Resumo
A Medida Provisória nº 1.393, de 25 de setembro de 2026, ao instituir o Desenrola Brasil 3.0, autorizou a União a adquirir onerosamente carteiras de créditos privados inadimplidos para posterior renegociação com pessoas físicas devedoras. A medida suscita questão que ultrapassa sua conveniência circunstancial: até que ponto riscos originariamente formados em relações privadas podem ser deslocados, ainda que parcialmente e mediante elevado deságio, ao patrimônio público e, em última análise, à coletividade dos contribuintes? O estudo examina o problema à luz do interesse público em Renato Alessi, da institucionalidade em Maurice Hauriou, da juridicização da moralidade administrativa em Márcio Cammarosano e dos fundamentos jurídico-econômicos presentes em Fábio Nusdeo, Ronald Coase, Guido Calabresi e Ian Ayres. Analisa-se também a incidência dos princípios da isonomia, impessoalidade, moralidade, eficiência, economicidade, defesa do consumidor, crédito responsável e responsabilidade fiscal, bem como a peculiaridade temporal decorrente da utilização de medida provisória para produzir relações patrimoniais complexas antes da estabilização definitiva de seu fundamento normativo. Sustenta-se que a legitimidade do fim social não dispensa o exame da adequação do meio, da distribuição dos custos, dos incentivos produzidos e dos limites jurídicos à socialização do risco privado.
Palavras-chave: interesse público; dívida privada; risco fiscal; moralidade administrativa; análise econômica do direito; crédito responsável; isonomia; medida provisória; Desenrola Brasil.
Abstract
Provisional Measure No. 1,393 of September 25, 2026, which established Desenrola Brasil 3.0, authorized the Federal Government to purchase portfolios of defaulted private claims for subsequent renegotiation with individual debtors. The measure raises an issue that goes beyond the circumstantial merits of the public policy: to what extent may risks originally generated within private relationships be shifted, even partially and at a substantial discount, to public assets and, ultimately, to taxpayers as a whole? This article examines the issue through Renato Alessi’s theory of public interest, Maurice Hauriou’s institutional approach, Márcio Cammarosano’s concept of juridicized administrative morality, and the law-and-economics contributions of Fábio Nusdeo, Ronald Coase, Guido Calabresi and Ian Ayres. It also addresses the principles of equality, impersonality, administrative morality, efficiency, economic rationality, consumer protection, responsible lending and fiscal responsibility, as well as the temporal peculiarity resulting from the use of a provisional measure to generate complex patrimonial relationships before the definitive stabilization of its normative basis. The article argues that the legitimacy of a social purpose does not dispense with the analysis of the suitability of the chosen means, the distribution of costs, the incentives produced and the legal limits on the socialization of private risk.
Keywords: public interest; private debt; fiscal risk; administrative morality; law and economics; responsible lending; equality; provisional measure; Desenrola Brasil.
Sumário: 1. Introdução; 2. Da renegociação à aquisição pública do risco privado; 3. Interesse público, instituição e moralidade administrativa; 4. Falhas de mercado e intervenção estatal; 5. Coase, Calabresi e a alocação do risco; 6. O paradoxo do bom pagador; 7. Superendividamento e proporcionalidade do instrumento; 8. O contribuinte como portador residual do risco; 9. A variável do tempo: consolidação econômica antes da consolidação normativa; 10. Considerações finais; Referências.
1. Introdução
A Medida Provisória nº 1.393, de 25 de setembro de 2026, recoloca em pauta problema clássico do Direito Público: a delimitação entre a legítima intervenção estatal sobre relações econômicas privadas e a transferência para a coletividade de custos originariamente produzidos no interior dessas mesmas relações. A peculiaridade reside no fato de que a norma não se limita a estimular renegociações ou a regular o mercado de crédito, mas autoriza a União a adquirir onerosamente créditos inadimplidos detidos por instituições financeiras e outras pessoas jurídicas credoras.
O desenho normativo contém cautelas relevantes. As carteiras devem ser submetidas a procedimento competitivo, exige-se deságio mínimo de 90% sobre o valor de face e a classificação das propostas considera o maior percentual de desconto ofertado. A medida prevê ainda limite máximo de R$ 15 bilhões para aquisição das carteiras ou integralização de cotas em fundos destinados à operação.
