Resumo: A proteção do meio ambiente, no modelo constitucional brasileiro, não se limita à distribuição estanque de atribuições entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Ao estabelecer competência material comum e impor ao Poder Público o dever de defender e preservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado, a Constituição Federal de 1988 estruturou verdadeiro federalismo cooperativo ambiental, posteriormente disciplinado pela Lei Complementar nº 140/2011. Esse sistema, contudo, suscita questões relevantes acerca da distinção entre licenciamento e fiscalização, da atuação concomitante dos entes federativos, da multiplicidade de sanções administrativas, da adoção de medidas cautelares e da responsabilidade civil decorrente da omissão fiscalizatória. A partir da legislação vigente e da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, examinam-se os fundamentos e os limites da fiscalização ambiental compartilhada. Sustenta-se que a amplitude constitucional do dever de proteção não autoriza exercício irrestrito do poder de polícia: embora a licença expedida por um ente não impeça a fiscalização por outro, a atividade administrativa permanece submetida à legalidade, ao contraditório, à ampla defesa, à proporcionalidade e à vedação ao bis in idem. Em sentido inverso, a omissão estatal juridicamente relevante pode ensejar responsabilidade civil solidária, embora de execução subsidiária.
Palavras-chave: Direito Ambiental; fiscalização ambiental; poder de polícia; federalismo cooperativo; licenciamento ambiental; responsabilidade civil do Estado.
Sumário: 1. Introdução. 2. A proteção ambiental como competência comum dos entes federativos. 3. Licenciamento, fiscalização e os limites da atuação administrativa. 4. Prevenção ambiental, medidas cautelares e devido processo. 5. O dever de fiscalização e a responsabilidade do Poder Público por omissão. 6. Os princípios conformadores da atuação estatal em matéria ambiental. 7. Considerações finais. Referências.
1. Introdução
A fiscalização ambiental situa-se em uma das zonas mais sensíveis de encontro entre o exercício das atividades econômicas, a proteção de direitos fundamentais e o poder de polícia da Administração Pública. O problema torna-se particularmente relevante quando determinado empreendimento, regularmente licenciado por um ente federativo, passa a ser fiscalizado por outro. Surge, então, questão de evidente repercussão prática: a competência para licenciar também conferiria exclusividade para fiscalizar ou a proteção ambiental admite a atuação de União, Estados, Distrito Federal e Municípios sobre uma mesma atividade?
A resposta deve partir da própria arquitetura constitucional brasileira. A Constituição Federal não concentrou a tutela ambiental em um único ente. Seu artigo 23, VI e VII, estabelece competência comum para proteger o meio ambiente, combater a poluição e preservar as florestas, a fauna e a flora, enquanto o artigo 225 assegura a todos o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e impõe ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. Trata-se, portanto, de competência administrativa que encerra, simultaneamente, verdadeiro dever constitucional de proteção.
A Lei Complementar nº 140/2011 procurou conferir racionalidade a esse sistema cooperativo, distribuindo atribuições relativas ao licenciamento, à autorização e à fiscalização ambiental. A divisão administrativa de tarefas, porém, não eliminou a competência constitucional comum, circunstância que explica boa parte das controvérsias submetidas aos tribunais: a existência de licença expedida por um ente impede a fiscalização por outro? É possível que diferentes órgãos sancionem o administrado pelo mesmo fato? Até onde podem ir as medidas cautelares ambientais? E quais as consequências jurídicas da omissão do ente que deveria fiscalizar?
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça vem construindo respostas relativamente coesas para essas questões. O fio condutor dos precedentes é duplo: o dever constitucional de proteção impede que a repartição federativa de competências seja transformada em obstáculo à fiscalização; paralelamente, a finalidade ambientalmente legítima não exonera a Administração da observância da legalidade, do devido processo, da proporcionalidade e das demais garantias que conformam o exercício do poder de polícia.
2. A proteção ambiental como competência comum dos entes federativos
O modelo inaugurado pela Constituição de 1988 ultrapassa a concepção de que as competências ambientais constituiriam simples prerrogativas administrativas. Ao impor aos entes públicos o dever de proteção do meio ambiente, a Constituição converte parte dessas competências em verdadeiros deveres de atuação. A distribuição de atribuições entre as diferentes esferas federativas deve, assim, ser interpretada de maneira funcional: pretende-se organizar a tutela ambiental, e não estabelecer espaços nos quais nenhum órgão público possa agir diante de degradação conhecida.
