BUROCRACIA, TECNOCRACIA E A CAPTURA DO ESTADO: O FENÔMENO DOS “TRÊS OTTOS” E O CASO BRASILEIRO

RESUMO

Este artigo discute um paradoxo incômodo: a alta qualificação técnica, que costuma ser apresentada como antídoto contra a má gestão pública, pode servir de instrumento ao desvio institucional. Para examinar a questão, recorre-se à análise histórica comparativa de base institucional, tomando como objeto as trajetórias de Otto Ohlendorf, Otto Rasch e Otto Skorzeny no aparato do Terceiro Reich, tratadas como tipos analíticos e não como equivalentes morais. Ohlendorf e Rasch, ambos com formação universitária de alto nível, ilustram a tecnocracia que justifica e organiza o crime; Skorzeny, engenheiro e oficial de operações especiais, ilustra o pragmatismo oportunista de quem cumpre metas difíceis sem apego a convicções estáveis. A leitura apoia-se em Weber, Arendt, Bauman e Hilberg e é confrontada com a literatura sobre captura do Estado e grande corrupção, com exemplos do caso brasileiro (Mensalão, Lava Jato, orçamento secreto). Argumenta-se que a sofisticação técnica não protege as instituições: fornece linguagem, método e verniz de legitimidade ao desvio. Conclui-se que a burocracia qualificada exige controles democráticos externos e que a fé na gestão puramente técnica é, em si, um risco. Registram-se os limites da comparação, dada a distância entre um Estado genocida e redes patrimonialistas de corrupção.

Palavras-chave: Burocracia; Tecnocracia; Captura do Estado; Nacional-Socialismo; Corrupção sistêmica no Brasil.

1 INTRODUÇÃO

Há uma ideia muito difundida no debate público brasileiro, quase um reflexo condicionado: a corrupção seria, antes de tudo, um problema de despreparo. Se os cargos fossem ocupados por gente competente, com currículo sólido e formação técnica, o dinheiro público deixaria de vazar pelos ralos. A saída, nessa chave, é sempre a mesma: mais especialistas, mais indicadores, menos política. A ideia seduz porque tem uma parte de verdade, já que instituições dirigidas por amadores costumam mesmo funcionar mal. O problema está no salto seguinte, aquele que supõe que competência e integridade andam juntas por natureza.

Os grandes escândalos das últimas décadas no país não confirmam esse salto. Nas investigações do Mensalão e da Operação Lava Jato, o que aparece com frequência é um elenco de profissionais altamente qualificados: engenheiros de grandes empreiteiras, advogados, economistas, administradores, auditores, diretores de estatais que haviam feito carreira por concurso ou por mérito reconhecido. Eram pessoas que sabiam montar planilhas, estruturar contratos, ler editais e, quando necessário, dar aos atos ilícitos a aparência de rotina administrativa. A competência técnica, nesses casos, não impediu o desvio. Em muitos episódios foi justamente ela que o tornou possível e duradouro.

A preocupação, aliás, não é apenas brasileira. Organismos internacionais e programas de cooperação vêm recomendando há décadas a profissionalização do serviço civil, a seleção por mérito, a digitalização dos processos e a adoção de indicadores de desempenho como pilares do combate à corrupção. São recomendações sensatas, e este trabalho não as questiona em si. O que se questiona é a expectativa, muitas vezes implícita, de que elas bastem. Um serviço público competente, bem remunerado e informatizado é uma condição importante para a integridade, mas não é uma condição suficiente, e a diferença entre as duas coisas é justamente o espaço em que operam os fenômenos analisados aqui.

Para pensar esse paradoxo, o artigo faz um movimento que pode parecer, à primeira vista, exagerado. Recorre a um caso extremo da história do século XX, o do aparato de repressão e extermínio do Terceiro Reich, e a três de seus quadros que, por coincidência de prenome, ficaram conhecidos pelo apelido informal de “Três Ottos”. Otto Ohlendorf, economista e jurista, e Otto Rasch, doutor em Direito, comandaram unidades de extermínio na frente oriental. Otto Skorzeny, engenheiro austríaco, ficou famoso por operações especiais e por uma notável capacidade de sobreviver politicamente ao fim do regime. A coincidência de nomes não tem valor analítico algum, e seria ingênuo fingir o contrário. O que interessa é que os três, cada um a seu modo, encarnam perfis distintos de agentes muito capazes colocados a serviço de um projeto criminoso: o que justifica, o que organiza e o que executa.

A escolha exige cuidado, e o cuidado começa por dizer o que este texto não afirma. Não se sustenta aqui nenhuma equivalência moral entre o genocídio nazista e a corrupção no Brasil. São fenômenos de natureza, escala e finalidade radicalmente diferentes: de um lado, um Estado que fez do assassinato em massa política oficial; de outro, redes patrimonialistas que buscam enriquecimento e poder dentro de um Estado de Direito imperfeito, mas em funcionamento. A comparação proposta é de mecanismos, não de magnitudes. Interessa saber de que maneira a racionalidade burocrática, a especialização e o pragmatismo profissional operam como facilitadores de desvios institucionais, seja qual for o tamanho ou o conteúdo do desvio.

O problema de pesquisa pode ser formulado assim: como a alta capacitação técnica e o pragmatismo burocrático podem atuar como facilitadores da captura do Estado, operando à margem da moralidade pública? A hipótese que orienta o trabalho é a de que a sofisticação intelectual e o pragmatismo operacional de agentes públicos não blindam as instituições contra o desvio; ao contrário, racionalizam e potencializam a captura por interesses criminosos. O objetivo geral é analisar a atuação histórica de Ohlendorf, Rasch e Skorzeny sob a ótica da sociologia burocrática e traçar paralelos estruturais com os mecanismos de corrupção sistêmica no Brasil contemporâneo. Como objetivos específicos, busca-se (a) reconstruir os fundamentos teóricos da burocracia e da captura do Estado; (b) descrever os três perfis históricos como tipos analíticos; e (c) examinar em que medida seus traços reaparecem, com as devidas mediações, em casos brasileiros recentes.

A relevância do tema é científica e prática ao mesmo tempo. Do ponto de vista científico, ele ajuda a deslocar a discussão sobre corrupção do terreno das falhas individuais para o das estruturas e das condições organizacionais que permitem o desvio. Do ponto de vista prático, interessa a quem desenha políticas de integridade, porque uma estratégia baseada apenas em qualificação e meritocracia técnica corre o risco de produzir um Estado mais eficiente na execução de propósitos que ninguém fiscaliza. Além desta introdução, o texto se organiza em cinco partes: referencial teórico, metodologia, análise histórica dos três perfis, discussão dos paralelos com o caso brasileiro e considerações finais.

2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA

2.1 A burocracia e a racionalidade instrumental

Quando Max Weber descreveu a burocracia moderna, não a tratava como um problema, e sim como uma conquista. Em Economia e sociedade, ela aparece como o tipo mais puro de dominação legal-racional: cargos organizados em hierarquia, competências delimitadas por regras impessoais, registro escrito de tudo o que se decide, seleção de funcionários por qualificação e não por laços de sangue ou de favor, remuneração regular e uma separação nítida entre o patrimônio público e o bolso de quem administra (WEBER, 1999). A superioridade técnica desse arranjo, para ele, era incontestável. Precisão, rapidez, continuidade e previsibilidade fazem da administração burocrática algo comparável ao que a máquina representa diante das formas artesanais de produção.

Para o argumento deste artigo, o ponto decisivo é a distinção weberiana entre racionalidade formal e racionalidade substantiva. A primeira diz respeito à calculabilidade dos meios: quanto custa, quanto tempo leva, que regra se aplica, quem é competente para decidir. A segunda pergunta pelos valores que os fins servem. A burocracia é excelente na primeira e, por construção, indiferente à segunda. O funcionário ideal trabalha sine ira et studio, sem ódio e sem paixão, e essa impessoalidade é ao mesmo tempo sua maior virtude, porque garante tratamento igual, e seu lado sombrio, porque o torna capaz de servir a qualquer finalidade com a mesma correção formal.