Não se trata, portanto, de afirmar que o Estado simplesmente assumirá, pelo valor integral, dívidas privadas inadimplidas. A questão é mais sutil. Ainda que os ativos sejam adquiridos com deságio expressivo e possam gerar recuperação posterior, existe deslocamento parcial do risco econômico para o patrimônio público. A pergunta que daí emerge é se a finalidade social declarada basta para legitimar esse mecanismo ou se a escolha do instrumento deve ser submetida a exame autônomo.
O problema pode ser formulado em termos singelos: até que ponto o Estado pode enfrentar os efeitos sociais do inadimplemento privado convertendo o contribuinte em portador residual de riscos que não criou, não contratou e de cuja remuneração originária não participou? A resposta exige combinar Direito Administrativo, Direito Econômico e Análise Econômica do Direito.
2. Da renegociação à aquisição pública do risco privado
A particularidade do Desenrola Brasil 3.0 está na mudança da posição institucional do Estado. O poder público deixa de atuar apenas como regulador, coordenador ou estimulador da renegociação e passa a ingressar diretamente na cadeia patrimonial do crédito inadimplido. A União é autorizada a adquirir carteiras e direitos creditórios e, posteriormente, a renegociá-los com os próprios devedores.
A alteração é qualitativa. Na relação originária, o crédito é concedido segundo critérios privados de avaliação, remunerado mediante juros e demais encargos e submetido ao risco empresarial de inadimplemento. Com a aquisição pública do ativo deteriorado, o Estado ingressa nessa estrutura depois da ocorrência do evento adverso. O risco não desaparece; muda, ainda que parcialmente, de titular.
A própria MP admite que o devedor quite ou parcele sua obrigação com deságio equivalente, dentro dos parâmetros legais, àquele obtido na aquisição da carteira. Prevê também que, na hipótese de inadimplemento posterior, Banco do Brasil e Caixa Econômica Federal procedam à cobrança em nome da União. Forma-se, assim, uma cadeia que vai da regulação do crédito à aquisição do ativo, da renegociação à eventual cobrança pública.
O deságio mínimo de 90% é decisivo para a correta compreensão econômica da operação. Comprar por dez ou menos um crédito de valor nominal cem não equivale a suportar cem. Pode haver, inclusive, recuperação superior ao preço pago. Isso reduz o risco fiscal, mas não elimina o fato essencial: o Estado passa a assumir exposição patrimonial em relação a ativos privados já deteriorados.
3. Interesse público, instituição e moralidade administrativa
A distinção elaborada por Renato Alessi entre interesse público primário e interesse público secundário oferece chave interpretativa importante. O primeiro se refere aos interesses da coletividade considerada em sua dimensão substancial; o segundo, aos interesses da Administração enquanto sujeito organizado e patrimonial. A distinção impede que todo interesse perseguido pelo Estado seja automaticamente identificado com o interesse da sociedade.
No caso examinado, os créditos sequer integram originalmente o patrimônio da Administração. São direitos privados cuja transferência ao Estado precisa ser justificada por uma ponte entre interesse particular e interesse público primário. Combater o superendividamento, restaurar capacidade econômica e promover crédito responsável podem constituir fins públicos relevantes. A questão subsequente é se a aquisição dos créditos representa meio proporcional e racional para alcançá-los.
Maurice Hauriou acrescenta a dimensão institucional. O poder administrativo não constitui faculdade abstrata e ilimitada, mas competência funcionalizada por finalidades jurídicas. Entre regular um mercado, subsidiar determinada atividade, oferecer garantias, mediar renegociações e comprar ativos inadimplidos existem diferentes intensidades de intervenção e, por consequência, distintos graus de exigência justificadora.
Márcio Cammarosano completa esse quadro ao tratar da moralidade administrativa como moral juridicizada. O art. 37 da Constituição não autoriza o intérprete a substituir o Direito por sua própria concepção moral, mas permite exigir que a atuação administrativa permaneça coerente com valores incorporados pelo ordenamento, como impessoalidade, finalidade, eficiência, economicidade, proteção do patrimônio público e responsabilidade na gestão dos recursos coletivos.
A consequência é importante: a legitimidade da finalidade social não imuniza o meio escolhido. Não se trata de afirmar que utilizar recursos públicos para aquisição de créditos privados seja moralmente certo ou errado. Trata-se de perguntar se essa opção observa os valores jurídicos que limitam e orientam a gestão patrimonial do Estado.
4. Falhas de mercado e intervenção estatal
A contribuição de Fábio Nusdeo é especialmente útil porque desloca a discussão da oposição simplista entre Estado e mercado. Mercados apresentam falhas, externalidades, assimetrias informacionais e situações de vulnerabilidade que podem justificar intervenção. O superendividamento é exemplo claro de problema capaz de ultrapassar a relação individual entre credor e devedor e produzir efeitos sociais mais amplos.