Essa concepção encontra expressão no chamado federalismo cooperativo ambiental. União, Estados, Distrito Federal e Municípios possuem campos próprios de atuação, mas integram um sistema constitucional comum de proteção. A Lei Complementar nº 140/2011 desenvolve exatamente essa premissa ao regulamentar a cooperação prevista no artigo 23, parágrafo único, da Constituição. O diploma procura compatibilizar descentralização administrativa, eficiência e segurança jurídica, evitando tanto lacunas de fiscalização quanto atuações paralelas desordenadas.
O Superior Tribunal de Justiça tem aplicado essa lógica de forma expressa. No AREsp nº 2.024.982, julgado pela Segunda Turma, discutiu-se a responsabilidade do Município de Guarulhos pela utilização, durante aproximadamente treze anos, de área pública por canil clandestino, em contexto no qual havia indícios de maus-tratos contra mais de cem animais, possível contaminação do solo e instalação irregular de poço. O Município sustentava não poder responder por atos praticados por terceiros, mas o STJ assentou que o federalismo cooperativo lhe impunha deveres próprios de licenciamento e fiscalização e considerou juridicamente relevante a longa ciência da situação sem adoção de providências efetivas.
O precedente é importante porque demonstra que a competência ambiental não representa somente possibilidade jurídica de agir. Em determinadas situações, transforma-se em dever concreto cuja inobservância pode produzir consequências jurídicas. É sob essa perspectiva que deve ser compreendida a distinção entre licenciamento e fiscalização: embora ambos sejam manifestações do poder de polícia ambiental, possuem funções próprias e não necessariamente coincidem quanto ao ente responsável por seu exercício.
3. Licenciamento, fiscalização e os limites da atuação administrativa
O licenciamento ambiental possui natureza predominantemente preventiva. Por meio dele, a Administração examina antecipadamente a compatibilidade de determinada atividade ou empreendimento com as exigências de proteção ambiental e estabelece, quando cabíveis, condições para sua instalação ou funcionamento. A fiscalização, embora igualmente marcada por finalidade preventiva, volta-se à realidade concreta da atividade, verificando se a operação permanece conforme à legislação, às autorizações recebidas e às condicionantes impostas.
Essa distinção foi reafirmada pela Primeira Turma do STJ no REsp nº 1.971.073, relatado pelo ministro Paulo Sérgio Domingues. No caso, uma sociedade empresária sustentava que o Ibama não poderia aplicar medidas administrativas sobre atividade desenvolvida em fazenda que possuía licença expedida pelo órgão ambiental do Estado de Mato Grosso. O Tribunal rejeitou a tese e assentou que a competência para licenciar não se confunde com a competência fiscalizatória, reconhecendo que a existência da licença estadual, por si só, não impedia a atuação do órgão federal.
A orientação afasta a ideia de que o licenciamento constitua salvo-conduto contra qualquer intervenção administrativa posterior. A licença representa autorização concedida a partir das condições examinadas pelo órgão competente; não significa certificação absoluta e permanente de regularidade. Se fatos supervenientes revelarem infração, descumprimento de condicionantes ou degradação ambiental, a atividade continua sujeita ao exercício legítimo do poder de polícia, inclusive por outro ente quando presentes os pressupostos legais para sua atuação.
O próprio REsp nº 1.971.073, entretanto, revela o limite dessa competência compartilhada. O ministro Paulo Sérgio Domingues ressalvou que a atuação de diferentes entes não autoriza a imposição de penalidades cumulativas por uma mesma conduta poluidora. A Corte distinguiu a possibilidade de fiscalização concorrente da duplicação de sanções administrativas, admitindo a primeira sem transformar a competência comum em fundamento para sucessivas punições sobre o mesmo suporte fático.
Essa orientação aproxima a tutela ambiental dos postulados gerais do Direito Administrativo Sancionador. A competência comum deve ampliar a capacidade estatal de detectar e interromper situações lesivas, e não produzir instabilidade jurídica por meio da repetição desordenada de sanções. Incidem, portanto, a proporcionalidade, a segurança jurídica e a vedação ao bis in idem, compatibilizadas com a regra de coordenação instituída pela Lei Complementar nº 140/2011.
4. Prevenção ambiental, medidas cautelares e devido processo
A centralidade dos princípios da prevenção e da precaução explica a existência de instrumentos administrativos capazes de impedir a continuidade de condutas potencialmente degradadoras antes da consolidação do dano. Em matéria ambiental, aguardar a lesão para somente depois iniciar a atuação estatal pode tornar a proteção jurídica inócua, especialmente diante de danos irreversíveis ou de dificílima reparação. Por essa razão, embargos, apreensões e outras medidas cautelares cumprem relevante papel na proteção ambiental.
