustram situações que os tribunais de contas frequentemente identificam e criticam. Tais práticas aumentam o risco de má gestão e corrupção, demonstrando a importância da segregação como um princípio de controle interno fundamental.

Correlacionam-se os conceitos de segregação de funções discutidos no trabalho e a responsabilização de agentes perante o tribunal de contas com a prática e jurisprudência do TCU, especificamente por exemplos baseados nos princípios dos acórdãos do TCU:.

1. Autorização e Aprovação

Acórdão Hipotético 1: Enfatiza que a pessoa que autoriza uma despesa não deve ser a mesma que aprova, evitando, conflitos de interesse.

Correlação: Prevenção contra aprovações automáticas de despesas sem análise crítica.

2. Operações e Execução

Acórdão Hipotético: Destaca a necessidade de separar a execução de operações financeiras da sua gestão direta.

Correlação: Mitiga o risco de fraudes em processos operacionais.

3. Controle e Contabilização

Acórdão Hipotético 3: Sublinha a importância da independência entre as funções de controle e contabilização.

Correlação: Assegura precisão e integridade nos registros contábeis.

4. Requisição e Autorização

Acórdão Hipotético 4: Reforça que quem requisita bens ou serviços não deve autorizar a compra.

Correlação: Diminui a probabilidade de compras desnecessárias ou superfaturadas.

5. Planejamento e Execução de Licitações

Acórdão Hipotético 5: Argumenta que o planejamento e a execução de licitações devem ser segregados.

Correlação: Promove transparência e competitividade nas licitações.

6. Supervisão e Execução de Contratos

Acórdão Hipotético 6: Enfatiza a separação entre a supervisão e a execução de contratos.

Correlação: Previne o favorecimento e a má execução contratual.

7. Atesto e Pagamento de Despesas

Acórdão Hipotético 7: Salienta que quem atesta a realização de um serviço não deve efetuar o pagamento.

Correlação: Previne pagamentos indevidos ou duplicados.

8. Fiscalização de Contratos e Setor Financeiro

Acórdão Hipotético 8: Indica que a fiscalização de contratos deve ser independente do setor financeiro.

Correlação: Garante o cumprimento contratual antes do pagamento.

9. Elaboração e Aprovação do Projeto Básico

Acórdão Hipotético 9: Aconselha que a elaboração e aprovação do projeto básico sejam realizadas por partes diferentes.

Correlação: Assegura objetividade e adequação técnica no projeto.

10. Recebimento e Inspeção de Materiais

Acórdão Hipotético 10: Destaca a necessidade de segregação entre quem recebe e quem inspeciona materiais.

Correlação: Evita aceitação de materiais inadequados ou defeituosos.

Acórdãos Hipotéticos 11-20: Seriam extensões dos princípios acima, abordando diferentes áreas e processos numa organização, como TI, recursos humanos, compras, entre outros, sempre enfatizando a segregação de funções para evitar sobreposições de responsabilidades que possam levar a ineficiências, fraudes, ou conflitos de interesse.

11. Designação de Responsabilidades no Uso de Sistemas de Informação

Acórdão Hipotético 11: Ressalta a importância de separar as funções de administração de sistemas de TI, desenvolvimento de software e a monitoração de segurança.

Correlação: Evita que uma única pessoa possa modificar dados e também auditar essas mudanças, reduzindo o risco de manipulação de informação.

12. Processos de Recursos Humanos

Acórdão Hipotético 12: Enfatiza a necessidade de segregação entre os processos de recrutamento, avaliação de desempenho e administração de benefícios.

Correlação: Previne conflitos de interesse e promove a imparcialidade nas avaliações de desempenho e na concessão de benefícios.

13. Gestão de Compras e Pagamentos

Acórdão Hipotético 13: Destaca a segregação entre a função de solicitação de compras, aprovação de fornecedores e processamento de pagamentos.

Correlação: Minimiza o risco de fraudes em compras e pagamentos, assegurando que os processos de aquisição sejam realizados com integridade e transparência.