O próprio Weber percebia o risco. Na conclusão de A ética protestante e o espírito do capitalismo, ele imagina um futuro povoado por “especialistas sem espírito”, presos a uma jaula de ferro que eles mesmos ajudaram a construir. Em A política como vocação, a distinção entre ética de convicção e ética de responsabilidade aponta na mesma direção: o político deve responder pelas consequências previsíveis de seus atos, ao passo que a honra do funcionário consiste em executar com escrúpulo a ordem superior, mesmo quando discorda dela, como se fosse sua (WEBER, 2011). Trata-se de uma ética legítima e necessária ao serviço público, mas que tem um ponto cego evidente. Onde a responsabilidade pelas consequências é atribuída a outro, quem executa pode se sentir dispensado de perguntar para que serve aquilo que executa tão bem.

Convém, antes de avançar, separar dois termos que costumam aparecer misturados. Burocracia designa uma forma de organização, com hierarquia, regras e carreiras. Tecnocracia refere-se ao peso que o saber especializado adquire na tomada de decisões, a ponto de argumentos técnicos passarem a valer mais do que argumentos políticos. Uma burocracia pode ser pouco tecnocrática, quando funciona por rotina e tradição, e uma tecnocracia pode operar fora das estruturas formais, quando assessores e consultores influenciam decisões sem ocupar cargo definido. No debate público, a palavra “técnico” funciona quase como selo de neutralidade: se algo é técnico, presume-se que não é ideológico nem interessado. É essa presunção que o artigo submete a exame.

Decisões técnicas envolvem, quase sempre, escolhas de valor. Que critério de eficiência adotar, que nível de risco é aceitável, quem arcará com os custos de uma medida, quais informações devem ser divulgadas e quais podem esperar: nada disso decorre de um cálculo puro. O especialista que responde a essas perguntas exerce, queira ou não, poder político, e o exerce com a vantagem de falar numa linguagem que poucos conseguem contestar. Reconhecer isso não significa atacar a expertise, que segue indispensável. Significa impedir que ela seja usada como escudo contra o escrutínio.

2.2 Responsabilidade diluída e o mal administrativo

A literatura sobre o Holocausto transformou essa intuição weberiana em problema histórico concreto. Hannah Arendt, ao acompanhar o julgamento de Adolf Eichmann em Jerusalém, chocou-se justamente com a ausência de monstruosidade no acusado. O que encontrou foi um burocrata diligente, cheio de clichês, incapaz de se colocar no ponto de vista de outra pessoa e obcecado com a própria carreira. Dessa observação nasceu a fórmula da “banalidade do mal”: o mal não como expressão de uma perversidade extraordinária, mas como efeito da irreflexão, da vontade de cumprir bem a tarefa sem examinar seu sentido (ARENDT, 1999).

Zygmunt Bauman levou o raciocínio adiante ao sustentar que o Holocausto não foi uma recaída de barbárie em pleno mundo moderno, mas um produto que só a modernidade poderia ter fabricado. A divisão do trabalho fragmentou o processo em etapas pequenas, cada uma entregue a um setor especializado, de modo que ninguém precisava ver o resultado final. A distância funcional entre quem decide e quem sofre as consequências enfraqueceu os freios morais, e os critérios técnicos (eficiência, orçamento, prazo) tomaram o lugar dos critérios éticos, movimento que Bauman chama de adiaforização (BAUMAN, 1998). Raul Hilberg chegou a conclusão parecida pelo caminho da pesquisa documental. Para ele, a destruição dos judeus europeus foi um processo administrativo, distribuído por ministérios, empresas ferroviárias, bancos e repartições, no qual juristas definiam quem era judeu, economistas cuidavam da expropriação e engenheiros de transporte resolviam horários (HILBERG, 2016).

A imagem do funcionário-engrenagem, porém, tem limites, e a historiografia posterior tratou de apontá-los. Christopher Browning mostrou, no caso do Batalhão 101 da polícia de reserva, que homens comuns podem ser levados ao assassinato por uma combinação de conformismo, pressão do grupo e carreirismo (BROWNING, 1999). Já os estudos de Ulrich Herbert (1996) e Michael Wildt (2002) sobre a cúpula do Serviço Central de Segurança do Reich (RSHA) descrevem um grupo muito diferente do burocrata que apenas obedece. Eram homens jovens, quase todos com formação universitária, boa parte com doutorado em Direito, e movidos por convicção ideológica firme. Não eram engrenagens que giravam sem pensar; pensavam bastante, e pensavam a favor do projeto.

Um terceiro elemento vem de Ian Kershaw. Ao analisar o funcionamento do regime, ele propôs a ideia de “trabalhar em direção ao Führer”: como a vontade do líder era vaga e raramente formalizada, funcionários e dirigentes competiam para antecipá-la, propondo medidas cada vez mais radicais por iniciativa própria (KERSHAW, 1993). O sistema premiava quem tinha iniciativa e imaginação na direção certa. Para os fins deste artigo, isso interessa porque desfaz uma oposição confortável entre o fanático e o burocrata frio. Em estruturas capturadas, a competência técnica pode ser movida por convicção, por oportunismo ou por simples inércia, e o resultado institucional é semelhante.

2.3 O conceito de captura do Estado

A expressão state capture ganhou força na literatura de economia política a partir de um estudo do Banco Mundial sobre as economias em transição do Leste Europeu. Hellman, Jones e Kaufmann (2000) a definem como o esforço de empresas ou grupos para moldar leis, decretos, regulamentos e outras decisões do Estado em benefício próprio, mediante pagamentos ilícitos a agentes públicos. A diferença em relação à corrupção administrativa comum é importante. Esta distorce a aplicação de regras que já existem, como quando se paga para obter uma licença mais rápida. A captura age antes, na própria formação das regras, de modo que o resultado favorável ao interesse privado já nasce revestido de legalidade. Por isso ela é mais difícil de detectar e mais cara de combater. Embora o conceito tenha nascido em referência a empresas, a lógica se estende a qualquer grupo organizado que consiga colocar a máquina pública a serviço de si.

Robert Klitgaard oferece uma fórmula simples que ajuda a organizar a discussão: a corrupção tende a crescer onde há monopólio de decisão e discricionariedade dos agentes, e a diminuir na medida em que existem transparência e responsabilização (KLITGAARD, 1994). Rose-Ackerman e Palifka (2016) reforçam o argumento com a teoria do agente e do principal, mostrando que a corrupção prospera quando os controles sobre quem decide são fracos e as rendas disponíveis são altas. Repare-se que nenhuma dessas abordagens depende de falta de qualificação. O agente que domina o processo, conhece os pontos cegos da fiscalização e sabe redigir o ato de modo tecnicamente irrepreensível é, em princípio, o mais bem posicionado para explorar a discricionariedade.

No caso brasileiro, essa discussão dialoga com uma tradição de interpretação própria. Raymundo Faoro (2012) identificou no Estado brasileiro um estamento burocrático que se apropria do aparelho público, herança do patrimonialismo português. Sérgio Buarque de Holanda (1995) chamou a atenção para a dificuldade de separar o público do privado numa sociedade marcada por relações pessoais. Edson Nunes (1997) mostrou que a política brasileira combina quatro “gramáticas” (clientelismo, corporativismo, insulamento burocrático e universalismo de procedimentos), e que o insulamento, isto é, a criação de ilhas de competência técnica protegidas da pressão política, foi uma resposta recorrente para dar eficiência a setores estratégicos. Peter Evans (1995), por sua vez, sustenta que um Estado eficaz precisa de “autonomia inserida”: burocracias coesas, mas conectadas a redes sociais e econômicas. O ganho é evidente, mas a conexão que sustenta a capacidade estatal é a mesma que pode escorregar para a captura. A reforma gerencial dos anos 1990 (BRESSER-PEREIRA, 1998), com sua ênfase em resultados e autonomia de gestão, pertence a essa mesma família de ideias: mais autonomia técnica, o que exige, como contrapartida, controles mais fortes.

