O contrato administrativo
Os contratos administrativos são aqueles em que o particular celebra com uma entidade da administração pública direta ou indireta para fornecer bens ou serviços. Podem ser precedidos de licitação ou não, a depender do seu objeto ou da situação em que se encontra o ente público contratante.
Esses contratos são regidos pela Lei nº 14.133, de 2021, e quando o objeto ou a parte contratada não atendem às expectativas predefinidas da administração pública, é possível que a entidade contratante rescinda unilateralmente o contrato.
Neste artigo vamos analisar em quais situações a administração pública pode rescindir unilateralmente um contrato administrativo que não mais lhe interesse.
Sobre a duração dos contratos
O contrato administrativo é feito para perdurar no tempo previamente determinado no edital e seus anexos. Ele visa amparar a administração pública no desempenho de seus misteres constitucionais e apoiá-la em suas necessidades.
Sob o princípio da continuidade do serviço público, não poderia – ou pelo menos não deveria – haver a interrupção dos serviços prestados por particulares ao Poder Público, pois haveria o risco de ocorrer o descumprimento dos ditos deveres constitucionais e legais administração pública.
Da mesma forma, por incidência do princípio da impessoalidade, não pode a entidade contratante decidir por rescindir um contrato sem que exista um motivo para tomar uma decisão tão drástica.
Ainda, por consequência do princípio da legalidade, o qual determina que a administração pública somente pode agir dentro do que a lei prevê, os motivos que ensejam a extinção do contrato devem estar previamente previstos em lei.
Assim, a Lei nº 14.133, de 2021, prevê as hipóteses de extinção contratual por ato unilateral da administração pública, concedendo ao mesmo tempo segurança jurídica ao contratado e alternativas para a administração pública agir quando um contrato não atende mais aos seus objetivos.
No presente artigo, pretende-se analisar a rescisão unilateral do contrato por parte da administração pública e seus desdobramentos.
Sobre as hipóteses de extinção contratual por ato unilateral da administração pública
A Lei nº 14.133, de 2021, prevê a rescisão antecipada do contrato por ato unilateral da administração pública nos seus artigos 106, III e no caput do art. 137. Vejamos o texto da lei:
Art. 106. A Administração poderá celebrar contratos com prazo de até 5 (cinco) anos nas hipóteses de serviços e fornecimentos contínuos, observadas as seguintes diretrizes:
(...)
III - a Administração terá a opção de extinguir o contrato, sem ônus, quando não dispuser de créditos orçamentários para sua continuidade ou quando entender que o contrato não mais lhe oferece vantagem.
[...]
Art. 137. Constituirão motivos para extinção do contrato, a qual deverá ser formalmente motivada nos autos do processo, assegurados o contraditório e a ampla defesa, as seguintes situações:
I - não cumprimento ou cumprimento irregular de normas editalícias ou de cláusulas contratuais, de especificações, de projetos ou de prazos;
II - desatendimento das determinações regulares emitidas pela autoridade designada para acompanhar e fiscalizar sua execução ou por autoridade superior;
III - alteração social ou modificação da finalidade ou da estrutura da empresa que restrinja sua capacidade de concluir o contrato;
IV - decretação de falência ou de insolvência civil, dissolução da sociedade ou falecimento do contratado;
V - caso fortuito ou força maior, regularmente comprovados, impeditivos da execução do contrato;
VI - atraso na obtenção da licença ambiental, ou impossibilidade de obtê-la, ou alteração substancial do anteprojeto que dela resultar, ainda que obtida no prazo previsto;
VII - atraso na liberação das áreas sujeitas a desapropriação, a desocupação ou a servidão administrativa, ou impossibilidade de liberação dessas áreas;
VIII - razões de interesse público, justificadas pela autoridade máxima do órgão ou da entidade contratante;
IX - não cumprimento das obrigações relativas à reserva de cargos prevista em lei, bem como em outras normas específicas, para pessoa com deficiência, para reabilitado da Previdência Social ou para aprendiz.
(Grifei)
Todas as hipóteses previstas no art. 106, III e nos incisos do art. 137, ambos da lei nº 14.133, de 2021, dão ensejo à rescisão unilateral do contrato administrativo, ou seja, a extinção sem que seja necessária a manifestação de concordância do contratado.
No entanto, como se trata da quebra de uma expectativa de direito na continuação do contrato, é necessário que o devido processo legal seja observado, devendo ser oportunizada a ampla defesa e o contraditório ao contratado.
Todavia, a lei nº 14.133, de 2021, não estabelece pormenorizadamente como deve ser o processo administrativo para comprovação das situações que dão ensejo à extinção do contrato. Diante desse silêncio, aplica-se o rito geral do processo administrativo da lei nº 9.784, de 1999 (lei de processo administrativo), para sanar a lacuna legal, ou até que seja editado regulamento disciplinando o procedimento a ser seguido.
Porém, a lei nº 14.133, de 2021 disciplina o prazo do recurso contra o ato que decidiu pela extinção unilateral do contrato, devendo este ser interposto no prazo de 3 (três) dias úteis, contados da data da intimação do contratado, excluindo-se o dia de início e incluindo-se na contagem a data do vencimento, conforme previsto no art. 165, I, ‘e” e art. 183 da lei de licitação.
Dessa forma, o procedimento para rescisão deve se iniciar com o relato dos fatos que deram ensejo à extinção contratual, normalmente feitas pelo gestor e fiscal do contrato, a juntada da documentação comprobatória dos fatos nos autos e após, a intimação do contratado, que deve observar os requisitos do art. 26 da lei nº 9.784, de 1999.