14. Manutenção e Inspeção de Equipamentos

Acórdão Hipotético 14: Sublinha a importância de separar as funções de manutenção de equipamentos daquelas de inspeção e aprovação de uso.

Correlação: Garante que equipamentos sejam mantidos e inspecionados objetivamente, evitando uso de equipamento defeituoso ou inseguro.

15. Administração de Inventário

Acórdão Hipotético 15: Aconselha a segregação das funções de recebimento, armazenagem e contabilidade de inventário.

Correlação: Previne perdas, furtos e erros na gestão de estoque, promovendo uma contabilização precisa.

16. Gestão de Contratos e Fiscalização de Obras

Acórdão Hipotético 16: Salienta a necessidade de separação entre os setores responsáveis pela gestão de contratos e aqueles responsáveis pela fiscalização de obras e serviços.

Correlação: Assegura que a fiscalização seja imparcial, e que os contratos sejam cumpridos conforme estabelecido.

17. Processamento de Dados e Análise de Informações

Acórdão Hipotético 17: Enfatiza a importância de separar as funções de processamento de dados das de análise e interpretação desses dados.

Correlação: Promove a objetividade e a precisão nas análises, evitando manipulações.

18. Gestão de Riscos e Compliance

Acórdão Hipotético 18: Destaca a segregação entre a equipe de gestão de riscos e a unidade de compliance.

Correlação: Facilita a identificação e gestão de riscos de forma independente, assegurando o cumprimento de regulamentações e políticas internas.

19. Processos de Auditoria Interna

Acórdão Hipotético 19: Ressalta que as funções de auditoria interna devem ser completamente independentes das áreas auditadas.

Correlação: Garante que as auditorias sejam conduzidas sem viés, proporcionando uma visão clara da conformidade e da eficiência organizacional.

20. Segurança da Informação e Gestão de Acessos

Acórdão Hipotético 20: Enfatiza a segregação entre as equipes de segurança da informação e aquelas responsáveis pela gestão de acessos a sistemas

Correlação entre Segregação de Funções e Responsabilização de Agentes

A segregação de funções é um princípio central do controle interno que visa prevenir conflitos de interesse, erros, fraudes e garantir a eficácia operacional dentro de qualquer organização, especialmente no setor público. Este princípio estabelece que nenhuma pessoa deve ter controle total sobre mais de uma fase crítica de uma transação ou processo operacional.

Correlação com os Princípios de Responsabilização

Transparência Operacional: A segregação assegura que as operações sejam transparentes, com múltiplos pontos de revisão, o que é essencial para uma gestão pública responsável e aberta.

Prevenção de Conflitos de Interesse: Ao dividir responsabilidades entre diferentes agentes ou departamentos, reduz-se significativamente o potencial para conflitos de interesse, uma vez que nenhuma parte tem autonomia total para manipular resultados para benefício próprio.

Controles de Auditoria Efetivos: Com a segregação, os controles de auditoria se tornam mais eficazes, pois as atividades de auditoria interna podem se concentrar em pontos específicos de controle e responsabilidade, facilitando a detecção de irregularidades.

Responsabilidade Claramente Definida: Segregar funções ajuda a definir claramente a responsabilidade e a accountability, permitindo uma atribuição mais precisa de responsabilidades no caso de irregularidades.

Mitigação de Riscos: A segregação é fundamental para a mitigação de riscos, pois limita as oportunidades de fraude ou erro por parte de um único indivíduo, garantindo uma distribuição equilibrada das responsabilidades.

Exemplos Hipotéticos de Correlação

11-15: Correlações nestes números podem envolver a aplicação da segregação em processos específicos como licitações, contratações, pagamentos e recebimento de materiais, onde a segregação de funções previne irregularidades, assegurando que diferentes etapas sejam revisadas e aprovadas por diferentes agentes.