2.4 Corrupção sistêmica e cultura administrativa

Um último ponto teórico diz respeito à natureza da corrupção que interessa a este estudo. Quando o desvio é raro e localizado, faz sentido falar em “maçãs podres”: indivíduos que traem regras que os demais respeitam. A explicação muda quando a corrupção se torna o modo normal de funcionamento de uma organização ou de um setor. Nesse caso, como argumentam Persson, Rothstein e Teorell (2013), o problema se parece mais com uma ação coletiva do que com uma soma de falhas de caráter. Cada agente pode até preferir um sistema honesto, mas sabe que, num ambiente em que todos os demais pagam e recebem, agir de modo diferente significa perder contratos, promoções e proteção. A corrupção, então, se sustenta porque as expectativas mútuas a sustentam, e as reformas que se limitam a punir indivíduos exemplares tendem a fracassar.

Essa perspectiva tem consequências para a análise da competência técnica. Em sistemas corruptos, o conhecimento especializado converte-se numa espécie de moeda de entrada. Quem sabe como montar uma proposta que vença, como redigir um aditivo que passe pelos controles, como estruturar uma operação financeira que não deixe rastros passa a ser indispensável, e sua indispensabilidade o protege. O técnico honesto, por sua vez, tende a ser isolado, transferido ou simplesmente ignorado. A pergunta relevante deixa de ser se o agente é ou não qualificado e passa a ser em que arranjo de incentivos sua qualificação está inserida e a serviço de quem ela opera.

A esse quadro soma-se o que se pode chamar de cultura administrativa. Em organizações nas quais a conformidade formal é a principal medida de bom desempenho, aprende-se logo que a preocupação legítima é com o processo, e não com o resultado. Aprende-se também que questionar a finalidade de uma tarefa é sinal de inadequação. Essa cultura tem uma origem defensável, que é o desejo de proteger o servidor contra acusações arbitrárias, mas produz, como efeito colateral, gerações de profissionais treinados para não fazer perguntas. O terreno, portanto, é propício à captura, e o desafio de qualquer política de integridade é alterar essa cultura sem destruir o que ela tem de legítimo.

3 METODOLOGIA

A pesquisa adota abordagem qualitativa e exploratória. Não se pretende testar estatisticamente uma hipótese, e sim examinar um problema pouco sistematizado na literatura brasileira, o da relação entre competência técnica e desvio institucional, mediante a articulação de casos históricos distantes entre si. O método é o da análise histórica comparativa de base institucional. Ele privilegia a reconstrução de trajetórias, cargos, regras e incentivos, em vez de atributos psicológicos individuais.

A comparação não busca equiparar casos nem identificar causas comuns. Aproxima-se do que Skocpol e Somers (1980) chamam de demonstração paralela da teoria: conceitos formulados a partir de um contexto são confrontados com outro para verificar se ajudam a iluminá-lo. Os “Três Ottos” são tratados como tipos ideais no sentido weberiano, isto é, construções analíticas que acentuam certos traços para permitir a comparação, sem pretender esgotar a complexidade dos indivíduos reais. Vale insistir que o agrupamento decorre de uma coincidência de prenome e serve apenas como recurso mnemônico; a justificativa científica para tratá-los em conjunto é o fato de representarem, na trajetória do aparato nazista, três formas distintas de relação entre competência e crime.

A seleção dos casos brasileiros obedeceu a três critérios: ampla documentação em decisões judiciais ou fontes institucionais; participação de agentes de alta qualificação técnica; e cobertura de momentos e mecanismos distintos, do escândalo do orçamento nos anos 1990 ao debate recente sobre o orçamento secreto. Reconhece-se um viés inevitável. Só se conhecem os casos que foram detectados, e a proporção de esquemas que permanece oculta é, por definição, desconhecida. O que aparece nos autos pode não ser representativo do que ocorre no conjunto da administração pública, de modo que as afirmações do artigo dizem respeito a mecanismos verificados em casos concretos, e não a frequências gerais.

As fontes se dividem em quatro grupos. O primeiro reúne documentos primários dos julgamentos de Nuremberg, em especial o depoimento de Ohlendorf perante o Tribunal Militar Internacional e os autos do chamado Processo dos Einsatzgruppen (INTERNATIONAL MILITARY TRIBUNAL, 1947; UNITED STATES, 1950). O segundo compreende a historiografia do Terceiro Reich, com destaque para Hilberg, Kershaw, Herbert e Wildt. O terceiro inclui biografias e memórias de Skorzeny, lidas com reservas críticas, já que o próprio personagem contribuiu para a construção de sua lenda. O quarto é composto por material sobre o caso brasileiro: acórdãos do Supremo Tribunal Federal, relatórios de órgãos de controle e a literatura acadêmica sobre corrupção e Estado.

Algumas limitações precisam ser registradas desde já. A pesquisa não envolve trabalho em arquivo e depende de fontes secundárias para boa parte do que afirma. As informações sobre o caso brasileiro restringem-se a fatos reconhecidos em decisões judiciais ou em acordos formalizados com as autoridades; nada do que se diz aqui altera a presunção de inocência de quem responde a processos ainda em curso. Por fim, o risco de anacronismo e de analogias apressadas é permanente, e por isso as comparações são feitas no nível dos mecanismos institucionais, com as ressalvas que a distância entre os contextos impõe.

Uma palavra final sobre a legitimidade ética da comparação com o Holocausto. A discussão sobre a singularidade histórica do genocídio nazista é antiga e voltou à cena de modo intenso na chamada Disputa dos Historiadores (Historikerstreit), na Alemanha, em meados dos anos 1980. Um dos resultados mais duradouros dessa controvérsia foi a distinção entre comparar e equiparar. Comparar é examinar semelhanças e diferenças para entender melhor cada fenômeno; equiparar é dizer que são a mesma coisa, ou que um relativiza o outro. Este artigo se coloca deliberadamente no primeiro campo. As diferenças de escala, de intenção e de gravidade moral são o pano de fundo permanente da análise, e as semelhanças apontadas restringem-se à esfera dos mecanismos organizacionais.

4 DESENVOLVIMENTO: ANÁLISE HISTÓRICA E O FENÔMENO DOS “TRÊS OTTOS”

4.1 A tecnocracia justificadora: Otto Ohlendorf e Otto Rasch

Otto Ohlendorf nasceu em 1907, na Baixa Saxônia, e estudou Direito e Economia em Leipzig e Göttingen. Filiou-se ao partido nazista ainda jovem e, nos anos 1930, combinou carreira acadêmica e de pesquisa econômica com a ascensão no Serviço de Segurança da SS (SD). Em 1939, com a criação do RSHA, assumiu a chefia do departamento responsável pela informação interna, o SD-Inland, e passou a coordenar uma rede de informantes que produzia relatórios periódicos sobre o estado de ânimo da população alemã. Historiadores costumam ler esses documentos como uma espécie de proto-pesquisa de opinião, feita com método e alguma franqueza, o que dá uma ideia do perfil do personagem: um intelectual do regime, valorizado por sua capacidade de transformar impressões dispersas em informação organizada. Paralelamente, exerceu funções no Ministério da Economia do Reich, onde defendeu um projeto de reorganização econômica que dizia unir eficiência e “comunidade do povo”.