A lei de processo administrativo e a lei de licitação não estabelecem prazo de defesa após a intimação. Em razão disso, é aconselhável que o Edital, o Termo de Referência ou o contrato prevejam o prazo para o contratado se manifestar após a intimação. Tal conduta é aconselhável até que sobrevenha regulamento especificando os procedimentos necessários para a extinção do contrato por ato unilateral da administração pública.
No caso de extinção por falta de créditos orçamentários para a continuidade contratual ou quando o contrato não oferecer mais vantagem para a administração pública (art. 106, III da Lei nº 14.133, de 2021), basta a notificação da decisão tomada pela entidade para o contratado e a juntada no processo administrativo dos documentos que comprovem a motivação do gestor.
A lei também prevê no parágrafo primeiro do art. 106, que a extinção ocorrerá apenas na próxima data de aniversário do contrato e não poderá ocorrer em prazo inferior a 2 (dois) meses, contado da referida data.
Isso significa que a administração pública deve manter o contrato, mesmo sem crédito orçamentário ou vantajosidade, até a data de seu próximo vencimento e observar o prazo de dois meses para dar ciência do contratado, sob pena de perda da oportunidade?
A Advocacia Geral da União - AGU, entendeu que não1. Deve-se interpretar a regra do artigo 106, § 1º da Lei 14.133/2021 como um limite temporal para que a extinção ocorra sem ônus para os cofres públicos.
O dispositivo não obriga a manutenção de contratos administrativos sem crédito orçamentário, visto que não proíbe expressamente a Administração Pública de rescindir o contrato, mas apenas prevê uma condição para que não seja devido o pagamento de indenização ao contratado.
Assim, orienta a AGU a se interpretar o dispositivo no seguinte sentido: a extinção do contrato contínuo poderá ocorrer antes da data de aniversário do contrato e sem observar um prazo mínimo de dois meses para ciência do contratado, desde que haja previsão no edital e no contrato, e conste no processo administrativo justificativa fundamentada no interesse público e na vantajosidade econômica.
No entanto, nesses casos de extinção fora do tempo previsto legalmente, deverá haver o pagamento de indenização ao contratado, com o adimplemento de prejuízos regularmente comprovados, custo de desmobilização, devolução da garantia etc.
Este entendimento da AGU está consignado na Orientação Normativa AGU nº 98, de 08 de agosto de 2025. Vejamos o seu enunciado:
Orientação Normativa AGU nº 98/2025
I - A extinção antecipada do contrato de execução contínua com fundamento na ausência de créditos orçamentários ou na perda de vantagem contratual poderá se dar com ônus ou sem ônus para a Administração Pública.
II - A extinção antecipada do contrato de execução contínua nestas hipóteses, deverá ser justificada formalmente pela Administração Pública, observada as seguintes balizas:
a) a justificativa deve ser fundamentada na ausência de créditos orçamentários ou na perda de vantagem contratual, conforme art. 106, III da Lei nº 14.133/2021;
b) a justificativa deve apresentar elementos objetivos e documentados que comprovem a ausência de recursos ou a perda da vantagem contratual.
III - A extinção antecipada do contrato de execução contínua sem ônus, prevista no art. 106, III c/c art. 106, §1º, ambos da Lei nº 14.133/2021, ocorrerá na próxima data de aniversário do contrato, garantido um prazo mínimo de dois meses para ciência do contratado, devendo ser observada a regra do art. 183 da Lei nº 14.133/2021 para a contagem destes prazos.
IV - A regra do artigo 106, § 1º da Lei 14.133/2021 não é inconstitucional e não obriga a Administração a manter contratos sem crédito orçamentário, pois não impede a Administração Pública de rescindir o contrato, apenas impõe um limite temporal para que a extinção ocorra sem ônus.
V - A Administração Pública pode renunciar à prerrogativa de extinção antecipada do contrato de execução contínua sem ônus prevista no art. 106, III da Lei nº 14.133/2021, desde que expressamente prevista no edital e no contrato e que conste no processo administrativo justificativa fundamentada no interesse público e na vantajosidade econômica.
VI - A Administração Pública pode extinguir o contrato de execução contínua com fundamento na ausência de créditos orçamentários ou na perda de vantagem contratual antes da data de aniversário do contrato, desde que ocorra com ônus para Administração, conforme previsto no art. 138, §2º da Lei nº 14.133/2021.
Ainda pende reforçar que em todos os casos de extinção unilateral do contrato deve ser juntada a autorização da autoridade competente para a extinção unilateral do contrato ( art. 138, parágrafo primeiro da Lei n° 14.133, de 2021).
Para se saber quem é a autoridade competente para decidir sobre a extinção deve-se avaliar qual a autoridade dentro da entidade que detém o poder de decidir pela realização do contrato, sugerindo-se consultar o regimento interno ou estatuto da entidade.
Por fim, cabe esclarecer que a extinção contratual não impede o reconhecimento do desequilíbrio econômico-financeiro do contrato antes de sua extinção. Nesses casos, desde que o interessado o requeira e demonstrado o desiquilíbrio contratual ocorrido antes da extinção do contrato, a administração pública deverá conceder indenização ao interessado, formalizando um termo indenizatório na qual serão especificando os valores pagos.
Conclusão
Em suma, buscou-se demonstrar as hipóteses que a lei de licitação (lei nº 14.133, de 2021) prevê para que ocorra a extinção unilateral do contrato por parte da administração pública, seu rito e os direitos que o contratado possui. Ainda, demonstrou-se como devem ser interpretados os dispositivos legais que dispõem sobre a hipótese, face a esparsa jurisprudência sobre o tema.
PUBLICADO NO JUS BRASIL
ORIENTAÇÃO NORMATIVA Nº 98, DE 8 DE AGOSTO DE 2025, publicada no DOU em 11/08/2025︎