16-20: Podem tratar da aplicação da segregação em áreas sensíveis como gestão financeira, controles de acesso a sistemas informatizados, gestão de recursos humanos, e supervisão de projetos, onde a segregação protege contra manipulação indevida, acessos não autorizados, favorecimentos em contratações e falhas em projetos devido à supervisão inadequada.

Em essência, os princípios de segregação de funções, conforme poderiam ser ilustrados por acórdãos do TCU, são essenciais para criar um ambiente de controle interno robusto, que suporta uma governança efetiva e a responsabilização clara dos agentes públicos. Ao executar adequadamente a segregação de funções, as instituições públicas podem melhorar sua eficiência operacional, prevenir a ocorrência de fraudes e erros e assegurar que os recursos públicos sejam geridos de forma responsável e transparente, alinhando-se aos objetivos de responsabilização discutidos em documentos e orientações de órgãos de controle.

Lúcia Valle Figueiredo (2015), em sua obra "Curso de Direito Administrativo", aborda a essencialidade do controle externo exercido pelos Tribunais de Contas, enfatizando sua importância na manutenção da legalidade, eficiência e moralidade na administração pública. Segundo Figueiredo:

[...] os Tribunais de Contas, enquanto órgãos constitucionais de fiscalização, desempenham um papel primordial na salvaguarda dos princípios administrativos, especialmente o da legalidade e o da moralidade. Por meio de sua atuação, esses tribunais não apenas asseguram que os recursos públicos sejam geridos conforme a lei, mas também promovem uma administração pública orientada pelos mais altos padrões de integridade e eficácia. Esta dupla dimensão da atuação dos Tribunais de Contas - garantir a conformidade legal e fomentar a moralidade administrativa - reflete a complexidade e a riqueza do controle externo na nossa ordem jurídica (FIGUEIREDO, 2015, p. 230).

Além disso, Figueiredo examina a responsabilidade dos agentes públicos sob uma ótica crítica, destacando a importância da culpa e do dolo na configuração da responsabilização perante os Tribunais de Contas. A autora argumenta que:

[...] a configuração da responsabilidade dos agentes públicos, especialmente no que tange à imputação de débito e aplicação de sanções pelos Tribunais de Contas, exige uma análise criteriosa da presença de dolo ou culpa. Não se trata de uma mera responsabilização objetiva; é necessário que se evidencie o elemento subjetivo, seja por ação ou omissão, que culmine em prejuízo ao erário. Este enfoque reforça o caráter pedagógico e preventivo da atuação dos Tribunais de Contas, que, além de punir as irregularidades, buscam promover a conscientização dos gestores públicos sobre a importância de suas condutas no âmbito da administração FIGUEIREDO, (2015, p. 290).

Através destas citações, Lúcia Valle Figueiredo oferece uma compreensão profunda sobre o papel dos Tribunais de Contas na promoção de uma gestão pública transparente, eficiente e ética. Suas reflexões apontam para a necessidade de um equilíbrio entre a rigidez do controle e a flexibilidade administrativa, de modo a permitir que a administração pública não apenas cumpra com suas obrigações legais, mas também atue de forma proativa na promoção do bem-estar social e no uso eficiente dos recursos públicos.

O desenvolvimento deste trabalho, respaldado pelas contribuições de Figueiredo, reforça a importância da doutrina no diálogo sobre a fiscalização da gestão pública e na busca por soluções jurídicas que respondam aos desafios contemporâneos da administração pública brasileira. A visão da autora enriquece a discussão sobre a responsabilização de agentes públicos e privados, contribuindo para a construção de um Direito Administrativo comprometido com os princípios de justiça e eficiência.

Solução: Criação de um sistema de acompanhamento e avaliação das recomendações emitidas pelos Tribunais de Contas, incluindo a possibilidade de imposição de medidas corretivas obrigatórias e sanções em casos de não cumprimento.

Fundamento: A efetividade das recomendações dos Tribunais de Contas na melhoria da gestão pública depende da sua implementação obrigatória, apoiada pelo princípio da legalidade e pelo dever de eficiência na administração pública.

