A Administração Pública contrata diariamente milhares de empresas que precisam financiar salários, materiais, equipamentos, tributos e capital de giro enquanto aguardam o vencimento de suas faturas.
Existe nesse cenário um ativo econômico pouco explorado pelos Municípios: o próprio crédito decorrente dos contratos administrativos.
É importante começar por uma distinção.
Antecipação de recebíveis por uma instituição financeira não significa que o Município esteja antecipando o pagamento ao fornecedor.
O art. 145 da Lei nº 14.133/2021 estabelece como regra a vedação ao pagamento antecipado de parcelas contratuais vinculadas ao fornecimento de bens, execução de obras ou prestação de serviços, admitindo exceções nas condições estabelecidas pela própria lei.
Na antecipação de recebíveis, a lógica é diferente.
O Município mantém sua obrigação nas condições originalmente estabelecidas. O fornecedor, entretanto, negocia seu crédito com instituição financeira ou fundo, recebendo antecipadamente os recursos mediante desconto.
Quem antecipa o dinheiro é o mercado financeiro, e não o Município.
A cessão de créditos possui fundamento geral nos arts. 286 e seguintes do Código Civil, evidentemente sujeita, no âmbito administrativo, às peculiaridades do contrato público, à legislação aplicável e às condições estabelecidas pela Administração.
Esse tipo de operação não é novidade no relacionamento entre grandes empresas e suas cadeias de fornecedores.
A Petrobras, por exemplo, utiliza mecanismos estruturados de antecipação por meio dos programas Mais Valor e Progredir.
No Mais Valor, fornecedores podem antecipar faturas de bens já entregues e serviços já prestados. Instituições financeiras disputam as operações por meio de leilão reverso de taxas, enquanto a Petrobras mantém o pagamento na data e nas condições originalmente contratadas.
A escala demonstra que não estamos diante de experiência meramente teórica. Segundo a própria companhia, até o final de 2024 o Mais Valor havia alcançado aproximadamente R$ 29,7 bilhões em crédito concedido aos fornecedores e cerca de 227 mil faturas antecipadas, com aproximadamente 40 instituições financeiras participando do programa.
O Progredir trabalha inclusive com financiamento baseado em contratos, utilizando mecanismos como cessão de recebíveis e trava de domicílio bancário, preservadas as condições e os riscos previstos no programa.
As empresas estatais, justamente por operarem há mais tempo com estruturas empresariais complexas e grandes cadeias de fornecedores, demonstram como esses instrumentos financeiros podem ser utilizados sem transformar o contratante público em instituição financeira.
Esse raciocínio pode ser desenvolvido também na Administração Pública municipal, evidentemente mediante regulamentação, controles e análise jurídica adequados.
Imagine-se um Município que possua centenas de fornecedores.
Depois de executado o serviço, entregue o produto, realizada a medição e reconhecido administrativamente o recebível, o fornecedor poderia, nas condições estabelecidas pela regulamentação, disponibilizar aquele crédito para instituições financeiras interessadas.
Essas instituições disputariam a operação.
O fornecedor escolheria se deseja antecipar ou aguardar o vencimento normal.
O Município não empresta dinheiro.
Não paga antes.
Não assume o custo financeiro da antecipação.
A relação financeira ocorre entre fornecedor e financiador.
O papel da Administração é assegurar um ambiente confiável para identificação do crédito e, quando juridicamente constituída a cessão, direcionar corretamente o pagamento ao legítimo beneficiário.
Isso exige segurança.
A cessão não pode transformar crédito eventual em crédito garantido.
Eventuais glosas, multas, bloqueios judiciais, retenções legais e demais ocorrências previstas no contrato precisam continuar produzindo seus efeitos.
A experiência da própria Petrobras demonstra essa preocupação ao estabelecer mecanismos específicos para tratamento desses riscos nas operações com seus fornecedores.
Também é necessário evitar pagamento em duplicidade e estabelecer claramente o momento em que a cessão passa a produzir efeitos perante a Administração.
É justamente nesse ponto que a tecnologia pode representar enorme avanço.
Uma plataforma de antecipação de recebíveis públicos poderia reunir fornecedores, instituições financeiras e informações administrativas em ambiente estruturado, permitindo concorrência entre financiadores e rastreabilidade das operações.
Quanto maior a competição entre instituições financeiras, maior a possibilidade de obtenção de taxas melhores pelo fornecedor.
Existe ainda uma consequência econômica importante.
O custo financeiro das empresas contratadas pelo Poder Público acaba, direta ou indiretamente, incorporado aos preços apresentados nas contratações.
Fornecedor que considera o recebimento público imprevisível precifica esse risco.
Quando existe maior previsibilidade e possibilidade de transformar créditos regularmente constituídos em liquidez, melhora-se o ambiente econômico da contratação pública.
Pequenas e médias empresas podem ser especialmente beneficiadas.
Muitas possuem capacidade técnica para executar contratos públicos, mas encontram dificuldade justamente no capital de giro necessário para suportar o período entre a execução e o recebimento.
A antecipação pode diminuir essa barreira.
É necessário, entretanto, preservar uma premissa:
antecipação de recebíveis não pode servir para esconder atraso sistemático da Administração.
O Município continua obrigado a observar seus contratos, sua programação financeira e a ordem cronológica de pagamentos prevista no art. 141 da Lei nº 14.133/2021.
A antecipação deve ser uma alternativa financeira voluntária do fornecedor, e não uma solução para desorganização fiscal do Poder Público.
Existe aqui uma oportunidade de modernização.
A Administração Pública brasileira avançou muito na digitalização das licitações, mas ainda pode evoluir na gestão financeira posterior à contratação.
Grandes empresas estatais já demonstram que recebíveis contratuais podem ser utilizados para ampliar o acesso dos fornecedores ao mercado financeiro sem necessidade de antecipação de recursos pelo próprio contratante público.
Os Municípios podem estudar o mesmo caminho.
Com regulamentação adequada, competição entre instituições financeiras, transparência, segurança tecnológica e preservação integral das prerrogativas administrativas, o crédito decorrente de contratos públicos pode deixar de ser apenas uma conta a receber.
Pode tornar-se instrumento de financiamento da própria cadeia econômica que fornece bens, executa obras e presta serviços ao Estado.
Modernizar as contratações públicas não significa apenas licitar melhor. Significa também compreender que, depois da contratação, existe uma cadeia econômica que precisa de previsibilidade, segurança e acesso ao crédito para continuar funcionando.