A Lei nº 14.181/2021 já reconheceu essa realidade ao introduzir no Código de Defesa do Consumidor disciplina específica sobre prevenção e tratamento do superendividamento, crédito responsável, educação financeira e preservação do mínimo existencial. Não há, portanto, ausência de fundamento jurídico para ação estatal. O debate recai sobre a modalidade de intervenção escolhida.
A identificação de uma falha de mercado não responde, por si só, qual instrumento deve ser utilizado para corrigi-la. Entre renegociação, mediação, garantias, subsídios, estímulos regulatórios e aquisição direta dos ativos existem custos, riscos e efeitos distributivos distintos. A legitimidade do objetivo precisa, por isso, ser acompanhada de demonstração sobre a adequação do mecanismo empregado.
A dificuldade aparece quando a política destinada a enfrentar uma externalidade privada pode gerar outra, de natureza fiscal. O custo antes concentrado entre os participantes da relação obrigacional passa, em alguma medida, a atingir pessoas que não participaram da decisão econômica originária. A intervenção corretiva pode, assim, transformar-se também em mecanismo de redistribuição pública de riscos.
5. Coase, Calabresi e a alocação do risco
Ronald Coase oferece instrumento adequado para aprofundar a análise. O problema não deve ser colocado como escolha abstrata entre Estado e mercado, mas como comparação entre arranjos institucionais reais. A pergunta fundamental é qual mecanismo enfrenta o superendividamento com menor custo social total: manutenção do risco com o credor, renegociação compulsória, mediação estatal, garantia pública, subsídio ou aquisição da carteira.
A perspectiva coasiana desloca o debate para os custos efetivos de cada alternativa. Importa saber quem dispõe de melhores condições para avaliar, prevenir, administrar e suportar o risco. Isso exige examinar informação, estrutura de incentivos, capacidade de cobrança, custo administrativo e externalidades produzidas por cada solução.
Guido Calabresi acrescenta a questão da alocação dos custos. Instituições financeiras e credores profissionais dispõem de mecanismos para selecionar devedores, definir limites, exigir garantias, diversificar carteiras, constituir provisões e precificar o risco no próprio custo do crédito. O contribuinte, ao contrário, não participa dessas decisões.
Surge, então, uma assimetria relevante: quem concede o crédito escolhe, precifica e recebe a remuneração da operação, enquanto parte do risco residual pode, posteriormente, ser redistribuída à coletividade. Isso não torna a política necessariamente ilegítima, mas aumenta a necessidade de demonstrar por que a transferência do risco produz benefício público superior ao custo que impõe.
6. O paradoxo do bom pagador
A análise torna-se mais sensível quando se introduz o devedor que permaneceu adimplente. Ele pode ter enfrentado dificuldades semelhantes, reduzido consumo, utilizado poupança ou renunciado a outras despesas para cumprir sua obrigação. Quando o inadimplente recebe condições extraordinárias de desconto ou parcelamento, surge uma tensão entre política de recuperação e preservação dos incentivos ao adimplemento.
A isonomia não exige tratamento idêntico para situações diferentes. Adimplentes e inadimplentes podem legitimamente receber disciplina distinta. O problema consiste em saber se a diferença de tratamento permanece proporcional à finalidade perseguida ou se, em determinado ponto, passa a reduzir o valor institucional do cumprimento espontâneo das obrigações.
A comparação com programas extraordinários de regularização tributária é útil nesse aspecto. A analogia não deve ser feita pela categoria técnica da anistia, mas pela estrutura de incentivos. Benefícios excepcionais podem ser justificáveis em situações igualmente excepcionais; sua repetição ou previsibilidade, porém, pode influenciar decisões presentes e estimular agentes a aguardar condições futuras mais favoráveis.
Ian Ayres, especialmente em sua obra conjunta com John Braithwaite, contribui para essa leitura ao chamar atenção para a resposta comportamental produzida pelo desenho regulatório. Uma política pública deve ser examinada não apenas pelo problema que resolve ex post, mas também pelos comportamentos que induz ex ante. O risco moral surge precisamente quando agentes incorporam à decisão presente a expectativa de futura redistribuição das consequências negativas.