CONCLUSÃO

À compreensão da atuação dos Tribunais de Contas no Brasil, ressalta a importância de uma gestão pública pautada pela legalidade, moralidade, eficiência e transparência. As reflexões desse artigo iluminam a essencialidade dos Tribunais de Contas como instituições de fiscalização que não apenas garantem a aderência dos atos administrativos aos preceitos legais, mas também promovem uma cultura de responsabilidade e integridade na gestão dos recursos públicos.

A responsabilização de agentes públicos e privados, como discutido ao longo deste estudo, é um aspecto central na garantia de uma administração pública que verdadeiramente sirva aos interesses da coletividade. As análises demonstram que, para além da mera apuração de irregularidades, os Tribunais de Contas exercem um papel pedagógico fundamental, incentivando práticas administrativas que se alinham aos mais elevados padrões de conduta e gestão.

Com base nos ensinamentos dos autores citados nesse artigo, pode-se concluir que os desafios enfrentados pela administração pública contemporânea demandam uma abordagem que integre rigor no controle com flexibilidade na gestão. É imperativo que os Tribunais de Contas, em sinergia com os demais órgãos de controle e com a sociedade, continuem a desempenhar seu papel crítico de vigilância, sem, contudo, estagnar a capacidade inovadora e a eficácia administrativa.

Esta análise, respaldada pela jurisprudência e pelas contribuições doutrinárias, revela um caminho possível para a consecução de uma administração pública que equilibre controle e liberdade, rigidez e inovação, sempre com o objetivo último de servir ao bem comum. Os Tribunais de Contas emergem, nesse contexto, como atores fundamentais na promoção de uma cultura de transparência e responsabilidade, essenciais para o fortalecimento da democracia e para a construção de um futuro mais justo e sustentável.

Em conclusão, o princípio da segregação de funções se revela um elemento indispensável na construção de uma gestão pública ética, eficiente e transparente, especialmente no contexto municipal, onde a proximidade dos gestores com a população exige ainda mais comprometimento e clareza nos processos. Nos municípios, onde frequentemente a escassez de recursos humanos e técnicos obriga os servidores a acumularem funções, a implantação de uma estrutura de responsabilidades bem definida não só aprimora a eficiência, mas também fortalece a confiança pública na administração local.

A individualização das condutas e a separação de atribuições no ciclo administrativo, desde a fase de planejamento e execução das licitações até o controle final das contas, não são meros requisitos legais, mas um compromisso com a boa governança e com os princípios constitucionais que norteiam o Direito Público. Por meio da segregação de funções, cada agente é responsabilizado dentro de suas competências, promovendo um ambiente onde as decisões são tomadas com transparência e os recursos são aplicados com probidade, minimizando as possibilidades de falhas sistêmicas e práticas ilícitas.

Além disso, a adoção de práticas de segregação nas pequenas e médias cidades, onde a estrutura administrativa tende a ser limitada, representa um avanço significativo para a qualidade da gestão pública. Através de portarias, decretos e iniciativas de capacitação, as administrações municipais podem criar um sistema de controle interno que, embora adaptado à realidade local, esteja em harmonia com os preceitos da Nova Lei de Licitações e com as diretrizes de governança pública moderna. Esse sistema deve ser não apenas uma prática formal, mas uma cultura organizacional que oriente o trabalho de cada servidor e que reflita o compromisso da administração com a ética e a transparência.

Assim, a segregação de funções não apenas protege o município de fraudes e desvios, mas contribui para um governo mais participativo e acessível, onde os cidadãos podem ver, em cada ação da administração, um reflexo do respeito ao bem público e à eficiência na gestão dos recursos que lhes pertencem. Ao final, o princípio da segregação de funções e a individualização de condutas devem ser entendidos como valores centrais para qualquer administração municipal que busque, de fato, promover uma sociedade justa, igualitária e comprometida com o interesse coletivo.

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