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Em junho de 1941, com a invasão da União Soviética, Ohlendorf foi deslocado para o comando do Einsatzgruppe D, que operou no sul da Ucrânia, na Crimeia e no Cáucaso. Segundo seu próprio depoimento em Nuremberg, em janeiro de 1946, a unidade sob suas ordens matou cerca de 90 mil pessoas em pouco mais de um ano, na grande maioria judeus (INTERNATIONAL MILITARY TRIBUNAL, 1947). Chama a atenção o tom com que ele descreveu o que fez. Falou como quem presta contas de uma operação, com números, procedimentos e considerações organizacionais. Explicou, por exemplo, que preferia execuções coletivas, em formação militar, para que nenhum atirador carregasse sozinho a responsabilidade individual pela morte de uma vítima. É difícil encontrar ilustração mais nítida do que Bauman chamou de adiaforização e do que Weber descreveria como racionalidade formal sem racionalidade substantiva: a técnica de execução foi pensada também para administrar o desconforto moral dos executores. Condenado à morte no Processo dos Einsatzgruppen, em 1948, Ohlendorf foi enforcado em 1951.

A justificativa que Ohlendorf apresentou a seus juízes ajuda a compreender a função do saber técnico. Ele não alegou ignorância nem coação. Sustentou que os assassinatos tinham sido medidas de segurança, necessárias diante de uma ameaça que ele considerava real, e que sua obediência era a de um oficial que cumpria ordens legítimas de seu Estado. Note-se a estrutura do argumento: o vocabulário é o da gestão de riscos, da legalidade formal e do cumprimento de missão. Esse repertório, que Herbert e Wildt associam à geração de universitários radicalizados do RSHA, não era um verniz aplicado depois do fato. Fazia parte da maneira como esses homens percebiam a própria atividade, como um trabalho de racionalização de problemas.

A defesa baseada em ordens superiores merece atenção especial, porque toca diretamente a ética do funcionário descrita por Weber. O Estatuto do Tribunal Militar Internacional, em seu artigo 8º, estabeleceu que a circunstância de o acusado ter agido por ordem de superior não o isentava de responsabilidade, podendo apenas ser considerada como atenuante. Tratava-se de uma ruptura consciente com a lógica administrativa tradicional. Se a honra do funcionário está na execução escrupulosa, o direito internacional respondia que existem ordens que não podem ser executadas, e que a obediência não elimina a responsabilidade pessoal. A sentença condenatória de Ohlendorf, proferida no Processo dos Einsatzgruppes, seguiu essa linha e recusou o argumento de que a hierarquia absorvia a culpa de quem estava na ponta da cadeia (UNITED STATES, 1950).

Merece registro, ainda, a composição do grupo que ocupava esses postos. Os Einsatzgruppes eram unidades relativamente pequenas, mas sua liderança tinha um perfil que chama a atenção. Entre os réus do processo de 1947 e 1948 havia vários juristas, economistas e outros portadores de diplomas universitários, homens que, em outro contexto, seriam descritos como quadros técnicos promissores. Wildt (2002) defende que essa concentração de formação superior não era acidental: o regime havia percebido que jovens universitários, ambiciosos e ideologicamente motivados eram os candidatos ideais para comandar operações que exigiam iniciativa, capacidade organizativa e disposição para tomar decisões sem instruções detalhadas. O aparato não usou apenas os técnicos que encontrou; recrutou-os e cultivou-os.

Otto Rasch, nascido em 1891, pertencia a uma geração anterior, mas seguiu percurso parecido. Formou-se em Direito e obteve doutorado, e a literatura registra ainda um segundo título acadêmico, ora em Filosofia, ora em Economia Política, dependendo da fonte. Aderiu cedo ao nazismo, ocupou postos na polícia de segurança e do SD e, em 1941, recebeu o comando do Einsatzgruppe C, que atuou na Ucrânia central. Foi sob a responsabilidade dessa unidade que se deu, em setembro daquele ano, o massacre de Babi Yar, nos arredores de Kiev, em que dezenas de milhares de judeus foram fuzilados em dois dias. Rasch foi afastado do comando ainda em 1941, em meio a atritos com outras autoridades e com a chefia, e voltou-se a atividades ligadas à economia de guerra, o que mostra a porosidade entre o aparato repressivo e o mundo dos negócios estatais. Foi processado em Nuremberg, mas o julgamento foi suspenso por causa de uma doença degenerativa, e ele morreu em 1948, sem ter sido condenado.

Convém observar que Ohlendorf e Rasch pertenciam a gerações diferentes, e isso importa. Rasch era adulto durante a Primeira Guerra, tinha formação e carreira anteriores ao nazismo e ingressou no movimento já com o perfil de um profissional estabelecido. Ohlendorf, nascido em 1907, era criança durante o conflito e cresceu num ambiente marcado pela derrota, pela inflação e pela ideia de que a Alemanha havia sido traída. Herbert e Wildt descrevem essa geração mais jovem como especialmente permeável a uma política de radicalização, movida pela sensação de que a antiga ordem havia falhado e de que a técnica e a vontade poderiam refundar a sociedade. A diferença ajuda a compreender por que a tecnocracia justificadora pode assumir formas distintas: uma mais próxima do profissional que adere por oportunidade e ambição, outra mais próxima do intelectual que adere por convicção.

Tomados em conjunto, Ohlendorf e Rasch permitem identificar o que se poderia chamar de tecnocracia justificadora. O termo indica um uso específico da qualificação técnica: não a de executar a tarefa sozinha, mas a de fornecer os quadros conceituais que tornam a tarefa pensável e administrável. O jurista sabe transformar uma decisão política em categoria legal; o economista sabe apresentá-la como ganho de eficiência ou medida de segurança; ambos sabem redigir relatórios. É nesse ponto que entra o conceito-chave da racionalização burocrática do crime. Os relatórios dos Einsatzgruppes, compilados no RSHA em sínteses periódicas, traziam contagens, categorias, comparações entre unidades e apreciações sobre desempenho. Ao converter mortes em indicadores, o sistema criava uma linguagem em que o crime só aparecia como produtividade, e essa linguagem tinha efeito real sobre quem a usava, porque medir é uma forma de normalizar.

Vale notar também o papel do título acadêmico. A formação universitária conferia autoridade, e essa autoridade contribuía para que a violência fosse tratada como algo pensado, e não como explosão de brutalidade. Em estruturas capturadas, o especialista funciona como fiador de legitimidade: se pessoas tão preparadas participam, o processo deve ter alguma racionalidade. O aspecto merece atenção porque é aquele que mais interessa à comparação com contextos democráticos, nos quais o desvio precisa, mais do que nunca, de aparência de normalidade técnica.

A observação sobre o título ganha sentido adicional quando se considera o papel das instituições de formação e das corporações profissionais. Faculdades de Direito e de Economia alemãs não apenas deixaram de resistir ao regime: várias delas, depois de expulsar colegas e alunos judeus em 1933, passaram a produzir doutrina compatível com o novo sistema, reinterpretando conceitos jurídicos e econômicos para acomodar o princípio do líder e a ideia de comunidade racial. Os quadros que mais tarde ocupariam postos de comando no RSHA formaram-se nesse ambiente. O ponto não é atribuir às universidades uma culpa mecânica, e sim registrar que as instituições responsáveis por certificar competência podem também legitimar propósitos. A credencial não garante nada quanto aos fins para os quais será usada.

4.2 O pragmatismo oportunista: Otto Skorzeny

Otto Skorzeny nasceu em Viena, em 1908, e formou-se engenheiro na Escola Técnica da cidade. Entrou cedo para o partido nazista austríaco e, em 1934, para a SS. Não era um homem de escritório. Sua fama vem de operações especiais, das quais a mais célebre foi o resgate de Benito Mussolini, preso no alto do maciço do Gran Sasso, em setembro de 1943, num golpe combinado de planadores e comandos que Hitler transformou em peça de propaganda. Em outubro de 1944 participou do sequestro do filho do regente húngaro Miklós Horthy, movimento que ajudou a pressionar a Hungria a se manter na guerra. Poucos meses depois comandou a Operação Greif, na ofensiva das Ardenas, em que soldados de língua inglesa, vestidos com uniformes aliados, deveriam criar confusão na retaguarda inimiga.