A pergunta juridicamente mais útil, portanto, não é se o programa “premia quem não paga”, formulação excessivamente moralizante. A questão é saber se o desenho normativo preserva incentivos suficientes para que o adimplemento voluntário continue sendo racionalmente preferível. A própria MP contempla o Desenrola Adimplentes, o que demonstra preocupação com esse equilíbrio, ainda que não encerre o problema.
7. Superendividamento e proporcionalidade do instrumento
A Constituição de 1988 não instituiu uma ordem econômica indiferente à proteção social. O art. 170 combina livre iniciativa, valorização do trabalho humano, justiça social e defesa do consumidor, enquanto o art. 174 reconhece o papel estatal como agente normativo e regulador da atividade econômica. A intervenção no mercado de crédito encontra, portanto, base constitucional possível.
A Lei nº 14.181/2021 aprofundou essa orientação ao incorporar ao CDC a prevenção do superendividamento, o crédito responsável e a educação financeira. A MP nº 1.393/2026 segue a mesma linha ao prever medidas voltadas à concessão responsável de crédito, à transparência dos produtos financeiros, à decisão informada e à redução da vulnerabilidade financeira.
O ponto central não é, pois, a existência de competência estatal para agir, mas a proporcionalidade do instrumento utilizado. A Lei do Superendividamento estruturou mecanismos de repactuação e conciliação preservando, em regra, a relação entre credores e devedores. O Desenrola 3.0 avança um passo e introduz a aquisição pública dos próprios ativos.
Essa diferença modifica o grau de exposição patrimonial do Estado. Por isso, a análise deve investigar se o mesmo objetivo poderia ser alcançado por meio menos oneroso, menos distorcivo ou capaz de preservar maior parcela do risco no agente que originalmente o assumiu e precificou. A finalidade socialmente relevante não afasta os deveres de eficiência, economicidade e responsabilidade fiscal.
8. O contribuinte como portador residual do risco
O ponto final da cadeia é o contribuinte. Recursos públicos não constituem patrimônio sem titular econômico. A despesa estatal é financiada por receitas extraídas da sociedade, por endividamento público ou pela redução da disponibilidade para outras políticas. Mesmo que determinada operação venha a gerar recuperação satisfatória, há utilização de capacidade fiscal, exposição patrimonial e custo de oportunidade.
A MP autoriza até R$ 15 bilhões em despesas para aquisição de carteiras ou integralização de cotas, condicionadas à disponibilidade orçamentária e financeira. Isso significa que o debate não pode ser reduzido ao valor nominal dos créditos ou ao percentual de deságio, pois também importam a taxa efetiva de recuperação, os custos de administração, o tempo de retorno e os riscos das carteiras adquiridas.
A pergunta fundamental pode ser formulada da seguinte maneira: por que aquele que não participou do contrato, não recebeu o crédito, não definiu a taxa, não escolheu o devedor e não participou da remuneração deve assumir parcela do risco residual? A resposta pode existir, mas deve ser demonstrada por benefícios públicos concretos e por uma relação razoável entre os custos assumidos e os resultados produzidos.
Esse cuidado é essencial para evitar conclusões simplistas. Se a União adquire por dez um crédito recuperável por vinte, a equação é distinta daquela em que paga dez por ativo cujo valor esperado de recuperação é dois. O deságio nominal, por si só, não revela a economicidade da operação.
Também deve ser considerada a assimetria de informação. O credor originário conhece a qualidade de sua carteira melhor do que o comprador público e pode distinguir créditos com maior ou menor perspectiva de recuperação. Procedimentos competitivos e critérios objetivos reduzem o risco de seleção adversa, mas não o eliminam. A governança da aquisição torna-se, portanto, parte central da própria racionalidade econômica do programa.
9. A variável do tempo: consolidação econômica antes da consolidação normativa
A espécie normativa escolhida acrescenta uma dificuldade particular. A medida provisória produz efeitos imediatos, embora sua existência esteja constitucionalmente condicionada aos requisitos de relevância e urgência e submetida à posterior deliberação do Congresso Nacional. Como observa Manoel Gonçalves Ferreira Filho, trata-se de instrumento excepcional do processo legislativo, dotado de força normativa imediata, mas dependente de estabilização política e jurídica posterior.
Essa temporalidade assume importância concreta quando a norma autoriza operações patrimoniais complexas. Editais podem ser publicados, propostas apresentadas, carteiras adquiridas, valores pagos, créditos cedidos, devedores incluídos em renegociações e obrigações quitadas ou parceladas antes que o fundamento normativo alcance estabilização definitiva.