A urgência preventiva, todavia, não elimina as garantias do administrado. Essa tensão foi examinada pela Segunda Turma do STJ no REsp nº 2.026.411, de relatoria do ministro Afrânio Vilela. O caso envolvia o bloqueio, pelo Ibama, do acesso de empresa ao sistema de emissão do Documento de Origem Florestal — DOF, adotado diante de indícios de irregularidades no comércio de madeira. A medida fora determinada sem correspondente aplicação de multa ou instauração de processo administrativo que formalizasse a imputação.
O STJ reconheceu que o órgão ambiental pode adotar medidas cautelares para impedir novas infrações, favorecer a recuperação ambiental e assegurar a utilidade prática do processo administrativo. Considerou, entretanto, que essas medidas não podem ser adotadas de maneira inteiramente autônoma, sem autuação ou instauração do respectivo procedimento, indicação dos dispositivos legais e regulamentares supostamente infringidos e explicitação dos motivos que justificaram a atuação estatal.
A relevância do precedente está precisamente em afastar uma falsa oposição entre proteção ambiental e devido processo. O princípio da prevenção legitima a atuação anterior à consumação do dano, mas não legitima atuação anterior ao próprio Direito. O contraditório, a ampla defesa, a motivação e a legalidade permanecem parâmetros obrigatórios da Administração, especialmente quando a medida adotada compromete de maneira relevante o exercício de determinada atividade econômica.
Também nessa matéria a jurisprudência reconhece instrumentos especialmente rigorosos. No REsp nº 2.226.768, julgado pela Segunda Turma, discutiu-se a apreensão de trator alugado e utilizado em desmatamento na Reserva Biológica do Gurupi, no Maranhão. A proprietária alegava desconhecer a finalidade ilícita conferida ao equipamento, mas prevaleceu o entendimento segundo o qual a apreensão e o eventual perdimento do maquinário decorrem de sua utilização como instrumento da degradação, não dependendo, nos termos daquele julgamento, da demonstração de má-fé de seu titular.
A solução foi construída a partir do artigo 25 da Lei nº 9.605/1998 e da distinção entre a responsabilidade administrativa pessoal do infrator e os efeitos incidentes sobre o instrumento utilizado no ilícito. Não se trata de afastar garantias procedimentais, mas de reconhecer que o sistema ambiental também procura neutralizar os meios materiais empregados na própria degradação, impedindo que possam continuar a servir à prática lesiva.
5. O dever de fiscalização e a responsabilidade do Poder Público por omissão
Se o excesso fiscalizatório encontra limites no devido processo e na proporcionalidade, a insuficiência da fiscalização também pode configurar violação ao ordenamento. A Constituição Federal não permite que o ente público invoque a divisão administrativa de competências como fundamento automático para permanecer inerte diante de situação que se encontre em sua esfera concreta de atuação. O dever de proteção ambiental possui, assim, uma dimensão negativa — impedir abusos estatais — e outra positiva — exigir providências capazes de evitar ou interromper a degradação.
Essa compreensão foi consolidada pelo Superior Tribunal de Justiça na Súmula nº 652, segundo a qual a responsabilidade civil da Administração Pública por danos ao meio ambiente decorrentes de omissão no dever de fiscalização possui caráter solidário, embora sua execução seja subsidiária. A solução procura evitar que a coletividade suporte, em primeiro plano, o custo econômico do dano provocado pelo poluidor sem, contudo, permitir que o Estado se exonere quando sua própria inércia contribuiu juridicamente para a ocorrência ou perpetuação da degradação.
Um dos precedentes relevantes para a formação dessa orientação foi o REsp nº 1.497.096, relatado pelo ministro Mauro Campbell Marques. No caso, o STJ manteve a responsabilização do Município do Rio de Janeiro em controvérsia decorrente da ampliação irregular de estrutura de estabelecimento comercial sobre área pública. Segundo o entendimento exposto no julgamento, a Administração pode responder pelos danos ambientais resultantes de omissão em seu dever de controlar e fiscalizar quando sua inércia contribui direta ou indiretamente para a degradação, seu agravamento, consolidação ou perpetuação.