Em termos institucionais, Skorzeny representa um outro tipo de competência: a de quem pega uma meta improvável e a transforma em plano, cronograma e equipe. Era um gerente de projetos de alto risco, com orientação para resultado e pouco interesse em discutir a natureza dos fins. Seria impreciso dizer que lhe faltava ideologia, já que aderiu ao nazismo muito cedo. Mas sua marca distintiva é outra. Ele se define menos pela doutrina do que pela execução, e sua trajetória depois da guerra mostra isso com clareza. Julgado em Dachau, em 1947, por causa da Operação Greif, foi absolvido. Fugiu de um campo de internamento em 1948, instalou-se na Espanha franquista e passou a circular como consultor e homem de negócios, com contatos que a bibliografia associa a governos e serviços de segurança em países como a Argentina de Perón e o Egito. Parte dessas ligações é bem documentada; outra parte pertence ao território das lendas que ele próprio ajudou a cultivar em suas memórias (SKORZENY, 1957; INFIELD, 1981).

Aqui se encontra o segundo conceito-chave do estudo, o do fisiologismo e do carreirismo técnico com pouca ideologia fixa. A expressão, tomada de empréstimo ao vocabulário político brasileiro, designa a lógica de quem ajusta a conduta à conveniência do momento, buscando sobreviver e prosperar sob qualquer regime. Em Skorzeny, essa lógica combina-se com habilidades muito reais, e é essa combinação que o torna valioso para quem quer que precise resolver problemas difíceis sem fazer perguntas incômodas. Do ponto de vista institucional, o operador pragmático é um recurso especialmente perigoso, porque sua lealdade é ao objetivo e não à norma. Quando o objetivo é lícito, isso pode ser uma qualidade. Quando não é, torna-se um multiplicador de danos.

A trajetória de Skorzeny depois de 1945 leva a um tema mais amplo, o da portabilidade das competências. Especialistas alemães de diversas áreas, sobretudo engenheiros e cientistas, foram recrutados por potências vencedoras logo após a guerra, em programas como a Operação Paperclip, norte-americana, que levou centenas de técnicos aos Estados Unidos. Muitos tinham colaborado ativamente com o regime, e em vários casos suas biografias foram “limpas” para facilitar a contratação. O critério que prevaleceu foi o da utilidade: o que essas pessoas sabiam fazer valia mais, para quem as contratava, do que o que tinham feito. A competência técnica é, por natureza, transferível, e é por isso que pode sobreviver a mudanças de regime e de finalidade.

Essa portabilidade tem um lado positivo, que é a continuidade administrativa. Um Estado que trocasse todos os seus quadros a cada mudança de governo perderia memória, capacidade e estabilidade. O lado negativo é que os mesmos quadros, se carregam consigo redes, práticas e cumplicidades, podem garantir a sobrevivência de esquemas ilícitos através de várias administrações. Não se trata de sugerir que o funcionalismo permanente seja suspeito, mas de reconhecer que o controle do desvio não pode depender da rotatividade política. Precisa apoiar-se em mecanismos que funcionem independentemente de quem governa.

Um cuidado adicional a respeito de Skorzeny. Ele não pertenceu à burocracia do extermínio, e seria injusto lhe atribuir o papel de Ohlendorf ou de Rasch. Sua inclusão no estudo justifica-se pelo perfil profissional, não pela responsabilidade nos crimes de massa. Há, inclusive, um fenômeno curioso na recepção de sua imagem: a cultura popular do pós-guerra o transformou, em várias narrativas, em herói de aventura, o “homem mais perigoso da Europa”, admirado pela audácia e pela eficiência. Essa leitura ilustra um risco simétrico ao da neutralidade técnica, o de admirar a competência como valor autônomo, desligada dos fins a que serve. Narrativas semelhantes existem no mundo dos negócios e da política, que celebram o executivo ou o assessor que “resolve” problemas sem perguntar por que meios.

4.3 Mecanismos comuns de facilitação do desvio

Antes de sintetizar os perfis, vale identificar, a partir dos três casos, alguns mecanismos que se repetem. O primeiro é o eufemismo administrativo. O aparato nazista desenvolveu um vocabulário próprio para falar do inominável, no qual expressões como “tratamento especial” e “solução final” designavam assassinatos e cuja função era permitir que a tarefa fosse discutida, planejada e registrada sem que os participantes precisassem nomeá-la. Linguagem técnica e eufemística amortece o peso moral do que se faz, e esse efeito não depende do conteúdo dos atos: qualquer organização que trate desvio como “ajuste”, “custo operacional” ou “apoio institucional” está usando, em escala muito menor, o mesmo expediente.

O segundo mecanismo é a fragmentação do processo. Quando a tarefa é dividida em etapas pequenas, entregues a setores diferentes, ninguém tem a visão do todo, e cada participante pode se convencer de que sua parte é inocente. O terceiro é a métrica como substituto da avaliação. Números, relatórios e indicadores dão sensação de controle e de objetividade, mas podem ocupar o lugar da pergunta sobre o sentido do que está sendo medido. O quarto é a portabilidade da competência, já discutida: o saber técnico pode ser posto a serviço de fins muito diferentes sem perder eficácia. O quinto, por fim, é a legitimidade emprestada pela credencial. O título acadêmico, o cargo e a reputação profissional de quem participa de um processo transmitem a impressão de que ele é sério e correto, e essa impressão dificulta a suspeita.

Esses cinco mecanismos não esgotam o assunto nem operam sempre em conjunto. Mas, tomados como um conjunto de hipóteses de trabalho, funcionam bem como roteiro de observação. Em vez de perguntar se determinado grupo de agentes públicos é ou não corrupto, a análise institucional pergunta se estão presentes as condições que permitem a qualquer grupo, inclusive um composto de pessoas de bem, contribuir para um desvio que nenhum de seus membros individualmente escolheria.

4.4 Síntese: três perfis, um mesmo problema

O quadro a seguir sintetiza os três perfis como tipos analíticos. Ele não pretende resumir biografias, mas destacar o mecanismo pelo qual cada um facilita a captura institucional e o tipo de traço correlato que se pode procurar, com muita cautela, em contextos contemporâneos.

Quadro 1 – Perfis analíticos dos “Três Ottos” e traços correlatos

Fonte: elaboração própria, com base na literatura citada.

Os três perfis se completam. O intelectual convicto fornece a doutrina e a linguagem; o jurista-gestor administra a fronteira entre a máquina do Estado e os interesses econômicos; o operador executa o que for necessário e se adapta à mudança de cenário. Nenhum deles é figura de ficção, e o que os une não é a maldade, mas a competência empregada sem freios externos. O resultado agregado, a captura de um aparelho estatal inteiro por um projeto criminoso, dependeu tanto dessa competência quanto da ideologia.

4.5 Uma leitura weberiana dos três casos

Os três perfis podem ser relidos com as categorias de Weber, o que ajuda a mostrar por que nenhum deles cabe no modelo puro de burocracia. Ohlendorf apresenta uma inversão curiosa. Em seu depoimento, valeu-se da linguagem da responsabilidade, com seus cálculos de necessidade e de consequências, mas a base de sua conduta era uma ética de convicção levada ao extremo, em que valores absolutos (a raça, a nação) dispensavam qualquer exame de custos morais. A distinção weberiana, aqui, é usada de modo perverso: a convicção se disfarça de responsabilidade, e a responsabilidade real, a de responder pelos efeitos sobre pessoas concretas, desaparece. Rasch, por sua vez, ilustra a mistura entre forma burocrática e dominação pessoal. O Estado nazista foi descrito pela historiografia, desde Broszat (1969), como um sistema polícrata, em que agências e dirigentes rivais disputavam poder e competiam por proximidade com o líder, de modo que a hierarquia formal convivia com redes de lealdade e de apropriação de recursos. Nesse ambiente, um jurista bem posicionado podia ser ao mesmo tempo funcionário e empreendedor de si próprio.