A Constituição estabelece que medidas provisórias não convertidas em lei perdem eficácia desde sua edição, cabendo ao Congresso disciplinar as relações jurídicas delas decorrentes. Prevê também que, na ausência do decreto legislativo no prazo constitucional, as relações constituídas durante sua vigência permanecem por ela regidas. O sistema reconhece, portanto, que a precariedade normativa pode coexistir com situações jurídicas que não admitem simples apagamento retroativo.
Se houver posterior controle de constitucionalidade, o problema torna-se ainda mais complexo. Eventual decisão invalidatória poderá encontrar pagamentos realizados, créditos transferidos, renegociações concluídas e direitos de terceiros já constituídos. A própria possibilidade de modulação prevista no art. 27 da Lei nº 9.868/1999 demonstra que validade da norma e efeitos temporais da decisão não são questões necessariamente coincidentes.
Forma-se, assim, peculiar assimetria: a decisão econômica é imediata, enquanto o controle constitucional é posterior. Quanto maior a consolidação patrimonial das operações, mais custosa pode tornar-se sua reversão. Isso não convalida eventual vício, mas revela risco institucional adicional: a possibilidade de que a realidade econômica se estabilize antes da própria base normativa que a produziu.
O problema integra a tese central do estudo. Se a discussão versa sobre alocação de riscos, deve incluir também o risco normativo decorrente de comprometer patrimônio público por instrumento cuja eficácia econômica pode avançar mais rapidamente do que sua consolidação constitucional.
10. Considerações finais
O tratamento do superendividamento possui fundamento jurídico e relevância social. A Constituição protege o consumidor, autoriza atuação estatal sobre a ordem econômica e o Código de Defesa do Consumidor reconhece expressamente o crédito responsável e a prevenção do superendividamento. A existência desse fundamento, contudo, não torna irrelevante a escolha do meio.
Quando o Estado deixa de apenas regular ou facilitar a renegociação e passa a adquirir ativos privados inadimplidos, surge problema adicional: a distribuição pública do risco privado. Alessi permite perguntar se a medida realiza efetivamente o interesse público primário; Hauriou, se a intervenção permanece funcionalmente vinculada às finalidades institucionais; e Cammarosano, se o desenho respeita os valores juridicizados que condicionam a gestão do patrimônio coletivo.
Nusdeo demonstra que falhas de mercado podem justificar intervenção, sem dispensar o exame dos instrumentos empregados. Coase exige comparação entre arranjos institucionais reais; Calabresi chama atenção para quem pode prevenir ou suportar o custo com maior eficiência; e Ayres evidencia que nenhuma política regulatória pode ignorar os comportamentos que induz no futuro.
O problema do bom pagador integra essa mesma equação. A proteção do inadimplente pode ser socialmente justificável sem tornar economicamente indiferente pagar ou deixar de pagar. A isonomia não exclui tratamento desigual, mas exige fundamento suficiente para a diferenciação, sobretudo quando o benefício de determinado grupo repercute sobre recursos financiados por toda a coletividade.
A natureza provisória do veículo normativo acrescenta, por sua vez, uma dimensão temporal relevante. A medida pode permanecer sujeita à apreciação parlamentar e ao controle jurisdicional enquanto seus efeitos patrimoniais se consolidam de maneira acelerada. A estabilização econômica antes da estabilização normativa não torna válido o que eventualmente seja inconstitucional, mas pode aumentar substancialmente o custo de desfazer as operações.
Em última análise, o Estado não elimina custos. Pode preveni-los, reduzi-los, distribuí-los ou transferi-los. Toda política pública que aparente fazer desaparecer determinado custo merece, por isso, uma pergunta elementar: quem passou a suportá-lo?
No Desenrola Brasil 3.0, essa indagação conduz inevitavelmente ao contribuinte. O elevado deságio e a possibilidade de recuperação dos créditos impedem afirmar, de maneira simplista, que o Estado esteja apenas pagando dívidas privadas. Mas também não autorizam concluir que inexista risco público ou que sua alocação seja, por si só, economicamente racional.
A política deve, assim, ser examinada por quatro vetores complementares: juridicidade do fim, adequação do meio, racionalidade na distribuição dos custos e estabilidade constitucional do instrumento utilizado. É nesse cruzamento que se encontra o verdadeiro problema jurídico.
Proteger o devedor vulnerável é questão de política jurídica. Preservar o crédito responsável também. Respeitar o adimplente igualmente. E saber quem suporta o custo continua sendo uma questão central de Direito Público.
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