A construção exige cautela. A existência abstrata de um dever constitucional de proteção não converte o Poder Público em segurador universal de toda degradação ocorrida dentro de seu território. É necessário identificar a existência de dever concreto de atuação e a relevância da omissão para a cadeia causal do dano. A solidariedade reconhecida pela jurisprudência, conjugada à execução subsidiária, procura justamente preservar essa diferença entre a responsabilidade direta do degradador e a responsabilidade do ente cuja omissão concorreu para o resultado.
Outro precedente revelador é novamente o AREsp nº 2.024.982, relativo ao Município de Guarulhos. A prolongada ciência da ocupação irregular da área pública, associada à ausência de medidas efetivas durante anos, foi decisiva para afastar a alegação de que somente os particulares poderiam responder pela situação. A fiscalização ambiental e a re… O caso demonstra que o dever de fiscalização não pode ser reduzido a fórmula abstrata: sua intensidade depende das competências do ente, do conhecimento da situação e da possibilidade concreta de atuação administrativa.
6. Os princípios conformadores da atuação estatal em matéria ambiental
A jurisprudência examinada somente adquire plena coerência quando compreendida à luz dos princípios estruturantes do Direito Ambiental. A prevenção determina que riscos conhecidos sejam enfrentados antes da produção do dano; a precaução, por sua vez, justifica postura protetiva diante de incertezas relevantes quando estão em jogo consequências potencialmente graves ou irreversíveis. Ambos explicam a possibilidade de medidas antecipatórias e a especial importância conferida à fiscalização.
Prevenção e precaução, contudo, convivem com a legalidade, a segurança jurídica, o contraditório e a ampla defesa. O julgamento do REsp nº 2.026.411 torna essa articulação particularmente evidente: o objetivo de evitar novos ilícitos ambientais era legítimo, mas não afastava a necessidade de formalização da atuação administrativa e de abertura de espaço para defesa do atingido. A finalidade ambiental não constitui fonte autônoma de competência e tampouco substitui a forma juridicamente adequada de exercício do poder estatal.
A proporcionalidade também atua como limite da fiscalização. A providência escolhida deve ser apta à proteção buscada e guardar relação com a intensidade do risco ou da infração. Na vertente sancionatória, essa exigência se aproxima da vedação ao bis in idem, expressamente refletida no REsp nº 1.971.073 ao se afastar a possibilidade de que a competência comum entre diferentes entes seja utilizada para impor múltiplas penalidades administrativas pelo mesmo comportamento.
Por fim, os princípios da cooperação federativa e do poluidor-pagador completam a estrutura. O primeiro exige articulação administrativa suficiente para impedir tanto espaços sem fiscalização quanto superposição irracional de órgãos. O segundo busca fazer recair sobre quem produz a degradação os respectivos custos preventivos e reparatórios, sem transformar a responsabilidade estatal por omissão em mecanismo de transferência automática da obrigação do degradador para a coletividade.
7. Considerações finais
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça permite identificar uma linha de desenvolvimento relativamente uniforme. A competência ambiental comum prevista pela Constituição não se dissolve diante da repartição administrativa instituída pela Lei Complementar nº 140/2011. Por isso, a licença expedida por determinado ente não constitui obstáculo absoluto à fiscalização realizada por outro quando presentes os pressupostos jurídicos de sua atuação.
Essa amplitude possui, contudo, limites igualmente claros. A competência comum para fiscalizar não autoriza múltiplas sanções pelo mesmo fato; a finalidade preventiva não dispensa contraditório, ampla defesa e motivação; e a intensidade da intervenção estatal deve respeitar a legalidade e a proporcionalidade. O poder de polícia ambiental é amplo porque destinado à proteção de bem constitucional de especial relevância, mas permanece poder juridicamente vinculado.
Na outra extremidade encontra-se a omissão. O ente público que detém dever concreto de agir e permanece inerte diante de situação ambientalmente lesiva pode responder quando sua conduta omissiva se mostra juridicamente relevante para a ocorrência, agravamento ou perpetuação do dano. A Súmula nº 652 do STJ exprime esse equilíbrio ao reconhecer responsabilidade solidária da Administração, mas submetê-la à execução subsidiária.
A jurisprudência afasta, portanto, duas soluções igualmente inadequadas: a fiscalização enfraquecida pela fragmentação federativa e a fiscalização transformada em poder administrativo sem freios. O Estado deve fiscalizar, e deve fazê-lo de maneira efetiva; mas deve fazê-lo segundo o Direito. É nesse ponto de equilíbrio entre dever de proteção e limitação jurídica do poder que se estrutura o moderno regime brasileiro de fiscalização ambiental.