Skorzeny, finalmente, aproxima-se do que a sociologia weberiana associa à dominação carismática. Nela, o mérito se mede pela proeza pessoal e pela lealdade ao líder, não pela norma impessoal, e o agente é valorizado por sua capacidade de resolver o impossível. Quando o carisma se esgota, o que resta é a competência disponível no mercado, que o aventureiro reinveste em outro projeto. Há uma lição para a análise do caso brasileiro. Os esquemas de grande corrupção costumam combinar, em proporções variáveis, os três elementos: a forma burocrática (procedimentos, contratos, pareceres), a apropriação patrimonialista (recursos públicos tratados como domínio de redes) e a figura do operador que resolve problemas e vive de sua capacidade de entregar resultados. A análise institucional deve considerar essa combinação, e não cada um dos elementos isoladamente.

5 DISCUSSÃO: PARALELOS ESTRUTURAIS E LIÇÕES PARA O CASO BRASILEIRO

5.1 A “elite iluminada” e a grande corrupção

Uma das características mais notáveis dos escândalos brasileiros de grande escala é o perfil de seus operadores. A Ação Penal 470, o Mensalão, julgada pelo Supremo Tribunal Federal em 2012, envolveu publicitários, dirigentes de instituições financeiras e parlamentares (BRASIL, 2012). Na Lava Jato, as investigações revelaram um cartel de empreiteiras que, durante anos, combinou a distribuição de contratos da Petrobras entre si e repassou parte dos valores a diretores da estatal e a agentes políticos. Pelas apurações e pelos acordos de colaboração, o grupo Odebrecht chegou a manter uma estrutura organizada exclusivamente para o pagamento de vantagens indevidas, o chamado Setor de Operações Estruturadas, dotada de sistemas informatizados próprios de registro e controle. Nada disso é obra de improviso. Exige engenheiros, contadores, advogados, especialistas em finanças e em tecnologia da informação, gente treinada para desenhar processos que funcionem.

Há aqui um paralelo com os perfis descritos na seção anterior, desde que se tomem as devidas precauções. O mais evidente é com o operador pragmático. Boa parte dos agentes envolvidos nos esquemas brasileiros não parece movida por convicção doutrinária, mas por carreira, remuneração e lealdade à organização, numa lógica próxima do fisiologismo. Já o paralelo com a tecnocracia justificadora aparece no plano do discurso. Nos depoimentos e nas defesas, repetem-se formas de neutralização da culpa há muito estudadas pela criminologia, como a de que todo mundo faz, de que o sistema exigia, de que o pagamento era apenas o custo de fazer negócios (SYKES; MATZA, 1957). Como no caso de Ohlendorf, a conduta se apresenta como necessidade sistêmica e não como escolha. A escala e o objeto são incomparáveis, mas o mecanismo de dissolução da responsabilidade é reconhecível.

Uma categoria de agentes merece atenção específica, porque aparece com regularidade nos casos brasileiros e tem afinidade estrutural com o perfil do operador pragmático: os intermediários. Doleiros, lobistas, consultores e operadores financeiros ocupam posições de fronteira, entre o poder público e o interesse privado, e vivem de traduzir uma esfera para a outra. Sabem como funciona uma diretoria de estatal e como funciona uma empresa fornecedora; conhecem os caminhos para movimentar valores sem despertar suspeita; dominam a linguagem dos contratos e a dos corredores. Sua função lembra a de Skorzeny em um aspecto essencial: resolvem problemas complicados para quem os contrata, com discrição e eficiência, e sua reputação depende da capacidade de entregar. Diferem dele, evidentemente, em tudo o que diz respeito ao contexto e à natureza dos atos. O que interessa registrar é que a intermediação técnica é um dos pontos em que a captura se torna mais visível, e onde mais se aprende sobre seu funcionamento.

Já os servidores de alto escalão envolvidos nesses esquemas apresentam, com frequência, traços da tecnocracia justificadora, embora em versão muito atenuada. Trata-se de dirigentes que chegaram ao cargo por trajetória técnica, com formação de bom nível e reputação de competência, e que, uma vez dentro do esquema, passam a produzir as justificativas que o tornam sustentável: a necessidade de “manter a governabilidade”, a inevitabilidade de ceder a pressões, o argumento de que a alternativa seria pior para a empresa ou para o país. É um discurso de gestor, que apresenta o ilícito como uma solução tecnicamente razoável para um problema de ambiente. Como na história do Terceiro Reich, o vocabulário da racionalidade instrumental serve de ponte entre a ação e a consciência.

A fórmula de Klitgaard ajuda a ver por que a qualificação técnica pesa nesse quadro. Se a corrupção resulta de monopólio e discricionariedade, quem melhor compreende o funcionamento de um monopólio e as brechas da discricionariedade é o especialista. Em contratações de grande porte, apenas um grupo restrito de profissionais domina as especificações técnicas, os critérios de julgamento e os mecanismos de aditivo. A assimetria de informação entre esse grupo e os órgãos de controle é enorme, e dela nasce a captura em sentido pleno: não apenas o pagamento de propina para acelerar um processo, mas a influência sobre o desenho do processo, de forma que os concorrentes previamente escolhidos saiam vencedores por meios formalmente regulares.

Outro ponto que a história brasileira impõe é o da continuidade. Os escândalos de grande porte não surgiram do nada em 2014. Em 1993, a chamada CPI do Orçamento revelou um esquema de manipulação de emendas na Comissão Mista de Orçamento do Congresso, esquema que foi trazido a público por um ex-integrante do corpo técnico da área orçamentária, ou seja, alguém que conhecia por dentro os mecanismos que descreveu. Em 2005, o Mensalão expôs a compra de apoio parlamentar por meio de recursos de origem privada e pública, operados com o auxílio de estruturas financeiras sofisticadas. Em 2014, a Lava Jato encontrou um cartel estruturado, com regras internas, rodízio de contratos e ajustes sobre o futuro. Entre um caso e outro, há aprendizado: os métodos ficam mais elaborados, as camadas de intermediação se multiplicam e o uso de recursos técnicos (contratos de consultoria, offshores, sistemas de contabilidade paralela) torna-se mais refinado.

5.2 A normalização do desvio por meio das métricas e dos ritos

O segundo paralelo diz respeito à forma como o cumprimento estrito de ritos formais pode servir de camuflagem. Nos Einsatzgruppes, relatórios e contagens davam ao massacre a aparência de operação administrada. Nos casos brasileiros, licitações, pareceres jurídicos, cronogramas físico-financeiros e aditivos contratuais desempenham papel análogo, com a diferença de que, aqui, a rotina serve para ocultar a finalidade ilícita, e não para exibi-la. Uma licitação com edital, propostas, atas e julgamento pode ser inteiramente fraudada no que importa, se o resultado foi combinado antes. A regularidade da forma tranquiliza os controles automáticos e faz com que a análise se limite ao que está no papel.

Esse fenômeno tem afinidade com o que a literatura sobre gestão chama de lei de Goodhart: quando uma medida vira meta, deixa de ser boa medida. Programas de integridade, indicadores de desempenho e certificações de conformidade são ferramentas valiosas, mas podem ser reduzidos a exigências documentais. Segundo as apurações da Lava Jato, empresas envolvidas em esquemas de pagamento de vantagens mantinham códigos de conduta e áreas de conformidade formalmente estruturados, o que evidencia como o compliance de fachada pode conviver com a prática ilícita. O ponto não é que tais instrumentos sejam inúteis, e sim que sozinhos se prestam a ser capturados, sobretudo quando a alta administração não tem interesse real em cumpri-los.

Os pareceres jurídicos merecem menção à parte, por seu papel de instrumentos de legitimação. A legislação de licitações exige análise jurídica prévia das contratações, e o parecer da assessoria jurídica tem peso considerável na decisão do gestor, que tende a se sentir protegido por ele. Essa proteção é justificável e necessária, pois ninguém quer um administrador paralisado pelo medo de errar. O problema surge quando o parecer se limita ao exame da forma, deixando de fora a finalidade e o contexto, e passa a servir como salvo-conduto para decisões que, vistas em conjunto, teriam sido recusadas. A responsabilização de pareceristas é tema debatido na jurisprudência, que costuma reservá-la a hipóteses de dolo ou erro grosseiro, justamente para não inviabilizar a atividade consultiva. O equilíbrio entre proteger quem opina de boa-fé e impedir que o parecer sirva de anteparo à captura é difícil, e nenhuma solução simples o resolve.

O caso do chamado orçamento secreto ilustra outro aspecto dessa normalização. As emendas de relator, criadas no processo orçamentário, permitiam a distribuição de recursos federais sem que fosse possível identificar com clareza quais parlamentares indicaram cada destinação. Todos os passos formais eram cumpridos: previsão em lei orçamentária, empenho, liquidação, pagamento. Mas a opacidade na origem da escolha impedia o controle social e institucional. Em dezembro de 2022, o Supremo Tribunal Federal declarou a prática incompatível com a Constituição, com fundamento nos princípios da publicidade, da transparência e da impessoalidade (BRASIL, 2022). O episódio mostra que a captura de decisões orçamentárias pode se dar por meio de mecanismos legalmente formatados, e que o enfrentamento pede mais do que a verificação de conformidade: exige perguntar quem decide, com base em quê e sob que vigilância.

Convém acrescentar que a transparência formal, por si só, também pode ser esvaziada. Portais de dados abertos, painéis de execução orçamentária e relatórios de prestação de contas ampliam o acesso à informação, mas seu valor depende da qualidade, da granularidade e da tempestividade dos dados publicados. Informações agregadas em excesso, divulgadas tarde ou em formatos de difícil tratamento cumprem a exigência legal sem permitir o controle efetivo. A métrica de conformidade (o dado foi publicado?) substitui a pergunta que importa (o dado permite compreender quem decidiu o quê?). Aqui, mais uma vez, a lei de Goodhart se manifesta, e o desafio consiste em desenhar indicadores de transparência que meçam a utilidade da informação para o controle, e não apenas sua existência.

5.3 O perigo da neutralidade técnica

O terceiro paralelo é o mais delicado, porque toca o cotidiano de milhares de servidores que jamais se envolveram em ilícitos. A neutralidade técnica, entendida como postura de quem se limita a aplicar procedimentos e responder a consultas dentro de sua competência, é um valor legítimo do serviço público. Protege o cidadão contra o arbítrio e o servidor contra a pressão política. Em contextos de captura, contudo, o procedimentalismo puro pode virar álibi. O parecerista que responde apenas à pergunta que lhe foi feita, o auditor que verifica apenas a amostra que lhe foi entregue, o gestor que executa a etapa que lhe cabe sem indagar sobre o conjunto: cada um pode agir corretamente dentro do seu quadrado e, ainda assim, contribuir para um resultado que ninguém, individualmente, aprovaria. É o mecanismo de fragmentação da responsabilidade que Arendt, Bauman e Hilberg descreveram em contexto inteiramente distinto.

Como romper esse círculo? A obra de Albert Hirschman (1973) oferece um vocabulário útil. Diante do declínio de uma organização, os membros podem sair, protestar (voz) ou permanecer leais. A voz, isto é, a manifestação interna de discordância, é o mecanismo mais valioso para a correção de rumos, mas depende de canais seguros e de uma cultura que a tolere. Onde a lealdade é entendida como silêncio, e a discordância como deslealdade, a voz desaparece, e restam apenas a saída (o servidor que pede transferência ou se aposenta) ou a cumplicidade passiva. Instituições que desejam resistir à captura precisam, portanto, valorizar o servidor que pergunta, alerta e registra objeções, e protegê-lo contra retaliações. A capacidade de dizer “isso não me parece correto” é, no limite, a defesa mais barata e mais eficaz contra a burocracia sem consciência.

A formação dos futuros gestores públicos é outro ponto sensível. Cursos de administração pública, direito, economia e engenharia costumam privilegiar o domínio de ferramentas (análise de custos, elaboração de contratos, gestão de projetos), e é raro que dediquem espaço equivalente à discussão sobre dilemas éticos e sobre a responsabilidade pelo conjunto das decisões. O egresso sai preparado para fazer bem o que lhe pedirem, mas nem sempre preparado para perguntar se deve fazê-lo. A história dos Ottos mostra o custo de uma formação assim. Isso não implica que as universidades sejam culpadas pelos desvios que seus ex-alunos venham a cometer, nem que uma disciplina de ética seja suficiente para preveni-los. Sugere, apenas, que a formação técnica e a formação para a responsabilidade pública precisam caminhar juntas, e que o estudo de casos reais, incluindo os mais desconfortáveis, é uma via valiosa para desenvolver o senso crítico.

A história brasileira recente oferece motivos adicionais para desconfiar do mito da gestão puramente técnica. O termo “tecnocracia” associa-se, na memória política do país, ao período do regime militar, quando equipes de economistas e engenheiros conduziram políticas de grande impacto com escassa prestação de contas à sociedade. O insulamento burocrático descrito por Nunes (1997) teve efeitos positivos em várias áreas, mas ilustra a tensão permanente entre eficiência e controle democrático. Quanto maior a autonomia técnica de um órgão, mais indispensável é que sua atuação possa ser examinada por instâncias externas. Vale, aliás, a mesma regra para os órgãos de controle e persecução: sua legitimidade também depende de transparência e de mecanismos de revisão.

O que se pode extrair dessas comparações são cautelas de desenho institucional e não receitas mecânicas. Primeiro, é preciso fortalecer o controle externo e a participação social, com órgãos de fiscalização independentes, dados abertos e proteção efetiva a quem denuncia. Segundo, a formação dos quadros públicos precisa incluir não apenas competências técnicas, mas também discussão ética e institucional, no sentido de estimular o servidor a enxergar o conjunto e não apenas a etapa. Terceiro, a rotatividade e a separação de funções em decisões críticas reduzem o risco de monopólio de informação. Quarto, políticas de integridade devem ser avaliadas por sua efetividade real, e não pela existência de documentos. Nenhuma dessas medidas elimina o problema, mas todas têm o efeito comum de reduzir a dependência em relação à virtude individual de quem ocupa o cargo.

5.4 O outro lado: a competência técnica a serviço do controle

Seria injusto, e cientificamente incompleto, encerrar a discussão sem examinar o argumento contrário. A mesma competência técnica que viabiliza o desvio é a que permite detectá-lo. Os principais casos de corrupção brasileiros só vieram a público graças ao trabalho de quadros altamente qualificados: delegados e peritos da Polícia Federal, auditores da Controladoria-Geral da União e do Tribunal de Contas da União, procuradores e analistas do Ministério Público, especialistas em rastreamento financeiro, jornalistas investigativos com domínio de bases de dados. Nenhum desses profissionais poderia fazer seu trabalho sem treinamento avançado, e a capacidade de cruzar informações bancárias, contratuais e fiscais é, em si mesma, uma competência técnica sofisticada.

Isso obriga a refinar a tese. O problema não está na competência, mas na ausência de contrapesos que a orientem a fins públicos. A técnica é um instrumento; seu efeito depende do arranjo institucional em que opera. Um Estado capaz e vigiado é preferível a um Estado incapaz, e um Estado capaz e sem vigilância é, potencialmente, o pior dos mundos, porque reúne meios e ausência de freios. A moral da comparação histórica não é, portanto, um convite ao anti-intelectualismo. Seria um erro grosseiro concluir que a solução para o desvio é entregar a gestão pública a amadores, ou que a expertise deva ser vista com suspeita. O que se defende é que a expertise seja sempre acompanhada de responsabilização.

Há ainda um risco de leitura que precisa ser evitado, o de transformar a crítica à tecnocracia em ataque genérico às instituições. Discursos que apresentam o funcionalismo como corpo suspeito e os especialistas como casta interessada podem ser tão perigosos quanto a fé cega na técnica, porque abrem espaço para soluções personalistas, que prometem resolver tudo por meio da vontade de um líder. A história do próprio Terceiro Reich mostra até onde isso pode ir. O caminho é o dos contrapesos institucionais, não o da substituição de uma autoridade por outra.

5.5 Caminhos institucionais para conter a captura

O Brasil dispõe de uma armadura legal razoavelmente ampla para enfrentar a captura, embora sua efetividade varie. A Lei de Acesso à Informação (Lei n. 12.527/2011) tornou a transparência a regra e o sigilo a exceção, criando instrumento essencial para o controle social. A Lei Anticorrupção (Lei n. 12.846/2013) instituiu a responsabilização objetiva de pessoas jurídicas por atos lesivos à administração pública e previu a possibilidade de acordos de leniência. A nova Lei de Licitações (Lei n. 14.133/2021) incorporou a exigência de programas de integridade em contratações de grande vulto e consagrou a ideia de governança das contratações, com linhas de controle internas e externas. Cada uma dessas normas responde, em alguma medida, aos problemas identificados neste artigo: opacidade, impunidade das empresas, formalismo e ausência de gestão de riscos.

Nenhuma norma se aplica sozinha, e os controles também podem ser capturados. É o velho problema de quem vigia os vigilantes. A resposta que a literatura oferece é a do pluralismo: quanto mais numerosos e independentes forem os mecanismos de controle (tribunais de contas, controladorias, Ministério Público, Legislativo, imprensa, organizações da sociedade civil, cidadãos munidos de dados abertos), mais difícil se torna capturá-los todos ao mesmo tempo, e mais provável é que a falha de um seja compensada por outro. Essa redundância pode parecer ineficiente à luz da racionalidade gerencial, mas é justamente a ineficiência calculada que protege a democracia.

Por fim, nenhum desenho institucional substitui a formação de uma cultura de responsabilidade. Isso significa educar servidores e gestores para que enxerguem o público a quem servem e não apenas o processo que executam, proteger os que denunciam irregularidades e reconhecer, na carreira, a coragem de recusar ordens ilegítimas. Em Nuremberg, a recusa da obediência cega tornou-se princípio jurídico; no cotidiano da administração pública brasileira, tem de tornar-se prática. Não é uma tarefa simples, nem se cumpre em curto prazo, mas é a que mais diretamente responde à lição dos “Três Ottos”: a de que a competência sem consciência e sem controle é um risco, não uma garantia.

5.6 Balanço: o que se assemelha e o que não se assemelha

Para evitar que os paralelos discutidos acima sejam lidos como identificação, o quadro a seguir organiza, em algumas dimensões, as semelhanças e as diferenças entre os dois contextos. A exposição é deliberadamente sintética e não substitui o exame detalhado feito ao longo do texto.

Quadro 2 – Semelhanças e diferenças entre os dois contextos analisados

Fonte: elaboração própria, com base na literatura citada.

O quadro mostra que as semelhanças se concentram no plano dos mecanismos internos (linguagem técnica, fragmentação, métricas, uso da credencial), ao passo que as diferenças se acumulam no plano do contexto político, da finalidade e da existência de controles. A presença de controles externos independentes, em particular, é o que separa de modo mais decisivo os dois cenários. Isso reforça a tese central do artigo: o que distingue um ambiente em que a competência técnica serve ao desvio de outro em que serve à integridade é, em grande parte, a força dos contrapesos institucionais que a cercam. Onde eles existem, a técnica pode ser fiscalizada e corrigida; onde desaparecem, ela se torna, na melhor das hipóteses, um instrumento neutro à disposição de quem controla o aparelho.

6 CONCLUSÃO

O artigo partiu de uma suspeita simples: a de que a alta qualificação técnica, longe de ser antídoto automático contra o desvio institucional, pode servir-lhe de instrumento. A análise dos perfis de Ohlendorf, Rasch e Skorzeny, lida à luz de Weber, Arendt, Bauman, Hilberg e da historiografia recente do Terceiro Reich, confirma a plausibilidade da hipótese. O jurista e o economista mostram como o saber técnico fornece linguagem, método e legitimidade para o que deveria ser recusado. O engenheiro mostra como a competência operacional, quando desligada de compromissos normativos, se converte em recurso à disposição de qualquer projeto. Em ambos os casos, a qualificação atuou como multiplicador de eficácia do desvio.

Os paralelos com o Brasil contemporâneo, feitos no nível dos mecanismos, apontam para três achados. Primeiro, a grande corrupção depende de agentes altamente qualificados, que dominam procedimentos e sabem transformar interesses privados em decisões aparentemente técnicas. Segundo, o cumprimento de ritos e a produção de indicadores podem camuflar a captura de orçamentos e de escolhas públicas, sobretudo onde faltam transparência e responsabilização. Terceiro, uma postura de neutralidade puramente procedimentalista, embora legítima, precisa ser complementada por consciência do impacto ético e social das funções exercidas. Daí a conclusão principal: o aparato burocrático e a tecnocracia exigem controles democráticos externos rigorosos, pois a qualificação e o brio profissional não bastam para conter o desvio moral.

A contribuição do trabalho é um alerta acadêmico contra a excessiva fé na “gestão puramente técnica” como solução para a corrupção brasileira. Isso não significa desprezar a competência, que continua indispensável, mas recusar a ideia de que ela dispense vigilância, participação e debate público. Uma administração eficiente e sem controle não é necessariamente uma administração íntegra.

Do ponto de vista das implicações práticas, o estudo sugere que políticas de integridade no serviço público devem combinar ao menos três dimensões. A primeira é a estrutural: desenho de processos com separação de funções, transparência ativa e múltiplas camadas de controle. A segunda é a cultural: formação ética continuada, reconhecimento da voz interna e proteção a quem denuncia. A terceira é a política, no sentido amplo de mobilização social: cidadãos, imprensa e organizações civis capazes de exigir informação e prestação de contas. Nenhuma dessas dimensões dispensa as demais. Em particular, é ilusório esperar que a mera profissionalização dos quadros, isolada das duas outras, resolva um problema cuja raiz está na distribuição de poder e de informação.

Reconhecem-se as limitações. A diferença entre os objetivos de um Estado genocida e os de redes patrimonialistas de corrupção é intransponível, e o estudo não deve ser lido como equiparação. O trabalho se apoia em fontes secundárias e em tipos ideais, e suas conclusões têm caráter exploratório. Como agenda futura, sugerem-se pesquisas empíricas sobre compliance público e sua efetividade, estudos de caso sobre o papel de pareceristas e órgãos técnicos em processos de captura, e análises comparadas de mecanismos de controle social em diferentes democracias. Trata-se de um campo em que a história, a sociologia e o direito têm muito a dizer uns aos outros.

Convém, por fim, dizer algo sobre o que este artigo deixa em aberto. A hipótese central foi examinada por meio de casos históricos e de exemplos institucionais, mas seria valioso submetê-la a testes empíricos mais sistemáticos. Estudos que comparassem a qualificação dos agentes envolvidos em esquemas de corrupção com a de grupos de controle, ou que avaliassem como o desenho de controles internos afeta a probabilidade de captura, poderiam fornecer evidências mais robustas. Também seriam bem-vindas pesquisas qualitativas, com entrevistas a servidores que enfrentaram pressões para participar de esquemas, para compreender como e por que alguns resistem. A tese defendida aqui, de que a competência técnica exige contrapesos, seria enriquecida por esse tipo de trabalho.

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